Kommunerevisoren NKRF Tidsskrift Nr 2 2008 63. årgang Daglig leder Bjørn Bråthen i NKRF åpnet årets KU-konferanse, som hadde rekordstor deltakelse med 530 deltakere Les mer om konferansen og noen av temaene, bl.a. finansforvaltning, risiko knyttet til innkjøp og rolleklarhet og åpenhet i kommunene www.nkrf.no
F O R B U N D S L E D E R E N har ordet Vår store Kontrollutvalgskonferanse 2008 ble avholdt på Gardermoen den 4. og 5. februar og ble også denne gang en suksess. Dette var den fjerde konferansen hvor vi lyktes med å samle svært mange kontrollutvalgsmedlemmer og personer som arbeider med kontroll og tilsyn i norske kommuner. Konferansen er blitt en viktig møteplass, og tilbakemeldingene fra deltakerne er svært positive både med hensyn til faglig innhold og gjennomføring av arrangementet. Det er svært hyggelig å konstatere at deltakerantallet har økt fra 250 på den første konferansen i 2005 til 530 nå i 2008, og det er ingen tvil om at denne årlige konferansen er den viktigste arenaen for å samle aktørene innenfor kontroll og tilsyn av kommunal virksomhet i Norge. Kontrollutvalgskonferansen 2009 er allerede fastsatt til 4. og 5. februar på Gardermoen. NKRF har vist at vi kan imøtekomme kontrollutvalgenes behov for en møteplass, og ikke minst at NKRF er en drivkraft for en samlet faglig utvikling av revisjon og tilsyn i kommunal sektor. NKRF har vært i møte med statsråd Magnhild Meltveit Kleppa vedrørende Terra-saken, hvor vi drøftet erfaringer og ulike synspunkter med sikte på å forhindre slike saker i fremtiden. Det dreide seg om hvordan man kan sikre at kommunene har tilstrekkelig vurdering av finansiell risiko, om salg av framtidige inntekter i noen grad bør likestilles med lån, om det i helt spesielle tilfeller bør gis unntak fra revisors taushetsplikt overfor departement/ fylkesmann og uklarheter i dagens regelverk om revisors rolle når det gjelder revisjon av kommunens økonomiforvaltning. Statsråden karakteriserte innspillene som nyttige og signaliserte at hun ville komme tilbake med en tilbakemelding senere. I tillegg signaliserte hun ønske om gjøre seg nytte av NKRFs kompetanse framover. I lys av Terra-saken er det igjen blitt svært aktuelt å se på revisjonsmandatet for revisjon av kommuner og fylkeskommuner. Ved de endringene som ble gjort i kommuneloven i 2004, og derav ny forskrift om revisjon, ble de oppgaver og plikter som følger av revisjonen av kommunenes regnskaper på noen områder vesentlig begrenset. Før lovendringen var det for eksempel blant revisjonens oppgaver å påse at økonomiforvaltningen var organisert og virket på en betryggende måte, og at kommunens midler ble forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte. Dette mener jeg utvilsomt står i en viss kontrast til Kommunal- og regionaldepartementets kommentarer til revisjonsforskriften 3, der det blant annet heter at en kontroll som går videre enn å følge opp budsjettavvik og avviksforklaringer, vil høre enten under forvaltningsrevisjon, eller ligge til det generelle kontrollansvaret som påhviler kontrollutvalget. Dette kan bl.a. dreie seg om vurderinger av om den måten kommunen forvalter sin økonomi på, bidrar til at kommunelovens intensjon om for mues bevaring ivaretas. Dette skaper usikkerhet om hvor langt revisors oppgaver går i forhold til brudd på kommunelovens egne bestemmelser. Forvaltningsrevisjon kan være et viktig og nyttig verktøy for å føre tilsyn på disse områdene, men vil ikke være gjenstand for løpende revisjon på samme måte som de forhold som inngår i regnskapsrevisjonen. Vurdert på bakgrunn av Terra-saken og ikke minst sakens historie tilbake til 2001, er det uheldig at så vidt sentrale forhold for en kommunes økonomiforvaltning som gjeldende regelverk og at disposisjonene er akseptable ut fra normer og standarder for god kommunal økonomiforvaltning, ikke lenger inngår i regnskapsrevisjonen. Det vil i dag være en bestillingssak av forvaltningsrevisjon for kommunestyret/kontrollutvalget. I den kommunale finansforskriften er det ikke krav om at verken kontrollutvalget eller revisor skal medvirke ved kvalitetssikringen eller behandlingen av reglement og rapportering. Med tanke på kontrollutvalgets sentrale rolle og revisors oppgaver i forhold til den økonomiske intern kontrollen i kommunen, er ikke dette noen naturlig løsning. Etter forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner, og trolig som følge av at kommuneloven er uten klare bestemmelser om ansvar, er heller ikke revisor pålagt å rapportere om ansvarsbetingende forhold. Jeg mener det er naturlig å peke på forholdet med utgangspunkt i de alvorlige ansvarsspørsmålene som må stilles ved kommunenes plasseringer gjennom Terra Securities, og allmennhetens forventninger til revisors rapportering. Til slutt vil jeg minne om invitasjonen til NKRF s komiteer, lokalforeninger og bedriftsmedlemmer til å komme med innspill til styrets arbeid med utarbeidelsen av en oppdatert strategiplan for 2008-2011. Dette er et viktig arbeid som jeg håper og forventer at mange gir innspill til før årsmøtet i Tromsø 1. juni. Per Olav Nilsen styreleder 2
I N N H O L D 25 år siden... Av Torbjørn Olsen Skjemaforlaget Sem & Stenersen a.s. annonserte at de, i samarbeid med Norske Kommuners Sentralforbund og Norges Kommunerevisorforbund, hadde utviklet et system for planlegging og utførelse av kommunal/fylkeskommunal revisjon. Systemet besto av Blanketter (21 stk.) for planlegging og utføring av revisjon, Permanent arkivmappe med skillekort, Årsmappe med skillekort, Arbeidsmappe (saksbehandlermappen). I en artikkel under tittelen Kommunerevisors arbeidspapirer ga reg. revisor Halvard Kleven en beskrivelse av opplegget. Der skrev han blant annet at hensikten med opplegget var å hjelpe den enkelte kommunerevisor i gang med planlegging etter et felles opplegg som tilfredsstilte de krav som regelverket stilte. I en nyttårshilsen til medlemmene skisserte forbundsleder Fængsrud følgende hovedoppgaver for 1983: Å utvikle et nytt kurs om EDB-revisjon med støtte fra Nors ke Kommuners Sentralforbund. Å delta i Sentralforbundets utvalg vedrørende revisjonsordningen i kommunene. Å bidra i Kommunaldepartementets arbeide med modernisering av budsjett- og regnskapsforskriftene. Å øve påtrykk i sammenheng med å få godkjent kommunal revisjonspraksis som likeverdig med privat praksis. Revisjonssjef Oddvar Langsholt, Bærum, ble oppnevnt som forbundets representant til en arbeidsgruppe som Finansdepartementet skulle opprette til vurdering av arbeidsgiverkontrollen. I en artikkel om EDB-revisjon hadde kontorsjef Vegard Østlien ved Oslo kommunerevisjon avsluttet slik: Nå må vi alle ta kontroller i forbindelse med edb-drift og edb-utvikling før de store underslag preger avisoverskriftene. Kast dere derfor ut i debatten, gjerne i Kommunerevisoren sine spalter. Redaksjonsutvalgets formann, Jarle Mohrsen, savnet allerede det nevnte engasjement. Stillings og medlemsoversikten pr. 31.12.1982 viste at kommune/fylkesrevisjonene til sammen hadde 933 stillinger. Det var en økning siste året på 15 stillinger. Fordelingen var 207 stillinger i fylkesrevisjonen, 429 stillinger i kommunerevisjonene og 297 stillinger i distriktsrevisjonene. Av de 933 ansatte var 617 medlemmer av NKRF. Lederen har ordet... 2 Kommunerevisoren for 25 år siden... 3 Hvor er risikoen ved offentlige anskaffelser? av Robert Myhre... 4 Kommuner og finansforvaltning av Jan Petter Jørgensen... 6 Miljørevisjon noe for kontrollutvalget? av Kari Merete Andersen... 8 Forvaltningsrevisjon i stat og kommune av Torbjørn Berglann... 10 Tips oss! av Tove Tveråmo... 12 Kontrollutvalgskonferansen 2008 av Tove Tveråmo... 13 Hva skjer?... 17 Rolleklarhet og åpenhet i kommunene, lovforlag av interesse for kontrollutvalget av Martin Hill Oppegaard... 20 Hva er Kostra? av Helge Holthe... 23 Vi presenterer Distriktsrevisjon Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS... 26 Arbeid med Terra-saken i NKRFs komiteer av Knut Erik Lie... 28 Valgkomiteen informerer av Inge Storås... 30 Nytt om navn/et lite stykke Norge... 31 Forsidebilde: Tove Tveråmo 3
Av Robert Myhre, advokat, Myhre Co. Advokatfirma AS I N N K J Ø P Hvor er risikoområdene ved offentlige anskaffelser? Det er mange risikoområder ved offentlige anskaffelser, samtidig som det er tale om store verdier. Artikkelen ser nærmere på enkelte spesielt sårbare områder i planleggingsfasen, i gjennom føring av konkurranser og i kontraktsperioden. Risiko kan ligge både i misligheter, og i erstatningsansvar. 1. Innledning Offentlige innkjøp utgjør opp mot 260 milliarder kroner årlig, bare i Norge. I enkelte bransjer er det offentlige en betydelig aktør, og det kan derfor være sterke økonomiske drivkrefter hos leverandørene for å sikre seg kontrakter. Dette gjør at det er behov for et strengt regelverk, som sikrer like konkurranseforhold. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser forsøker med dette å forene både ønsket om å sikre offentlighetens tillit til at anskaffelsene skjer upartisk, og å gi føringer for prosedyrer som skal sikre at man får mer igjen for fellesskapets midler. Det kan likevel ligge risiko for både økonomiske misligheter, og for økonomisk erstatningsansvar. I det følgende vil jeg se nærmere på enkelte områder, der det erfaringsmessig kan ligge risiko. 2. Planlegging a. Realistisk budsjettering Et sentralt spørsmål man må stille seg før man går i gang med konkurransen, er hvor mye penger man har til Dette kan gi seg utslag i kravspesifikasjoner som er skreddersydd ut fra hva én leverandør kan levere, i stedet for ut fra oppdragsgivers behov. disposisjon, og hvor mye anskaffelsen kan forventes å koste. Kan man ikke finansiere anskaffelsen, skal man naturlig nok ikke gå i gang med en konkurranse heller. Som vi skal se, kan det her foreligge en økonomisk risiko. Riktignok kan man avlyse en igangsatt konkurranse dersom det foreligger saklig grunn, jf. forskriften 13 1 og 22 1. Avlysningen kan skje også etter at tilbudene har kommet inn og blitt gjennomgått. Dersom man mangler budsjettdekning for anskaffelsen, er dette i utgangspunktet en saklig grunn for å avlyse konkurransen. Men dette forutsetter imidlertid at anskaffelsen ble forsvarlig budsjettert, og det er oppdragsgiver som har risikoen for en eventuell bevistvil. Som et av mange eksempler, kan vi se nærmere på KOFAs avgjørelse i sak 2006/129. Saken gjaldt Statens vegvesen, og en konkurranse om utskiftning av 30 stikkrenner til betong, samt grøfte og kantrens. Det kom inn to tilbud, men oppdragsgiver valgte å avlyse konkurransen, begrunnet med at begge tilbudene overskred med god margin de økonomiske rammene som lå i prosjektet. Litt senere kunngjorde Statens vegvesen konkurranse på nytt, men denne gang bare for tre stikkrenner. De samme to tilbyderne leverte tilbud, men også denne gangen ble konkurransen avlyst som følge av manglende budsjett. Denne gangen klaget den ene tilbyderen saken inn for KOFA. I sin avgjørelse uttalte KOFA at oppdragsgiver ikke i noen av konkurransene var foretatt en forsvarlig budsjettering. Som følge av dette mente KOFA at klager kunne kreve erstatning for sine utgifter forbundet med deltakelsen i konkurransene. Hva skal så budsjetteringen baseres på for at den skal være forsvarlig? Først og fremst må oppdragsgiver identifisere andre anskaffelser han selv, eller andre oppdragsgivere har foretatt. Disse vil danne et godt utgangspunkt for hva anskaffelsen denne gang vil koste. Men oppdragsgiver må ta høyde for prisstigning, forskjeller som følge av vanskelighetsgrad på arbeidene, og lokale forskjeller i marked og geografi. Det kreves ikke at oppdragsgiver treffer nøyaktig i sine anslag, men i saksdokumentene som ligger til grunn for beslutningen om å gjennomføre konkurransen, bør det fremgå at ovennevnte momenter er hensyntatt. Dersom man ikke finner noen sammenlignbare anskaffelser, blir budsjetteringen vanskeligere. Det anbefales at man da er nøye med å opplyse om budsjettbegrensningene i kunngjøring og konkurransegrunnlag. b. Definering av kravspesifikasjonen Som regel har heldigvis oppdragsgivere intensjoner om å velge tilbyderen med det beste tilbudet, uavhengig hvem det måtte bli. Men noen ganger er det nok dessverre slik at man mer eller mindre har bestemt seg på forhånd for hvilken leverandør, eller hvilket fabrikat man skal velge. Dette kan gi seg utslag i kravspesifikasjoner som er skreddersydd ut fra hva én leverandør kan levere, i stedet for ut fra oppdragsgivers behov. Dette er selvsagt ikke tillatt, siden det vil være en usaklig konkurransebegrensning, jf. lov om offentlige anskaffelser 5. En annen grunn til at kravspesifikasjonen blir skreddersydd, kan være interessekonflikter hos rådgivere. Det er selvsagt ikke tillatt at en rådgiver har skjulte økonomske interesser, ut over det honorar vedkommende mottar for sitt oppdrag. Likevel skjer dette, og det kan kanskje synes som at IT bransjen er spesielt sårbar på dette området. Et nesten absurd eksempel finner vi i KOFAs avgjørelse i sak 2003/86, som gjaldt Jernbanemuseet. Saken gjaldt en anskaffelse av software til bruk i museets lek og lær avdeling. Konsulenten som hjalp til med å utforme kravspesifikasjonen, var ansatt i et av 4
selskapene som senere ga tilbud. Og konsulenten ble også invitert til å evaluere de innkomne tilbud, og konkluderte kanskje ikke overraskende med at eget tilbud var best. c. Uklare eller vage krav For at leverandørene skal kunne gi et fornuftig tilbud, må de naturlig nok forstå hvilke krav som stilles til tjenesten eller varen. Oppdragsgiver har derfor en plikt til å utforme kravspesifikasjonen slik at alle vanlige leverandører kan forstå den. KOFA-sak 2005/187 er et eksempel på en uklarhet i strid med anskaffelsesreglene. Anskaffelsen gjaldt anskaffelse av motorstartere og frekvensomformere. I kravspesifikasjonen ble det opplyst at: motorlisten er foreløpig. Endelige størrelser og omfang på motorer må avklares før bygging. Da er det ikke lett å gi tilbud, når ikke engang størrelse eller antall motorer er klarlagt. KOFA konkluderte derfor naturlig nok med at kravspesifikasjonen var så vag og uklar, at den var i strid med anskaffelsesregelverket. 3. Konkurransen a. Kunngjøring av konkurranse Et av de virkelig store problemene er at konkurranser ikke kunngjøres på www.doffin.no. Oppdragsgiver har en plikt til å kunngjøre konkurransen, dersom verdien overstiger kr. 500.000,- eks. mva. Problemet er at enkelte oppdragsgivere i stedet tildeler leverandører kontrakter direkte, uten noen konkurranse. Siden det ikke er noen kunngjøring, er det heller ingen leverandører som blir klar over anskaffelsen, og som har foranledning til å klage. Dette har medført at lovgiver har gitt KOFA myndighet til å ilegge bøter på opp til 15 % av anskaffelsens verdi, dersom en slik anskaffelse bringes inn som klagesak. I sak 2007/19 ble Statens vegvesen ilagt en bot på én million kroner. Saken gjaldt kjøp over en rammeavtale, som hadde løpt i mer enn fire år. KOFAs syn var at en rammeavtale normalt ikke kan løpe mer enn i fire år, og at lengre avtaler kan bøtelegges. b. Ukvalifiserte tilbydere blir ikke avvist Oppdragsgiver skal på forhånd sette opp hvilke krav som settes til bedriften, for å kunne få delta i konkurransen. Det er særlig vanlig å stille krav om god økonomisk og finansiell stilling, og krav om erfaring og kapasitet. I enkelte tilfeller ser vi imidlertid at valgte leverandør ikke oppfyller de kravene som er satt, idet oppdragsgiver rett og slett synes å ville gjøre unntak fra egne krav i forhold til akkurat den utvalgte leverandøren. Noen ganger kan det likevel være forklarlig at man trår feil. I KOFA-sak 2004/229 hadde man stilt krav om meget god økonomisk soliditet. En av leverandørene som ga tilbud ble vurdert som middels kredittverdig, men innklagede vektla også morselskapets kredittverdighet og fant derfor at leverandøren likevel oppfylte kvalifikasjonskravet. Etter at kontrakt var tildelt, stilte morselskapet garanti. Klagenemnda fant at den garantien som ble stilt, ikke kunne erstatte utilstrekkelige økonomiske kvalifikasjoner. Leverandøren hadde vedlagt tilbudet årsberetning for det konsern bedriften tilhørte. Men dette innebærer ingen økonomisk forpliktelse for konsernet, og KOFA avviste derfor at dette kunne begrunne at leverandøren oppfylte kravene. c. Tidsfrister for tilbyderne For anskaffelser over den såkalte EØS-terskelverdiene (kr. 1,7 mill. eks mva. for varer og tjenester, og kr. 43,5 mill. eks mva. for bygg- og anleggskontrakter), bestemmer anskaffelsesreglene hvor mange dager leverandørene minimum skal ha til å utarbeide tilbud. Under disse beløpsgrensene, er det et nokså vidt skjønn med hensyn til hvor lang tid leverandørene skal ha. I praksis kan man undertiden se at tidsfristen for å gi tilbud blir urimelig korte, og derfor i strid med krav til konkurranse i regelverket. I KOFA-sak 2003/286 hadde Aker Universitetssykehus HF satt en tilbudsfrist på 14 dager i forbindelse med anskaffelse av et læringsprogram for datamaskiner. Tilbudsfristen var etter KOFAs syn svært kort, og oppdragsgiver hadde i tillegg hadde hatt kontakt med én av leverandørene i forkant av konkurransen. Som følge av denne kontakten ville leverandøren ha bedre forutsetninger for å utarbeide tilbudet innenfor den korte tidsfristen. KOFA la derfor til grunn at fristen var i strid med regelverkets krav til likebehandling. 4. Kontraktsadministrasjon Selv om konkurransen er avsluttet, og kontrakt inngått, er dessverre ikke faren over. Det må føres kontroll med at fakturaer samsvarer med faktiske leveranser, at prisene i fakturaene er i samsvar med avtaleprisene, og det må påses at avtalen ikke endres. Et eksempel på endringer som naturlig nok ikke kan aksepteres, finner vi i KOFA-sak 2004/14. Sogn og Fjordane fylkeskommune arrangerte høsten 2003 en anbudskonkurranse for leasing av biler. Etter kontraktsinngåelse ble det oppdaget at valgte leverandør hadde feiltolket konkurransegrunnlaget slik at tilbudt pris ble uriktig. Innklagede tillot en justering av prisen. Nærmere bestemt ble oppdragsgiver og leverandør enige om å oppjustere prisene. Klagenemnda kom til at innklagede ikke hadde hatt en avtalerettslig plikt til å endre kontrakten, jf Rt 2003 side 1531 og forskrift om offentlige anskaffelser 9-1. Den foretatte endringen var så vesentlig at det i realiteten var inngått en ny avtale mellom partene. Innklagede hadde dermed brutt det generelle konkurransekravet i lov om offentlige anskaffelser 5 og forskrift om offentlige anskaffelser 3-1 (1). Robert Myhre er tidligere sekretariatsleder i Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), og er i dag advokat i Myhre & Co Advokatfirma AS, www.mcadvokat.no. Problemet er at enkelte oppdragsgivere i stedet tildeler leverandører kontrakter direkte, uten noen konkurranse. 5
F I N A N S F O R V A L T N I N G Av Jan Petter Jørgensen, Kommunepartner og redaktør for Kommunal Finanshåndbok Kommuner og finansforvaltning Høsten 2007 fikk vi et klart innblikk i de svakheter som ligger i rammeverket rundt kommunenes finansforvaltning. Prinsippet fra lovgivende og styrende myndigheters side synes å være frihet under ansvar. Frihet har kommunene i sin finansforvaltning til gangs, men hva med ansvaret, og ikke minst oppfølging av ansvaret? Kommuneloven, og da spesielt kommunelovens 52, sammen med finansforskriften av 5. mars 2001 danner rammeverket for kommunens finansforvaltning. Departementet så det den gangen som en fordel at kommunene selv skulle utvikle veiledende plasseringsstrategier. Forskriften har vært virksom i nesten 7 år, og hvor står kommunene i dag med hensyn på finansforvaltningen? Det er imidlertid mange kommuner og fylkeskommuner som har minst like stor kompleksitet og finansiell risiko i sin forvaltning som små og mellomstore forsikringsselskaper og pensjonskasser. For å sette sakskomplekset inn i et bredere perspektiv, kan vi ta utgangspunkt i at mens kommunene fikk sin frihet under ansvar forskrift i 2001, var det ikke fra før 1. januar 2008 at forsikrings og pensjonsbransjen fikk forskrifter med tilsvarende frihet, men vel og merke med betydelig større vekt på ansvar, overvåking, risikoanalyser og kontroll. I finansforskriften for kommunene brukes det på kontrollsiden uttrykk som: påse at det er etablert betryggende rutiner, rapportering til kommunestyret med ikke alt for store mellomrom la uavhengig kompetanse vurdere rutinene og reglementet Forsikrings og pensjonsbransjens forskrifter har med følgende sentrale uttrykk på det samme området: uavhengighet og arbeidsdeling mellom utøving og overvåkning av kapitalforvaltningen, jevnlige overvåkingsrapporter til styret og ledelse (i tillegg til avkastningsrapporter), rapportering ved avdekning av brudd på kapitalforvaltningsstrategien, jevnlige risikoanalyser (stresstester minst hvert kvartal) Forskriftene for forsikringsselskapers og pensjonskassers kapitalforvaltning har til og med en egen underparagraf ( 2 4) om anvendelse av derivater. Denne paragrafen avsluttes med følgende setning: Den enhet som utøver kapitalforvaltningen, og den enhet som overvåker utøvelsen, skal til enhver tid ha god kunnskap om de derivater som benyttes og de metoder som anvendes for å vurdere risikoen ved derivatene. Om ikke det er nok, er forsikrings og pensjonsbransjen under tilsyn av Kredittilsynet som skal se til at bransjen og den enkelte bedrift/institusjon fungerer på hensiktsmessig og betryggende måte. Nå vil noen hevde at forsikrings og pensjonsbransjen på den ene siden og kommunene på den andre siden er to vidt forskjellige verdener. Det kan så være, men når det dreier seg om finansiell risiko, vil jeg hevde at disse personene tar feil. Begge disse verdene forvalter midler for et fellesskap (selvfølgelig med forskjellig forpliktelse og ofte av forskjellig størrelse). Det er imidlertid mange kommuner og fylkeskommuner som har minst like stor kompleksitet og finansiell risiko i sin forvaltning som små og mellomstore forsikringsselskaper og pensjonskasser. Hva vet vi om kommunenes finansaktivitet? Undertegnede har vært med på å gjennomføre spørreundersøkelser i kommunesektoren som indikerer at mer enn 50 % av norske kommuner hevder å ha langsiktige finansielle aktiva, og at nesten 40 % av norske kommuner bruker mindre enn 1 time i uka på finans. Det er kanskje ikke så rart at kommunene bruker lite tid på finans? En kostnadsdrevet organisasjon som hele tiden er fokusert på å kutte kostnader, allokerer ikke ressurser til en aktivitet som går av seg selv eller ansetter nye medarbeidere før det er strengt tatt nødvendig. Nødvendig er jo et relativt begrep på linje med andre relative begrep som forsvarlig avkastning og vesentlig finansiell risiko, som begge er sentrale begreper for kommunenes finansforvaltning. Men går nå finansforvaltningen av seg selv? Det er skremmende å se hvor avhengig de fleste kommuner har blitt av rådgivere og produktleverandører. Disse har ikke noe formalansvar i forhold til kommunelov og finansforskrift, men i realiteten har disse i mange tilfeller det utøvende ansvaret for kommunens finansforvaltning. Her kan det legges til at det finnes ikke uavhengige rådgivere i denne bransjen. De som påstår at de er objektive og uavhengige i forhold til produktleverandører, har alltid et konsept eller et system som de skal ha kunden inn i for å skape avhengighet og knytte kunden til seg over tid. En syretest på riktig bruk av en uavhengig rådgiver er at du kan si ham opp eller eventuelt bytte ham ut på dagen, uten at det skaper nevneverdig 6
Jan Petter Jørgensen er deltager i Arbeidsfellesskapet Kommunepartner og underviser i Kommunalfinans ved Høgskolen i Gjøvik. Han driver i tillegg egen virksomhet gjennom Finøk AS. jpj@kommunepartner.no telefon 934 00 270 problemer for deg. Hvor mange kommuner kan gjøre det med sine rådgivere? Hva så med kontrollen av at kapitalforvaltningen utøves i tråd med finansreglementet og ikke minst, i overensstemmelse med lov og forskrift? I mange tilfeller synes det som om det er kommunerevisjonen som her sitter med svarteper. Kommunestyret (som ikke besitter finanskunnskap) beslutter at kommunerevisjonen skal stå for kvalitetssikringen. Kommuneadministrasjonen (som heller ikke besitter nevneverdig finanskunnskap) setter ut det meste av finansforvaltningen. Så blir det forventet at kommunerevisjonen som siste skanse, skal sikre at risikoen er forsvarlig, og i sin overvåking kjempe mot synspunkter og argumenter fra rådgivere og produktleverandører. Er dette en fornuftig og forsvarlig arbeidsdeling? Hva kan kontrollutvalget gjøre? For det første bør kontrollutvalget forsikre seg om at krav i lov og forskrift til enhver tid blir fulgt. Det betyr av kontrollutvalget må sette seg inn i hva lov og forskrift sier om konkrete krav til finansforvaltningen. For det andre kan kontrollutvalget søke å forsikre seg om at kommunen ikke benytter seg av finansielle produkter som administrasjonen ikke forstår. Dette kan gjøres ved å kalle inn administrasjonen til kontrollutvalgets møter og be dem redegjøre for kommunens finansforvaltning (avkastning og risiko) i de tre forvaltningstypene som er nevnt under, uten at det er rådgivere til stede. Ta en forvaltningstype i hvert møte slik at det blir grundig gjennomgått. Dersom administrasjonen klarer å forklare dette på en slik måte at kontrollutvalgets medlemmer ser sammenhengen mellom avkastning og risiko, er det grunn til å tro at administrasjonen også forstår de produktene som blir benyttet. I tillegg bør kontrollutvalget etter behov få utført forvaltningsrevisjon av kommunens finansforvaltning. Da er det imidlertid viktig å også inkludere datterselskaper og andre selskaper i kommunens sfære som er viktige for kommunens tjenesteproduksjon, og som i tillegg har en finansiell størrelse av betydning. Nå skal kommunene i h. t. finansforskriften ha finansreglementer som skal omfatte følgende forvaltningstyper: 1. Plassering og forvaltning av ledig likviditet og andre midler beregnet for driftsformål 2. Forvaltning av gjeldsporteføljen og øvrige finansieringsavtaler 3. Plassering og forvaltning av langsiktige finansielle aktiva atskilt fra kommunens midler beregnet for driftsformål Skillelinjene mellom disse forvaltningstypene er ikke så enkle å se som en skulle tro: I hvilken forvaltningstype går Terra saken inn, har de i realiteten tatt opp lån, er dette kortsiktig eller langsiktig forvaltning, de skulle i utgangspunktet nedbetale forskutteringen fra år 1 og utover? Swapsjoner rundt gjeldsforvaltning, kommunen har solgt en opsjon, er det i realiteten en aktivahandling? Kanskje burde finansforskriften forsterkes når det gjelder overvåking og kontroll? Det kan f. eks. gjøres ved at de kommuner som benytter seg av derivater og/eller forvaltning i aksjer, finansiell eiendom eller hedge fond o. l., eller forvaltning i fond som investerer i slike produkter, skal oppnevne en investeringskomité bestående av finanskyndige personer. Bakgrunn for en slik tanke er erfaringer innenfor offentlig forvaltning i Storbritannia hvor man snakker om Myners principles. Paul Myners er i utgangspunktet advokat og forretningsmann som sitter i flere tunge private og offentlige styrer, bl. a. i styret for Bank of England. Han har laget flere rapporter fra år 2000 og frem til i dag om kapitalforvaltning innenfor offentlig sektor for både HM Treasury og Department of Trade and Industry. Hans rapporter har bl. a. pekt på: Svake og utilstrekkelige evalueringer av rådgivere og deres råd Utilstrekkelige ressurser knyttet til prosessen med aktivaallokering, relativt til betydningen dette har for den samlete avkastningen Uklare kontraktsforhold som gir skjeve insentiver og uoptimale løsninger Til forbedring av dette har han bl. a. foreslått: Beslutninger bør bare bli tatt av personer med tilstrekkelig kunnskap og ekspertise Styrer (les kommunestyrer) skal forsikre seg om at de har tilgang til nødvendig uavhengig kunnskap og ressurser Det bør etableres ansvarlige investeringskomiteer bestående av personer med tilstrekkelig kunnskap rundt finansforvaltning Kan dette være noe for norske kommuner? En justert finansforskrift som sier at alle kommuner som har finansforvaltning som går utover vanlige renteprodukter, skal før slik forvaltning etableres, oppnevne en investeringskomité bestående av uavhengige personer med tilstrekkelig finanskunnskap? 7
Av Kari Merete Andersen, høgskolelektor ved Høg skolen i Nord-Trøndelag (HiNT) F O R V A L T N I N G S R E V I S J O N Miljørevisjon noe for kontrollutvalget? Miljøutfordringene, både globalt og lokalt, har blitt enorme, og vi åpner ikke en avis uten at dette temaet slår mot oss. Kommunene og fylkeskommunene har en nøkkelrolle i miljøvernarbeidet og har de største mulighetene for å gjøre tiltak som virkelig monner. Miljørevisjon har vært et revisjonsbegrep i snart 20 år, internasjonalt sett. Nå er det vel snart på tide at norsk kommunal revisjon og kontrollutvalgene kommer seg på sporet og gjør sin del av jobben når det gjelder miljøarbeidet. Hva er miljørevisjon? Miljørevisjon er en revisjon som har med miljø å gjøre. Slik definerte Riksrevisjonen dette begrepet for mange år siden, og denne definisjonen fungerer fortsatt utmerket. Tidligere ble uttrykket brukt i forbindelse med miljøutredninger, miljøgjennomganger og lignende, men innenfor revisjonsverdenen blir dette feil. Vi bruker uttrykket bokstavelig og i smal forstand, om tilsyn og kontroll av miljørelaterte problemstillinger. Et eksempel kan være måloppnåelse på miljøområdet, som inneklima i skoler, arealplanlegging, enøk eller kommunale utslipp. En meget formell definisjon er denne: Miljørevisjon er en systematisk, dokumentert verifiseringsprosess for objektivt å skaffe og bedømme revisjonsbevis for å bestemme om fastsatte miljøaktiviteter, hendelser, forhold, styringssystem eller informasjon om disse stemmer overens med revisjonskriteriene og meddele resultatene av denne prosessen til oppdragsgiveren (definisjon i ISO 14050 Miljøstyring Terminologi pkt 1.11) Som vi ser er dette fullstendig i tråd med definisjonen av forvaltningsrevisjon miljørevisjon er en forvaltningsrevisjon som har med miljø å gjøre. Vanskeligere enn det er det ikke. Er dette noe for kontrollutvalget? Miljøutfordringene, både globalt og lokalt, har blitt enorme daglige nyhetsoppslag viser dette. Kommunene har en nøkkelrolle i miljøvernarbeidet og har de største mulighetene for å gjøre tiltak som virkelig monner. De fleste kommunene har miljømål, både i forbindelse med kommuneplanlegginga og for drift av kommunen. Kontrollutvalget skal påse at det blir gjennomført systematiske vurderinger av (bl a) måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Dette medfører at kontrollutvalget har ansvar for å sikre at det gjøres vurderinger av miljømessig måloppnåelse og virkninger. Så fremt kommunestyret (fylkestinget) har gjort vedtak som omhandler miljø, og det har man i alle kommuner, så har kontrollutvalget et grunnlag for å bestille miljørevisjon. Formalitetene er dermed på plass. OM kontrollutvalget velger å gjennomføre miljørevisjon blir selvfølgelig opp til utvalget som alltid er nødt til å prioritere hvilke undersøkelser som skal gjennomføres. Vi vil ubetinget hevde at kontrollutvalget både KAN og BØR få utført miljørevisjon. Miljøarbeid er ikke lenger noe man skyver bakover i prioriteringsrekka. Eksempler på miljørevisjon i kommunal og statlig sammenheng. Dersom du gjennomgår lista med forvaltningsrevisjoner som er gjort hos dere de siste årene, er det absolutt mulig at du finner noen undersøkelser som faller innenfor begrepet miljørevisjon. Kanskje er det noe som har å gjøre med arealforvaltning, kvalitet i kommunale bygninger, avfallshåndtering, vann og avløpssektoren, friluftsliv eller enøk i kommunale bygg? Eller undersøkelser rundt kommunale innkjøp? I lov om offentlige anskaffelser står det i 6, Livssykluskostnader, universell utforming og miljø: Statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Innenfor de nevnte områdene, og mange andre, finnes det miljøutfordringer, og kommunen har sannsynligvis vedtak og målformuleringer som i bunn og grunn dreier seg om miljø. I flere kommuner er det gjort undersøkelser om ulovlig husbygging og om hyttebygging strandsonen, eksempelvis for Levanger og Stjørdal. Dette har også riksrevisjonen gjort i Riksrevisjonens undersøkelse av bygging i 100 metersbeltet langs sjøen, Riksrevisjonen har arbeidet med miljørevisjon i mange år. Flere eksempler derfra er Riksrevisjonens undersøkelse av Norges oppfølging av OS PAR konvensjonen innen industri, avløpsog landbrukssektoren og Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med forurenset grunn og forurenset sjøbunn forårsaket av tidligere tiders virksomhet. 8
I Trondheim ble det for noen år siden gjort miljørevisjoner på flere tema, som forvaltning av kommuneskogene, inneklima i skoler, avfallshåndteringen og miljøhensyn ved innkjøp i kommunen. I alle undersøkelsene ble det funnet viktige forbedringsområder. I det siste har Trondheim kommunerevisjon hatt en rolle i forbindelse med at kommunen er miljøsertifisert etter ISO 14001 Miljøstyring. Dette er spesielt, og noe som flere kommunerevisjoner burde forsøke. Høgskolelektor Kari Merete Andersen ved Høgskolen i Nord Trøndelag, HiNT har tidligere arbeidet som forvaltningsrevisor i ni år og vært leder av arbeidsgruppa som laget veileder i forvaltningsrevisjon. Før årene innen kommunal revisjon arbeidet hun med miljøproblematikk ved Direktoratet for naturforvaltning, og i kommunale og statlige etater. Hun er utdannet cand.real, biolog og planlegger. Hun arbeider nå bl a med undervisning i miljøledelse og miljørevisjon ved HiNT. www.hint.no/miljoledelse Kommunal revisjon har en spesiell mulighet Både bedrifter, organisasjoner og kommuner har mulighet for å innføre miljøledelse, og kan gjøre dette systematisk ved å bruke miljøledelsessystemene i ISO 14001 og EMAS. Rundt omkring i verden er det mange kommuner og local authorities som har gjort dette. Oslo kommune arbeider med miljøledelse og miljørevisjon i alle kommunale virksomheter. Larvik kommune ble miljøsertifisert i 2001 og Trondheim kommune i 2006. Flere kommunale og fylkeskommunale enheter og statlige etater er også miljøsertifisert. Men Norge ligger langt etter... Sverige har de selvfølgelig kommet lengre og mange offentlig organer som er miljøsertifisert og dermed må ha miljørevisjon. I England har dette vært utbredt lenge, likedan i Tyskland og USA. Vi finner mye av miljøsertifisering i alle verdensdeler, hos kommuner og andre offentlige myndigheter både i Australia, Asia, Afrika, Amerika, Europa. I miljøledelse med sertifisering er det krav om både intern revisjon og en tredjeparts serti fiseringsrevisjon. Sertifiseringsrevisjonen gjøres av godkjent sertifiseringsorgan. Når det gjelder intern revisjon innebærer systemet at bedriften, kommunen eller den kommunale enheten skal gjennomføre intern revisjon av miljøledelsessystemet med planlagte intervaller for å fastslå at miljøledelsessystemet fungerer som det skal og framskaffe informasjon om resultatene til ledelsen (ISO 14001 pkt 4.5.5). Bruk av begrepene intern og ekstern revisjon har i blant vært noe overproblematisk innen kommunal revisjon. Den kommunale revisjonen har en ubetinget ekstern rolle sett i forhold til rådmannssystemet og den kommunale administrasjonen. Det er kontrollutvalget som politisk organ under kommunestyret som prioriterer og bestiller revisjonsundersøkelsene. Dermed kan kontrollutvalget bestille en revisjon av miljøledelsessystemet i kommunen. Det er dette man har gjort i Trondheim kommune. Trondheims overordnete styringssystem er miljøsertifisert etter ISO 14001. Kommunestyret/kontrollutvalget har bestilt regelmessig og systematisk gjennomgang av miljøledelsessystemet fra Trondheim kommunerevisjon. Kommunale og interkommunale revisjonsenheter har en spesiell mulighet for å profilere seg på nettopp dette å gjennomføre regelmessig revisjon av miljøledelsessystemer. Dette blir da en parallell til regelmessig og systematisk revisjon på det finansielle området. Stadig flere kommuner velger å miljøsertifisere hele eller deler av sin organisasjon. I løpet av 2007 systematiserte flere trøndersk kommuner arbeidet sitt, slik at de ble miljøsertifisert. Et bidrag til kompetanseoppbygging i denne sammenhengen var at femten rådgivere og saksbehandlere fra sju kommuner gjennomførte et videreutdanningskurs som vi ved Høgskolen i Nord Trøndelag spesiallaget for dem. Kursdeltakerne var både dyktige og entusiastiske, og sluttresultatet var uvanlig høye sluttkarakterer. På dette kurset kunne det like gjerne vært deltakere fra kommunal revisjon, som rådgivere fra rådmannsapparatet. Det er dette vi mener når vi sier at kommunal revisjon har en spesiell mulighet ut fra sin rolle. En gruppe kommunale saksbehandlere på kurs i miljørevisjon. Jan H. Dahl fra Melhus, Kirsti Haagensli fra Grong, Knut Marius Myrvold fra Grong, Steinar Landsem fra Namsos, Bodil Lie fra Namdalseid, Øyvind Næss fra Holtålen, Marit Damås fra Namdalseid og Lars Erik Holmeide fra Melhus. 9
Av Torbjørn Berglann, forvaltningsrevisor, Revisjon Midt-Norge F O R V A L T N I N G S R E V I S J O N Forvaltningsrevisjon i stat og kommune I Kommunerevisoren 2/2006 tar Einar Sæther, avdelingsdirektør i Riksrevisjonen, til orde for en utvidet dialog mellom kommunal revisjon og Riksrevisjonen innenfor forvaltningsrevisjon (FR). Han nevner flere grunner til at en slik dialog bør finne sted, blant annet hevder han at den grunnleggende metodologiske tilnærmingen er den samme. Jeg er delvis enig med Sæther. Jeg tror imidlertid dialogen må spisses. Vi har ikke behov for mer dialog, men for en mer målrettet dialog. La meg først understreke at jeg applauderer tiltak som kan fremme en dialog mellom Riksrevisjonen og kommunale revisjonsenheter. Det er ofte nyttig å utveksle tanker og erfaringer om gjennomføring av prosjekter, og å diskutere mer generelle spørsmål. Når jeg i det følgende likevel tenker høyt, og stiller spørsmålstegn ved nytteeffekten av en dialog mellom riks og kommunal revisjon, er det fordi jeg savner arenaer der erfaringsutvekslingen er mer målrettet. Jeg vil derfor nyansere bildet av kommunal revisjon noe, og slå et slag for en dialog der det tas hensyn til forskjellene mellom de ulike revisjonsenhetene. Før jeg kommer så langt skal jeg se nærmere på noen viktige element i FR, og peke på noen forskjeller mellom Riksrevisjonen og kommunal revisjon på tre områder: 1) tema og problemstillinger, 3) time og personalressurser og 4) metode. En av de største utfordringene vi har i mindre kommuner er derfor å bringe fram relevant informasjon, og samtidig ivareta intervjuobjektet. Tema og problemstillinger: Et søk i Riksrevisjonens rapporter viser, ikke overraskende, at tema i mange tilfeller kan være det samme i kommunal revisjon og Riksrevisjonen. Eksempler av nyere dato er Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmannsembetene 1) og Riksrevisjonens undersøkelse av styring og måloppnåelse i Arbeids- og velferdsetaten sett i forhold til prioriterte arbeidssøkergrupper 2). Gjennomført på kommunenivå ville selvsagt slike undersøkelser omhandlet forholdene i kommunale instanser. Av mer generelle tema vil jeg nevne den nasjonale opptrappingsplanen i psykiatri, som er behandlet i minst to prosjekt: Riksrevisjonens undersøkelse av psykisk helsevern opptrappingsplanen 1999 2006 3) og Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til barn og unge med psykiske problemer 4). Rapporten om tilbudet til barn og unge med psykiske problemer omhandler flere problemstillinger, blant annet I hvilken grad er det et velfungerende samarbeid mellom de kommunale tjenesteyterne, og mellom disse og poliklinikkene? Jeg har selv vært prosjektleder på to forvaltningsrevisjoner, der opptrappingsplanen har vært tema. En i Hemne kommune (2006) og en i Orkdal (desember 2007) 5). Også vi har tatt opp samarbeid mellom forvaltningsnivåene i en av problemstillingene, fordi dette er sentralt i opptrappingsplanen, og i tillegg har kommet inn i helse og sosiallovgivingen de seinere åra. Samtidig som det er likheter i tema, kan det være ulikheter i problemstillingene. En av problemstillingene i Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til barn og unge med psykiske problemer lyder: «Hvor gyldige og pålitelige er indikatorene som brukes i produktivitetsanalyser for poliklinikkene innen psykisk helsevern for barn og unge?» Dette kan nok være et spørsmål av interesse for rikspolitikere. For lokalpolitikere i landets fylker og kommuner er andre problemstillinger sannsynligvis av større interesse. Time- og personalressurser: På disse områdene er kanskje forskjellene størst. Riksrevisjonens har flere årsverk til disposisjon på sine prosjekt. Større ressurser gir rom for å triangulere; å bruke ulike innsamlings og analysemetoder i ett og samme prosjekt. I enkelte kommuner som min revisjonsenhet reviderer kan en forvaltningsrevisjon ha en ressursramme på 130 timer. Det gir begrensete muligheter på metodefronten. Samtidig byr begrensede ressurser på interessante utfordringer, noe jeg kommer tilbake til. En annen forskjell er personellressursene på hvert prosjekt. Ved vår enhet er vi fire personer som er involverte i hvert prosjekt. Vi bruker, etter egne begrep, brukbart med tid på kvalitetssikring av prosjektene, forutsetningene tatt i betraktning. I kurs og konferansesammenheng har jeg møtt kolleger i kommunal revisjon, som alene, eller sammen med en kollega utgjør «revisjonsteamet» innenfor FR. Kvalitetssikringsprosessen blir rimeligvis mindre omfattende desto færre personer som er involvert. Kontrasten til Riksrevisjonens to avdelinger med spesialisering på fagområder er med andre ord stor. En utfordring for mindre enheter, og på prosjekt med små ressurser, er å legge til rette for gode kvalitetssikringsrutiner innenfor timeressursene. Metode: Metodene er, som Sæther hevder, grunnleggende de samme. FR er i stor grad basert på samfunnsvitenskapelige metoder, uavhengig om man jobber for Riksrevisjonen eller en kommunal revisjonsenhet. Det er likevel en vesentlig forskjell på om man gjennomfører FR på nasjonalt nivå, eller i en større kommune, og om man gjennomfører det samme prosjektet i en mindre kommune. Den viktigste forskjellen er etter mitt syn antall tilgjengelige intervjuobjekt. Ved undersøkelser i sosialtjenesten (NAV) i en liten kommune kan populasjonen bestå av to ansatte i 1,7 stilling. I en storbykom 10
mune, eller på nasjonalt nivå, kan man trekke utvalg fra ulike tjenestesteder, alternativt gjennomføre undersøkelsen blant samtlige ansatte. I mindre kommuner er som regel dybdeintervju og dokumentanalyse de viktigste metodene for datainnsamling. Nå er det ikke noe mål i seg selv å benytte kvantitative teknikker, og heller ikke noen ulempe å benytte kvalitative metoder. Men et resultat av store undersøkelser, uavhengig av metode, er at størrelse gir muligheter for anonymisering av intervjuobjektene. Og anonymisering gir de som intervjues en visshet om at de forblir anonyme, derfor har de trolig en lavere terskel for å være kritisk til interne forhold. I mindre kommuner der vi bruker dybdeintervju er sjansene for gjenkjennelse stor, i alle fall blant kollegene og i ledelsen. Som regel kan vi ikke gi noen garanti om anonymitet, og vi merker at informantene er forsiktige med sine uttalelser. Informantene har rimeligvis et behov for å beskytte seg mot represalier av ulik art fra omgivelsene, derfor siler de informasjonen under intervjuene. Om de ikke siler informasjonen under intervjuet, er sannsynligheten stor for at de benytter verifiseringen til å moderere uttalelsene. Slik blir verifiseringsprosessen i stor grad blir en modereringsprosess. Kommunestørrelse kan med andre ord medføre at metodevalget er gitt i undersøkelser i mindre enheter, at anonymisering dermed blir vanskeliggjort og at dette kan gi seg utslag i hvilken informasjon vi får. En av de største utfordringene vi har i mindre kommuner er derfor å bringe fram relevant informasjon, og samtidig ivareta intervjuobjektet. Tre typer revisjonsenheter Som det framgår av ovenstående er det til dels betydelige forskjeller mellom kommunal revisjon og Riksrevisjonen. Samtidig er det også viktig å understreke at kommunal revisjon er så mangt. Revisjonsenhetene i de store byene har trolig mer til felles med Riksrevisjonen når det gjelder metode, tidsspenn, time og personalressurser enn vi som reviderer mindre kommuner. Enkelte revisjonsenheter, slik som den jeg selv jobber i, har oppdrag både i fylkeskommunen og i mindre kommuner. Folketallet ligger mellom 850 og 13 000 innbyggere i kommunene våre, mens det bor rundt 275 000 personer i Sør Trøndelag fylke. For øvrig har mer enn 1/3 av landets kommuner færre enn 3000 innbyggere. Det er altså mange små kommuner, og mange kommuner som har små ressurser til FR. Fylkeskommunen har større timeressurser per prosjekt, og et større datagrunnlag, noe som åpner for å ta i bruk andre metodiske tilnærminger enn de vi kan i mindre kommuner. For en del av prosjektene kan vi derfor benytte samme metoder som en storbyrevisjonsenhet og som Riksrevisjonen. Prosjektene vi gjennomfører i mindre og små kommuner er derimot dårlig grunnlag for å sammenligne vår enhet med riks og storbyrevisjon. Oppsummert kan vi si at det er tre typer revisjonsenheter, basert på innbyggerantallet i nedslagsfeltet; riks og storbyrevisjon, revisjonsenheter som betjener både store og små kommuner, og revisjonsenheter som betjener småkommuner. Om denne inndelingen er nyttig i enhver sammenheng kan vel diskuteres. Her mener jeg den tjener formålet. Hvilken nytte kan vi ha av hverandre? Som jeg har vist over jobber vi under ulike rammer. Det gir seg utslag i forskjeller på viktige områder i de tre typene revisjonsenheter. Grunnleggende er metodologien lik i alle de tre typene, men undersøkelser i mindre kommuner byr på særlige utfordringer. Dersom vi legger vekt på disse forskjellene og det mener jeg det er grunn til å gjøre hvilket utbytte kan vi ha av en utvidet dialog? Det er vel og bra med kunnskap om hverandres virksomhet, om metode og undersøkelser, men om vi får praktisk nytte av den i det daglige er vel heller tvilsomt. For å få et godt faglig utbytte av å utveksle erfaringer om metode og prosjektopplegg må vi altså differensiere dialogen: I mindre prosjekt har vi helt andre utfordringer og kanskje også større utfordringer enn i store prosjekt. Med utgangspunkt i egne erfaringer kunne jeg derfor ønske meg kurs og konferanser der forvaltningsrevisjon i mindre skala er tema. For eksempel hvordan vi kan få fram nyttig informasjon, samtidig som informantens behov for beskyttelse ivaretas i gjennomsiktige samfunn? Eller hvordan vi kan vinkle forvaltningsrevisjoner med små ressurser? Formålet må være å legge til rette for en dialog mellom revisjonsenheter som driver med FR i små kommuner og med små ressurser. Med utgangspunkt i egne erfaringer kunne jeg derfor ønske meg kurs og konferanser der forvaltningsrevisjon i mindre skala er tema. Avslutningsvis vil jeg oppfordre ledelsene i NKRF og i Riksrevisjonen til å fortsette samarbeidet, og gjerne bidra til kurs og konferanser på områder der vi har felles interesser. Årets arena for forvaltningsrevisjon er et godt eksempel på et kurs som er aktuelt for alle revisjonsenheter, uavhengig av hvor de plasseres i tredelingen over. Samtidig vil jeg utfordre ledelsen i NKRF til å bidra til mer målrettet faglig utvikling. Differensiering av målgruppen, slik jeg har beskrevet det over, vil etter mitt syn gi oss bedre, og mer målrettede kurs og konferanseopplegg. Resultatet av en differensiering blir forhåpentligvis en høyere faglig standard på revisjonsenhetene. Og hvem vet: kanskje kan Riksrevisjonen plukke opp et og annet på en konferanse der tema er FR i småskala? Jeg har tatt utgangspunkt i forskjellene mellom oss, men Norge er et lite land, med mange synlige byråkrater, som ikke så lett kan anonymiseres. Nærmest som en liten, norsk kommune. Nye bestemmelser for justering av inngående merverdiavgift trådt i kraft De nye bestemmelsene om justering av inngående merverdiavgift i merverdiavgiftsloven 26 b 26 e trådte i kraft 1. januar 2008. Reglene er utdypet i forskrift av 19. desember 2007 om justering av inngående merverdiavgift for kapitalvarer (forskrift nr. 132). Justering av inngående mva innebærer at fradrag for inngående mva ved anskaffelse av en kapitalvare skal justeres opp eller ned ved senere endring i bruken av kapitalvaren. Fradraget vil på denne måten i større grad gjenspeile kapitalvarens tilknytning til avgiftspliktig virksomhet over tid, ikke bare ved anskaffelsen. Kapitalvarer er foruten fast eiendom maskiner, inventar og andre driftsmidler der inngående avgift av kostpris utgjør minst kr 50 000. Finansdepartementet har gitt en fortolkningsuttalelse til forskriftsbestemmelsene, hvor reglene illustreres gjennom en rekke eksempler. Fortolkningsuttalelsen kan finnes på http://www.skatteetaten. no/upload/justkapitalvarer.fortolkning.doc. 11
N K R F Tips oss! Av Tove Tveråmo, leder i redaksjonskomiteen Redaksjonskomiteen har nylig gjennomført en spørreundersøkelse blant NKRFs medlemmer, hvor vi fikk mange nyttige og verdifulle signaler. Flere ønsket seg artikler som var basert på egne erfaringer i gjennomført revisjon fra interne forfattere, dvs. personer i vårt eget miljø. Det ble også etterlyst artikler fra de som vi reviderer. Hvordan opplever de nytteverdien av revisjonen? Hvilke erfaringer har de med kontroll- og tilsynsordningen? Det var også et ønske om større grad av debatt. Det er mange tema innen våre fagfelt som kan være spennende å debattere. Vi tror det kan være interessant og lærerikt for mange å få belyst et tema fra ulike ståsted, kompetanse eller rolle. For å få til dette trenger vi hjelp fra dere! Det er helt sikkert mange i vårt miljø som kan levere slike artikler, men vi kjenner ikke til alle. Gi oss hint om mulige tema til Kommunerevisoren og artikkelforfattere. Kanskje du er den rette til å skrive om et tema selv? Kanskje har du en kollega som er svært dyktig innen et felt eller har deltatt i et arbeid som kan være interessant for flere? Kjenner du til noen i kommuneadministrasjonen eller medlem av kontrollutvalg som har gjort seg tanker om kontroll og tilsyn som kan være interessante for flere? Ta kontakt med oss i redaksjonskomiteen dersom du har noen tips. Kontaktinformasjon vil du alltid finne på nest siste side. Hjelp oss til å gjøre Kommunerevisoren til et enda bedre fagtidsskrift for kommunalt kontroll og tilsyn! Oppfølging av høstens kampanjetilbud Å lete etter misligheter kan føles som å dykke i havet etter fisk Revisjonssjef Svendsen deler sine erfaringer og synspunkter etter korrupsjonssaken i Bærum Kommunerevisoren Les også om NKRFs engasjement i folkevalgtopplæring og om god forvaltningsskikk Høsten 2007 kjørte vi et kampanjetilbud til alle kontroll- utvalgsmedlemmer, hvor de fikk tilbud om et gratisabonnement på tre utgivelser av Kommunerevisoren. Det ble en kjempesuksess 900 kontrollutvalgsmedlemmer ville gjerne ha et prøveabonnement av Kommunerevisoren! Redaksjonskomiteen følger nå opp dette kampanjetilbudet med å tilby alle nye lesere å abonnere på Kommunerevisoren for resten av 2008 for prisen av et halvt års abonnement, dvs. kr 175,. Dersom dere vil benytte dere av tilbudet, må dere gi en tilbakemelding til administrasjonen i NKRF v/ Wenche Ruud Solvin. Benytt e-postadresse wenche@nkrf.no og gi informasjon om: navn på abonnent postadresse fakturaadresse På grunn av tidsfrister til trykkeriet må vi be om at dere gir tilbakemelding så snart som mulig og senest innen fredag 15. april. 12
Kontrollutvalgskonferansen 2008 NKRF har etablert en tradisjon med å arrangere en konferanse for kontrollutvalgsmedlemmer, noe som ser ut til å trekke til seg flere og flere deltakere hvert år. Årets konferanse ble avholdt på Gardermoen Clarion Hotel og det ble satt ny rekord med 530 deltakere! Det var spenning i forkant hvordan det ville gå med den praktiske gjennomføringen av arrangementet, men det så ut til å gå over all forventning. Arrangementet gikk som smurt, og det var ikke mer kø ståing enn at det var hyggelig å benytte anledningen til å slå av en prat med «naboen». Den største ulempen med et så stort arrangement kan bli at man ikke rekker å prate med alle som en kunne tenke seg. Kapasiteten på Gardermoen var på bristepunktet med denne deltakelsen, så det blir spennende å se hvordan NKRF planlegger å gjennomføre konferansen neste år. K O N T R O L L U T V A L G Av Tove Tveråmo, redaksjonskomiteen Nytt av året var at det ble gjennomført tre minikurs parallelt med hovedprogrammet for de som følte behov for påfyll innen henholdsvis introduksjon til kontrollutvalgsrollen, kommunalt regnskap eller habilitetsbestemmelser. Hovedprogrammet første tema var etikk. Foreleserne Eivind Smith (professor ved universitet i Oslo, Institutt for offentlig rett), Sigurd Allern (professor ved universitetet i Oslo, Institutt for medier og kommunikasjon og medlem av kommunesektorens etikkutvalg) og Martin Hill Oppegaard (seniorrådgiver, Kommunal og regionaldepartementet) belyste dette temaet fra tre ulike ståsted. Alle foreleserne drøftet betydningen av holdninger og bestemmelser innen dette feltet, og til sammen ga dette en god innføring i hva som er vesentlig å ta i betraktning. Etter lunsj fikk vi høre Per Yngve Monsens gripende historie om hvordan det var å være varsler i Siemens. Han har etablert Explisit Senter for Ytringskompetanse sammen med Anders Høstmælingen (cand. Psychol.), som fulgte opp Monsens fortelling med å forklare de psykologiske sidene og reaksjonene som lett oppstår i varslingssaker. Avslutningsvis første dag gikk Jan Petter Jørgensen (sosialøkonom) fra Kommunepartner AS gjennom hva som hadde skjedd i Terra saken. Han hadde også interessante tanker om kontrollutvalgets og revisors roller i tilknytning til finansforvaltning i kommunesektoren. Neste dag startet med at Jostein Selle, advokatfullmektig fra KS Advokat, gikk gjennom bestemmelsene i den nye offentlighetsloven som sannsynligvis vedtas med virkning fra 1. juli 2008. Etter dette fulgte et foredrag av advokat Robert Myhre, som gikk gjennom risikoområder i offentlige anskaffelser. Etter lunsj hadde Ole P. Pedersen (ansvarlig redaktør i Kommunal Rapport) et innlegg om kommuneøkonomi for kontrollutvalgsmedlemmer, hvor han pekte på nøkkeltall og områder som han fant interessante og som han mener kan være aktuelle for kontrollutvalgsmedlemmer å være opptatte av. Avslutningsvis fikk kontrollutvalgene en «peptalk» med på veien av Asbjørn Lindquist, som er prosessveileder i Folkevalgtopplæringsprogrammet til KS. Alle foredragene vakte stor interesse blant kontrollutvalgsmedlemmene. Hvert foredrag ble avsluttet med ca. 10 15 minutter hvor deltakerne fikk mulighet til å stille spørsmål. Det ble benyttet, og skapte gode debatter om interessante spørsmål. Du finner artikler fra tre av foredragsholderne i dette tidsskriftet: Side 4 Risikoområder i offentlige anskaffelser av Robert Myhre Side 6 Kommuner og finansforvaltning av Jan Petter Jørgensen Side 20 Rolleklarhet og åpenhet i kommunene av Martin Hill Oppegaard På de to neste sidene vil du finne seks KUmedlemmer som uttaler seg om hva de mener om konferansen. Utenfor konferansehallen er det et vrimle- og pauseområde som kalles flystripa. Redaksjonskomiteen spurte seks KU-medlemmer om hva de syntes om konferansen. De fikk følgende fire spørsmål: 1. Hvem er du? 2. Hvilket inntrykk sitter du igjen med etter KU konferansen? 3. Er det noen foredrag du vil spesielt framheve? 4. Hva har du med i bagasjen hjem som KU medlem? 13
Seks på «f l K U - K O N F E R A N S E N Jeg heter Ole Halvard Bondahl, og er leder for kontrollutvalget i Selbu kommune. Jeg var medlem av kontrollutvalget i forrige periode, og ble altså leder for denne perioden. Tidligere har jeg vært kommunestyrerepresentant, da var jeg medlem i teknisk hoved utvalg. Til daglig er jeg advokat med egen praksis i Trondheim. Jeg fulgte hovedkurset, fordi det så ut til å være spennende tema og fordi jeg ikke følte behov for minikurs da jeg kjenner til arbeidet i kontrollutvalg og habilitetsbestemmelsene godt fra mitt arbeid. Jeg syntes at konferansen generelt sett hadde et godt innhold. Alle foredragene var gjennomgående gode og relevante for kontrollutvalg. Temaene var konsentrert i korte sekvenser, og ga input og ideer til hvordan man kan legge opp arbeidet i kontrollutvalget. Jeg fikk masse innspill og tanker om hva som er viktig å gripe fatt i som kontrollutvalg. Det er viktig at vi i kontrollutvalget legger oss på et riktig nivå mht. hva vi skal arbeide med. Jeg tror at vi som kontrollutvalg kan bidra mye i det forebyggende arbeidet for å forhindre at feil og avvik oppstår. Generelt vil det være viktig å sikre at saksbehandlingen ikke er vilkårlig, men skjer i tråd med bestemmelser og prosedyrer. Vi bør også ha fokus på den interne kontrollen. Hvilken intern kontroll er etablert? Fungerer den som den skal? Vi bør også gå inn på de vanskelige områdene ble nevnt på konferansen; innkjøp og finansforvaltning. Jeg heter Wenche Haffnes Andersen, og er leder for kontrollutvalget i Rogaland fylkeskommune. Jeg er forøvrig inne i min 3. periode som kommunestyrerepresentant, medlem av formannskapet og gruppeleder i Egersund kommune. Jeg er også valgt inn i fylkestinget. Jeg er utdannet sykepleier, og har lang erfaring som sykepleier og leder i pleie- og omsorgssektoren. Nå er jeg fagkoordinator ved Egersund pleie- og omsorgssenter. Konferansen var midt i blinken for meg som nyvalgt KU-leder. Jeg deltok ikke på minikursene, det behovet var dekket lokalt. Det var litt «blanda drops» blant foredragene, men advokat Myhres foredrag om risikoer i innkjøpsforvaltningen var veldig interessant. Det var også veldig sterkt å høre varslerens historie, og den ble veldig fint fulgt opp av neste foreleser som forklarte de psykologiske sidene. Jeg synes jeg hadde en god basis fra før, men jeg fikk forsterket min følelse av at team-arbeid er veldig viktig for kontrollutvalget. Det er også viktig at vi er synlige, at vi klarer å markedsføre vår rolle og funksjon. Jeg tror at vi skal fokusere på å arbeide forebyggende, forhindre at feil skjer. Jeg fikk også lyst til å arbeide for at vi ikke skal ha kontrollutvalg, men kontroll- og kvalitetsutvalg. Det er jo egentlig det vi skal arbeide for, å sikre at innbyggerne har tilstrekkelig kvalitet i sitt tjenestetilbud. Jeg er Rolleiv O. Lind og er medlem av kontrollutvalget i Tromsø. Jeg har tidligere vært leder i kontrollutvalget i to perioder. Jeg har vært medlem og varamedlem i Tromsø kommunestyre i flere perioder og medlem i Harstad kommunestyre. Jeg har også hatt verv i likningsnemnd og Skatteankenmnda for region Skatt Nord. Jeg er siviløkonom og har arbeidet som banksjef siden tidlig på 70-tallet. Ku-konferansen inneholdt meget relevante problemstillinger, fin sammensetning i programmet og dyktige foredragsholdere. Da deltakelsen på konferansen denne gang i stor grad bestod av nyvalgte medlemmer, var det viktig at det var adgang til å velge selektive emner som var av betydning både for nyoppnevnte og de som hadde vært i funksjon fra tidligere perioder. Denne gangen var det tatt opp emner som var tidsaktuelle på bakgrunn av aktuelle hendelser. Likeledes var det informativt at personer fra off. forvaltning/departement orienterte om forhold av betydning som de arbeidet med og som ville påvirke kontrollutvalgene i deres fremtidige arbeid. Det var også viktig at det ble understreket og forklart den rollen, betydningen og ansvaret som kontrollutvalgene har spesielt da dette har utviklet og forandret seg over tid. For meg som Ku-medlem har konferansen understreket betydningen av den selvstendige og uavhengige rollen som kontrollutvalget har som et redskap for kommunestyret. Også det at vi kan ta opp saksforhold til behandling uten at vi behøver å skjele for mye til hva som måtte være populært sett fra kommunestyrets side. 14
ystripa» Mitt navn er Trygve Hagland og jeg er leder i kontrollutvalget i Karmøy kommune Dette er min første periode i kontrollutvalget, men jeg har lang erfaring fra politisk arbeid. Ble valgt inn i kommunestyret for 16 år siden og sitter der fortsatt. Har for øvrig hatt andre kommunale verv, deriblant teknisk hovedutvalg der jeg også var leder i en periode. Privat er jeg selvstendig næringsdrivende og har de siste 25 årene drevet et aksjeselskap innenfor industrielt vedlikehold. Jeg har et veldig positivt inntrykk av kontrollutvalgskonferansen, men jeg føler alltid på at det kan bli litt dårlig tid og at flere ytringer kanskje kunne kommet fram. Når et arrangement blir så stort som dette, kunne jeg tenkt meg at det var satt av noe tid til diskusjonsgrupper der en kunne gått nærmere inn på enkelte tema. Eks måten en varsler blir møtt på. Hvis jeg skal fremheve noen av foredragene spesielt så må det bli Per Yngve Monsens foredrag om sin varsling i Siemens-saken. Det gjorde et kraftig inntrykk! Går dette an i dagens Norge, og skal både sak og folk begraves før det skjer noe? For meg som KU-leder så vil jeg si at jeg lærte en del praktiske ting som kan komme til nytte, men for øvrig så er jeg nokså inne i dette fra før. Jeg tenker fortsatt at i kontrollutvalget er man parkert som politiker, men jeg ser at mulighetene er til stede for å gjøre noe. Har fått noen ideer som jeg kan tenke meg å prøve ut i kommunen og i samarbeid med kontrollutvalg i mitt nærområde. Jeger Sigrid Gjendem Fjørtoft, og jeg er nestleder i kontrollutvalget i Fræna Kommune Jeg er helt fersk, nyvalgt nå, og har ikke erfaring med kontrollutvalgsarbeid fra tidligere eller annet politisk arbeid. Til gjengjeld har jeg lang erfaring fra både organisasjonsarbeid og foreldreutvalg/ samarbeidsutvalg på skoler. Jeg har også erfaring med styreverv for selskaper. Jeg er utdannet revisor på BI, og har tilleggsutdanning både i prosjektledelse og kredittfaglig utdannelse. Tidligere har jeg jobbet både i privat revisjon og som lærer i videregående skole, men er nå ansatt i bank. Jeg synes at det var en svært god konferanse, og ikke minst en god faglig start på arbeidet i kontrollutvalget. Det ga et perspektiv på både ansvar og plikter. Det var flere foredrag som kunne være verdt å trekke fram som særdeles interessante, men både Per Yngve Monsen sitt foredrag og Åge Sandsengen sitt foredrag om kommuneregnskapet var svært gode. Det å være på en slik konferanse når en er helt ny i en slik sammenheng gir en solid faglig plattform og ikke minst også en innsikt i hva som forventes av en i en slik rolle. I tillegg, og ikke minst, gir det en flott mulighet til å bli kjent med andre som har tilsvarende verv. Jeg heter Britt Egeland Gulbrandsen og kommer fra Spydeberg i Østfold. Jeg ble valgt inn i kontrollkomiteen i fylket nå i høst. Det er min første periode i et slikt utvalg. Ble valgt inn til min andre periode i kommunestyret, og er nå varaordfører. Jeg synes jeg har fått mange spennende utfordringer og gleder meg til fortsettelsen. Jeg er interiørkonsulent, og jobber med kontormøbler. I jobben kommer jeg i kontakt med innkjøpere både i kommuner og i staten, så det var mange nyttige temaer for meg på konferansen. Som førstegangs medlem i kontrollkomiteen var kurset veldig nyttig for meg. Det var mange nyttige temaer på dagsorden, og flere dyktige foredragsholdere. Jeg sitter igjen med inntrykk av at jeg er med på et viktig arbeid. Foredraget til Per-Yngve Monsen var nok det foredraget som gjorde sterkest inntrykk. En sterk historie om maktforhold i en bedrift og hvor ille det kan gå når ukultur får innpass. Fokuset på viktigheten av arbeidet i kontrollkomiteen var viktig for meg. Det skal jeg ta med meg i det videre arbeidet både i den kommunen jeg bor i og i fylket. Ukulturer skal ikke få feste seg, og vi skal være pådrivere i riktig retning. Derfor er det viktig med fora hvor en kan drøfte og ta opp aktuelle temaer. Personlig skulle jeg ønsket meg noen kvinnelige foredragsholdere. Det var synd at Lucy Smith ikke fikk kommet. Dette er faktisk den eneste kritikken jeg har til kurset, så dette får være et tips til administrasjonen. Det er mange kvinner i kontrollkomiteene som har mye å tilføre arbeidet. 15
Glimt fra KU konferansen 16
HVA SKJER Av Administrasjonen i NKRF? Uttalelse om datering av revisjonsberetningen I kjølvannet av den oppdaterte RS 230 Revisjonsdokumentasjon og foreslåtte endringer i RS 220 og SK 1, har Den norske Revisorforening gitt en uttalelse om konsekvenser for datering av revisjonsberetningen. Terra lånene var lån Alle revisjonshandlinger som er nødvendige for å kunne avgi revisjonsberetning, og alle nødvendige konklusjoner må være trukket senest den dag revisjonsberetningen blir datert. Etter denne datoen er det kun tillatt med mindre oppryddings og dokumentasjonsarbeid (sammenstilling av endelig oppdragsarkiv). Revisjonsberetningen skal videre ikke dateres før all pålagt kvalitetssikring av revisjonen er fullført. Pålagt kvalitetssikring omfatter oppdragsansvarlig revisors gjennomgang og eventuell oppdragskontrollørs gjennomgang og konsultasjoner. DnR uttaler at endringene innebærer at en praksis der det skilles mellom revisjonsberetningens dato og dato for frigivelse av revisjonsberetningen ikke kan fortsette. Uttalelsen vil også være relevant for revisjon etter god kommunal revisjonsskikk. NKRFs revisjonskomité har i forbindelse med oversendelse av reviderte normalberetninger for 2007 presisert at alle vesentlige områder må være ferdig dokumentert og gjennomgått før dato for revisjonsberetningen. DnRs uttalelse kan leses på http://www.revisorforeningen.no/d9376050/datering avrevisjonsberetningen. Lovavdelingen i Justisdepartementet har i et brev til Kommunal og regionaldepartementet konkludert med at de såkalte nullkupongswapene gjeldssiden i Terrasaken er å anse som lån etter kommuneloven 50. Det er dermed slått fast at KRD tok feil i sin uttalelse til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane i 2002. Lovavdelingen uttaler at en naturlig forståelse av ordlyden lån tilsier at man får en rett til å låne eller benytte noe, mot at man påtar seg en forpliktelse til å levere det som er lånt tilbake på et senere tidspunkt. Uttrykket lån tilsier ikke at det må betales renter eller andre kostnader, eller at tilbakebetalingen av pengene må skje innenfor bestemte frister eller på en bestemt måte. Ordlyden tilsier kun at man påtar seg en forpliktelse til å betale tilbake det som er mottatt, på et senere tidspunkt. Bare dersom forpliktelsen hadde vært knyttet til om kraftkjøperne faktisk betalte eller til utviklingen i pengeplasseringen, kunne det være aktuelt å fravike den naturlige forståelsen av ordlyden i kommuneloven 50. Da det ikke forelå noen slik tilknytning, har lovavdelingen ikke gått inn på hvilken tilknytning som i så fall måtte foreligge. Kommunalministeren har i pressemelding av 29. januar 2008 tatt Lovavdelingens konklusjoner til etterretning. Pressemeldingen med link til Lovavdelingens brev finnes på http://www.regjeringen.no/nb/dep/krd/pressesenter/pressemeldinger/2008/ Tek lovtolking til etterretning.html?id=498489. Boligfelt kan være helsefeller Det bygges mer enn noen gang, men en ny kommuneundersøkelse viser at norske kommuner ikke tar hensyn til den farlige og radioaktive radongassen i sine reguleringsplaner. Dermed risikerer nye boligeiere å flytte rett inn i helsefarlige boliger. 1 av 10 husstander i Norge har for høyt radonnivå og årlig dør 300 mennesker av lungekreft på grunn av radoneksponering. Radon er en usynlig og luktfri edelgass. Radon dannes fra uran, og finnes i berggrunn og jordsmonn. Radongassen blandes med jordluft og siver opp gjennom sprekker i grunnen. Gassen kommer inn i huset gjennom utettheter i flater som er i kontakt med grunnen. Radon representerer først et helseproblem når gassen blir konsentrert i inneluften. Det er særlig boliger på bakkenivå som kan være utsatt for radongass. Det finnes effektive tiltak for å redusere radon i eksisterende boliger, blant annet økt ventilasjon, tetting mot grunnen og ventilasjon av grunnen under huset. Selv lave verdier gir helserisiko, og Norge er svært utsatt. Likevel er kunnskapen om den radioaktive gassen lav. Halvparten av kommunene i undersøkelsen foretatt av Statens strålevern har ikke noe opplegg for å informere om radon, og 90 % av kommunene oppgir at de ikke tar hensyn til radonrisiko i forbindelse med reguleringsplaner, selv om de fleste kommuner i undersøkelsen har kunnskap om geologiske forhold. Over 80 % av kommunene oppgir at de kjenner til forekomster av løsmasser/morene/elveavsetninger i kommunen. 10 % av kommunene informerer innbyggerne aktivt om radon via egne informasjonsskriv eller lokalavis/tv/radio. Statens strålevern ønsker å bruke denne undersøkelsen til å informere og veilede kommuner om radonproblematikken i Norge, for enten vi liker det eller ei så står vi overfor et reelt og alvorlig folkehelseproblem, sier seksjonssjef for miljøovervåking Anne Liv Rudjord i Statens strålevern. Helse og omsorgsdepartementet har nedsatt en tverretatlig arbeidsgruppe som ser på hvordan vi kan løse radonproblemet i Norge. Statens strålevern ber alle kommuner som har spørsmål om radon om å ta kontakt, og oppfordrer også alle husstander om å måle radongass nå på vinterstid. Du kan lese mer her: http://www. nrpa.no/index.asp 17
Resultatledelse for lokalpolitikere KRD ga på nyåret ut en ny veileder om resultatledelse. De har tidligere gitt ut to andre veiledere innenfor dette temaet der fokus i stor grad har vært på utvikling av selve styringsverktøyene. Prosessen rundt fastsettelse av visjon mv. som det skal styres etter (dvs. den politiske delen), har imidlertid i de to tidligere prosjektene vært viet mindre oppmerksomhet. I den nye veilederen er politikerne satt i fokus gjennom å presentere konkrete erfaringer om politikernes bruk av resultatledelse. I veilederen brukes begrepet resultatledelse som fellesbetegnelse på bruken av resultatbaserte styringssystemer og det å styre på bakgrunn av resultatinformasjon. Balansert målstyring vil være ett av flere systemer som fokuserer på resultater. Dagens situasjon er preget av at færre politikere skal styre en mer kompleks organisasjon. Dette har gitt lokalpolitikerne nye styringsutfordringer. Det utøves ikke lenger detaljstyring. Lokalpolitikerne er kommet i en situasjon der det i stor grad forventes at de skal styre i «stort», ikke i «smått», og at de skal styre på bakgrunn av de resultatene kommunene oppnår. For å sikre god resultatrapportering har mange kommuner profesjonalisert sine styringssystemer. I dag bruker en rekke kommuner resultatbaserte styringssystemer som eksempelvis balansert målstyring som bidrar til at lokalpolitikerne i dag har god tilgang på informasjon som kan brukes til aktiv styring av kommunen. Dette til tross, i mange kommuner opplever likevel de folkevalgte at det resultatbaserte styringssystemet i hovedsak er et administrativt verktøy. Systemet er ofte initiert og utformet av administrasjonen, og blir derfor også gjerne oppfattet som et verktøy for administrasjonen. Utgangspunkt for den nye veilederen er at resultatledelse (det å styre på bakgrunn av resultatinformasjon) er et nyttig verktøy også for lokalpolitikerne. Veilederen er utformet på bakgrunn av ønsket om å løse utfordringen om hvordan en kommune kan utvikle et resultatbasert styringssystem som også kan brukes av lokalpolitikerne, og som ivaretar deres behov for informasjon og styring. Veilederens primære målgruppe er lokalpolitikere, og målet er å bidra til bedre politisk styring i kommunene. I prosjektet som danner erfaringsgrunnlaget for veilederen, har tre nokså ulike kommuner arbeidet aktivt med å videreutvikle sitt styringssystem til å bli et godt styringsverktøy for lokalpolitikerne. De tre deltagende kommunene (Drangedal, Fet og Tønsberg) valgte hver sin vei frem mot målet, men alle har hatt følgende som fellesnevner: Politikerne har tatt ansvar for utviklingsarbeidet, og de har opparbeidet et sterkt eierforhold til styringssystemet. Politikerne har tilpasset systemet til sine egne behov og den situasjonen den enkelte kommune står i. Kommuneplanrulleringen har dannet utgangspunkt for kommunenes arbeid med styringssystemet. Veilederen tar som utgangspunkt at politikerne i en kommune har ansvar for, og utøver politikk innenfor fire områder: Som folkets representanter, gjennom kontakt med innbyggerne og som aktører i samfunnsdebatten, er lokalpolitikerne demokratiutviklere. De skal ivareta innbyggernes demokratiske rettigheter og bidra til å videreutvikle lokaldemokratiet. Som tilretteleggere og pådrivere for utvikling av lokalsamfunnet er lokalpolitikerne samfunnsutviklere. De skal sørge for at lokalsamfunnet utvikler seg på en måte som er til beste for innbyggerne. Gjennom å prioritere, sette mål og utvikle strategier for tjenesteområder, samt ved å være ombud for innbyggerne i enkeltsaker, har lokalpolitikerne det overordnede ansvaret for kommunens tjenesteproduksjon. Politikerne skal sikre at innbyggerne i kommunen får de tjenestene de har krav på og at tjenestene leveres med tilstrekkelig kvalitet. Som styrere og kontrollører av administrasjonen følger lokalpolitikerne opp kommunens forvaltningsansvar. De skal se til at kommunen forvalter sin myndighet på en høvelig måte. Dette helhetlige ansvaret ivaretar den enkelte lokalpolitiker ved å utøve ulike politikerroller. Veilederen skiller mellom: ombudsrolle styringsrolle lederrolle Veilederen argumenterer for at resultatledelse kan hjelpe lokalpolitikere med å fylle hver og en av de tre rollene, og gjennom det bedre deres evne til å styre kommunen. Veilederen kan lastes ned her: http://www.regjeringen. no/nb/dep/krd/dok/veiledninger_brosjyrer/2007/resultatledelse for lokalpolitikere. html?id=494975 Regnskapsføring i ideelle organisasjoner Norsk RegnskapsStiftelse har sendt et nytt diskusjonsnotat om regnskapsføring i ideelle organisasjoner på høring. NRS(F) God regnskapsskikk for ideelle organisasjoner ble fastsatt i september 2006. De løsninger som er lagt til grunn i standarden er i ferd med å vinne innpass. Diskusjonsnotatet løfter frem enkelte områder som er trukket frem som mulige problemstillinger. Problemstillingene som omhandles i notatet er innenfor inntektsføring, egenkapital og administrasjonsprosent/formålsprosent. Et av forslagene er at begrepet egenkapital endres til formålskapital for ideelle organisasjoner som følger innholdet i standarden fullt ut. Høringsfrist er 30. april 2008, se http://www.regnskapsstiftelsen.no/d9357650/regnskapsføring i ideelle organisasjoner (30.04.08) for nærmere informasjon. 18
Nasjonale retningslinjer for å styrke informasjonssikkerheten I desember 2007 lanserte Regjeringen nasjonale retningslinjer for å styrke informasjonssikkerheten. Dette har de gjort ut fra en erkjennelse av at samfunnet vårt stadig blir mer avhengig av IKT og Internett. Internett blir stadig viktigere, nasjonalt og internasjonalt, for næringslivet, forvaltningen og hver enkelt bruker. Omfanget av elektronisk samhandling øker, og det er ofte virksomhetskritisk informasjon som blir utvekslet. Bortfall av fungerende IKT infrastruktur kan få store konsekvenser for en virksomhet, en sektor eller for samfunnet som helhet. Det er derfor svært viktig at alle er bevisste på at risiko og sårbarhet må forebygges kontinuerlig. Informasjonssikkerhet handler om å forebygge kriser. Utfordringen for mange virksomheter er å prioritere arbeidet med informasjonssikkerheten i det daglige, sier fornyingsminister Heidi Grande Røys. Den enkelte virksomhet, enten denne befinner seg i privat, statlig eller kommunal sektor, må innse at IKTinfrastrukturen er en kritisk faktor for å nå virksomhetens mål. Informasjonssikkerhet er derfor et ansvar virksomhetsledere må ta med største alvor. Informasjonssikkerhet handler ikke bare om de teknologiske løsningene som blir valgt, men like mye om fordeling av ansvar og oppfølging av rutiner og planverk. Nasjonale retningslinjer for informasjonssikkerhet har som formål å rettlede statlige og kommunale virksomheter og skape en felles forståelse for hvilke utfordringer vi står overfor, rettlede den enkelte virksomheten til å gjøre de riktige valgene, skape en kultur som ivaretar informasjonssikkerheten og identifisere områder der det er behov for å gjøre en ekstra innsats for å styrke den nasjonale informasjonssikkerheten. De nasjonale retningslinjene som nå er lansert, er forankret i gjeldende regelverk. Informasjonssikkerhet er i dag en integrert del av flere lover og forskrifter. Eksempler på slike lover kan være sikkerhetsloven med forskrifter, personopplysningsloven med forskrifter, signaturloven med forskrifter, forvaltningsloven og offentlighetsloven med forskrifter. Også sektorinnrettet regelverk omhandler informasjonssikkerhet, med ekomloven med forskrifter og pasientopplysningsloven med forskrifter som fremste eksempler. Retningslinjene identifiserer noen utfordringer som bør vurderes ved forvaltning og videreutvikling av dette regelverket. Retningslinjene er utarbeidet av Justisdepartementet, Samferdselsdepartementet, For svars departementet og Fornyings og administrasjonsdepartementet (FAD). FAD har koordinert arbeidet. Det er departementene og underlagte etater som er ansvarlige for å iverksette tiltak innenfor innsatsområdene i disse retningslinjene. Ledelsen i fylkeskommunene, kommunene og næringslivet bør, på eget initiativ, ta ansvar for å gjennomføre tiltak og fremme en sikkerhetskultur som er i overensstemmelse med disse retningslinjene. Sentrale myndigheter vil i denne sammenheng ha en rolle som pådriver for at fylkeskommuner, kommuner og næringsliv blir inkludert i arbeidet ved gjennomføring av tiltak med tverrsektoriell karakter. Du kan lese mer her: http://www.regjeringen.no/nb/ dep/fad/pressesenter/pressemeldinger/2007/ Regjeringen gir retningslinjer for infor. html?id=493310 Veiledning til bruk av ISAene ved revisjon av SMB IFAC (International Federation of Accountants) har publisert en guide til bruk av de internasjonale revisjonsstandardene ved revisjon av små og mellomstore bedrifter (SMB). Målet er å hjelpe revisorene til å forstå og anvende revisjonsstandardene konsistent ved revisjon av SMB. Guiden gir en ikke autoritativ veiledning i bruk av de internasjonale revisjonsstandardene som var fastsatt av IAASB pr. 31. desember 2006. Guiden er ikke en erstatning for revisjonsstandardene, men et supplement til hjelp ved anvendelsen av standardene ved revisjon av SMB. I guiden gis en detaljert gjennomgang av revisjonsprosessen i et SMB perspektiv basert på krav og veiledning i revisjonsstandardene. Dette er første versjon av guiden, og IFAC anmoder om kommentarer og innspill til forbedringer til neste utgave, som er planlagt utgitt i løpet av 2009. Guiden kan lastes ned fra http://www.ifac.org/members/down Loads/ISA_Audit_Guide.pdf. Økt fokus på vedlikehold i kommunesektoren KS har satt i gang FoU prosjektet Vedlikehald i kommunesektoren. Det er kjent at det er et etterslep på vedlikehold i kommunal sektor, og gjennom prosjektet ønsker KS å få kartlagt og beregnet den tekniske tilstanden og vedlikeholdsetterslepet til kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse per i dag, samt oppgraderingsbehov og kostnader knyttet til akseptabel oppgradering av byggmassen. I tillegg vil kostnader for optimalt årlig og forebyggende vedlikehold bli beregnet. Prosjektet skal også analysere årsaker og sammenhenger rundt manglende prioritering av vedlikehold. Som en del av prosjektet vil det bli arrangert fylkesvise/regionalvise samlinger for eiendoms og økonomisjefer i kommunene. Hensikten er å spre informasjon om kartleggingsmetode, samle informasjon om tilstand i bygningsmassen og å skape bevissthet om hva som skal til for å heve standarden for bygningsmassen. Det vil bli utviklet ulike modeller og metoder til kompetansebygging og informasjonsarbeid overfor kommuneadministrasjon og lokalpolitikere. Betydningen av både de samfunnsøkonomiske og helsemessige konsekvensene av manglende vedlikehold/ulike tilstandsnivå på bygningsmassen vil bli vektlagt. Prosjektet skal være ferdigstilt i september 2008. Du kan lese mer her: http:// www.ks.no/templates/page.aspx?id=47248 19
Av Martin Hill Oppegaard, seniorrådgiver i KRD E T I K K Rolleklarhet og åpenhet i kommunene Lovforslag av interesse for kontrollutvalget Den etiske standarden i kommunen er et sentralt arbeidsområde for kontrollutvalgets medlemmer og for revisor og kontrollutvalgets sekretær. Derfor er det interessant for disse å kjenne til noen lovforslag om rolleklarhet og åpenhet som Kommunal og regionaldepartementet sendte på høring i fjor høst. Høy etisk standard og bevissthet i kommunens virksomhet er viktig fordi kommunen forvalter omfattende ressurser på vegne av sine innbyggere, og fordi folk skal være trygge på at beslutningene og vurderingene som gjøres i kommunen sikrer rettferdig behandling av folk og riktig fordeling av fellesgodene. Høy etisk standard i kommunal virksomhet er først og fremst avhengig av holdninger, ikke av regler og retningslinjer. Det er avgjørende at det i den enkelte kommune arbeides med holdningsskapende og bevisstgjørende arbeid, særlig rettet mot å skape en ledelsesog fagkultur som setter etikken høyt. Det viktigste arbeidet for å sikre høy etisk standard skjer altså i den enkelte kommune. Statlige lovregler utgjør rammeverket rundt kommunal virksomhet, men kan aldri i seg selv bli et tilstrekkelig virkemiddel i forhold til etisk atferd. Dette betyr likevel ikke at lovregler er uten betydning for atferd, holdninger og arbeidsmåter i kommuner. Lovregler er viktig. Gjennom hensiktsmessig regelverk kan staten legge til rette for etisk forsvarlig praksis i kommunal virksomhet. Hovedstikkordene for de lovforslagene som har vært på høring er rolleklarhet og åpenhet. Forslagene og høringsuttalelsene er til vurdering i departementet og det tas sikte på å fremme en proposisjon i løpet av våren 2008. Formålsbestemmelsen Formålsbestemmelsen i kommuneloven sier noe om verdiene kommunene skal bygge sin virksomhet på. Den gjeldende formålsparagrafen framhever blant annet det lokale folkestyret, men får ikke fram at den kommunale forvaltningen skal være tillitskapende og bygge på en høy etisk standard. Departementet sendte derfor på høring et forslag om å løfte etikk dimensjonen inn i kommunelovens formålsparagraf. Forslaget fikk støtte i høringen. Rapportering i årsberetningen om etikk Kommuneloven stiller krav til hva kommunens årsberetning skal inneholde. Den skal gi opplysninger om alle forhold som er viktige for å bedømme kommunens stilling og resultatet av virksomheten. I tillegg er det inntatt et særskilt redegjørelseskrav knyttet til likestilling. Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunene skal rapportere i årsberetningen om tiltak for å sikre høy etisk standard i virksomheten, både planlagte og gjennomførte tiltak. Forslaget fikk støtte i høringen, men det kom enkelte innvendinger særlig fordi forslaget innebærer økt krav til rapportering. En redegjørelsesplikt i årsberetningen vil kunne bidra til en skjerpet og mer systematisk oppmerksomhet rundt de etiske forholdene i kommuner. Rapporteringen gir mulighet til å synliggjøre det arbeidet kommunen gjør i forhold til etikk. Redegjørelsen vil dermed legge til rette for at folkevalgte, kontrollutvalg, revisjon, innbyggere, presse og frivillige organisasjoner lett kan få informasjon om kommunens innsats på dette området. Slik kan rapporteringskravet legge til rette for kontroll av kommunens innsats for å styrke den etiske standarden i virksomheten. Årsberetningen kan bli et sted å starte når kommunens arbeid for å sikre en høy etisk standard skal vurderes. Suspensjon av folkevalgte Kommuneloven har bestemmelser om suspensjon av folkevalgte. Dette er slike regler som man håper aldri å få bruk for, men som kan være gode å ha når situasjonen krever det. Kommunelovens suspensjonsbestemmelse åpner i dag ikke for suspensjon i tilfeller hvor en folkevalgt er tiltalt eller siktet for fusk og uregelmessigheter i forbindelse med valg (straffeloven kapittel 10). Departementet foreslo i høringsnotatet at tiltale eller siktelse for slike lovbrudd bør inn som en del av det som kan danne grunnlag for suspensjon av folkevalgte. Innsynsrett for revisor Når vi hører om økonomisk kriminalitet i kommunal sektor, er det gjerne i grenseflaten mellom kommunens økonomi og private leverandører at mislighetene ligger. Det er mange ulike hensyn som gjør seg gjeldende i spørsmålet om hvor langt det offentlige skal kunne gå inn i private leverandørers regnskaper for å kontrollere at alt er i orden. Bredden i denne problemstillingen drøftet ikke departementet i høringsnotatet, men departementet foreslo en mindre endring som går ut på at den som reviderer for kommunen skal ha en viss innsynsrett overfor kommunens private avtaleparter. Innsynsretten vil ikke gå lenger enn så langt som kommunen har sikret sin egen innsynsrett i kontrakten med den private avtaleparten. Det vil derfor være opp til kommunen 20