Kontrollutvalget Båtsfjord kommune Kontrollutvalgan IS Saksbehandler: Sissel Mietinen /Mette Rushfeldt Sak 22/12 REVISJONSORDNING Bakgrunn Kontrollutvalget (KU) vedtok i forrige møte å sette revisjonsordning som sak til møte den 24. september 2012. Området er regulert i kommuneloven 78 nr. 3 og er utdypet i forskrift om kontrollutvalg 16. 16 Valg av revisjonsordning. Valg av revisor Kommunestyret eller fylkestinget avgjør selv om kommunen eller fylkeskommunen skal ansette egne revisorer, delta i interkommunalt samarbeid om revisjon eller inngå avtale med annen revisor. Vedtaket treffes etter innstilling fra Kontrollutvalget. Dersom kommunestyret eller fylkestinget vedtar å konkurranseutsette hele eller deler av revisjonen, foretar kommunestyret eller fylkestinget selv valg av revisor etter innstilling fra kontrollutvalget. Valgt revisor tjenestegjør inntil ny revisor er valgt av kommunestyret eller fylkestinget. Beskrivelse av dagens ordning Finnmark kommunerevisjon IKS (heretter Fkrev IKS) organiseres etter lov om interkommunale selskaper. Selskapet er en videreføring av Øst-Finnmark kommunale revisjonsdistrikt IKS, og er opprettet som følge av at Finnmark fylkeskommune tiltrer som ny eierkommune, og at Finnmark fylkesrevisjon fusjoneres inn i selskapet. Sør-Varanger kommune, Vadsø kommune, Vardø kommune, Tana kommune, Båtsfjord kommune, Berlevåg kommune, Nesseby kommune, Gamvik kommune, Lebesby kommune og Finnmark Fylkeskommune er deltakere i selskapet. Selskapets formål og ansvarsområde er å foreta revisjon av kommuner/fylkeskommunen med hjemmel i kommuneloven, samt revisjon av kommunale foretak og interkommunale selskaper. I tillegg kan revisjonen bistå kommunene/fylkeskommunen med rådgivingstjenester etter nærmere avtale. Selskapets innskuddskapital er kr 763 750. Eierandelen for de enkelte kommuner fastsettes i forhold til kommunens representasjon i representantskapet: KOMMUNE INNSKUDD EIERANDEL Sør-Varanger kommune kr 109 250 2/14 Vadsø kommune kr 109 250 2/14 Vardø kommune kr 54 500 1/14 Tana kommune kr 54 500 1/14
Båtsfjord kommune kr 54 500 1/14 Berlevåg kommune kr 54 500 1/14 Nesseby kommune kr 54 500 1/14 Gamvik kommune kr 54 500 1/14 Lebesby kommune kr 54 500 1/14 Finnmark Fylkeskommune kr 163 750 3/14 De enkelte deltakerkommunene hefter for sin relative andel av selskapets samlede forpliktelser. De tjenestene som Fkrev IKS leverer til kommunen er beskrevet i dokumentet Vilkår for oppdraget, som presenteres for KU årlig. Her kommer også kommunens årlige innbetaling til selskapet fram. Dokumentet avklarer revisors forutsetninger for gjennomføring av følgende oppgave for kommunen: Kommuneregnskapet Momskompensasjonen Møter med kontrollutvalget Særattestasjoner Overformynderiregnskaper Pasientmidler Møter med offentlige myndigheter Stiftelser/legater Forvaltningsrevisjon (250 timer) Undersøkelser/granskninger Rådgivning Oppdragsavtalen Uforutsett Fordelt kostnad/avtalt fastpris Det som har vært til behandling i KU som saker er kommuneregnskapet, forvaltningsrevisjon og oppdragsavtalen (vilkår for oppdraget). De fire siste årene har revisjonsberetningen for kommunens årsregnskap vært skrevet: Regnskapsår Rev.ber. skrevet Regnskap levert revisor 2011 18. juni 2012 2010 27. juni 2011 2009 10. september 2010 28.6.2010 2008 18. mai 2009 16.3.2009. Båtsfjord havn KF Regnskapsår Rev.ber. skrevet Regnskap levert revisor 2010 26. juni 2012 2009 3. juni 2010 2008 12. mai 2009 3. april 2009 2
Forvaltningsrevisjon 2008-2011 2008 Overordnet analyse til plan for forvaltningsrevisjon Ressursbruk i Pleie og omsorgstjenesten (Forvaltningskontrollen IS) (Forvaltningskontrollen IS) 2009 Revisjonsrapport Øst-Finnmark avfallsselskap ANS selskapskontroll av 28.10.2009 Plan for selskapskontroll Fullmakter og retningslinjer ved valg av styremedlem i Båtsfjord sentralfryselager AS og ordførers habilitet ved stemmegivningen i kommunestyret. Bestilt av KU 20.10.2008. Ferdigstilt: Vadsø, 27. november 2008 2010 Revisjonsrapport Ressursbruk Båtsfjord skolene (lagt fram for KU 20.10.2009, vedtak gjort i 2010) Økonomistyring helse- og omsorgssektoren (best. i KU møte 9.2.2010, behandlet i KU 27. mai 2010) ØFAS ANS en utvidet selskapskontroll, av 12. februar 2010 2011 Ikke levert. 2012 Sosialtjenesten i Båtsfjord kommune (best. 23.11.2010, ferdigstilt Vardø 28. februar 2012) Kostnadsfordeling En arbeidsgruppe ble nedsatt for å finne en kostnadsnøkkel til fordeling av utgiftene til revisjonen. Det var forholdsvis enkelt å finne kostnadsnøkler som kombinerer et grunnbeløp på alle kommunene og en variabel etter folketall. De forskjellige alternativene I følge kommuneloven 78 nr. 3 kan man velge mellom følgende tre alternative revisjonsordninger: Ansette egne revisorer Delta i interkommunalt samarbeid/ selskap Kjøpe hele eller deler av revisjonstjenestene i markedet Ansette egne revisorer Kommunen kan ansette egne revisorer til å dekke kommunens behov for revisjonstjenester. Per juli 2012 er det fire kommuner og fire fylkeskommuner som har valgt en slik ordning. Revisorene blir da ansatt i kommunen/ fylkeskommunen, men revisjonens uavhengighet er likevel sikret ved at de bare er underlagt kontrollutvalget og kommunestyret/fylkestinget. Rådmannen har ingen instruksjonsmyndighet overfor revisorene. Dette kan være en sårbar ordning dersom man ikke har mulighet til å etablere et faglig miljø av en viss størrelse. Det må antas at det bare er kommuner av en viss størrelse som har mulighet til dette. For små kommuner vil en slik ordning trolig være et urealistisk alternativ. 3
Etablering av interkommunalt selskap/samarbeid egenregi De aller fleste kommuner/ fylkeskommuner har valgt å samarbeide med andre kommuner/ fylkeskommuner om en revisjonsordning og det finnes 44 slike samarbeid om revisjon rundt om i landet. Disse er vanligvis enten organisert etter 27 i kommuneloven eller som et interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskap. 27 samarbeid Interkommunale samarbeid etter kommuneloven 27 er en løs form for organisering som er lite regulert gjennom selve lovbestemmelsen. Dette innebærer et behov for en grundig gjennomtenking av hvordan vedtektene bør utformes. Av den grunn anbefales det at man ved utforming av vedtekter bygger på IKS lovens bestemmelser. Det bør slås fast i vedtektene at 27 samarbeidet skal ha status som eget juridisk rettssubjekt. I tillegg bør virksomheten gis eget budsjett og regnskapsansvar og styret bør være tillagt ansettelsesmyndighet og ha myndighet til å inngå avtaler med leverandører. Samarbeidet bør være registrert i offentlige registre med eget organisasjonsnummer og fremstå med eget navn. Virksomheten vil være prinsipalt ansvarlig for sine økonomiske forpliktelser, mens kommunene/fylkeskommunen vil være subsidiært ansvarlig det vil si at de kan saksøkes hvis virksomheten ikke kan dekke sine forpliktelser. Siden et interkommunalt samarbeid om revisjon bør være organisert som et eget rettssubjekt, vil organisering etter IKS loven gi en mer robust og ryddig organisering av samarbeidet enn etter kommuneloven 27. Interkommunalt selskap (IKS) Et interkommunalt selskap er regulert i en egen lov etter mønster av de forvaltningsmessige prinsippene i aksjeloven, men denne selskapsformen er særlig tilpasset kommunale eiere og harmonisert med kommunelovens bestemmelser. Loven har bestemmelser om krav til budsjett, regnskap, økonomiforvaltning, eierskifte, oppløsning og avvikling. Selskapet er et eget rettssubjekt og har arbeidsgiveransvar for sine ansatte. Selskapet opprettes ved at det inngås en selskapsavtale mellom deltakerne. Selskapsavtalen angir hvem som er selskapets deltakere og dets formål, eierandeler, representasjon i representantskapet, innskuddsplikt og antall styremedlemmer. Det kan være hensiktsmessig at det i tillegg inngår et punkt om levering av revisjonstjenester til den enkelte kommune/fylkeskommune med angivelse av den perioden kommunen/fylkeskommunen forplikter seg til å delta i samarbeidet samt oppsigelsesfrist. Selskapsavtalen kan bare endres ved at kommunestyrene i alle deltakende kommuner/ fylkestinget gir sitt samtykke. Når et interkommunalt samarbeid er opprettet for å tilgodese eiernes behov, anses dette å falle inn under begrepet egenregi og reglene for offentlige anskaffelser kommer ikke til anvendelse. Det er i så fall to vilkår som må være oppfylt kontrollvilkåret og omsetningsvilkåret. Kontrollvilkåret innebærer et krav om at den enkelte deltakerkommune må utøve en tilsvarende kontroll over samarbeidet som over sine egne interne organer. Vilkåret anses oppfylt om eierkommunene samlet har en slik kontroll. I omsetningsvilkåret ligger at hoveddelen av samarbeidets omsetning må være mot eierne. Annen kommersiell aktivitet i selskapet må ha marginal karakter. Denne grensen antas å ligge rundt 10 % av omsetningen. Søke seg inn i et eksisterende samarbeid/selskap i egenregi Kommunen kan også søke om deltakelse i et allerede etablert selskap som drives i egenregi. Dette vil i så fall måtte godkjennes av de øvrige eier-/ deltakerkommunene. Det må også fastsettes på hvilke vilkår inntreden skal skje og om kommunen skal betale innskudd ved inntreden. 4
Kjøp av revisjonstjenester i markedet Som det går frem av kommuneloven 78 nr. 3, kan kommunen velge om den vil kjøpe hele eller deler av revisjonstjenesten i markedet. Kommunestyret kan velge å konkurranseutsette hele eller bare deler av de revisjonstjenestene som kommunen har behov for. Det betyr at man for eksempel kan velge kun å konkurranseutsette regnskapsrevisjonen og beholde forvaltningsrevisjonen i den ordningen man allerede har, eller motsatt, eller man kan velge å kjøpe alle revisjonstjenestene. Hvis kommunen ønsker å kjøpe revisjonstjenestene i markedet, gjelder regelverket for offentlige anskaffelser. Anskaffelsesregelverket skal sikre at alle offentlige anskaffelser skjer på en måte som sikrer konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Ved kjøp i markedet påløper transaksjonskostnader knyttet til anskaffelse, kontraktstyring og oppfølging. Kommunestyret er etter innstilling fra kontrollutvalget forpliktet til å velge den tilbyder som i størst grad tilfredsstiller tildelingskriteriene. Tildelingskriterier kan gå bare på pris, eller man kan i tillegg velge å trekke inn faktorer som kvalitet, leveringstid, miljøkrav m.m. Det er pr. juli 2012 36 av landets 429 kommuner som har valgt å kjøpe revisjonstjenestene i markedet. Vurdering Kommunestyrevedtak Båtsfjord kommune Sak om oppsigelse av revisjonsordning har vært oppe til behandling i kommunestyret i 2007 og forslaget ble nedstemt da. (sak 0065/07) Kommunestyret vedtok, som ett av mange tiltak, følgende i økonomiplan for 2012 2015: Tiltak 1100 Redusere utgifter til revisjon Beskrivelse Nåværende avtale med Finnmark kommunerevisjon kan sies opp med ett års oppsigelse og vårt behov for revisjonstjenester kan legges ut på anbud. Stipulert innsparing kr. 200.000,- pr. år. Alternativt kan vi arbeide for en mer kostnadseffektiv revisjon. Pris er satt for 2012, men vi kan påvirke pris fra 2013. Avtalen med revisjonen har ett års oppsigelse, men en oppsigelse bør varsles i god tid slik at den kan neppe effektueres før tidligst fra 2014. Her er lagt opp til en nedtrapping av prisen fra 2013. 29.10.11 oeh Ansvar: Tilskudd og kjøp av tjenester (1100) 2012 2013 2014 2015 Totalt 1.135010.110.0 0-100 000-150 000-150 000-400 000 Sum utgifter 0-100 000-150 000-150 000-400 000 Sum inntekter 0 0 0 0 0 Sum netto 0-100 000-150 000-150 000-400 000 SUM NETTO TILTAK 0-100 000-150 000-150 000-400 000 5
Det kan være argumenter som taler både for og i mot de ulike revisjonsordningene. Disse kan sammenfattes i følgende matrise: Nærhet Service Ansette egne revisorer Interkommunalt samarbeid Kjøpe i markedet Høy grad av nærhet i egenskap av å være kommunens egen revisjon God kundeoppfølging og tilgjengelighet. Stor fleksibilitet, kan møte kommunens behov på kort varsel. Kontinuitet i revisjonsarbeidet Lokal forankring og sterk tilknytning til kontrollutvalgene i eierkommunene/fylkeskommu nen God kundeoppfølging og tilgjengelighet. Kontinuitet i revisjonsarbeidet Få, sentraliserte tilbydere kan redusere geografisk nærhet og tilstedeværelse God kundeoppfølging og fokus på god service for å beholde kunden. Fare for manglende kontinuitet i revisjonsarbeidet dersom det ansettes ny revisor for hver kontraktsperiode Innsyn Innsynsrett i revisors arbeidspapirer. Direkte underlagt kontrollutvalget Innsynsrett i revisors arbeidspapirer. Deltakelse i styrende organer Innsyn basert på frivillighet eller avtale Uavhengig het Leverings dyktighet Uavhengighet sikret gjennom organisering under kontrollutvalget. Sterk lojalitet mot kontrollutvalget og fylkestinget som oppdragsgiver Små enheter kan ha kapasitetsproblemer. Sårbare ved sykdom og avgang Uavhengighet sikret gjennom kontrollutvalget som bestiller og ytterligere ved at tjenesten er organisert utenfor kommunen. Større enheter sikrer leveringsdyktighet. Sårbare dersom noen ønsker seg ut av samarbeidet. Kan hovedsakelig bare ha eierne som kunder Uavhengighet sikret gjennom kontrollutvalget som bestiller og ytterligere ved at tjenesten er organisert utenfor kommunen. Ingen kommunal eiertilknytning Store enheter kan gi sikre og rettidige leveranser. Mindre sårbare ved tap av kontrakter pga privat sektor som marked Kompetanse Inngående kjennskap til kommunens virksomhet. Små enheter kan ha for liten bredde i sin kompetanse Enhetens størrelse sikrer god kompetanse. Kommunal spesialkompetanse. Overføringsverdi mellom kommuner Ofte store, internasjonale selskaper. Kompetansenivå varierer med organisatorisk nivå i selskapet. Høy generell kompetanse på partner og managernivå. Virksomhet med hovedfokus på næringsvirksomhet kan gi alternative innfallsvinkler. Relativt kort erfaring med revisjon i kommuner. Risiko for manglende forståelse for kommuner som politisk styrte organisasjoner Økonomi Bestemmes av de ansattes lønnsnivå. Kommunal sektor er ikke lønnsledende. Ingen profittmotiv Bestemmes av de ansattes lønnsnivå som igjen bestemmes av de styrende organer hvor eierne er representert. Mulighet til å utnytte stordriftsfordeler. Ingen profittmotiv. Konkurranse i markedet kan gi lavere pris på kjerneleveransen. Kan risikere tilleggs regninger dersom kommunen har for svak intern kontroll, noe som kan føre til mindre forutsigbarhet. Økte transaksjonskostnader. 6
Private tilbydere har ofte høyere lønnsnivå og er profittmotiverte organisasjoner Alternative løp i den videre saksutredningen Følgende alternativer kan tenkes: Slå sammen flere enheter og etablere et nytt selskap i egenregi (IKS, 27 samarbeid) Å søke om opptak i et eksisterende selskap/samarbeid Å tre ut av et eksisterende samarbeid/selskap Kjøpe tjenester i markedet Uttreden av eksisterende revisjonsordning i egenregi Reglene som gjelder for uttreden er regulert i kommuneloven og i IKS loven. Disse inneholder imidlertid kun minimumsbestemmelser og de konkrete avtalene som er inngått mellom de deltakende kommunene om samarbeidet, må også følges. Det har vært vanlig å inngå avtaler der de deltakende kommuner har forpliktet seg til å kjøpe alle revisjonstjenestene fra det aktuelle selskapet/samarbeidet. Det vil i disse tilfellene ikke være mulig å konkurranseutsette bare deler av revisjonen uten å si opp eller reforhandle hele denne avtalen. Uttreden av et interkommunalt selskap Oppsigelsesfrist Minimumsbestemmelsen i IKS loven angir at uttreden må varsles skriftlig ett år i forveien, men partene kan også ha avtalt en lengere frist og eventuell minimumsperiode for samarbeidet. Dersom representantskapet eller noen av de øvrige eierne ønsker det, kan de bringe spørsmålet om uttreden inn for departementet innen en måned etter at selskapet har mottatt melding om uttreden. Utløsningssum IKS loven angir at utløsningssummen fastsettes til andelens nettoverdi ved oppsigelsesfristens utløp, men utløsningssummen kan likevel ikke overstige verdien av deltakerens innskudd. Her kan partene ha gjort annen avtale. Er deltakerens andel negativ, utgjør dette et tap som deltakeren skal innbetale, om ikke annet er avtalt. Utløsningssummen beregnes. Ansvar for selskapets forpliktelser Den uttredende deltaker fortsetter å hefte overfor kreditorene for sin andel av selskapsforpliktelsene på uttredelsestidspunktet inntil den uttredende deltaker må anses for å være fritatt av kreditor. Dette ansvaret er ubegrenset for en prosent eller brøkdel av selskapets forpliktelser tilsvarende deltakerens eierandel i selskapet, om ikke annet er avtalt. Eksempel på selskapsforpliktelser er de ansattes pensjoner og inngåtte langtidskontrakter om leie. Ansvaret for selskapets forpliktelser beregnes. Uttreden av et 27 samarbeid Oppsigelsesfrist Også for denne type samarbeid gjelder at samarbeidet kan sies opp med ett års skriftlig varsel om ikke annet er avtalt. 7
Utløsningssum Utløsningssummen fastsettes til andelens nettoverdi ved oppsigelsesfristens utløp, men ikke til mer enn verdien av de midler vedkommende kommune eller fylkeskommune har skutt inn. Oppsigelsen kan bringes inn for departementet. Utløsningssummen beregnes. Ansvar for samarbeidets forpliktelser Selv om det ikke lenger går direkte frem av 27, følger det av gjeldende rett at den uttredende deltaker fortsetter å hefte for den gjeld samarbeidet har på uttredelsestidspunktet. Ansvaret for samarbeidets forpliktelser beregnes. Forslag til vedtak: Kontrollutvalget ber kommunestyret vurdere og tre ut av Finnmark kommunerevisjon IKS for å kunne vurdere andre revisjonsordninger for Båtsfjord kommune. Dette som oppfyllelse av intensjonen i økonomiplan for 2012-2015. Kontrollutvalget får i oppgave å utrede alternative ordninger og komme med kostnadsoverslag på alternative ordninger. Alternative ordninger som er aktuelle for Båtsfjord kommune: Slå sammen flere enheter og etablere et nytt selskap i egenregi (IKS, 27 samarbeid) Å søke om opptak i et eksisterende selskap/samarbeid Å tre ut av et eksisterende samarbeid/selskap Kjøpe tjenester i markedet Vadsø 17. september 2012 8