Statsarkivets tilsynsvirksomhet og Riksrevisjonens rapport Oppsummere Riksrevisjonens funn Fokusere på Statsarkivet i Trondheims inspeksjoner av kommuner og våre funn De samsvarer i stor grad med Riksrevisjonens Mer detaljert undersøkelse. Lokalt stoff. Riksarkivarens planer for å følge opp Riksrevisjonens rapport 1
Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor Dokument 3:13 (2009 2010) http://www.riksrevisjonen.no/sitecollectiondocuments/dokumentbas en/dokument3/2009-2010/dokumentbase_dok_3_13_2009_2010.pdf Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Kulturdepartementet har ivaretatt sitt overordnede ansvar for å sikre at bevaringsverdig arkivmateriale i kommunene og fylkeskommunene blir tatt vare på og gjort tilgjengelig for ettertiden. Dvs at KD er rapportens hovedfokus, men den beskriver samtidig den generelle tilstanden 2
1. Om arkivdepot Forskriftsmessige arkivlokaler er avgjørende for å sikre bevaringsverdig arkivmateriale for fremtiden. Ca 300 kommuner uttaler at de har har mangler i sine lokaler 40% av kommunene uttaler at de har arkivlokaler som i stor eller svært stor grad kan føre til arkivtap. Ca halvparten av medlemmene i de ulike IKA-ordningene uttaler at de i liten grad eller svært liten grad benytter IKA til depot. 9 av 12 IKA uttaler at de ikke har kapasitet til å ta imot medlemmenes papirarkiver Svært lite elektronisk materiale er overført til IKA og mye utredningsarbeide gjenstår før disse depotene kan fungere som tilfredsstillende bevaringsløsninger. I sum: Manglende sikring og tilgjengeliggjøring av kommunale arkiver. Bekymring for at bevaringsverdig dokumentasjon går tapt. 3
2. Om elektroniske systemer Mange elektroniske systemer er ikke laget med tanke på avlevering og bevaring Spesielt kritisk mht bevaring av fagsystemer Undersøkelsen viser at dokumentasjon fra fagsystemene og andre elektroniske saksbehandlingssystemer i kommunal sektor i svært liten grad blir avlevert og sikret for framtiden. Arbeidet med å bevare elektronisk arkivmateriale er i liten grad kommet i gang i kommunal sektor. Konkurranseutsetting av kommunale tjenester medfølges sjelden av krav til å følge regler for offentlige arkiver. 80% av de som konkurranseutsetter tjenester oppgir at de ikke stiller krav om at regelver for behandling av offentlige arkiv skal følges. 4
3. Tap av elektronisk materiale Undersøkelsen viser at det er bred enighet om at svakhetene allerede har resultert i at mye elektronisk arkivmateriale har gått tapt. Samtlige aktører understreker at elektronisk arkivmateriale vil fortsette å gå tapt så lenge kommuner og fylkeskommuner i liten grad er i stand til å gjennomføre avlevering, vedlikehold og langtidslagring. 5
4. Utilgjengelig arkivmateriale Manglende ordning og katalogisering av papirbasert materiale er vanlig Kan forårsake arkivtap eller manglende tilgjengelighet til opplysninger Om lag 50% av kommunene har ikke etablert ordninger for publikum som ønsker tilgang til arkivene. Fremheves som uheldig. Det store flertallet av kommunene og fylkeskommunene har i liten eller svært liten grad gjort det digitaliserte arkivmaterialet tilgjengelig på Internett. Avsluttet elektronisk arkivmateriale fra kommunal sektor er i svært liten grad tilgjengelig. 6
5. Kompetansebehovet i kommunal sektor Stort behov for å styrke den arkivfaglige, juridiske og ITfaglige kompetansen til de som jobber i arkivet. Stort behov for å øke den enkelte saksbehandlers kunnskap om arkivrutiner. Mangelfull kompetanse kan medføre tap av arkivverdig informasjon Arkivverket veileder i praksis ikke kommunene i arkivfaglige spørsmål 7
Hvorfor er det slik? Riksrevisjonen mener at det er mangelfull overordnet styring med og oppfølging av arkivarbeidet i kommunal sektor De arkivmessige utfordringene i kommunal sektor tas i liten grad med i styringsdialogen mellom KD og Arkivverket KDs tildelingsbrev til Arkivverket stiller ikke krav til rapportering på dette området Arkivverket har ikke fått tilstrekkelige ressurser fra KD til å utføre dette arbeidet. Riksarkivet har nedprioritert kommunal sektor til fordel for statlig Statsarkivenes tilsyn av kommuner samordnes ikke av Riksarkivet Tilsynsrapportene fra statsarkivene går ikke til Riksarkivet, slik at man kan sammenstille dem og få et totalbilde av situasjonen Arkivverket veileder i praksis ikke kommunene i arkivfaglige spørsmål Utdaterte kassasjonsregler bidrar til at bevaringsverdig materiale går tapt. 8
Riksrevisjonen foreslår En bedring av de ovennevnte punkter Etterlyser den bebudede Arkivutredningen fra KD Stortingsmelding om arkiv planlagt fremlagt i 2012 Å se nærmere på følgende tema Samordning av innsatsen mellom kommunal og statlig sektor, særlig på området elektroniske arkiver Større grad av samlokalisering av institusjoner Forholdet mellom statsarkivene og IKAene Man skal likevel ikke glemme offentlige organers selvstendige arkivplikt 9
Statsarkivet i Trondheims tilsyn med kommunearkivene Metode Resultater Planer 10
Hjemmel for Riksarkivarens tilsyn Arkivloven 7 Rettleiings- og tilsynsansvar. Riksarkivaren har rettleiings- og tilsynsansvar for arkivarbeidet i offentlege organ. Riksarkivaren kan a. krevja seg førelagt for godkjenning journalsystem, arkivnøklar, arkivinstruksar m.m. b. inspisera arkiv. c. gje pålegg som er naudsynte for å oppfylla føresegner gjevne i eller i medhald av denne lova. Dette tilsynsansvaret er delegert fra Riksarkivaren til statsarkivarene 11
Hjemmel for Riksarkivarens tilsyn 8.Opplysningsplikt På førespurnad frå Riksarkivaren pliktar offentlege organ å gje opplysningar om tilhøve som gjeld arkiva, og som kan ha verknad for oppfyllinga av føremåla med lova. Riksarkivaren kan be om regelmessige rapportar. Plikta til å gje opplysningar etter første leden gjeld ubunde av teieplikt fastsett i lov eller i medhald av lov. 12
Tilsyn Tilsynsmyndigheter i forhold til arkiv/ dokumentasjon Datatilsynet: Tilsynsmyndighet i forhold til Personopplysningsloven Riksarkivaren: Tilsynsmyndighet i forhold til Arkivloven Planlagte tilsyn Etter en spesiell hendelse, for eksempel klage, ulykke, oppslag i media Dokumentbaserte tilsyn (gjennomgang av rutiner og instrukser og lignende) Stedlig tilsyn (inspeksjon) 13
Statsarkivet i Trondheims tilsyn Tilsynsmyndighet i 4 fylker 128 kommuner (og statsforvaltningen) Gjennomførte mange tilsyn i perioden 2001-2003 I 2007 forsøkte vi med egenrapportering fra 22 kommuner i Nordland (dokumentbasert tilsyn) Startet igjen opp med tilsyn av kommuner for fullt i 2009. I årene frem mot 2012 vil vi prioritere kommuner som ikke er med i en IKA-ordning 35 kommuner i vårt område er ikke med i en IKA - ordning 14
Hva fant vi ut av det dokumentbaserte tilsynet i 2007? Alle kommuner meldte om avvik Organisering av arkiv uklar og arkivansvar ikke definert Begrenset oversikt over arkiver utover sakarkivsystemet Ca 50 % sendte inn arkivplan, men disse var ikke gode nok til å gi oss relevant informasjon Alle meldte at arkivlokalene hadde avvik Få hadde depotordninger Ingen hadde rutiner for hvordan elektronisk skapt materiale skulle bevares (på lang sikt) Det var vanskelig å få kommunene til å gi tilstrekkelig og riktig informasjon Noen kommuner svarte ikke (8 av 22) Senere inspeksjoner har vist at den informasjon de som svarte ga var ufullstendig og upresis 15
Funnene var såpass nedslående at 1. Vi sendte ikke vår rapport som oppsummerte status 2. Vi tok en beslutning om at vi skulle prioritere tilsyn høyt 3. Vi tok en beslutning om at vi måtte ut på stedlige tilsyn Samtidig sa Riksarkivaren at statsarkivene skulle prioritere tilsyn med kommunene Senere kom Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon og deretter en relativt kritisk rapport Fokuset på tilsyn i Arkivverket er nå større enn på lenge (noen gang?) 4. Dette har gjort at vi vil prioritere tilsyn høyt også etter 2012 16
Gjennomførte tilsyn i 2009-2010 2009 9 kommuner i Nordland 2 kommuner i Sør-Trøndelag 2010 3 kommuner i Nordland 6 kommuner i Nord-Trøndelag Hva finner vi? 17
Hvordan utføres et tilsyn? I forkant innhentes dokumentasjon: arkivrutiner, arkivplan, avtaler som styrer arkivansvar og annet som finnes skriftlig Gjennomgår tidligere kontakt med kommunen, tidligere inspeksjoner etc. Selve inspeksjonen: Gjennomgang av de krav som stilles til en kommune i Arkivloven med forskrifter (rådmann skal være med) Gjennomgang av kommunens rutiner, arkivplan og annet. Vi stiller spørsmål/får informasjon fra arkivansvarlig / rådmann / andre Gjennomfører søk i kommunens sakarkivsystem Inspeksjon av arkivmateriale Inspeksjon av arkivlokaler 18
Arkivansvar Alle er klar over at rådmannen har det formelle ansvaret Ansvaret for arkiv(tjenesten) er alltid formelt plassert Har en arkivansvarlig som har ansvar for saksbehandlingssystemet/postbehandling. Resten av arkivdanningen har man ikke oversikt over og ansvar er ikke plassert Ansvaret for depot (eldre arkiver) 9 av 19 har ikke plassert ansvaret for depotfunksjonen, verken formelt eller i praksis 10 av 19 har plassert ansvaret formelt, men de færreste har rutiner eller gjennomfører det arbeidet som er påkrevet 19
Arkivplan Har kommunene arkivplan? 2 har utfyllende og gode arkivplaner som beskriver arkivdanning i hele kommunen og de eldre arkiver og systemer 8 har en ikke helt oppdatert arkivplan eller jobber med en arkivplan 9 har ikke begynt med arkivplan Hvordan er arkivplanene? Gode i forhold til postrutiner og bruk av sakarkivsystemet Ingen dokumentasjon på den arkivdanningen som skjer utenfor sakarkivsystemet (hvor, hvem, rutiner etc) Ingen beskrivelser eller dokumentasjon av fagsystemene Ingen beskrivelse eller dokumentasjon av arkivdanning i interkommunale samarbeid Ingen beskrivelser av eldre og avsluttede arkiver, verken elektroniske eller papirbaserte 20
Restanser og kvalitetssikring Vi gjennomfører kontroll i kommunens sakarkivsystem: Restanser Utgående journalposter i status R (reservert) Utgående journalposter i status F (ferdigstilt) 21
Restanser 12 av 19 kommuner har ikke skrevne rutiner for restansekontroll. Flere av disse har heldigvis praksis for kontroll Vi har tatt grundige søk hos 6 kommuner 3 av disse var (relativt) à jour I 3 tilfeller mener vi at saksbehandlingen er ute av kontroll En mellomstor kommune hadde over 6000 restanser i et sakarkivsystem som hadde gått over 4 år En mindre kommune hadde 5000 restanser bare i arkivet hos teknisk etat (brukt i 7 år) Saksbehandlingen var her ute av kontroll (noe de ikke hadde tenkt på selv) 22
Kvalitetskontroll og journalføring Sjekk i de samme 6 kommuner 2 kommuner gjennomfører tilstrekkelig kvalitetskontroll. Vi mener at 4 ikke gjør det Utgående journalposter i status R Skal være journalposter som er under arbeid. Saksbehandlere skal endre til F når dokument er ferdigstilt og blir sendt. I det verste tilfellet hadde kommunen flere hundre utgående journalposter som var 3-4 år gamle i status R. De fleste av disse var sendt (i følge kommunen) Kommunen visste ikke om hvilke av disse dokumentene som var sendt, når de eventuelt var sendt og om versjonen i det elektroniske arkivet var den samme som den som var sendt Dokumenter som fortsatt sto i status R hadde aldri vært på kommunens offentlig journal. Denne stemte dermed ikke med virkeligheten. 23
Kvalitetskontroll og journalføring Utgående journalposter i status F Journalposter som saksbehandler har ferdigstilt, som arkivet skal kvalitetssikre og endre status til journalført. Her hadde to kommuner etterslep Arkivet kvalitetssikrer ikke de journalposter som saksbehandlerne ferdigstiller Journalposter i status F kommer ikke på offentlig journal, slik at kommunens (offentlige) journal ikke stemmer med virkeligheten Kvalitetssikring av arkivet er helt avgjørende når man har elektronisk arkiv 24
Håndtering av elektroniske arkiver Ingen kommuner har deponert elektronisk kopi av den elektroniske basen i arkivdepot (selv om flere både har avsluttet eldre systemer, gått fra papir til elektronisk arkiv og periodisert i sin base) Mangler oversikt over fagsystemene Har ingen plan om at noe av dette på lang sikt skal bevares Strategien er å å skrive ut alt på papir Man er da usikker på om all informasjon finnes i klientmappene (det gjør den helt sikkert ikke). 25
Arkivrutiner 6 kommuner har ikke skrevne arkivrutiner 3 kommuner har rutiner som ikke er oppdaterte eller relevante 10 kommuner har arkivrutiner for sakarkivet (utgangspunkt i det som leverandør har utarbeidet) Bare 2 kommuner har rutiner for hvordan fagsystemer skal brukes, og hvordan arkivdanning skal skje for det som ikke skjer i sakarkivsystemet (ytre enheter) 26
Arkivlokaler Da fristen for å utbedre alle arkivlokaler nærmer seg (2012), vil tilsyn av arkivlokaler ha høy fokus de neste årene. Riksarkivaren vil at vi skal følge opp Under inspeksjonen tar vi en grundig kontroll av alle arkivlokaler i forhold til de detaljerte krav i forskriften Dagligarkiv Bortsettingsarkiv Depot 27
Alle inspiserte arkivdepot / bortsettingsarkiv har avvik Flere har heldigvis tatt tak i problemstillingen. Gjort større ombygginger (da finner vi kun mindre avvik) Ca 50 % har alvorlige avvik som er kostbare å utbedre eller de må bygge nytt / finne andre lokaler Mye arkivmateriale er gått tapt pga dårlige lokaler 28
Vanligste avvik: Plassert i bygget slik at det er dårlig sikret mot eventuelle vannskader (flom ) / arkivmateriale på golv Ikke brannalarm / brannslokkingsapparat Ikke innbruddsalarm Trereoler Arkivmateriale er plassert mot (ytter)vegg Bygningsdeler ikke brannsikre etter forskriften Mest alvorlige avvik: Vannrør og sprinkleranlegg rett over arkivmateriale Fri tilgang til arkivdepot rett fra gata Arkivlokaler utenfor kommunens kontroll, der kommunen verken har tilgang eller oversikt 29
Å få eldre og avsluttede arkiv til depot 9 kommuner er ikke bevisst at de skal ha arkivdepot (likevel har de har mye av det eldre materialet stående i kjelleren ) 2-3 kommuner jobber systematisk for å få avlevert eldre arkiver skapt i kommunen. Disse order og katalogiserer materialet. Bare disse har oversikt over arkivene De fleste kommunene har eldre og avsluttede arkiver spredt rundt i kommunen Ikke oversikt Dårlige lagringsforhold Fare for uhjemlet kassasjon 30
Ordning og katalogisering 1 kommune har lite etterslep av eldre uordnede arkiver 2 kommuner har noe etterslep av eldre uordnede arkiver 15 kommuner har betydelige etterslep av eldre uordnede arkiver 5 6 av kommunene har lister over eldre arkivmateriale eller register over bestanden. Resten vet en god del om det de har Få har gjort noe for å legge til rette for bruk av arkivmateriale for publikum 31
Hva gjør vi etter inspeksjonen? En inspeksjon resulterer i en rapport der vi påpeker avvik fra arkivlov og forskrift I noen tilfeller er det nødvendig med strakstiltak. Pålegg blir da gitt umiddelbart, med kort frist. Kommunen skal utarbeide en plan for å lukke avvikene. Denne skal inneholde forpliktende tidsfrister Vi slipper ikke saken før påpekte avvik er dokumentert lukket Om det ikke skjer kan vi koble inn Riksarkivaren Skjer det ikke noe da, kan Riksarkivaren henvede seg til Kommunal- og regionaldepartementet 32
Skjer det noe? Ja, men det krever mye arbeid og oppfølging Arkivpersonalet ser ofte vårt tilsyn som en mulighet til å få mer ressurser Det tilføres noe mer ressurser til arkivarbeid Mange søker mot en IKA-ordning Det gjøres tiltak i forhold arkivlokalene 5 av kommunene vi inspiserte i 2009/10 ble også inspisert i 2002 I en kommune var det ingen positive endringer I to kommuner var det noen positive endringer I to kommuner var det mange positive endringer Her var det nå kun bagatellmessige avvik 33
Riksarkivarens planer Riksarkivaren prioriterer tilsyn med kommuner høyere 2010: Spørreundersøkelse (webbasert) til alle kommuner Se kort på den 2011: Byggfaglig rapport om arkivdepoter og bortsettingsarkiver fra alle landets kommuner I løpet av 2010/2011 skal Arkivverket utarbeide ny tilsynsmetodikk og rutiner for tilsyn i kommunene, slik at kravene til den enkelte kommune vil være de samme Alle statsarkiv skal ut på tilsyn hos kommunene 34
Statsarkivet i Trondheims planer I 2011: Vi skal forbedre våre inspeksjonsrutiner og utvide nedslagsfeltet (i samarbeid med resten av etaten) I 2011-2012 skal vi inspisere: 8 kommuner i Nordland 5 kommuner i Nord-Trøndelag 1 kommune i Sør-Trøndelag Etter 2012 skal vi inspisere: Kommuner som er med i IKA-ordning Først de som selv har arkivdepot Deretter de som bruker IKA som depot 35
Til slutt Hovedutfordringer med de kommunale arkivene er Arkivdanning utenfor sakarkivsystem / elektroniske fagsystem Få arkivlokaler til å oppfylle forskriftsmessige krav Store etterslep på eldre og avsluttet arkivmateriale, både elektronisk og papirbasert Stor variasjon i kommunene Fra relativt nedslående resultat til veldig bra Prioriteringer fra rådmann /politikerne viktig Her kommer dere inn i bildet! Flere har fått til mye med lite 36