Tilsyn med arkivene i Ørland kommune

Transkript

1 STATSARKIVET I TRONDHEIM Tilsyn med arkivene i Ørland kommune T ilsynsrapport Sak: 2013/ 5637 Dato for tilsyn: Sted: Rådhuset Ørland Rapportdato : xx x x Utarbeidet av: Gunnar Klippenvåg Sørum Tilsynsrapport Ørland kommune

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Bakgrunn for tilsynet Mottatt dokumentasjon Deltakere Om kommunen Arkivansvar, arkivorganisering og arkivsystem Arkivansvar Organisering av arkivtjenesten Arkivplan Arkivdanning i journal og arkivsystem Kvalitetssikring av journal og arkivsystem Arkivdanning i fagsystem og klientarkiv Arkivrutiner Behandling av post og saksdokument Oppfølging av restanser Periodisering av arkiv Arkivlokaler Eldre og avs luttede arkiv Kommunens arkivdepot Avlevering av papirarkiver Avlevering av elektronisk arkivmateriale Publikums tilgang til arkivmateriale Oppsummering og avvik Oppsummering Avvik / pålegg Vedlegg 1: Detaljert beskrivelse av arkivlokalene og avvik i disse Tabell 1: Arkivrom

3 1 Innledning 1.1 B akgrunn for tilsynet Statsarkivet i Trondheim var på vegne av Riksarkivaren, på tilsynsbesøk hos Ørland kommune den Hjemmels grunnlaget for Riksarkivarens tilsynsvirksomhet er gitt i lov av nr. 126 om arkiv 7: Riksarki varen har rett leiings - og tilsynsansvar for arkivarbeidet i offentlege organ. Denne myndigheten er delegert til statsarkivarene. Statsarkivaren i Trondheim har Møre og Romsdal, Sør - Trøndelag, Nord - Tr øndelag og Nordland som sitt distrikt. Hensikten med tilsynet var å undersøke om arkivdanning, arkivlokale r og rutiner knyttet til disse er i overensstemmelse med arkivloven og - forskriften 1. Formålet med denne loven er å sikre at arkiver som har kulturel l eller forskningsmessig verdi eller som inneholder rettighetsmessig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, blir tatt vare på og gjort tilgjengelig for samtid og ettertid. Vi gjør oppmerksom på at det ikke har vært foretatt tilsyn med alle arkiv o g arkivlok aler i kommunen. 1.2 Mottatt d okumentasjon Tilsynet ble varslet i brev av til Ørland kommune. Statsarkivet i Trondheim ba om å få tilsendt gjeldende arkiv plan, arkivrutine r og relevante instrukser i forkant av t ilsynet. Kommunen ga svar den , der følgende ble innsendt: - Lenke til kommunens arkivplan på arkivplan.no Kommunens arkivplan er gjennomgått i forkant av tilsynet. Arkivleder hadde laget en presentasjon til tilsynet, som vi mottok i etterkant. 1.3 Deltakere Fra kommune n møtte: Leder for servicetorget Brit Brevik, som deltok under hele tilsynet Arkivleder Kirsten Aune, som deltok under hele tilsynet Rådmann Snorre Glørstad, som deltok i det innledende møtet Fra Statsarkivet i Trondheim møtte a rkivar Gunnar Klippenvåg Sørum. Tilsynet ble gjennomført i Rådhuset på Brekstad. 1 Lov om arkiv. LOV (i rapporten: arkivloven), Forskrift om offentlege arkiv FOR (i rapporten: arkivforskrift en ) 3

4 1.4 Om kommunen Kommunen omfattet fra 1837 Ørland, Bjugn og nordre del av Agdenes. I 1853 ble Ørland oppdelt i Ørland og Bjugn herreder, og da Agdenes ble eget herred i 1896 fikk Ørland kommune dagens utstrekning. Administrasjonssenteret er Brekstad. Kommunen har i dag i ca innbyggere. Ørland kommune ble sist inspisert av statsarkivet i Arkivansvar, arkivorganisering og arkivsystem 2.1 Arkivansvar 1-1 i arkivforskriften fastslår at i kommuner er arkivansvaret en del av det overordnede administrative ansvaret som er tillagt administrasjonssjefen. I henhold til arkivforskriftens 2-1 skal det daglige arkivarbeidet utføres av en arkivtjeneste, under daglig ledelse av en arkivansvarlig. Arkivforskriftens 5-1 stiller krav om at det løpende ansvaret for eldre og avslutede blir plassert hos en depotansvarlig. Rådmannens overordnede arkivansvar er fastslått i arkivplanen. Arkivleder har ansvar for arkivdanningen og de eldre og avsluttede arkivene. Arkivleder har ansvar for kontakt og koordinering mot Interkommuna lt arkiv i Trøndelag (heretter IKA). Kommunen har vært medeier i IKA siden 2001, og bruker IKA som arkivdepot for papirarkiver og elektroniske arkiv. 2.2 Organisering av arkivtjenesten Arkivtjenesten skal som hovedregel være felles for organet, og i følge 2-4 i arkivforskriften skal arkivet være sentralisert så langt dette er praktisk tjenlig. I samme paragraf defineres hva som faktisk er kommunens aktive arkiv, der det presiseres at i det aktive arkivet inngår sakarkivet, journaler til dette, register og kopibøker m.v. Møtebøker, fagsystem, databaser og andre arkivserier og dokument som blir mottatt eller skapt i tilknytning til virksomheten til kommunen, er også en del av det aktive a rkivet. Kommunen har hatt et felles postmottak og elektronisk journal siden 1998, og elektronisk arkiv siden Arkivtjenesten er organisatorisk lagt under servicekontoret. I alt er det 3 personer som jobber med arkiv, og det anslås at disse bruker ca. 1,5 stilling til arkivarbeid. Dette omtales som «for lite». Arkivtjenesten har ansvar for postmottak, skanning, journalføring, kvalitetssikring, opplæring og veiledning av saksbehandlerne og tilgangsstyring i systemet. Ordningen med fullelektronisk s entralarkiv innebærer at arkivmedarbeidere i ytre avdelinger/etater kun er ansvarlig for de fagsystemer og seriearkiv (objektarkiv/arkivdeler), som fortsatt må oppbevares på papir og som til en hver tid befinner seg på avdelingen e. 4

5 Kommunen er med flere in terkommunale samarbeid. Det gjelder blant annet Fosen brann - og redningstjeneste og Fosen helse. Disse er del vis beskrevet i arkivplanen. En oppdatert oversikt skal i henhold til kommunens planer legges inn i arkivplanen. Arkivene fra de interkommunale sam arbeidene var ikke en del av tilsynet. I arkivplanen fremgår det bare at kommunen er med i ett interkommunalt samarbeid: Fosen Barneverntjeneste. Ellers står det ikke noe om interkommunale samarbeid. Vi ber om en tilbakemelding om hvilke, sam t med hvem, hvor lenge man har samarbeidet, og hvem som har arkivansvaret. Fyll gjerne ut tabellen under. Fagområde Kommuner som er med i samarbeidet Arkivansvar Merknader 2.3 Arkivplan En kommune skal i henhold til Arkivforskriftens 2-2 til en hver tid skal ha en ajourført samleplan, en arkivplan, som viser hva arkivet omfatter og hvordan det er organisert. Arkivplanen skal vise hvilke instrukser, regler, planer m.v. som gjelder for ar kivarbeidet. Planen skal gjelde for alle arkiver i kommunen. Arkivplanen er utviklet i arkivplan.no. Planen er grundig og god, og inneholder de rutiner og oversikter som man forventer. Det mangler rutiner for arkivdanningen utenfor ephorte, dvs for f agsystemene. Ørland har et utstrakt arkivfaglig samarbeid med nabokommunen Bjugn. Derfor møtes arkivlederne i kommunene for å oppdatere og videreutvikle arkivplanen. I tillegg samarbeider kommunene med IKA når det skal gjennomføres større endringer i ruti nene og dermed planen. 2.4 Arkivdanning i journal og a rkivsystem Arkivforskriftens 2-6 til 2-9 fastslår at en kommune skal ha journal for registrering av dokument i de sakene man oppretter. I journalen skal en registrere alle inngående og utgående dokument som etter offentlighetsloven regnes som saksdokument for kommunen. Når man benytter elektronisk journal, skal man benytte et arkivsystem som følger Noark - standarden. 5

6 Ørland kommune og Bjugn kommune har siden hatt felles database. Ansvaret mellom kommunene er regulert gjennom avtale. Kommunene er definert som egne arkivskapere, med egne journalenheter. Arkivdelen e skilles ved at de defineres som enten OK (Ørland) eller BK ( Bjugn ). Denne løsningen er godkjent av Riksarkivaren den Alle enheter i Ørland kommune er koblet til og bruker ephorte, som er et godkjent Noarksystem for elektronisk arkiv. I følge arkivansvarlig bruker alle ledere og saksbehandlerne i kommunen syst emet, og det antas at det meste av arkivverdig dokumentasjon kommer i ephorte. Det er fokus på at det ikke skal foregå saksbehandling fra egne e - postadresser, men arkivpersonalet poengterte at dette fortsatt kan skje. Kommunen har 26 ulike skjema på intern ett, der søkere kan søke elektronisk. Disse skjemaene blir automatisk importert og journalført i ephorte. 2.5 Kvalitetssikring av journal og arkivsystem Arkivforskriftens 2-10 pålegger kommunen å ha administrative rutiner som sikrer at arkivtjenesten utfører kvalitetssikring av journal - og arkivdatabasen. Kommunen har i arkivplanen, under punktet O ppfølgingskontroll, utarbeidet rutiner for både arkivpersonell, saksbehandlere og ledere. Rutinene fanger opp de relevante arbeidsoppgavene i et elektronisk arkiv. For å undersøke om rutinene blir fulgt opp i praksis, gjennomgikk vi de ulike søkene i ephorte basen som går fra 2006 og frem til i dag. De relevante søk i forhold til arkivforskriftens krav er satt opp som predefinerte søk i systemet. Gjennomgangen viste at kommunen utfører d en kvalitetskontrollen som er beskrevet i rutinen, både på saksnivå og på journalpostnivå. Det et var imidlertid 371 utgående journalposter i status R. Mange av dem var eldre, og uten dokumenter knytt et til seg. Arkivpersonalet påpeker at de har varslet om disse feilene, man at det ikke følges opp av saksbehandlere og ledere. Disse journal postene må man g jennomgå og enten ferdigstille eller la utgå. 2.6 Arkivdanning i fagsystem og klientarkiv Det er tidligere, i punkt 2.2, påpekt at Arkivforskriftens 2-4 sin definisjon av arkivdanning favner videre enn ark ivtjenestens journalsystem med tilhørende papirarkiv. Det betyr at all dokumentasjon som skapes i kommunen skal behandles etter regelverket, både elektroniske register, databaser, fagsystem og papirbaserte arkiver. For elektroniske register og databaser kr eves det i utgangspunktet ikke arkiveksemplar på papir. Men systemene de inngår i, skal være godt nok dokumentert til at materialet kan brukes i arkivdepot. Dokumentasjonen skal inngå i arkivplanen. Dersom systemene produserer eller lagrer saksdokument, må systemene og rutinene oppfylle alle krav i arkivforskriftens 6

7 2-13, samt Riksarkivarens utfyllende bestemmelser i kapittel IX 2. Oppfylles ikke alle disse, må informasjonen oppbevares i papirformat. I arkivplanen finnes ikke informasjon om fagsystemene som de ulike enhetene bruker. Vi ber kommunen om å fylle ut vedlagte tabell som en del av tilbakemeldingen til foreløpig rapport. Vi minner om at den skal inneholde både aktive og utgåtte systemer. Vi har fylt ut en rad som eksempel på hvordan tabellen skal brukes. System / fagområde Tatt i bruk Informasjon om systemet i arkivplanen Unique Profil (Pro): For pleie - rehabiliterings og omsorgstjenesten Tatt i bruk Betaling, pasientregnskap, saksbehandling med mer Arkivleder var ikke kjent med at det finnes rutiner for den arkivdanningen som skjer i disse systemene, og eventuelle papirarkiver som skapes i tilknytting. 3 A rkivrutiner 3.1 Behandling av post og saksdokument I kapittel III del A i arkivforskriften stilles krav til rutiner for prosessen fra kommunen mottar en henvendelse og fram til behandlingen er avsluttet med et svardokument eller en beslutning om at henvendelsen ikke krever svar. Rutinene må inneholde beskr ivelser for håndtering av henvendelser på alle former for media. De må gjelde for hele kommunens virksomhet. Det finnes gode og detaljert e rutiner for poståpning, journalføring, e - poster og elektroniske skjema. Det mangler arkivrutiner for den arkiv danningen som skjer knyttet til de ulike fagsystemene, altså utover det som skjer i ephorte. 2 FOR nr 1566: Forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver 7

8 3.2 Oppfølging av r estanser Arkivforskriftens 3-7 fastslår at offentlige organ skal gjennomføre restansekontroll. Rutiner for res tansekontroll skal være beskrevet i kommunens arkivrutiner. I følge oppfølgingsrutinene i arkivplanen påligger det ansvar både på saksbehandlere, ledere og arkivpersonell i forhold til å følge opp restansene. D et sendes ut restanselister fire ganger i året. Søk i ephorte viste at selv om rutinene er på plass restansekontrollen utføres, var det fremdeles en del restanser i systemet, og noen av disse var flere år gamle. A rkivet uttaler at det er problemer med at ledere og saksbehandlere i kommunen ikke følger opp varslene de får og gjør det de skal i forhold til eldre restanser. 3.4 Periodisering av arkiv Kravene til periodisering finnes i arkivforskriftens kapittel 3 del B. Sakarkiv og den tilhørende journalen skal deles i perioder. Det skal være samsvar mellom periodeinndeling i journalen og sakarkivet. Når en arkivperiode er avsluttet, skal arkivmaterial et fra perioden skilles ut fra det aktive arkivet. Når man setter bort arkivet skal det enkelte arkivstykke merkes tydelig, og det skal lages ei fullstendig avleveringsliste. Møtebøker, kopibøker og papirjournaler skal bindes inn. Når en periode blir av sluttet i en elektronisk journal, skal saker som hører til den avsluttede perioden tas ut fra den avsluttede basen, eller utgjøre en egen logisk enhet i eller i tilknytning til den aktive basen. En elektronisk kopi av basen for en avsluttet periode skal kl argjøres for deponering i kommunens arkivdepot. Data organiseres som det er spesifisert i Noark - standarden, eller kommunen kan benytte et annet opplegg som på fullgod måte ivaretar hensyn til langtidslagring og framtidig dokumentasjon. Inntil 1998 førte man brevjournaler på papir. I perioden brukte kommunen det Noark 3 - godkjent systemet Forum Winsak for journalføring. Arkivet var fortsatt på papir. Journalen fra Forum Winsak er tilgjengelig som historisk base i ephorte. Det er gjo rt uttrekk fra Forum Winsak, som ble mottatt og godkjent av IKA i Fra gikk man over ti l ephorte og elektronisk arkiv, og da ble det satt skarpt skille i arkivet. Det er planlagt å periodisere ephorte i Det er i samarbeid med IKA og Bju gn kommune laget en plan for hvordan periodisering en i 2015 skal foregå. K onklusjon 8

9 4 Arkivlokaler Arkivforskriften stiller krav til arkivlokaler slik at disse gir arkivene vern mot vann og fukt, mot brann og skadelig varme, mot skadelig påvirkning fra klima og miljø og mot skadeverk, innbrudd og ulovlig tilgang. Alle rom der man oppbevarer arkivmateria le over lengre tid, blir regnet som arkivlokale. Arkiv som er hyppig i bruk kan plasseres i vanlige kontorlokaler. Bortsettingsarkiv skal så langt som mulig plasseres i spesialrom for arkiv. Eldre og avsluttede arkiv skal plasseres i spesialrom for arkiv. Det stilles strengere krav til spesialrom enn til lokaler for dagligarkiv. Kommunen har ikke innsendt bygningsfaglig rapport for sitt bortsettingsarkiv. Man er klar over at arkivdepotet har avvik, men tiltak er ikke satt inn. I følge arkivforskriften skulle avvik ene vært utbedret innen 2012, men det te var ikke gjort da tilsynet ble gjennomført. Vi viser til beskrivelse i vedlegg 1 / tabell 1 for vår vurdering av lokalene. 5 E ldre og avsluttede arkiv 5.1 Kommunens arkivdepot Arkiv som ikke lenger er i bruk for administrative formål, og arkiv etter enheter som er nedlagte eller har avsluttet sin virksomhet, skal avleveres til arkivdepot. Arkivforskriften fastslår at kommuner skal opprette eget arkivdepot, plassere ansvaret for dette hos en depotansvarlig og at man skal utarbeide rutiner som ivaretar de spesifiserte kravene til arkivdepot i arkivforskriften. Kommuner kan overføre depotoppgaver til en interkommunal depotordning. Kommunen bruker IKA som arkivdepot. Det finnes rutiner for håndtering av arkivene som skal deponeres hos IKA. I tillegg er det utarbeidet r utiner for når og hvordan man skal overføre elev - og barnemapper fra enhetene inn til sentralt bortsettingsarkiv. I følge arkivleder er så godt som alt av p apirarkive r enten deponert hos IKA eller plassert i kommunens arkivrom i rådhuset. 5.2 Avlevering av papirarkiver For å sikre at arkiver blir bevart og at det er mulig å bruke dem, har arkivforskriften s 5-4 og 5-5 krav til hvordan arkivmateriale som skal avleveres og bevares i depot skal være ordnet. Dette er krav i forhold til pakking, for å sikre at arkivene ikke blir ødelagt. Det stilles også krav til listeføring og etikettering, slik at det er mulig å fi nne frem i og bruke materialet. Det skal også føres register for arkivbestand og tilvekst. 9

10 Kommunen har deponert alle arkivsaker skapt før 1980, 72 hyllemeter, hos IKA. Alt er ordnet og katalogisert. I kommunens bortsettingslokaler i rådhuset står ca. 240 hm med uordnede arkiver (IKA/kommunens tall). Kommunen er i dialog med IKA om overføring og ordning av disse arkivene. 5.3 Avlevering av ele ktronisk arkivmateriale Arkivforskriften og Normalinstruksen for arkivdepot i komm uner og fylkeskommuner stiller også krav til kommunene i forhold til håndtering av elektronisk skapt materiale. Avlevering av elektronisk skapt materiale skal omfatte definerte uttrekk av data fra IT - systemer, ikke IT - systemene i seg selv. Kommunen bør fø lge de samme reglene s om benyttes for avlevering fra statlige organer til Arkivverket 3, som gir bestemmelser om lagringsmedium, organisering av datauttrekk og krav til dokumentasjon om systemet og dataene. Dette innebærer at å ha en kopi av a vsluttede syst emer på en server ikke er en tilstrekkelig løsning for langtidsbevaring av elektronisk arkiv. Kommunen bruker IKA som elektronisk depot. Det er gjort uttrekk fra avsluttede Noark 3 - baser, som er deponert hos IKA. IKA deponerer uttrekk fra fagsystemer på vegne av kommunen. Det er utarbeidet rutiner, som finnes i arkivplanen, for uttrekk, overføring og deponering av elektroniske arkiv. I svar på foreløpig rapport ønsker vi en oversikt over hvilke systemer og perioder det er gjort uttrekk fra. Finnes det planer for dette for de nærmeste årene, ønsker vi også en kopi av denne. Vi ønsker også en tilbake melding om ansvarsforhold / status for disse uttrekkene. Hvem skal for eksempel formidle fra uttrekkene, altså gjøre oppslag ved forespørsle r? 5. 4 P ublikum s tilgang til arkivmateriale Arkivforskriftens 5-6 om tilgjengelighet for publikum gir en generell plikt for offentlige arkivdepoter, herunder kommuner, til å legge forholdene til rette slik at publikum kan gjøre bruk av arkivmaterialet. Unntaket er materiale som er unntatt for offe ntlighet. Det er i utgangspunktet kommunen selv som avgjør hvordan materialet skal gjøres tilgjengelig. Likevel gis det enkelte føringer i regelverket, som skal følges. B lant annet skal det kunne gis avskrift/kopier av dokumenter. Det er også viktig at ori ginaldokumenter kun gjøres tilgjengelig for publikum under tilsyn. 3 Disse finnes i Forskrift 1. desember 1999 nr om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver, kapittel 8 og 9. 10

11 Det finnes skrevne rutiner og et fast opplegg for bruk av de arkivene om er deponert hos IKA Trøndelag. For de som ønsker å benytte arkivsaker oppbevart i Rådhuset, har man et eget rom til dette. I og me d at materialet stort sett er uordnet, er arkivkataloger ikke tilgjengelig. 6 Oppsummering og avvik 6.1 Oppsummering 6.2 Avvik / pålegg Innenfor de områder tilsynet ble gjennomført i Ørland kommune ble følgende avvik fra arkivforskriften avdekket: Vi gir Ørland kommune pålegg om innen XX. XX å sende inn en plan for hvordan følgende avvik skal håndteres. 11

12 Vedlegg 1: Detaljert beskrivelse av arkivlokalene og avvik i disse. Tabell 1 : Arki vrom Temperatur og luftfuktighet Temperatur: 16,2 grader L uftfuktighet: 29,2 % RH Avvik i arkivlokalet i henhold til forskriftens kapittel 4. Krav til alle lokaler 4-3 Lokalet skal ikke være et tilfluktsrom OK 4-3 Lokalet skal være plassert på sikker måte i bygningen (kan ikke skades fra bygningen / tilstøtende aktiviteter) (vann, brann, eksplosjon) 4-4 Golv skal ha tilstrekkelig bæreevne OK 4-4 Reoler skal ha tilstrekkelig bæreevne OK 4-4 Lokalet skal ha tilstrekkelig kapasitet OK 4-4 Lokalet skal ha nok gulvplass til fremhenting Merknader Antatt OK OK 4-4 Reoler skal ikke være av brennbart materiale OK 4-4 Det skal ikke være lagret andre ting som reduserer OK tryggheten til arkivmaterialet 4-4 Arkivmateriale skal ikke stå rett på golvet OK 4-4 Arkivmateriale skal ikke inntil vegg OK 4-5 Lokalet skal ha fast renhold OK 4-5 Lokalet skal ha fast tilsyn OK 4-6 Lokalet skal være sikret slik vann og fukt ikke trenger inn 4-6 Det skal ikke være er vannrør i lokalet OK 4-6 & 4.7.1: Rommet skal ikke varmes opp med radiatorer / ovner (kilder med potensiell vann eller brannfare) Antatt OK OK I lokalet skal det ikke være annet elektrisk utstyr enn nødvendig El - sentral, strømmåler, sikringer el ler liknende skal ikke være plassert i lokalet Lokalet skal være klassifisert som egen branncelle brannmotstandsevne REI Dører, luker osv inn til arkivlokalet skal kunne motstå åpen ild i minst 60 minutter (ha brannmotstandsevne EI 60) OK OK Ikke egen branncelle - kun lettvegg mot gangen Dør uten brannmotstandsevne Dører skal være selvlukkende Ikke selvlukkende dør Det skal ikke være vindu (normalt) OK Lokalet skal ha automatisk brannalarm Mangler brannføler i arkivromme t Det skal ikke være brukt maling, gulvbelegg og annet som fremmer brannspredning Antatt OK I lokalet skal det finnes håndslokkingsapparat Mangler 4-8 Lokalet skal ha stabilt klima (gjennom hele året) OK 4-8 Lokalet skal kunne varmes opp til vanlig For kaldt, temperatur bør reguleres bedre. 12

13 romtemperatur (gjennom hele året) (og holdes kjølig nok om sommeren) 4-9 Bygningsdeler som avgrenser arkivlokalet, skal være utformet slik at det er fullgodt sikret mo t innbrudd og at uvedkommende slipper inn 4-9 Det skal finnes regler for hvem som har tilgang til lokalet OK OK 4-9 Lokalet skal ha innbruddsalarm Mangler 13