Kommunal- og moderniseringsdepartementet Postboks 8112 Dep 0032 Oslo 20.05.2016 Høringsvar om råd i kommuner og fylkeskommuner for ungdom, eldre og personer med funksjonsnedsettelse (deres ref 16/752) Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene (LO-Stats Pensjonistutvalg, Telepensjonistenes Forbund, Fagforbundets sentrale pensjonistutvalg, Postens Pensjonistforbund, Politiets Pensjonistforbund, Jernbanepensjonistenes Forbund og Statens Vegvesens Forbund) viser til departementets høringsbrev av 15. februar 2016 og avgir felles høringsuttalelse. Sammendrag Vi er mot regjeringens forslag om å oppheve eldrerådsloven og erstatte denne med en ny paragraf i kommuneloven. Eldres rettigheter svekkes ved at en særlov erstattes med en paragraf i en generell lov og mesteparten av en demokratisk vedtatt lovtekst erstattes med forskrifter som ennå ikke er utarbeidet. Til tross for at høringsnotatet angir regler for hvordan forskriftene skal utformes, er departementets handlingsrom stort nok til at forskriftene kan utformes, og senere endres, i eldres disfavør. I avveiningen mellom fylkeskommunal og kommunal selvråderett og like rettigheter for eldre over hele landet, har regjeringen lagt for stor vekt på førstnevnte. Vi ønsker å beholde eldrerådsloven og forbedre den.
Innledning Eldre har erfaringer, klokskap, interesser, meninger og perspektiver som bør være godt representert i folkevalgte organer. Likevel er eldre underrepresentert i fylkestingene og kommunestyrene. Dersom eldre over 67 år skal få en forholdsmessig representasjon i kommunestyrer og fylkesting, må andelen representanter nesten tredobles. Underrepresentasjon er ikke et uttrykk for manglende politisk interesse. Ved kommune- og fylkestingsvalget i 2015 var valgdeltakelsen på 60 prosent for hele befolkningen, men 76 prosent for aldersgruppa 67 79 år. Særlig i lokalpolitikken er eldre mer interessert enn andre. En av årsakene er at eldre er den største brukergruppa av kommunale helse- og omsorgstjenester. Eldrerådene er svært viktige for å sikre eldre innflytelse. Allerede i 1978 gikk Pensjonistforbundet inn for å lovfeste kommunale og fylkeskommunale eldreråd. Det var derfor en stor seier for oss da loven ble vedtatt i 1991 og trådte i kraft året etter. Vi er svært opptatt av at eldrerådene har gode arbeidsvilkår og reell innflytelse. Regjeringen foreslår å oppheve eldrerådsloven og erstatte denne med ny 10b i kommuneloven. Vårt utgangspunkt er at eldrerådenes vilkår ikke må svekkes: Ny paragraf i kommuneloven med tilhørende forskrifter, må være minst like god som dagens eldrerådslov med tilhørende rundskriv. Vårt høringssvar er basert på innspill fra våre fylkesforeninger og lokallag over hele landet. Fra særlov til paragraf i kommuneloven Regjeringen foreslår å oppheve eldrerådsloven og erstatte den med en paragraf i kommuneloven. Mesteparten av innholdet i dagens lov erstattes med forskrifter til den nye paragrafen. I høringsnotatet hevder regjeringen at «Rettane som eldre og personar med nedsett funksjonsevne har etter dei lovene vi har i dag, blir førte vidare, og ingen av desse gruppene kjem dårlegare ut.». Vi er dessverre ikke beroliget av denne forsikringen, fordi: Særlover står over generell lov. Lex specialis-prinsippet kommer til anvendelse ved motstrid mellom rettsregler av samme rang og medfører at spesielle regler går foran mer generelle regler. Eldrerådsloven har derfor i dag forrang over kommuneloven. Når eldrerådsloven erstattes med en paragraf i kommuneloven, blir den å regne som en hvilken som helst annen paragraf i kommuneloven. Det kan for eksempel medføre at Fylkesmannen i mindre grad kan påberope saksbehandlingsfeil og kreve omgjøring av vedtak.
Innhold i eldrerådsloven overføres til forskrifter. Lover vedtas av Stortinget, mens forskrifter kan vedtas av departementer. Det gjør forskrifter mer utsatt for endringer og mindre eksponert for demokratisk kontroll. Forskriftene kan riktignok ikke gå på tvers av lovens intensjon, men ettersom loven i dette tilfellet kun blir en generell paragraf, gir dette departementet stort spillerom i utformingen, og senere endringer, av forskriftene. Forskriftene er ikke skrevet ennå. Regjeringen redegjør kun for det den kaller regler for forskriftene som skal skrives. Dette er i praksis kun føringer med varierende grad av fortolkningsmonn og handlingsrom. I tillegg representerer noen av dem en direkte svekkelse av dagens rettigheter, for eksempel regelen om at kommunestyrene og fylkeskommunene selv skal bestemme mandatet for eldrerådene. Samlet mener vi at forslaget ikke representer en videreføring eller forbedring av eldres juridiske rettigheter. Eldres rettigheter blir i for stor grad overlatt til utformingen av forskriftene, samt fylkeskommuner og kommuners fortolkning av dem. Vi er derfor mot regjeringens forslag. Vi vil helst at nåværende eldrerådslov forbedres gjennom nye rettigheter og presiseringer av nåværende rettigheter. Samtidig ønsker vi å komme med konstruktive innspill til utformingen av forskriftene til regjeringens forslag (i fall det blir vedtatt). Våre videre kommentarer til regjeringens forslag kan derfor leses både som innspill til hvordan dagens eldrelov kan bli bedre, og som innspill til hvordan regjeringen bør utforme forskriftene til sitt lovforslag. Vi ønsker primært at våre innspill lovfestes, sekundært vedtas i forskrift. Innspill til endringer av eldrerådsloven og/eller utforming av forskrifter til 10b i kommuneloven Sammenslåing av råd bør kun skje unntaksvis og med samtykke Nåværende eldrelov er ikke perfekt. Vår erfaring er at den bør utvides og presiseres. En måte å gjøre det på er å inkludere deler av det som fremgår i Rundskriv om kommunale og fylkeskommunale råd (A-32/2007) i lovteksten. Rundskrivet er Arbeidsog sosialdepartementets (den gang Arbeids- og inkluderingsdepartementet) orientering om hvordan eldrerådsloven skal forstås - adressert til kommunene, fylkeskommunene og fylkesmennene. Der står det for eksempel at selv om eldrerådsloven 4a/8a åpner opp for sammenslåing av råd, skal det kun velges i spesielle tilfeller og alltid skje med samtykke fra eldre og funksjonshemmedes organisasjoner:
«Dersom menneske med nedsett funksjonsevne og eldre ikkje opplever å ha sterke nok felles interesser og dermed ikkje vil medverke til eit felles råd, så vil ikkje eit felles råd oppfylle formålet med lova.» Rundskrivet er dessverre ikke godt nok kjent, samt at brudd på føringer i et rundskriv uansett ikke er tilstrekkelig for å oppheve vedtak i kommunestyrer og fylkesting. Dette er derfor et eksempel på at eldrerådene får best mulige vilkår dersom de fremgår direkte av loven, og ikke av forskrifter eller rundskriv. Høringsnotatet redegjør kun for hvilke regler departementet har som utgangspunkt for å utforme forskriftene. Vi bes derfor om å uttale oss om forskrifter som ennå ikke er skrevet, der de faktiske formuleringene, begrepene, ordvalgene, avgrensningene osv. er ukjente. I verste fall kan departementets formuleringer medføre reduserte rettigheter for eldre. Ett eksempel: Det står «Det skal stå at kommunestyret eller fylkestinget kan velje å opprette felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne.». Men det står ingenting om hvilke vilkår som skal gjelde for å kunne velge å slå sammen eller opprette felles råd. Hvilken garanti har vi da for at de føringer som ligger i dagens rundskriv videreføres i forskriftene? Det er nærlignende å tro at regjeringen ønsker at dette skal være helt opp til den enkelte kommune eller fylke. Det vil i så fall medføre langt flere sammenslåtte råd enn i dag - om lag 12 prosent av kommunene har felles råd - og det er ikke i tråd med hva verken eldre eller funksjonshemmedes organisasjoner ønsker. Det betyr i praksis at begge gruppers rettigheter svekkes på bekostning av kommunal og fylkeskommunal selvråderett. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR 2014:14) fant at sammenslåtte råd oppga å ha mindre innflytelse enn separate råd. Hele 41 prosent av dem oppga at de hadde liten eller ingen påvirkning. Vi mener det bør være klare og strenge kriterier for sammenslåing av råd. Sammenslåing skal kun skje unntaksvis, og kun hvis både eldre og funksjonshemmedes organisasjoner samtykker. Vi er fristet til å ønske oss et forbud mot felles råd, men ser at enkelte svært få og små kommuner kan ha tilstrekkelige gode grunner for å slå sammen råd. Eldrerådenes mandat bør ikke bestemmes av kommunene og fylkene Regjeringen foreslår i reglene for hvordan forskriftene skal utformes at «Kommunestyret og fylkestinget skal vedta mandat» for eldrerådene. Det innebærer også en styrking av det kommunale og fylkeskommunale selvstyre på bekostning av eldres rettigheter. I lov om råd for menneske med nedsett funksjonsevne 6 står det at kommunestyret skal vedta mandat for rådet. Eldrerådsloven åpner imidlertid ikke opp for tilsvarende fylkeskommunal eller kommunal selvråderett. Regjeringen sidestiller dermed de to rådstypene og foreslår vilkår tilnærmet like som rådet med de svakeste rettighetene har i dag.
I våre øyne er ikke dette en videreføring av eldrerådenes rettigheter, men en åpning for fylkeskommuner og kommuner til å svekke dem. Eldrerådenes mandat bør helst være hjemlet i lov, i det minste i lovens forskrifter, og ikke overlates til fylkeskommunene og kommunene å definere. Eldrerådenes mandat bør være like over hele landet og ikke bestemmes lokalt. Mandatet må ses i lys av hva som er eldrerådenes formål og oppgaver. Her er høringsnotatet litt uklart. I eldrerådsloven 3/ 7 står det at «Eldrerådet skal ha til handsaming alle saker som gjeld levekåra til eldre.». I reglene for utforming av forskrifter under Oppgåver står «Det skal stå at eldrerådet er eit rådgjevande organ for kommunen og fylkeskommunen, og at rådet har rett til å uttale seg om alle saker som vedkjem dei.». Under Organisering brukes begrepet «aktuelle saker», og under Føremål står det «at føremålet med rådet er å leggje til rette for at eldre blir sikra ein brei, open og tilgjengelig brukermedverknad i saker som betyr særleg mykje for levevilkåra til dei eldre.». Dette skaper usikkerhet om rådenes formål, oppgaver og mandat. Vi ber derfor regjeringen om å videreføre fra eller presisere formuleringer i eldrerådsloven, slik at ikke misforståelser oppstår: Eldrerådene skal ha til behandling alle saker som angår eldres levekår. Et flertall av medlemmene i eldrerådet bør være over 65 år I reglene for forskrifter foreslås en nedre aldersgrense for deltakelse i eldreråd på 60 år. Den erstatter dagens lovtekst om at et flertall skal være alderspensjonister (men ellers ingen nedre aldersgrense). Tidligere var alderspensjonist synonymt med at man ikke lenger var i arbeid, i praksis som regel at man var eldre enn 67 år. I dag kan man kombinere uttak av pensjon fra folketrygden med fortsatt å stå i arbeid. Derfor er det gode grunner til å erstatte begrepet alderspensjonist med en nedre aldersgrense. Vi mener imidlertid at 60 år er for lavt. Eldrerådene ble etablert for å rette opp det demokratiske underskuddet ved at eldre ikke er forholdsmessig representert i kommunestyrer og fylkesting. Statistisk sentralbyrås (SSB) tall for de tre siste kommune- og fylkestingsvalgene viser at aldersgruppen 60-65 år er forholdsmessig representert. Det er eldre over 65 år som er underrepresentert. Samtidig kan for rigide aldersbestemmelser medføre at gode kandidater utelukkes fra eldrerådene. Vi foreslår derfor et kompromiss: Medlemmer foreslått av organisasjonene må være 65 år eller eldre. Medlemmer foreslått av folkevalgte har ingen nedre (eller øvre) aldersgrense. Medlemmer foreslått av organisasjonene skal utgjøre et flertall av eldrerådets medlemmer. Rådet skal selv velge leder og nestleder og disse må være 65 år eller eldre. Vennligst se påfølgende avsnitt for ytterlige detaljer om rådenes sammensetning.
Eldrerådet må selv peke ut leder og nestleder Eldrerådsloven 2 slår fast at «Rådet peikar sjølv ut leiar og nestleiar, som skal veljast mellom pensjonistane.». Ettersom regjeringen ønsker en nedre aldersgrense på 60 år, foreslås dette videreført i forskriftene som «Rådet utnemner sjølv leiar og nestleiar». Det innebærer at leder og nestleder vil være over 60 år, men ikke nødvendigvis at de er pensjonister. Velger regjeringen å opprettholde forslaget om nedre aldersgrense på 60 år, ønsker vi et tillegg der det fremkommer at leder og nestleder må være alderspensjonist. Men om aldersgrensen heves slik vi ønsker (til 65 år for et flertall av medlemmene), er en slik presisering unødvendig. Medlemmer av eldrerådet bør ikke være ansatt i kommunen/fylket Rundskriv A-32/2007 advarer mot å oppnevne ansatte i administrasjonen i kommunen/fylket som medlemmer av eldrerådet, fordi de ofte kan bli inhabile. Vi mener det er behov for en presisering i lov eller forskrift om at medlemmer i eldrerådet ikke samtidig kan være ansatt i administrasjonen i samme kommune/fylke. Rundskrivet har ingen tilsvarende advarsel om folkevalgte i kommunen/fylket. Eldrerådet skal være et korrigerende organ til kommunestyret/fylkestinget. Det skal representere en aldersgruppe som er underrepresentert der. Folkevalgte i eldrerådet kan velge partilojalitet fremfor lojalitet overfor eldre. Det kan være uheldig at medlemmer i eldrerådet har bindinger til eget parti i kommunestyret/fylkestinget. Likevel ønsker ikke vi et forbud mot at aktive politikere også sitter i eldrerådet. Hovedårsaken til det er at NIBR (2014:14) og våre erfaringer viser at råd med politikere i dobbeltroller (sitter både i kommunestyret og eldrerådet) kommer tidligere inn i prosessene og har større innflytelse. I dag har en tredjedel av eldrerådene aktive politikere som medlemmer. De er effektive kanaler mellom folkevalgte organer og eldrerådene og bidrar både til at eldrerådene kommer tidligere inn i saksforløpet og blir lyttet til. Det er likevel av avgjørende betydning at politikerne er i mindretall, slik at eldrerådenes uavhengighet av folkevalgte organer opprettholdes. Eldrerådene bør ha minst fem medlemmer og hvert kjønn minst 40 prosent Kommunestyret/fylkestinget avgjør i dag og også i nytt forslag hvor stort eldrerådet skal være. De fleste rådene består av fem personer. Vi mener det bør fremgå i lov eller forskrift at rådene minst skal bestå av fem personer, alltid være oddetall (5, 7, 9) og at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent (slik det fremgår av kommuneloven 36 nr. 2). Et råd på minst fem personer vil ivareta at flere perspektiver kommer til ordet og at
man overholder minstekravet til kjønnsbalanse, samt kunne gi flertall ved uenighet i rådet. Det vil også, som regel, være tilstrekkelig stort til at man kan ta hensyn til flere av organisasjonene med forslagsrett. Samtidig er dette et minstekrav. Enkelte kommuner og fylker bør vurdere flere medlemmer, for eksempel av hensyn til geografisk representativitet. Dette er særlig viktig i forbindelse med kommunesammenslåinger. Forslagsretten bør kun være for organisasjoner for eldre og folkevalgte I dag gir eldrerådsloven 2/ 6 pensjonistforeninger rett til å foreslå medlemmer av eldrerådene. I høringsnotatet står det at det skal stå i forskriftene «at pensjonistforeingar har rett til å fremje forslag om medlemmer til eldrerådet». Vi ønsker en presisering av hva en pensjonistforening er. Vi mener det må være en organisasjon som har som hovedformål å arbeide for eldres rettigheter og levekår, samt har et flertall av medlemmer som er eldre. Vi har forståelse for at organisasjonene ikke kan få en garanti for at sine forslag blir fulgt. Det kan være flere organisasjoner i samme kommune og fylke, det må tas hensyn til geografi og kjønn og det er et begrenset antall plasser. Samtidig mener vi at det bør fremgå at det skal tungtveiende grunner til for å overse organisasjonenes innspill: Det bør være en bestemmelse om at minst 60 prosent (3 av 5) av rådets medlemmer skal eller bør være foreslått av organisasjonene. Ettersom det er kommunestyret/fylkestinget som må oppnevne eldrerådene, finner vi det naturlig at folkevalgte fortsatt skal ha forslagsrett, men at denne begrenses til et mindretall (40 prosent) av rådets medlemmer. Disse trenger, forutsatt at de utgjør et mindretall, ikke å være over 65 år (slik vi foreslår for et flertall av medlemmene foreslått av organisasjonene). Eldrerådet må involveres tidlig, ha tilstrekkelig sekretariatshjelp og få opplæring En god lov er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, forutsetning for gode eldreråd. I tillegg må rådene ha tilstrekkelig ressurser, god tilgang på sekretærhjelp og komme tidlig inn i prosessene. Videre er det en forutsetning at eldrerådsmedlemmer, administrasjonen og de folkevalgte må være godt kjent med rådets rolle, mandat og rettigheter. En av de viktigste forutsetningene for at eldrerådene skal ha innflytelse, er at de kommer tidlig inn sakene i god tid før de skal behandles av kommunestyret eller fylkestinget. Vi har forståelse for at «god tid» vil avhenge både av en saks kompleksitet og, unntaksvis, av forhold administrasjon og folkevalgte organ ikke kan påvirke. Men det er en stor utfordring at eldrerådene involveres for sent, eller at saker defineres som utenfor eldrerådenes mandat, uten at rådene blir spurt om de er enige i det. Derfor er det viktig for oss at det tydelig fremgår at eldrerådene skal involveres i alle
saker som angår eldre, at rådet selv skal få definere om en sak er relevant for rådet og at de mottar all relevant informasjon i god tid. Dette må fremgå av lov eller forskrift. Like viktig er det at det blir en del av forvaltningens ordinære saksrutiner. God tilgang på sekretærhjelp er en forutsetning for gode og innflytelsesrike råd. I eldrerådsloven står det at fylket/kommunene «skal skipa høvelig sekretariatshjelp for rådet». I høringsnotatet står det i reglene for utforming av forskriftene at «kommunestyret og fylkestinget skal sørgje for at dei administrative funksjonene, mellom anna sekretariatshjelp, blir tekne vare på.». Begge har til felles at de ikke definerer en forventet tidsbruk/stillingsbrøk. Det medfører at rådene er prisgitt de ressursene kommunen/fylket velger å avse, både i forhold til tid og kompetanse. Vår erfaring er at både tidsbruken og kvaliteten på sekretariatene varierer. Det gjør at eldrerådenes innflytelse også gjør det. NIBR (2014:14) viser at de fleste rådene har sekretariatshjelp på under 20 prosent av et årsverk, samt at sekretariatet er «den instansen som i størst grad bestemmer kva saker som skal takast opp i råda». Vi mener det er hensiktsmessig med en form for kvantifisering av hvilken rett eldrerådene har til sekretariatshjelp. I Rundskriv A-32/2007 fremgår det at i forarbeidene til eldrerådsloven er sekretariatshjelpen anslått til et tredjedels årsverk. Vi ønsker derfor en presisering der det fremgår at eldrerådene har rett til sekretariatshjelp tilsvarende minst et tredjedels årsverk. Både eldrerådsmedlemmer, ansatte i administrasjon og folkevalgte trenger opplæring i eldrerådets rolle, mandat og rettigheter. Mangel på innflytelse skyldes ofte at aktørene ikke i tilstrekkelig grad er kjent med dette. Det kan for eksempel være ansatte eller politikere som ikke vet at rådet skal og bør involveres, eller det kan være rådsmedlemmer som ikke er godt nok kjent med forvaltningsrutiner eller egne rettigheter. Verken eldrerådsloven, rundskriv A 32/2007 eller reglene for utforming av forskrifter i høringsnotatet, har formuleringer om behovet for og retten til opplæring. Vi mener det må presiseres at medlemmer av eldrerådene skal ha rett til opplæring i eldrerådsarbeid, slik at kommuner og fylker må avsette ressurser til det. Men like viktig er det at også ansatte og folkevalgte får nødvendig kunnskap om eldrerådets rolle, mandat og rettigheter. Deres behov er ikke naturlig å hjemle i lover og forskrifter om eldrerådene, men faller inn under KS ansvar for nødvendig opplæring av ansatte og folkevalgte. Vi mener KS kan og bør spille en viktig rolle i opplæringen av både eldrerådsmedlemmer, ansatte og folkevalgte om eldrerådenes rolle, mandat og rettigheter. Vi foreslår at medlemmer av eldrerådene får delta i folkevalgtopplæringen og at eldrerådsarbeid blir en større del av den.
Ansvar for lover kan overføres mellom departementer Regjeringen hevder at «Det er føremålstenleg å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova i staden for å ha ulike medverknadsordningar som blir regulerte i særskilde lover og administrerte av ulike departement. Dei grunnleggjande reglane for organisering av medverknadsorgan bør vere like, men slik at kvar ordning er tilpassa dei ulike gruppene.». Denne definisjonen av hva som er formålstjenlig tar utelukkende utgangspunkt i hva regjeringen selv mener er formålstjenlig. For oss er det mer formålstjenlig med en særlov enn en paragraf som omfatter alle ulike medvirkningsorganer. Det er videre intet i veien for å flytte ansvaret for en lov fra et departement til et annet uten å måtte oppheve eller foreta omfattende endringer av den. Eldrerådsloven kan flyttes fra Arbeids- og sosialdepartementet til Kommunal- og moderniseringsdepartement på andre måter enn det regjeringen foreslår. Regjeringens begrunnelse har en besnærende, rasjonell og prinsipiell logikk, men skjuler at eldres rettigheter kan bli svakere ved at deres særlov forsvinner og kun delvis erstattes av forskrifter - som ennå ikke er ferdigskrevet og som uansett er lettere å endre enn lovtekster. Avsluttende bemerkninger Vi er ikke bekymret for eldrerådenes fremtid. Forslaget til ny 10 b i kommuneloven slår fast at det er pliktig for kommuner og fylkeskommuner å opprette eldreråd. Mesteparten av det som står i eldrerådsloven blir - i en eller annen form - å finne i forskriftene til denne paragrafen. Det vedvarende demokratiske underskuddet gjør at begrunnelsen for å opprettholde eldrerådene dessverre består. Det er rett og slett ikke mulig å rettferdiggjøre en nedlegging av eldrerådene. Men det er mulig å gi dem svakere rettigheter. Vi mener regjeringens forslag gjør det. Vi er mot regjeringens forslag om å oppheve eldrerådsloven og erstatte denne med en ny paragraf 10b i kommuneloven, fordi eldres rettigheter svekkes ved at en særlov erstattes med en paragraf i en generell lov, og fordi mesteparten av en demokratisk vedtatt lovtekst erstattes med forskrifter som utarbeides og kan endres av et departement. Videre er forskriftene ennå ikke skrevet og til tross for at høringsnotatet angir «regler» for hvordan de skal utformes, er tolkningsmonnet og handlingsrommet stort nok til at forskriftene kan utformes, og senere endres, i eldres disfavør. Vi mener at i avveiningen mellom fylkeskommunal og kommunal selvråderett og like rettigheter for eldre over hele landet, har regjeringen lagt for stor vekt på førstnevnte. Selvråderetten er ofte kun en rett til å håndtere dilemmaer som prioritering mellom to verdige grupper. Da taper den som ikke har sterke lovfestede rettigheter.
Uavhengig om nåværende lov beholdes eller om regjeringens forslag blir vedtatt, er det behov for utvidelse og presisering av eldrerådenes rettigheter. Vi håper departementet benytter våre innspill i det arbeidet. Vennlig hilsen Harald Olimb Norman Generalsekretær Eyvind Frilseth Områdeleder