Byrådssak 276/16.1 Høringsuttalelse til forslag til endringer i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager LRS ESARK-03-201600938-50 Hva saken gjelder: På oppdrag av Kunnskapsdepartementet har Utdanningsdirektoratet sendt på høring forslag til endringer i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Det tas sikte på at forskriftsendringene skal tre i kraft 1. januar 2017. I høringen foreslås justeringer i bestemmelsene om indeksregulering og pensjons- og kapitaltilskudd, samt at satsene departementet fastsetter fremgår direkte av forskriften. Det utredes også om det er behov for endringer i forskriften som følge av forslaget om Rett til plass i barnehage - kortere ventetid for barnehageplass for barn født i september og oktober (ny 12 a). I tillegg vurderes om det er behov for endringer i forskriften som følge av ordningen med stimuleringsmidler som skal gå til tilrettelegging for deltakelse i videreutdanning. Høringsnotatet med forslag til endringer er lagt ut på Udirs hjemmeside: http://www.udir.no/omudir/hoyringar/horing--tilskudd-til-private-barnehager/. Høringsfristen er satt til 30. september 2016, og direktoratet vil ha høringsinnspill elektronisk på eget svarskjema. De enkelte spørsmålene og svaralternativene vil framkomme i saksutredningen under de enkelte punktene i høringen, etterfulgt av byrådets høringssvar. Oppsummering av høringsinnspillet Byrådet ser ikke behovet for å legge søknadsordning pensjon for enkeltbarnehager som har vesentlig høyere pensjonsutgifter i egen bestemmelse. Byrådet støtter forslaget til endringer i bestemmelsen om kapitaltilskudd, om at retten til økt kapitaltilskudd kun gjelder kvalifiserte økninger i areal. Byrådet støtter ikke forslaget om at de nasjonale satsene som kommunene skal bruke ved tildeling av tilskudd til private barnehager tas inn i forskriftsteksten, da Bergen kommune ikke har fått noen henvendelser som tyder på at det er problematisk at informasjon om satsene ligger på direktoratets hjemmesider eller informasjon fra kommunen om satsene. Byrådet er enig i at rett til plass til september- og oktoberbarn ikke medfører behov for endringer i forskrift om tilskudd til private barnehager. Men byrådet vil igjen påpeke at når private barnehager gis de samme økonomiske vilkårene som de kommunale, må privat sektor samtidig få de samme forpliktelsene som de kommunale barnehagene når det gjelder opptak av rettighetsbarn. Byrådet støtter forslaget om at stimuleringsmidler som legger til rette for at ansatte kan delta i videreutdanning ikke skal være en del av beregningsgrunnlaget; dette for å sikre at det tas inn vikar for ansatte som tar videreutdanning og på den måten opprettholder god kvalitet på barnehagetilbudet. Byrådet vil påpeke at utvidelsen av retten til plass for september- og oktoberbarn utgjør en merkostnad for kommunen. Bergen kommune dekker tapt foreldrebetaling i de private barnehagene for barn født i september og oktober som starter i barnehage den måneden de fyller 1 år, som et incitament for privat sektor til å ta inn barn med utvidet rett. 1
Byrådet ønsker at det nasjonalt også skal jobbes for at november- og desemberbarn får rett til barnehageplass. Dette må ha de samme forutsetningene som i ovenstående punkt hva gjelder merkostnad for kommunen og incitament for privat sektor til å ta inn barn med utvidet rett. Samtidig vil byrådet påpeke at en ytterligere utvidet rett vil måtte utlede en debatt om bemanningen i barnehagene da det vil være svært unge barn som vil få rett til barnehageplass og at man må sikre god kompetanse og bemanning for å ivareta disse barnas behov. Byrådet mener at 3. avsnitt i merknad til 6 andre ledd gir en uklar definisjon av hva som menes med en ny barnehage. Å definere en ny barnehage som en barnehage som er nyoppført og ikke har en godkjenning etter 10 fra før, eller en barnehage som starter opp i lokaler der det før var drevet annen type virksomhet og ikke har en godkjenning etter 10 fra før, er en nødvendig språklig tydeliggjøring av det som er gjeldende rett og den eneste logiske koblingen til ny forskriftstekst i 6. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7, vedtatt av bystyret 18.desember 2013 i sak 294/13: Byrådet selv avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Da saken er av prinsipiell karakter og vil innebære politiske avveiinger har ordfører Marte Mjøs Persen behandlet saken på fullmakt 280716 og fattet følgende vedtak: Komite for barnehage, skole og idrett innstiller til bystyret som avgir høringsuttalelse med forslag til «Forslag til endringer i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager». Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bergen kommune avgir høringsuttalelse slik det fremgår av saksutredningen. Dato: 25. august 2016 *** Ikke slett denne linje elektronisk godkjenning flettes inn *** Harald Schjelderup byrådsleder Pål Hafstad Thorsen byråd for barnehage, skole og idrett 2
Saksutredning: Utdanningsdirektoratet har sendt på høring forslag til endringer i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager, med sikte på ikrafttredelse fra 1. januar 2017. 1. Innledning Det er barnehageloven 14 som angir kommunens plikt til å finansiere private barnehager. Hovedformålet med finansieringsmodellen er likeverdig behandling av kommunale barnehager og private barnehager innenfor den enkelte kommune, jf. 14 tredje ledd. Det følger av 14 at kommunen skal gi godkjente private barnehager tilskudd hvis de søkte om godkjenning før sektoren ble rammefinansiert 1. januar 2011, og at kommunen kan yte tilskudd dersom barnehagen søkte om godkjenning senere. Gir kommunen tilskudd, skal den gi både drifts- og kapitaltilskudd til private barnehager etter forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager (forskriften) 3 og 4. I høringen foreslås justeringer i bestemmelsene om indeksregulering og pensjons- og kapitaltilskudd, samt at satsene departementet fastsetter skal fremgå direkte av forskriften. Satsene er imidlertid ikke er klare når høringen publiseres. Det utredes også om det er behov for endringer i forskriften som følge av forslaget om å endre barnehageloven 12 a Rett til plass i barnehage - kortere ventetid for barnehageplass for barn født i september og oktober. I tillegg vurderes om det er behov for endringer i forskriften som følge av ordningen med stimuleringsmidler som skal gå til tilrettelegging for deltakelse i videreutdanning. Dette er en elektronisk høring, som innebærer at høringsinstansene svarer elektronisk på eget skjema innen fristen. I saksutredningen vil de enkelte spørsmålene direktoratet ønsker innspill på - og svaralternativene - framkomme under de enkelte punktene i høringen, etterfulgt av byrådens høringssvar. 2. Søknadsordning pensjon Gjeldende rett: Fra og med 1. januar 2016 skal kommunen trekke ut pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiftene fra beregningen av driftstilskuddet etter forskriften 3 første ledd. Kommunen skal i stedet gi et påslag for pensjonsutgifter på tretten prosent av lønnsutgiftene i de kommunale ordinære barnehagene, fratrukket pensjonsutgift og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiften. Kommunen skal legge til arbeidsgiveravgift på summen av påslaget. For familiebarnehager og åpne barnehager er påslaget seks prosent av lønnsutgiftene i tilsvarende kommunale barnehager. Omtrent 90 % av de private barnehagene antas å få dekket sine pensjonsutgifter med disse prosentpåslagene. Det ble imidlertid innført en søknadsordning fra 1.1.2016. for å sikre enkeltbarnehager som har vesentlig høyere pensjonsutgifter enn det påslaget utgjør i sum. Denne fremgår i gjeldende rett av forskiften 4 fjerde og femte ledd: Private barnehager som har vesentlig høyere pensjonsutgifter enn det som blir dekket gjennom påslaget, etter søknad har krav på å få dekket pensjonsutgiftene. Pensjonsavtalen må være inngått før 1. januar 2015. Gjennomsnittlige pensjonsutgifter i tilsvarende kommunale barnehager utgjør en øvre grense for hva kommunen er forpliktet til å dekke etter fjerde ledd. Grunnlaget for beregningen er regnskapsførte pensjonsutgifter i de private barnehagene fra to år før tilskuddsåret og kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret. Siden det ikke er gitt at det er pensjonsutgiftene fra to år tilbake i tid som har avgjørende betydning for barnehagens drift, men at det også kan være andre forhold som høye lønnsutgifter, kapitalkostnader o.l., foreslår direktoratet å ta dette ut av merknadene til forskiften. 3
For at de private barnehagene skal kunne vurdere om de har vesentlige høyere pensjonsutgifter enn det som dekkes, må de sammenligne seg med tilsvarende tall for kommunale barnehager. Direktoratet foreslår derfor at det reguleres i forskiften at kommunen må oppgi hvor mye pensjonspåslaget utgjør av tilskuddet per heltidsplass. Det fremgår av forskiften at gjennomsnittlige pensjonsutgifter i tilsvarende kommunale barnehager utgjør en øvre grense for hva kommunen er forpliktet å dekke, og direktoratet foreslår at det reguleres av forskriften at kommunen må oppgi hva som er kommunens egen pensjonsutgift per heltidsstilling. I og med at det ikke er mange kommuner har ikke har egne ordinære-, familie- eller åpne barnehager foreslår direktoratet at pensjonspåslaget per heltidsplass og pensjonsutgiftene per heltidsstilling for kommuner som ikke har egne barnehager, legges til forskriftens merknader. Søknadsordningen som framgår av gjeldende rett av forskiften 4 fjerde og femte ledd vil omfatte et fåtall av de private barnehagene. Samtidig vil et økt tilskudd være svært viktig for disse barnehagene. I dag er søknadsordningen lagt til samme bestemmelse som pensjonspåslaget, noe som kan gjøre det vanskelig for barnehagene å finne ut hvor vilkårene for å få økt tilskudd er og hva vilkårene innebærer. For å gjøre det enklere å finne frem i regelverket foreslår direktoratet at søknadsordningen legges til en egen bestemmelse. =>Støtter dere forslaget til endringer i bestemmelsen om søknadsordning for pensjon? Nei. Kommentarer: Det er ikke behov for å legge søknadsordningen for enkeltbarnehager som har vesentlig høyere pensjonsutgifter enn det påslaget utgjør i sum i egen bestemmelse. Ordningen er godt synlig i lovverket, og gjelder dessuten et begrenset antall barnehager (10 %). Eventuelt kan overskriften på 4 endres slik at den bedre reflekterer søknadsmuligheten. 3. Kapitaltilskudd Gjeldende rett: Etter forskriften 6 skal kommunen gi kapitaltilskudd til godkjente private barnehager per heltidsplass ut fra barnehagebyggets byggeår. Tilskuddet beregnes etter satser fastsatt av departementet. Barnehagens godkjenning er grunnlaget for fastsettelsen av barnehagebyggets byggeår. Formålet er å i størst mulig grad treffe barnehagene som har høye kapitalutgifter. For at ordningen ikke skal få større omfang enn det er budsjettmessig inndekning for er det presisert at det kun er nye plasser som innebærer store aktivitetsendringer som utløser høyere kapitaltilskudd. Direktoratet mener for det første at kravet om at barnehagen skal få tilskudd utfra barnehagens godkjenningsår for å få høyere kapitaltilskudd, bør framgå av forskriftsteksten. I tillegg mener direktoratet at kravet om at utbygginger innebærer store aktivitetsendringer for å gi rett til høyere kapitaltilskudd bør framkomme i forskriftsteksten. Det bør være en viss økning av godkjent areal for at det skal utløses høyere tilskudd, samtidig som bestemmelsen ikke må utløse mer tilskudd enn det som blir finansiert av staten da regelen ble innført. Kun store økninger i godkjent areal bør utløse høyere tilskuddssats enn minimumssatsen. Typisk vil dette være økning i areal som gjør det mulig å opprette avdeling eller større gruppe. For barnehager som har godkjenning og gjør endringer i barnehagebygget som fører til at barnehagen får ny godkjenning, må kommunen sammenligne den gamle godkjenningen med den nye godkjenningen for å finne ut om barnehagen har en kvalifisert økning i areal. Der en f.eks starter opp i lokaler der det tidligere var drevet annen virksomhet enn barnehage, og av den grunn vil ha stor økning i godkjent areal, foreslår direktoratet at disse barnehagene ikke omfattes av den skjønnsmessige vurderingen av om barnehagen har en «stor økning i godkjent areal», og at det 4
istedenfor tas inn et vilkår i forskriften om at nye barnehager får økt kapitaltilskudd ut fra året barnehagen er godkjent. =>Støtter dere forslaget til endringer i bestemmelsen om kapitaltilskudd? Ja. Kommentarer: Bergen kommune mener den foreslåtte endringen er en viktig språklig tydeliggjøring av gjeldende rett og hva som ligger i at «ordningen ikke skal få et større omfang enn det er budsjettmessig inndekning for», nemlig at retten til økt kapitaltilskudd kun gjelder kvalifiserte økninger i areal. Det vil si at nye barnehager; basert på redegjørelsen av gjeldende rett kan dette kun forstås som barnehager som ikke har en godkjenning fra før som det kan foretas sammenligning med; får økt kapitaltilskudd når de starter opp i nye bygg eller ombygde bygg, mens barnehager som har en godkjenning fra før; dvs. ikke er nye barnehager; kun får rett til kapitaltilskudd for nye arealer dersom det nye arealet representerer en kvalifisert økning i areal sammenlignet med det barnehagen har fra før. For eksisterende barnehager betyr det at nybygg blir sidestilt med utvidelse og renovering som bygningsmessig tiltak i vurderingen av økt kapitaltilskudd. Dette siste punktet er helt sentralt for å forhindre at ordningen ikke skal utløse mer tilskudd enn det som er finansiert av staten. I det tilfellet der eksisterende barnehager kan skaffe seg økt kapitaltilskudd for alle plasser ved å velge nybygg, fremfor totalrenovering/utvidelse (hvor det økte kapitaltilskuddet kun ville gjelde den kvalifiserte økning i areal), vil ordningen få et større omfang enn det er gitt budsjettmessig inndekning for. Se for øvrig også vår kommentar til pkt 9. 4. Satser i forskriftstekst Gjeldende rett: Det er kunnskapsdepartementet som per i dag fastsetter de nasjonale satsene som kommunene skal bruke ved tildeling av tilskudd til private barnehager, men departementet har bedt direktoratet om å se på hvorvidt satsene kan stå i forskriften for å lette tilgangen til dem. Det foreslås endringer i forskriften som sørger for at satsene fremgår direkte av forskriften. Kommunene og barnehagene vil da ikke lenger behøve å bruke direktoratets nettsider for å finne riktige satser eller informasjon fra kommunen om satsene. =>Støtter dere forslaget om at satsene tas inn i forskriftsteksten? Nei. Kommentarer: En vil da måtte holde seg oppdatert på ny forskrift hvert år, noe som kan være vanskelig, spesielt for mindre barnehageeiere. Bergen kommune har ikke fått noen henvendelser som tyder på at det er problematisk at informasjon om satsene på ligger på direktoratets hjemmesider. 5. Om utvidet rett til barnehageplass påvirker tilskuddet til private barnehager Gjeldende rett: Det er nå vedtatt av Stortinget (Lovvedtak 82 /2015-2016) at retten til barnehageplass utvides til å omfatte også barn født i september og oktober. På denne bakgrunn ønsker direktoratet innspill på om det er behov for endringer i forskriften om tildeling av tilskudd til private barnehager. Det anslås at den nye rettighetsbestemmelsen omfatter om lag 9 600 flere ettåringer. Departementet mener at mange av plassene som kreves for å utvide retten allerede er etablert og 5
finansiert av staten, i og med at midler til plasser for barn uten lovfestet rett som bar i drift ved utgangen av 2010 ble tatt med i rammetilskuddet ved overgangen til rammefinansiering i 2011. Det er også bevilget midler til flere småbarnsplasser i budsjettene for hhv 2015 og 2016 (helårseffekten). Direktoratet mener også at bevilgningene tar høyde for tapt foreldrebetaling. Tilskuddet til private beregnes på bakgrunn av gjennomsnittlige driftsutgifter per heltidsplass i tilsvarende kommunale barnehager og kommunen må derfor finne ut antall heltidsplasser. Direktoratet mener at kommune selv er ansvarlig for å fastsette tellinger som fanger opp endringer i barnetallet selv. Gjeldende forskrift slår fast at to år gamle regnskapstall legges til grunn for beregning av tilskuddssatsen til private barnehager. Dersom retten fører til økt bemanning men ikke økt barnetall vil kostnadene til barnehagen øke, men med en to års «forsinkelse» i tilskuddssatsen til de private barnehagene. Utvidet rett til plass antas imidlertid å øke både antall barn i barnehage og kostnadene til økt bemanning, og derfor mener direktoratet at tilskuddssatsen ikke i nevneverdig grad påvirkes selv om grunnlaget er to år gamle tall. Kommunene kan oppleve det som problematisk at private barnehager ikke har plikt til å ta opp september- og oktoberbarn med begrunnelse at det ikke foreligger rapporteringsmulighet som gir økonomisk uttelling for aktivitetsveksten. Direktoratet mener at kommune bør gi barnehagene insentiver til å ta opp disse barna ved å legge til rette for ha rapportering som fanger disse opp eller ha avtaler der barnehagene får ekstra tilskudd for å ta opp rettighetsbarn. Utdanningsdirektoratet mener på bakgrunn av disse argumentene at rett til plass til september- og oktoberbarn ikke medfører behov for endringer i forskrift om tilskudd til om tilskudd til private barnehager. =>Er dere enige i at rett til plass til september- og oktoberbarn ikke medfører behov for endringer i forskrift om tilskudd til private barnehager? Ja. Kommentarer: Private barnehager skal fra 2016 få 100 % tilskudd basert på det som brukes til kommunale barnehager. Bergen kommune vil igjen påpeke at når private barnehager gis de samme økonomiske vilkårene som de kommunale, må privat sektor samtidig få de samme forpliktelsene som de kommunale barnehagene når det gjelder opptak av rettighetsbarn. 6. Stimuleringsmidler For å legge til rette for at ansatte kan delta i videreutdanning har Kunnskapsdepartementet bestemt at det skal gis tilretteleggingsmidler til totalt 2 000 studenter. Hver student får kroner 50 000,-, slik at den totale rammen for studieåret2016/2017 blir kroner 100 millioner. Halvparten utbetales høsten 2016 og resten våren 2017. Kommunale og private barnehageeiere likebehandles, og det vil være begrensning på hvor mange ansatte en enkelt barnehage-/eier kan få tilretteleggingsmidler for. Det skal i tillegg være en rapportering som gjør det mulig å etterprøve at midlene faktisk går til formålet. Dette medfører behov for endringer i forskriften. Utgifter til vikarer, f.eks. som følge av at ansatte tar videreutdanning, vil imidlertid omfattes av «driftsutgifter» og følgelig være en del av beregningsgrunnlaget for tilskuddet til private barnehager. Det er derfor en viss fare for at kommunale barnehageeiere ikke kommer til å legge til rette for at ansatte kan delta i videreutdanning for at driftstilskuddssatsen ikke skal øke. Videre er kommunen som barnehageeier ikke pålagt å sette inn vikarer, når ansatte tar etterutdanning. 6
Dersom kommunen ikke setter inn vikarer, vil det gå utover kvaliteten i barnehagen og tilsynet med barna. For at kommunen som barnehageeier skal legge til rette for at ansatte deltar i videreutdanning og setter inn vikarer for disse, foreslår direktoratet at utgifter som finansieres med stimuleringsmidler, holdes utenfor tilskuddsberegning. =>Er dere enige i at stimuleringsmidler som legger til rette for at ansatte kan delta i videreutdanning ikke er en del av beregningsgrunnlaget? Ja. Punktet er viktig for at barnehagene skal ta inn vikar for ansatte som tar videreutdanning. 7. Andre endringer Iflg gjeldende 10 i forskriften skal kommuner som fastsetter egne satser, «indeksregulere satsene med faktoren for forventet pris- og kostnadsvekst i kommunesektoren (kommunal deflator) før kommunen fatter vedtak om tilskudd, jf. 1.» Dette er en inkurie, og direktoratet har presisert på nettsidene at kommunen skal indeksregulere tilskuddsgrunnlaget med kommunal deflator. 10 endres i tråd med dette ( «satsene» rettes til «tilskuddsgrunnlaget»). Kommuner som har private barnehager med barn som er folkeregistrert i en annen kommune, har rett til refusjon for barnehageplassen fra kommunen der barnet er folkeregistrert. I beregningen av refusjonskravet skal kommunen «bruke satser for drift og kapital fastsatt av departementet», jf. 15 andre ledd i forskriften. Når direktoratet nå foreslår at de nasjonale satsene tas inn i forskriftsteksten, bør refusjonsbestemmelsen vise direkte til de relevante satsene i bestemmelsene som regulerer dette; driftsog kapitaltilskudd i 3 femte ledd og 6 andre ledd for ordinære barnehager og 7 femte og sjette ledd for familiebarnehager. Fylkesmannen er klageinstans for kommunens vedtak etter 1, 4 fjerde ledd, 6 første ledd, 9 og 13. Som følge av at søknadsordningen i 4 fjerde ledd flyttes til ny 4 a og bestemmelsen om kapitaltilskudd endres fra ett til to ledd, foreslår vi at bestemmelsen om klage endres i samsvar med disse endringene. =>Støtter dere de andre endringene vi foreslår? Ja. 8. Administrative og økonomiske konsekvenser Direktoratet argumenterer for at utvidelsen av retten til plass for september- og oktoberbarn ikke vil ha store konsekvenser for kommuner og private barnehager, i hvert fall at samlet konsekvens er beskjeden. Når det gjelder endringene i bestemmelsene om søknadsordning for barnehager som har vesentlig høye pensjonsutgifter og kapitaltilskuddet, mener direktoratet at dette i det vesentlige er en videreføring av gjeldende rett og at det av den grunn ikke fører til noen administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning. =>Har dere innspill til de administrative og økonomiske konsekvensene? Etter dagens lovverk er ikke private barnehager forpliktet til å ta inn rettighetsbarn på lik linje med de kommunale barnehagene. Som et incitament for privat sektor til å ta inn barn med utvidet rett har Bergen kommune besluttet å dekke tapt foreldrebetaling i de private barnehagene for barn født i september og oktober som starter i barnehage den måneden de fyller 1 år. Dette var også noe privat barnehagesektor i Bergen kommune stilte som krav for å gjøre dette. Utvidelsen av retten til plass for september- og oktoberbarn utgjør følgelig en merkostnad for kommunen. 7
9. Forskriftstekst og merknader =>Har dere kommentarer til forskriftsteksten med merknader? Bergen kommune mener at 3. avsnitt i merknad til 6 andre ledd gir en uklar definisjon av hva som menes med en ny barnehage. En eksisterende barnehage som har revet sitt eksisterende bygg og ført opp et nytt bygg fremfor å totalrenovere eller utvide, kan slik merknaden nå står beskrevet, påberope seg å være nyoppført og dermed gjøre krav på økt kapitaltilskudd for alle plasser, ikke bare eventuelle nye plasser i forhold til sin gamle godkjenning. Av høringsnotatets pkt. 3.1. «Beskrivelse av gjeldende rett» følger det indirekte at en ny barnehage er en barnehage som ikke har en godkjenning fra før. Å definere en ny barnehage som en barnehage som er nyoppført og ikke har en godkjenning etter 10 fra før, eller en barnehage som starter opp i lokaler der det før var drevet annen type virksomhet og ikke har en godkjenning etter 10 fra før, er en nødvendig språklig tydeliggjøring av det som er gjeldende rett og den eneste logiske koblingen til ny forskriftstekst i 6. Bergen kommune mener i tillegg at det i merknaden til 6 må presiseres at barnehagen også er avhengig av et vedtak etter 14 i barnehageloven for at nye plasser skal gi rett til tilskudd. 8