Høring om kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester

Justis- og politidepartementet Lovavdelingen P.b. 6706 St. Olavs plass Postboks 8005 Dep NO-0130 Oslo 0030 Oslo Universitetsgt. 22-24 Dato: 9. oktober 2007 Deres ref.: 200703007 ES MVO/AME/mk Vår ref.: JUS: 07/8484-2 Telefon: +47 22 84 20 01 Telefaks: +47 22 84 20 02 E-post: info@nchr.uio.no Nettadresse: www.humanrights.uio.no Høring om kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester 1. Innledning Det vises til Justisdepartementets høringsbrev av 4. juli 2007 Om kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester. Nedenfor følger høringsuttalelse fra Norsk senter for menneskerettigheter (SMR). Høringsuttalelsen er også sendt per e-post i dag (postmottak@ jd.dep.no). SMR er Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (jfr. kgl. res. av 21. september 2001) og er ved dette gitt en særskilt rolle for å overvåke at de internasjonalt vedtatte menneskerettighetsnormer respekteres og oppfylles av norske myndigheter. Utarbeidelse av høringsuttalelser ved myndighetsinitiativer av betydning for menneskerettighetenes stilling i Norge er et sentralt ledd i SMRs virksomhet som nasjonal institusjon. SMR presiserer betydningen av at menneskerettslige aspekter blir grundig vurdert av norske myndigheter ved utarbeidelsen av ny lovgivning. SMR viser i denne sammenheng til Utredningsinstruksen punkt 2.3.2: Forholdet til menneskerettigheter. Utredere skal vurdere og, der det er relevant, redegjøre for om menneskerettighetskonvensjonene stiller krav til myndighetene på det aktuelle området. Forslaget om kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester må være i overensstemmelse med de menneskerettighetsforpliktelsene Norge har påtatt seg. SMR vil i den sammenheng særlig peke på menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 1, og at de konvensjonene som er inntatt der (jfr. 2), skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning om det oppstår motstrid ( 3). Det er viktig at departementet i arbeidet med det aktuelle lovforslaget iakttar forholdet til 1 Se: http://www.lovdata.no/all/hl-19990521-030.html

UNIVERSITETET I OSLO Side 2 av 6 menneskerettighetene. Forslaget om kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester har berøringspunkter særlig til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) 2, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) 3 og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). 4 2. Kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester Justisdepartementet foreslår en ny bestemmelse 201a i straffeloven 1902 som rammer kjøp av seksuelle tjenester. Den foreslåtte bestemmelsen er utformet etter mønster fra tilsvarende bestemmelser i Sverige og Finland. Straffebudet mot kjøp av seksuelle tjenester skal i henhold til forslaget utformes generelt, uten ytterligere vilkår knyttet til sårbar situasjon, forbindelse til menneskehandel eller lignende. Kjøp av sex av mindreårige skal fortsatt forbys i en egen bestemmelse, strl. 203. Den nye 201a foreslås utformet slik at den dekker både seksuell omgang og handling. Det straffverdige i handlingen er at den seksuelle omgangen eller handlingen oppnås på en bestemt måte - gjennom betaling med penger, narkotika, dyre klær eller lignende. Det er kjøperens handling som straffes. Etter forslaget er det tilstrekkelig for straffeansvar at vederlag er avtalt og den seksuelle omgangen eller handlingen på grunnlag av dette er påbegynt. (Det kreves ikke at avtalen har kommet eksplisitt til uttrykk, avgjørende er om forutsetningen om vederlag har vært forstått av de involverte.) Hva som skal regnes som vederlag må bedømmes konkret i hvert enkelt tilfelle. Dersom ikke den seksuelle omgangen eller handlingen er påbegynt, vil forholdet etter omstendighetene kunne ansees som forsøk, jfr. strl. 49. Departementet foreslår en separat regel i annet punktum i bestemmelsen - som vil sette straff for det å oppnå seksuell omgang eller handling på grunnlag av at en annen har avtalt eller ytet vederlag. Skyldkravet foreslås til forsett, jfr. strl. 40. Departementet foreslår en strafferamme på bøter eller fengsel i inntil seks måneder eller begge deler. Straffebestemmelsen vil kunne brukes i konkurrens med andre straffebestemmelser, som 192 om voldtekt. SMR er positiv til at regjeringen følger opp Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel 5 gjennom en egen Handlingsplan mot menneskehandel 2 Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettigheter og de grunnleggende friheter av 4. november 1950 3 FNs konvensjon om sivile-og politiske rettigheter av 16. desember 1966 4 FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16. desember 1966 5 http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/rapporter_planer/rapporter/2004/europaradetskonvensjon-mot-menneskehandel.html?id=106319&epslanguage=no

UNIVERSITETET I OSLO Side 3 av 6 (2006-2009). 6 SMR støtter også regjeringens mål om å redusere etterspørselen og markedet for prostitusjon for å forhindre at kvinner og menn drives til prostitusjon eller utsettes for menneskehandel. Det foreslåtte straffebudet skal i følge høringsnotatet utformes generelt og ikke begrenses til tilfeller av menneskehandel. Overtredelse av bestemmelsen vil etter forslaget ikke medføre spesielt streng straff, men både etterforskning, rettergang og domfellelse vil slik SMR ser det kunne føre til sterke negative reaksjoner og sosial stigmatisering av kunden. I anvendelsen av bestemmelsen vil man måtte veie grunnleggende verdier som hensynet til verdighet og rett til beskyttelse både i forhold til de prostituerte og i forhold til de som etterforskes og dømmes etter bestemmelsen. 3. Rett til respekt for privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse EMK artikkel 8 verner om retten til respekt for privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse. Det vil her være aktuelt å vurdere forslaget om forbud mot kjøp av seksuelle tjenester opp mot retten til respekt for privatliv. Kjernen i begrepet er at individet har rett til en privat sfære, hvor det kan utfolde seg og utvikle seg. Europarådets menneskerettighetsdomstol (EMD) har uttrykkelig uttalt at privatliv er et vidt begrep, som ikke kan defineres uttømmende. Retten omfatter også til en viss grad retten til å etablere og utvikle relasjoner til andre mennesker. 7 Forslaget til en straffebestemmelse som forbyr kjøp av seksuelle tjenester, kan reise spørsmål i forhold til om bestemmelsen kan krenke individets rett til en privatsfære og retten til å etablere og utvikle relasjoner til andre mennesker. Imidlertid kan retten til en privatsfære og retten til å etablere og utvikle relasjoner til andre mennesker etter EMK artikkel 8(1) underlegges begrensninger. Myndighetene kan således gjøre inngrep i disse rettighetene på visse vilkår. Vilkårene er oppstilt i artikkel 8(2), en såkalt inngrepshjemmel. På denne bakgrunn vil et inngrep som følge av den foreslåtte straffebestemmelse ikke være konvensjonsstridig dersom inngrepet tilfredsstiller kravene i EMK artikkel 8(2). Inngrepshjemmelen i EMK artikkel 8 (2) er tredelt; (i) inngrepet må ha hjemmel i lov (lovskravet), (ii) forfølge et av de opplistede formål og (iii) være nødvendig i et demokratisk samfunn. Det er gjerne i forhold til hvorvidt et inngrep er nødvendig i et demokratisk samfunn tvilsspørsmål 6 http://www.regjeringen.no/upload/jd/vedlegg/stopp_menneskehandelen.pdf 7 Peer Lorenzen, Lars Adam Rehof, Tyge Trier, Nina Holst-Christensen og Jens Vedsted- Hansen (red.), Den Europæiske Menneskrettighedskonvention, 2. utgave (København: Juristog Økonomforbundets Forlag 2004), side 384. Se også X mot Sveits, avvisningskjennelse av 10. juli 1978, klagenummer 8257/78.

UNIVERSITETET I OSLO Side 4 av 6 oppstår. EMD har i sin praksis formulert dette spørsmålet som et krav til at det skal foreligge forholdsmessighet (proporsjonalitet) mellom inngrepet og det formålet som søkes oppnådd, og tillegger her den enkelte stat en viss skjønnsmargin. Den foreslåtte bestemmelsen gir den nødvendige hjemmel i lov, og lovskravet er dermed oppfylt. Videre er det sannsynlig at bestemmelsen forfølger et legitimt formål ( beskytte helse og moral ). Praktiseringen av den foreslåtte straffebestemmelse kan dog reise tvilsspørsmål i forbindelse med skjønnsavveiningen ( nødvendig i et demokratisk samfunn ), herunder hvorvidt det er forholdsmessighet mellom mål og midler. Det bør etter SMRs vurdering fremkomme i lovforarbeidene at departementet har vurdert bestemmelsen i EMK artikkel 8, og det bør klart fremkomme hvilke argumenter som er aktuelle og hvilken vekt disse har hatt i lovutviklingen. Disse vurderingene vil kunne ha avgjørende betydning for den senere prøvningen av forholdsmessighet mellom mål og midler for eksempel for norske domstoler. 4. Rett til sosial trygghet, tilfredsstillende levestandard og høyest oppnåelig helsestandard I henhold til ØSK artikkel 9, 11 og 12 har enhver rett til sosial trygghet, tilfredsstillende levestandard og høyest oppnåelig helsestandard. Av høringsnotatet kapittel 2 fremgår det at kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester bare er ett av flere tiltak for å bekjempe menneskehandel og prostitusjon. SMR er enig i departementets vurdering av at det også må settes i gang andre hjelpetiltak. Bortfall av inntekt kan føre til en forverret situasjon for dem som i dag får sin inntekt fra salg av sex. Som det fremgår av regjeringens handlingsplan mot menneskehandel kapittel 5.4 så er tilgang til helsetjenester og sosialhjelp en grunnleggende bestanddel i en helhetlig oppfølging av ofre for menneskehandel. Etter SMRs mening vil prostituerte som ikke kan sies å være ofre for menneskehandel også ha tilsvarende behov. Etter SMRs vurdering bør det utredes nærmere hvilke forpliktelser Norge har etter ØSK overfor prostituerte som kommer i en vanskelig situasjon som følge av det nye forbudet. Departementet bør i sitt videre arbeid vurdere om implementeringen av konvensjonen er tilstrekkelig for de mest vanskeligstilte og om det bør gis ytterligere rettigheter som ledd i oppfyllelsen av statens ØSKforpliktelser. Bortfall av inntekt fra prostitusjon vil bl.a. kunne reise spørsmål om utenlandske prostituertes rettigheter i forhold til økonomisk stønad til livsopphold (sosialtjenesteloven), retten til øvrige sosial- og helsetjenester og spørsmål om rett til økonomiske ytelser knyttet til ulike oppholdsgrunnlag (utlendingsloven).

UNIVERSITETET I OSLO Side 5 av 6 Representanter for de prostituerte 8 har uttrykt bekymring for at forslaget om kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester kan medføre økt fare for vold mot prostituerte. Regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner 9 inneholder tiltak for å bekjempe skjult vold mot kvinner og barn i det private rom. Tiltak 19 i handlingsplanen mot vold omhandler bistand til ofre for menneskehandel. SMR ber om at myndighetene ved innføringen av det nye straffebudet er oppmerksom på alle prostituertes situasjon i arbeidet mot vold. 5. Overvåkning og kontroll av kommunikasjonsanlegg Den foreslåtte strafferammen i 201a innebærer at politiet kan benytte tvangsmidler som skjult fjernsynsovervåkning på offentlig sted jfr. straffeprosessloven 202a og avlytting av samtale etter straffeprosessloven 216l. I følge høringsnotatet kapittel 7.3 bør det for å kunne håndheve straffebestemmelsen på en mer effektiv måte overfor kjøp av sex som skjer gjennom avtaler via telefon og annen elektronisk kommunikasjon, også gis adgang til kontroll av kommunikasjonsanlegg etter straffeprosessloven 216b. Dette forslaget reiser spørsmål i forhold til EMK artikkel 8 da det kan føre til urettmessig overvåkning av enkeltpersoner. Det bør også vurderes om en effektiv gjennomføring av straffebudet vil stille krav om en så omfattende overvåkning av korrespondanse at det ikke lenger foreligger en rimelig balanse mellom de mål som søkes nådd og de midler som benyttes. Lovforslaget bør dermed også vurderes opp mot den del av artikkel 8 som direkte regulerer korrespondanse, hvor det finnes rikholdig praksis fra EMD. Forslaget kan også reise spørsmål i forhold ytrings- og informasjonsfriheten, jfr. EMK artikkel 10. Spørsmålet vil her være hvorvidt de prosessuelle bestemmelsene tilknyttet straffebestemmelsen vil ramme ytringer eller informasjon som er beskyttet av EMK artikkel 10, og hvis så, om inngrepet kan rettferdiggjøres i henhold til inngrepshjemmelen i artikkel 10(2). SMR ber om at departementet vurderer disse sidene av lovforslaget opp mot inngrepshjemlene i EMK artikkel 8(2) og 10(2), og synliggjør vurderingene i den kommende proposisjonen. 6. Rettssikkehet Det er viktig at myndighetene ved innføring av nye straffebud ikke lar ønsket om effektivitet og handlekraft gå på bekostning av siktedes rettigheter. Siktedes 8 Se bl.a. PION: http://www.pion-norge.no/index.php og Prosenteret: http://www.prosentret.no/ 9 http://www.regjeringen.no/upload/jd/vedlegg/vold_i_nare_relasjoner.pdf

UNIVERSITETET I OSLO Side 6 av 6 rettigheter beskyttes av EMK artikkel 6, som oppstiller en rekke generelle rettsikkerhetsgarantier. Rettssikkerhetsgarantier er særlig viktig der hvor det er fare for at enkeltindivider i den rettslige prosessen velger tilståelse og tilpasning til politiets arbeid fremfor videre rettsprosess alene av den grunn at siktede ikke ønsker ytterligere oppmerksomhet om saken. I saker om kriminalisert kjøp av seksuelle tjenester og straffeprosessuelle tiltak iverksatt i den sammenheng, vil det være stor risiko for en slik høy terskel for imøtegåelse av politiets påstander. SMR er av den oppfatning at departementet i sin utredning av forslaget om kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester og utvidelse av straffeprosessloven 216 b, også bør knytte vurderingen opp mot rettssikkerhetsgarantiene i EMK artikkel 6. 7. Avslutning I følge kapittel 8 i høringsnotatet vil departementet foreta en kartlegging og evaluering i forbindelse med innføringen av det nye forbudet. SMR er enig i at det er et stort behov for et slikt arbeid og vil oppfordre til et særlig fokus på hvilke konsekvensene forbudet får for svake grupper i samfunnet. Erfaringer fra Sverige og Finland bør også trekkes inn. SMR presiserer betydningen av at menneskerettslige aspekter blir grundig vurdert av norske myndigheter ved utarbeidelsen av ny lovgivning. SMR anbefaler at departementet vurderer særlig forholdet til EMK og ØSK i den videre behandling av forslaget, og at dette synliggjøres i den kommende proposisjonen. Med hilsen Njål Høstmælingen Forsker Ingvild Bartels Juridisk rådgiver