ASTRID SKRETTING Sprøyterom i Norge? Historien ruller videre I løpet av det siste ti-året har problemer knyttet til misbruk av narkotika økt dramatisk i Norge. Eksempelvis viser beregninger fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) at antall sprøytebrukere har steget fra 4 000 5 000 på slutten av 1990-tallet, til et sted mellom 10 500 og 14 000 i 2001 (Ødegård & Bretteville-Jensen & Skretting 2001). Antall narkotikadødsfall har økt fra omkring 60 på slutten av 1980-tallet til henholdsvis 330 og 340 i 2000 og 2001. I 2002 var det imidlertid en nedgang til 210, noe som kan ha sammenheng med økningen i antall heroinmisbrukere i substitusjonsbehandling, samtidig som det var mindre tilgang på heroin. Antall stoffmisbrukere som søker seg til substitusjonsbehandling har langt overskredet de opprinnelige anslag. Per 31.12.2002 var omkring 2 000 stoffmisbrukere i metadon- eller subutexbehandling, mens 470 sto på venteliste eller ventet på å få sin søknad vurdert. Mange norske byer har et åpenlyst narkotikamiljø. Mest kjent er den såkalte Plata ved Sentralstasjonen i Oslo, der store grupper av rusmiddelmisbrukere oppholder seg mesteparten av døgnet. Selv om politiet bedriver en kontinuerlig overvåking av dette miljøet, settes det sprøyter åpenlyst, og det samme gjelder kjøp og salg av narkotika. Ved siden av at ansamlingen representerer et stort ubehag for de mange tusen mennesker som skal til og fra Sentralstasjonen hver dag, tiltrekker miljøet seg ungdom fra hele landet. Området er også forsøplet, og brukte sprøyter flyter omkring. Situasjonen er åpenbart bekymringsfull og gjenstand for stor oppmerksomhet fra så vel media som politikere, både lokalt og nasjonalt. Blant de mange tiltak som er foreslått for å løse opp det synlige miljøet på Plata, er forsøk med etablering av sprøyterom. Sprøyterom blir også sett på som et tiltak som kan bidra til å redusere antall narkotikadødsfall, og gi de mange nedkjørte sprøytebrukere økt verdighet. Spørsmålet om verdighet står sentralt i den norske debatten om rusmiddelmisbrukeres livssituasjon generelt og hvilke hjelpetiltak samfunnet bør satses på. Dette og andre aspekter ved etablering av sprøyterom er drøftet i en tidligere artikkel i NAT (Skretting 2001). Den umiddelbare bakgrunnen for at spørs- 260 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 )
målet om sprøyterom ble reist i Norge var en interpellasjonsdebatt i Stortinget i 1999 der Regjeringen fikk oversendt en rekke forslag om narkotikapolitikken, deriblant: Stortinget ber Regjeringen utrede etablering av sprøyterom bemannet med helsepersonell (Dokument nr 7 A (1999 2000)). Den daværende sosialminister fra den borgelige sentrumsregjeringen, henviste i sitt svar til en uttalelse fra FN s narkotikakontrollråd (INCB) til danske myndigheter (INCB 1999), som konkluderer med at etablering av sprøyterom vil være brudd på FN s narkotikakonvensjoner, og at det derfor ikke regnes som aktuelt å etablere et slikt tilbud i Norge. I ettertid er midlertid spørsmålet tatt opp i flere sammenhenger, fra så vel fagfolk som politikere. Blant annet etablerte ProSentret (hjelpetiltak for prostituerte) i Oslo høsten 2000 et begrenset tilbud om sprøyterom for sine brukere. Etter pålegg fra Oslo kommune ble imidlertid dette stengt i februar 2001. Det er videre kjent at flere av de omsorgsrettede tiltakene for rusmiddelmisbrukere i Oslo aksepterer at det settes sprøyter i deres lokaler. I Bergen har eksempelvis Kirkens Bymisjon og Stiftelsen Bergensklinikkene ytret ønske om å opprette et sprøyte-/helserom som en del av et ressurssenter for rusmiddelmisbrukere (Kirkens Bymisjon i Bergen og stiftelsen Bergensklinikkene 2001). Skiftende regjeringer og ulike syn Etter at den borgelige sentrumsregjeringen sa nei til sprøyterom i 1999, har det i Norge vært to skifter av regjeringer, med ulike syn på spørsmålet. Den sosialdemokratiske regjeringen (2000 2001) vedtok like før den gikk av etter stortingsvalget høsten 2001, å ville godkjenne et begrenset antall forsøk med sprøyterom, dersom enkelte kommuner ønsket det. Høsten 2001 sendte derfor Sosialdepartementet spørsmålet om sprøyterom ut på høring til aktuelle instanser. Den nye borgerlige trepartiregjeringen som tiltrådte i løpet av høringsperioden, valgte å følge opp saken, og vi gjengir her synspunkter fra høringsrunden (Sosialdepartementet 2002). Sosial- og helsedirektoratet inntar et noe uklart standpunkt. Det framholdes at det per i dag ikke finnes tilstrekkelig sosial- og helsefaglig kunnskap for å anbefale eller ikke anbefale sprøyterom, og at det derfor er viktig å undersøke hvorvidt et slikt tiltak faktisk kan medvirke til positive effekter som reduksjon i antall overdoser, bedre helse og større verdighet. Det understrekes imidlertid at det er nødvendig å utrede om et eventuelt forsøk vil være i tråd med gjeldende norsk lov, eller om det må hjemles i en egen lov eller forskrift. Helsedepartementet fraråder at det etableres sprøyterom i Norge. Frarådningen er begrunnet med at et slikt tiltak må antas å komme inn under helsepersonelloven (Lov om helsepersonell 1999). Det antas at helsepersonelloven vil gjelde selv om et sprøyterom ikke er bemannet med autorisert helsepersonell. Dette innebærer at bestemmelsene om journalførings- og dokumentasjonsplikt, opplysningsplikt i bestemte tilfeller vil gjelde (f.eks. i forhold til gravide misbrukere, barn som blir gjenstand for omsorgssvikt), og at dette vil kunne komme i konflikt med misbrukeres behov for anonymitet ved bruk av et tiltak som sprøyterom. Det vises til at det også framgår av helsepersonelloven at helsepersonell skal utføre sitt arbeid i samsvar med et gitt forsvarlighetskrav. Ut fra at helsepersonell skal fremme helse og behandle sykdom, framholder Helsedepartementet at det vil kunne oppfattes å være i strid med god yrkesetikk om helsepersonell skal rettlede ved bruk av narkotika, selv om formålet er skadereduksjon. Også Statens helsetilsyn peker på at sprøyterom reiser en rekke juridiske og etiske utfordringer både i forhold til helsepersonelloven, og annen lovgivning. For å imøtekomme behov hos de mest forkomne sprøyterbrukerne, NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 ) 261
går imidlertid Statens helsetilsyn likevel inn for forsøk med sprøyterom, men uttaler at et slikt tiltak av juridiske og fagetiske grunner ikke vil kunne bemannes med helsepersonell. Statens institutt for folkehelse (Folkehelsa) gir sin støtte til at kommuner som ønsker det, skal kunne etablere sprøyterom for stoffmisbrukere. Det refereres til at et slikt tiltak er i tråd med anbefalinger Folkehelsa har gitt tidligere, i forbindelse med utarbeidelse av strategiplan for forebygging av hiv/aids og seksuelt overførbare sykdommer. Av en eller annen grunn inngikk ikke riksadvokaten blant de opprinnelige høringsinstansene. Han påpeker at han fikk Sosialdepartementets høringsbrev i hende tre dager før høringsfristen utløp i januar 2002. Riksadvokaten avga derfor i denne omgang en begrenset høringsuttalelse, der han blant annet peker på at etablering av sprøyterom i realiteten innebærer et amnesti for narkotikabrukere. Sprøyterom vil innebære at handlinger som er straffbare på ethvert annet sted, ikke skal forfølges i denne sammenheng. I følge Riksadvokaten kan man derfor vanskelig se bort fra en legaliseringseffekt som er kvalitativt annerledes enn ved utdeling av sprøyter (Norge har hatt organisert sprøyteutdeling siden 1988). Riksadvokaten påpeker også at landets politimestere og statsadvokater ikke har fått anledning til å uttale seg. Fagrådet innen rusfeltet i Norge (en organisasjon for tiltak innen rusmiddelfeltet) peker på at det er delte oppfatninger i fagmiljøene om hvorvidt etablering av sprøyterom er forenlig med dagens norske rusmiddelpolitikk. Det framholdes at det er ytterst tvilsomt om sprøyterom vil bidra til å redusere overdosedødsfall og at andre lavterskeltiltak for samme målgruppe vil kunne gi minst like god effekt. Stiftelsen Kirkens Bymisjon Oslo stiller seg positiv til at det etableres forsøk med sprøyterom. Det sies at det er et tiltak som har livets rett i spenningsfeltet mellom gode idealer og en brutal virkelighet. Vi er alle motstandere av at samfunnet fungerer på et vis som gjør at mennesker bruker illegale rusmidler for å holde ut. Samtidig erkjenner vi at tradisjonelle norske handlemåter i møte med narkotika ikke er tilstrekkelige. Virkeligheten ble ikke slik som en trodde da nulltoleranse ble gjort til narkotikapolitikkens overordnede mål. Virkeligheten roper på andre og hittil uprøvde tanker og handlinger. Bymisjonen i Oslo understreker at helseperspektivet må stå sentralt og at betegnelsen sprøyterom bærer et stigma i seg. Betegnelsen sprøyterom er deterministisk og destruktivt. Bymisjonen i Oslo foreslår derfor å endre begrepsbruken og bruke positive ord som eksempelvis helserom. Det vises til at betegnelsen helserom kan ha en positiv effekt overfor målgruppa ved at det kan oppfattes som en utstrakt hånd og et ønske om å komme de tyngste misbrukerne i møte. Bymisjonen framholder at helserom vil ha en symbolverdi ved at det vil uttrykke en alternativ og aksepterende holdning til mennesket som misbruker narkotika. Behandlingstiltakene som avga høringsuttalelse, stiller seg stort sett negative til etablering av sprøyterom. Med unntak av Oslo, gjorde kommunene som uttalte seg det samme. Enkelte av kommunene åpnet imidlertid for å kunne komme tilbake til saken for egen del etter å ha vurdert evaluering av et eventuelt forsøk i Oslo. De fleste høringsuttalelsene peker imidlertid på at før en eventuelt iverksetter et forsøk med sprøyterom, må flere forhold utredes grundig. Det gjelder først og fremst for hvorvidt sprøyterom kan bemannes med helsepersonell, og politiets rolle og praksis i og omkring et slikt tiltak. Utfallet av høringen refereres i Regjeringens framlegg til revidert nasjonalbudsjett for 2001 2002 som ble lagt fram i mai 2002 (St.prp. nr. 63 (2001 2002)). Det konkluderes med at Regjeringen ikke vil gå inn for å godkjenne forsøk med sprøyterom. Det vises til at det foreligger lite dokumentasjon på effekt av et slikt tiltak og at man høyst sannsyn- 262 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 )
lig kan oppnå mer ved å satse på andre lavterskeltiltak, videre utbygging av legemiddelassistert rehabilitering og utvikling av bedre boog omsorgstilbud. Regjeringen viser også til at spørsmålet er drøftet i Nordisk ministerrådssammenheng i 2001. Mens Finland og Island ikke anså sprøyterom som aktuelle i forhold til egen situasjon, ga Danmark og Sverige klare frarådninger. Danmark og Sverige var begge av den oppfatning at en eventuell norsk godkjenning av sprøyterom vil kunne ha smitteeffekt på nordisk nivå. Danmark valgte som kjent å følge INCB s anbefalinger da sprøyterom var til politisk debatt der i 1999 (INCB 1999). Det ble i den anledning vist til at selv om FN-konvensjonene kan gjøres til gjenstand for juridiske tolkninger på nasjonalt nivå, har medlemsstatene gitt INCB mandat til å vurdere hvordan de skal fortolkes. Med henvisning til uttalelsen fra de øvrige nordiske land framholder den norske Regjeringen i mai 2002 at det bør unngås at Norges rolle i det nordiske og internasjonale narkotikasamarbeidet blir svekket, noe den mener kan bli resultatet dersom etablering av sprøyterom blir godkjent. Stortinget og Oslo bystyre ønsker sprøyterom Regjeringens negative holdning i juni 2002 innebar imidlertid ikke en skrinlegging av saken. Stortinget har hatt spørsmålet oppe ved flere anledninger. Etter at spørsmålet ble reist første gang i 1999, kom det opp på nytt i mars 2001, ved at fire stortingsrepresentanter la fram et forslag om et nasjonalt kriseprogram mot overdoseepidemien. Sprøyterom nevnes her som ett mulig tiltak. Stortinget begrenset seg ved dette tilfellet til å be Regjeringen sette i gang et nasjonalt kriseprogram mot overdosedødsfall uten å konkretisere hva planen skulle inneholde (Dok. nr 8:73 (2000 2001)). Deretter har Stortinget i to omganger anmodet Regjeringen om å sette i gang forsøk med sprøyterom. Først gang var i oktober 2001, like etter regjeringsskiftet og mens saken ennå var ute til høring: Stortinget ber Regjeringen følge opp (den nylig avgåtte) Regjeringen Stoltenbergs positive holdning til sprøyterom. Andre gang var i juni 2002 ved behandlingen av den refererte negative innstilling fra den sittende Regjeringen: Stortinget ber Regjeringen om å legge til rette for forsøk med sprøyterom ut fra de premisser som framkommer i merknader fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti angående forsøk med sprøyterom (Inst. S. nr. 255 (2001 2001)). Stortingets vedtak i juni 2002 tar utgangspunkt i nedenstående synspunkter og motiveringer. Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet: Man ønsker å se hvorvidt et særskilt tiltak som sprøyterom satt inn i en akseptabel lavterskeltjeneste, kan gi særskilte positive effekter i å forhindre overdosedødsfall, eller andre ringvirkninger av positiv eller negativ art. Fremskrittspartiet: Sprøyterom er bare en utvidelse av tilbudet ved eksisterende lavterskel helsetilbud. Det å tillate at de tyngste heroinmisbrukere kan komme til et spesielt helsesenter for å injisere heroin under trygge, renslige og gode hygieniske forhold, gir en positiv sideeffekt ved at de også kommer i kontakt med helsevesenet og helsepersonell. Veiledning ved sprøytesetting fra helsepersonell kan forebygge infeksjonssykdommer. Sosialistisk venstreparti: Det må være en betingelse at forsøket etableres i tilknytning til allerede eksisterende lavterskeltilbud. Sprøyterommene må ikke opprettes som isolerte enheter, men være knyttet NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 ) 263
til et fagmiljø med muligheter for oppfølging og hjelp til den enkelte bruker. Forsøk med sprøyterom må etableres som del av et større prosjekt som også må omfatte lavterskeltilbud for utdeling av buprenorfin. Målgruppen bør være en mindre gruppe langtkomne, eldre brukere av lavterskeltilbud. Forsøket må ikke sees som et ledd i en liberalisering av norsk narkotikapolitikk. En evaluering bør blant annet se på effekt i forhold til: - Økt opplevelse av verdighet - Reduksjon i overdosedødsfall - Økt kontakt med helsepersonell Som det framgår, innebærer Stortingets vedtak klare føringer med hensyn til at helsepersonell skal være tilgjengelig for brukere av sprøyterom. Dette står i konflikt med synspunktene som framkommer i vurderingene fra Helsedepartementet og Statens helsetilsyn. Som allerede nevnt, er begge disse av den oppfatning at tilstedeværelse av helsepersonell ut fra juridiske og fagetiske grunner ikke er forenlig med helsepersonelloven. Helsedepartementet går ennå lenger ved å si at et bemannet sprøyterom ikke vil være forenlig med helsepersonelloven, selv om de som arbeider der ikke er autorisert helsepersonell. Det er imidlertid ikke bare stortingspolitikere som tar til orde for sprøyterom. Bystyret i Oslo kommune vedtok allerede høsten 2001 å starte et 2-årig forsøksprosjekt med sprøyterom i tilknytning til eksisterende lavterskeltilbud, men valgte å avvente Regjeringens avgjørelse. Etter Stortingets vedtak i juni 2002, henvendte Oslo kommune seg til Sosialdepartementet med søknad om økonomisk støtte til et 2-årig forsøk med sprøyterom ut fra følgende målsetting (Oslo kommune 2002): - Redusere antall overdosedødsfall - Bedre rusmiddelmisbrukeres kunnskap om hygiene og injeksjonsteknikk - Bedre rusmiddelmisbrukeres helse ved å forebygge infeksjoner og andre helseskader - Motivere brukere av sprøyterommet til behandling og redusere frekvensen av prostitusjon og kriminalitet Sprøyterommet er tenkt samlokalisert med andre lavterskeltilbud, som helsestasjon for rusmiddelmisbrukere, sprøyteutdeling og kafétilbud i den del av Oslo sentrum hvor mange injiserende rusmiddelmisbrukere oppholder seg. Det understrekes at sprøyterommet vil inngå som del i et helhetlig helsetilbud rettet mot de mest belastede injiserende rusmiddelmisbrukere. Oslo kommune forutsetter at staten vil lage et skriftlig regelverk som avklarer om og i hvilke tilfelle politiet skal kunne intervenere. Det legges opp til at det til en hver tid bør være minst to ansatte med god kunnskap om nødvendig injeksjonshygiene til stede i sprøyterommet. Oslo kommune peker imidlertid på at det må skje en juridisk avklaring av de ansattes ansvar med hensyn til eventuelle overdoser og andre komplikasjoner som kan oppstå i forbindelse med injeksjoner. Det tas sikte på en åpningstid på 5 timer per dag delt på formiddag og ettermiddag. Forsøket tenkes basert på følgende regler: - Brukerne må være over 18 år - Brukerne må legitimere seg og vil bli registrert - Brukerne må gjøres kjent med og godkjenne at rusmidlene inntas på eget ansvar - Ansatte skal ikke hjelpe til ved selve injiseringen - Vold, trusler eller omsetning av narkotika i forbindelse med sprøyterommet vil føre til bortvisning og utestengning for en kortere eller lengre periode. Både Stortinget og Oslo bystyre legger til grunn at forsøket med sprøyterom skal evalueres. Det pekes på at en evaluering av forsøket blant annet bør se på: - Har sprøyterommet negative rekrutteringseffekter? - Effekt av sprøyterommet på brukernes helse- og livssituasjon - Har tiltaket hatt positiv effekt i å hindre overdosetilfeller/overdosedødsfall? 264 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 )
- Har brukerne fått en økt opplevelse av verdighet? - Kan det registreres reduksjon i antall sprøyter satt under lite betryggende omstendigheter? - Vil flere brukere bli motivert for behandling? - Vil det skje en reduksjon i prostitusjon og kriminalitet? Oslo kommune setter samtidig gang innredning av lokaler og disse står ferdige våren 2003. Sprøyterom og lovhjemling De strafferettslige sidene ved et forsøk med sprøyterom er tillagt liten vekt både i dokumenter fra Regjeringen og i Stortingets behandling av saken. Dette ble også påpekt i den tidligere refererte uttalelsen fra Riksadvokaten. I den anledning uttaler Sosialdepartementet om oppfølgingen av Stortingets vedtak ved framleggelse av statsbudsjettet for 2003, at det er tatt initiativ overfor involverte departementer for avklaring av juridiske og andre spørsmål knyttet til sprøyterom (St. prp. Nr 1 (2202 2003)). Det sies at det er lagt vekt på en rask avklaring og at det er satt av 2 mill kr til SIRUS for evaluering av forsøket. I oktober 2002 ba så Justisdepartementet Riksadvokaten om en vurdering av de juridiske sidene ved etablering av sprøyterom i lys av de premissene som lå til grunn for Stortingets vedtak. Riksadvokaten avga sitt svar i april 2003 og i tråd med tidligere uttalelser reises følgende spørsmål (Riksadvokaten 04.04.2003): - Kan sprøyterom straffefritt opprettes, drives og benyttes? - Hva kreves for å innføre amnesti for ellers straffbare handlinger knyttet til opprettelse og drift av sprøyterom? - Hvem skal gi håndhevingsdirektiver? - Er det mulig å utforme håndhevingsdirektiver som kan fungere i praksis? I Norge er all ikke-medisinsk bruk av narkotika forbudt etter legemiddellovens 24, jf. 31, ved at det er forbudt uten lovlig adkomst å være i besittelse av eller å bruke narkotika. Loven rammer også medvirkning ( 31 fjerde ledd). Bestemmelsene i straffeloven 162 setter forbud mot ulovlig tilvirkning, innførsel og utførsel, erverv og oppbevaring, sending eller overdragelse av stoff som loven anser som narkotika. Også medvirkning til narkotikaforbrytelser straffes etter bestemmelsene i straffeloven 162. Som Riksadvokaten påpeker knytter det seg derfor flere problematiske strafferettslige og straffeprosessuelle avveininger til etablering av sprøyterom. Riksadvokatens drøfting av og svar på de nevnte spørsmål må forstås ut fra dette forhold. Kort oppsummert avgir Riksadvokaten følgende svar på de spørsmål han stiller: - Det å stille lokaler til rådighet for bruk av narkotika vil i utgangspunktet være en straffbar handling, men dette kan bare avklares ved at saken eventuelt reises for domstolene. - Så lenge det er straffbart å bruke narkotika vil det være straffbart at offentlig ansatte skal medvirke til handlinger som i utgangspunktet er straffbare. - Å bruke narkotika er i Norge rettsstridig hvis det ikke er lovlig forskrevet av lege. Amnesti for ellers straffbare handlinger knyttet til opprettelse, drift og bruk av sprøyterom krever lovendring. - Sprøyterom kan ikke etableres uten at politi og påtalemyndighet har fått nødvendige retningslinjer å forholde seg til. Riksadvokaten vil i utgangspunktet ikke vegre seg mot å gi de nødvendige direktiver for å sette i verk det prøveprosjektet som Stortinget har bestemt. Men som ansvarlig påtalemyndighet, påpeker Riksadvokaten at han ikke har myndighet til å regulere forhold som faller utenfor myndighetsområdet. Riksadvokaten mener at det derfor er nød- NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 ) 265
vendig med hjemmel i lov for at et forsøk med sprøyterom, skal kunne gjennomføres. Selv om et forsøk med sprøyterom blir hjemlet i lov, framhever Riksadvokaten at det vil være mange problemstillinger som ikke kan løses gjennom et handhevingsdirektiv. Eksempelvis: - Hvilken adgang skal politiet ha til sprøyterommene? I prosjektbeskrivelsen fra Oslo kommune legges det til grunn at politiet skal kunne tilkalles ved behov. Skal sprøyterommet ellers være et sted der politiet ikke har adgang? Kan politiet fortsette en eventuell forfølgelse inn på sprøyterommet? - Fra prosjektbeskrivelsen til Oslo kommune framgår det at det ikke skal være anledning til å selge narkotika åpenlyst i sprøyterommet. Hvem kontrollerer det? Hvis det likevel skjer til tross for at man ikke skal tillate det, hvem skal gripe inn? Hvordan skal det gjøres? - Hvordan skal et eventuelt vedtatt amnesti avgrenses i tid og rom? Skal sprøyterommet ha mening, må brukerne kunne ta seg dit uten å bli stanset av politiet, selv om det er overveiende sannsynlig at de begår en straffbar handling (besittelse av narkotika) og er på vei til å begå en ny straffbar handling (bruk av narkotika). Straffefritak for den som er på vei til sprøyterommet er mulig, men vanskelig å handtere i praksis. Det samme er en geografisk avgrensning. - Amnesti kan eventuelt bare gjelde når sprøyterommet er åpent, og kan bare omfatte bruk og besittelse av en brukerdose. Hvordan skal dette kunne kontrolleres? - Sprøyterommets umiddelbare omgivelser vil bli et naturlig omsetningssted for narkotika. Hvordan skal dette handteres, så lenge salg og kjøp av narkotika i alle former fortsatt skal være forbudt? - Hvilke typer narkotika skal et eventuelt amnesti omfatte? Bare heroin, eller også andre stoffer som injiseres? Skal betegnelsen sprøyterom forstås bokstavelig slik at andre inntaksmåter fortsatt er straffbare? Det vil i tilfelle innebære at den mest skadelige inntaksmåte ikke er forbundet med straff, mens for eksempel røyking av det samme stoffet fortsatt er straffbart? - Det legges opp til en form for adgangsbegrensning til sprøyterommet (f. eks. aldersgrense, de mest belastede). Hvem skal kontrollere at det er de rette som bruker sprøyterommet? - Når brukere ikke kan straffes for besittelse og bruk, vil de ha plikt til å forklare seg om hvem som solgte dem stoffet? Vil de ansatte i sprøyterommet ha plikt til å forklare seg om forhold som kan bidra til at omsetningsleddene avsløres? Riksadvokaten påpeker at de nevnte forhold viser at en ikke bare står over for problemer med hvordan et regelverk i tilknytning til sprøyterom skal håndheves, men at det også dreier seg om mer grunnleggende spørsmål. Etablering av sprøyterom vil innebære en ulikhet overfor straffeloven. Stoffmisbrukere vil behandles ulikt innenfor lovverket avhengig av hvem de er, når på døgnet de bruker narkotika og hvor de oppholder seg. Det vil selvsagt være mulig å lukke øynene i praksis, men etter Riksadvokatens oppfatning vil dette antakelig påvirke den alminnelige respekt for lov og rett og holdning til narkotika. Det påpekes at det er stor prinsipiell forskjell på at politiet i en del situasjoner velger å ikke gripe inn, for eksempel på Plata ved Sentralstasjonen, og å regelfeste et amnesti. På direkte spørsmål fra Justisdepartementet om en frisone som sprøyterom kan ha en form for legaliseringseffekt, svarer Riksadvokaten, ikke overraskende, at sprøyterom vil være et skritt på veien til legalisering av bruk av narkotika. Riksadvokaten sier imidlertid noe lakonisk at han forutsetter at Stortinget har vurdert denne siden gjennom sitt vedtak. 266 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 )
Andre dilemmaer En avkriminalisering av narkotika vil selvsagt bidra til å løse mange av de problemstillinger Riksadvokaten reiser, men som han også påpeker, vil det fortsatt være flere spørsmål som må avklares. Et slikt spørsmål er eksempelvis hvordan en skal handtere omsetning av narkotika i tilknytning til sprøyterom. Et annet er de ansattes ansvar i ulike situasjoner. Som det framgår av det foregående, er det ulike oppfatninger om hvordan et sprøyterom skal organiseres og hvilke tjenester det skal kunne tilby. Mens parlamentarikere eksempelvis legger til grunn at helsepersonell skal være tilgjengelig for brukere av sprøyterom, er helsemyndighetene med utgangspunkt i juridiske og fagetiske begrunnelser imot en slik ordning. Hva med helsepersonells ansvar ved eventuelle overdoser? Kan det forsvares at helsepersonell gjennom tilstedeværelse ved sprøytesetting bidrar til bruk av narkotika? Som nevnt innledningsvis er noe av bakgrunnen for å etablere forsøk med sprøyterom, det store antall narkotikarelaterte dødsfall og den dårlige helsemessige situasjonen blant mange rusmiddelmisbrukere. Politikere som ønsker å sette i gang forsøk med sprøyterom, er derfor naturlig nok opptatt av å måle effekt av et slikt tiltak med hensyn til overdoser, bedret helsetilstand, økt verdighet etc. Det kan imidlertid være grunn til å stille spørsmål ved om det er mulig å måle effekt av sprøyterom i forhold til mange av de målsettingene som skisseres. Det å gi rusmiddelmisbrukere økt verdighet er som allerede nevnt, blitt et gjennomgående tema i Norge. Begrepet økt verdighet dukker opp i stadig flere sammenhenger hvor det er snakk om rusmiddelmisbrukeres situasjon. At ulike tiltak skal gi brukere økt verdighet er på mange måter blitt et mantra som brukes mer eller mindre ukritisk av så vel fagfolk, politikere, i medier og også av rusmiddelmisbrukerne selv. Å gi rusmiddelmisbrukere økt verdighet er således blitt en uttalt målsetting som knyttes til de fleste tiltak rettet inn mot denne gruppa. Sett i sammenheng med det som er sagt ovenfor, er det imidlertid spørsmål om grad av verdighet er noe som kan måles. Opplevelse av verdighet er i liten grad en objektiv størrelse, ved at det i stor grad vil være spørsmål om verdier og subjektiv fortolkning. Hvorvidt et tiltak som sprøyterom øker brukernes verdighet, vil således være en vurderingssak som det vil være vanskelig å evaluere og dermed unndrar seg vitenskapelig prøving. De rusmiddelpolitiske organisasjonene I etterkant av Riksadvokatens vurdering, og med henvisning til denne, kom de rusmiddelpolitiske organisasjonene med en henstilling til sosialministeren om å gå tilbake til Stortinget med forslag om å skrinlegge sprøyteromsaken (brev av 9. april 2003). Det framheves at organisasjonene er spesielt opptatt av de humanitære og politiske sidene ved etablering og drift av sprøyterom, men understreker at Riksadvokatens vurdering støtter opp om de juridiske betenkelighetene de har hatt i saken. De rusmiddelpolitiske organisasjonene foreslår at Regjeringen i stedet for å godkjenne etablering av sprøyterom heller inviterer Stortinget til å være med på en større og mer fremtidsrettet satsing for å gi de tyngste sprøytemisbrukerne mulighet for et verdig liv og komme i gang med endringer som peker ut av avhengigheten og den nedverdigende tilværelsen de lever i. Satsingsområdene foreslås til en ekstrabevilling på 100 millioner kroner per år og konkretiseres til videre utbygging av lavterskel helsetilbud, boligtilbud med oppfølging fra helse- og sosialtjenesten og oppholdssteder på dagtid med mulighet for mat, sosial omgang og kontakt med ulike hjelpetiltak. Det understrekes at en slik satsing vil gi signal med stor symbolsk betydning overfor de tyngste misbrukerne om at samfunnet ønsker å stille NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 ) 267
opp med betydelige ressurser som kan gjøre det enklere å arbeide seg ut av et rusmiddelmisbruk i stedet for å ty til et relativt billig tiltak som sprøyterom. Regjeringen går tilbake til Stortinget Hvordan skal så Regjeringen handtere vurderingen fra Riksadvokaten? Selv om Stortinget gjennom anmodningsvedtaket fra juni 2002 har bedt Regjeringen om å legge forholdene til rette for sprøyterom, er det på bakgrunn av Riksadvokatens klare uttalelse vanskelig å gi grønt lys for at et slikt forsøk uten videre kan settes i gang. Dette vil i så fall innebære at Regjeringen velger å overse Riksadvokatens synspunkter. Stortinget er den lovgivende makt, og Regjeringen er derfor i praksis tvunget til å sende saken tilbake. Regjeringen står imidlertid fritt i hvorvidt den vil anbefale Stortinget å sette i gang lovarbeid for å legge det nødvendige juridiske grunnlaget for at sprøyterom kan etableres, eller om den ut fra Riksadvokatens vurdering vil anbefale Stortinget å skrinlegge saken. Regjeringen valgte nå å handle raskt. Allerede i forslaget til revidert nasjonalbudsjett for 2003, som ble lagt fram 15. mai 2003 litt over en måned etter Riksadvokatens uttalelse benyttet Regjeringen anledningen til å be Stortinget om å ta opp saken på nytt (St. prp. 65 (2002 2003)). Regjeringen framholder at innvendingene fra Riksadvokaten må vurderes opp imot de eventuelle positive effekter etablering av sprøyterom vil kunne ha for de aktuelle rusmiddelmisbrukere. Det henvises til at kunnskapen om dette er begrenset og at den nylig framlagte rapporten om effekt av tiltak på rusmiddelfeltet understreker at det internasjonalt ikke finnes undersøkelser som kan vise til sammenheng mellom etablering av sprøyterom og en reduksjon i antall overdosedødsfall. Regjeringen sier videre at bemanning av et sprøyterom med helsepersonell reiser flere spørsmål, blant annet i forhold til det allerede nevnte forsvarlighetskravet som er stilt i helsepersonelloven 4. Det henvises til at loven fastslår at helsepersonell skal utføre sitt arbeid i samsvar med faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig. På bakgrunn av at misbruk av narkotika både er ulovlig og helsefarlig, påpeker Regjeringen at det vil kunne oppfattes å være i strid med god yrkesetikk om helsepersonell skal rettlede ved bruk av narkotika. Regjeringen framholder også at et lovverk som gir adgang til etablering av sprøyterom, vil bli oppfattet som legalisering av narkotika, og at Norges posisjon i nordisk og internasjonalt narkotikasamarbeid vil bli svekket dersom Stortinget faktisk vedtar de lovendringene Riksadvokaten mener er nødvendige for å starte forsøk med sprøyterom. Det vises til at myndigheter i land hvor det dyrkes og produseres illegale rusmidler i internasjonale fora har stilt seg kritisk til vestlige land, som på den ene siden kritiserer produsentlandene for ikke å gjøre nok for å stanse produksjonen, mens de samtidig oppfattes å legge til rette for bruk av de aktuelle stoffene. Regjeringen understreker at de lovendringer som Riksadvokaten mener er nødvendige for at det lovlig skal kunne etableres sprøyterom, vil by på store juridiske utfordringer og at en eventuell lovendring i lys av sakens karakter, bør sendes på en bred høring. Regjeringen påpeker videre at en forsøksordning i offentlig regi med legalisering av bruk av ulovlige stoffer kan bli svært vanskelig å reversere. Det vises også til Riksadvokatens oppfatning om at påtalemyndighetene ikke har rettslig adgang til å gi retningslinjer som i realiteten fritar brukere av narkotika for straff, uten at slike retningslinjer har hjemmel i lov. Regjeringen sier også at det derfor må foreligge slik lovhjemling for at en skal kunne gjen- 268 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 )
nomføre et forsøk med sprøyterom. Ut fra en samlet vurdering anbefaler derfor Regjeringen at det ikke gjennomføres lovendringer for å legge til rette for forsøk med sprøyterom. Det sies imidlertid at dersom Stortinget ønsker en slik lovhjemmel så vil Regjeringen forholde seg til det. Regjeringen konkluderer med å anbefale Stortinget å fatte følgende vedtak: Stortinget tar til etterretning at Regjeringen ikke foreslår lovendringer som legger til rette for forsøk med sprøyterom (St. prp. 65 (2002 2003)). Stortinget står fast på sitt tidligere vedtak I forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett i juni 2003, drøftet så Stortinget saken på nytt. De ulike partiene står imidlertid fast på sine tidligere standpunkt. Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Kystpartiet tar til etterretning at Regjeringens forslag om ikke å foreslå lovendringer som legger til rette for sprøyterom (Inst. S. nr 260 (2002 2003)). Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viste imidlertid til Stortingets tidligere behandling av saken og kan ikke se at det er framskaffet ny informasjon som skulle tilsi at tiltaket ikke kan gjennomføres. Fremskrittspartiet har heller ikke skiftet mening og viser til at sprøyterom er etablert i flere europeiske land. Fremskrittspartiet kan derfor ikke akseptere Sosialdepartementets og Riksadvokatens begrunnelse for ikke å etablere sprøyterom. Da Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet har flertall på Stortinget, vedtar Stortinget dermed et nytt anmodningsvedtak: Stortinget ber Regjeringen foreslå lovendringer som legger til rette for forsøk med sprøyterom (Stortinget 2002 2003). Regjeringen har således nok engang fått saken tilbake. Regjeringen var som nevnt innstilt på å forholde seg til Stortingets eventuelle ønske om lovendringer som kan muliggjøre forsøk med sprøyterom. Det er derfor grunn til å anta at dette vil skje. Et slikt lovarbeid vil imidlertid ta tid, så det er vanskelig å anslå når de nødvendige lovendringer vil foreligge. Det må eksempelvis utredes hvilke konsekvenser lovendringer som legger forholdene til rette for sprøyterom, vil kunne få for den generelle narkotikalovgivningen. Vil Stortinget avkriminalisere narkotikabruk? Stortinget vil også få en annen anledning til å behandle spørsmålet om avkriminalisering av narkotikabruk. I en utredning om ny straffelov (NOU 2002:4) foreslår et flertall på tre av fem medlemmer å avkriminalisere bruk, anskaffelse og besittelse av narkotika til eget bruk. På bakgrunn av at det i Stortingets anmodning om å etablere forsøk med sprøyterom understrekes at det ikke skal tolkes som et skritt i retning av liberalisering, er det imidlertid liten grunn til å tro at et slikt generelt forslag vil bli vedtatt. Også justisministeren som i ulike sammenhenger signaliserer en positiv innstilling til forsøk om sprøyterom, og har uttalt at politiet skal gi liten prioritet til straffeforfølgelse av de tyngste stoffmisbrukerne i Oslo sentrum, understreker at det ikke er aktuelt å avkriminalisere bruk av narkotika. Standpunktet begrunnes med at fortsatt kriminalisering er et viktig signal om at samfunnet fastsetter en grense (Dørum 2003). Justisministeren sier at for enkelte, spesielt overfor ungdom, kan samfunnets grensepost være den eneste grense de opplever, og at det derfor gjør det desto viktigere å være tydelig på hvor grensen går. Hjelp eller renovasjon? Oslo sentrum har gjennom flere år hatt en stor åpen drug scene kalt Plata ved Sentralba- NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 ) 269
nestasjonen i Oslo. Her foregår bruk og salg av narkotika åpenlyst. Fenomenet Plata er velkjent for folk flest ut fra utallige oppslag i media. Miljøet oppsøkes av unge fra hele landet på jakt etter spenning. Politiet, oppsøkende tjenester og barnevernet arbeider kontinuerlig med å plukke opp nykommere. Det åpne narkotikamiljøet representerer en stor sosialpolitisk utfordring både for lokale og sentrale myndigheter. Etter flere års diskusjon om hva som kan og bør gjøres med problemet, har Oslo kommune i samarbeid med staten lagt fram en plan for å spre miljøet. Planen omfatter en lang rekke tiltak som tar sikte på å skape alternative oppholdssteder for rusmiddelmisbrukere. Planen tar dels sikte på å utvide ulike lavterskeltilbud for å bedre den dårlige helse- og ernæringsmessige situasjonen som kjennetegner store deler av denne gruppa, dels å etablere nye lavterskeltilbud som flere botilbud og såkalte væresteder. Sprøyterom var tenkt som en del av denne planen. Selv om det er uttalt at siktemålet med tiltakene først og fremst er å bedre hjelpetilbudet til rusmiddelmisbrukere som befinner seg på Plata, er det åpenbart at tiltakene også har et renovasjonsaspekt, og at dette også gjelder forslaget om sprøyterom. Det er eksempelvis etablert store boenheter for rusmiddelmisbrukere utenfor sentrum hvor det ikke legges hindringer i veien for fortsatt bruk av rusmidler. Ved siden av de nevnte problemer er det åpenbart at den store ansamlingen av rusmiddelmisbrukere utgjør et stort sosialt ubehag for de mange som hver dag passerer til og fra Sentralstasjonen. For å gi byens innbyggere og besøkende et vennligere ansikt er det derfor ønskelig å fjerne det synlige miljøet av rusmiddelmisbrukere. Dette er et bilde vi i stadig større grad kjenner fra andre land. Eksempelvis sto problemer omkring public nuisance sentralt i et dokument om narkotikapolitikk i Nederland som den tradisjonelt narkotikaliberale nederlandske Regjeringen la fram allerede i 1995 (Drugs Policy in the Netherlands 1995). En annen viktig grunn til å fjerne miljøet på Plata er å gjøre det vanskeligere for unge i drift å komme i kontakt med det belastede miljøet av rusmiddelmisbrukere. Planen for alternativer til misbrukermiljøet i Oslo sentrum innebærer at en lang rekke nye og utvidelse av eksisterende skadereduksjonstiltak blir satt i gang, mer eller mindre samtidig. Det forutsettes en effektevaluering av tiltakene i planen. På samme måte som det er problemer knyttet til å måle mulig effekt av sprøyterom (Skretting 2001), vil det også innebære store problemer å evaluere effekt av de andre tiltakene i planen. Det vil selvsagt være mulig å si hvorvidt et overordnet mål om å fjerne den åpne møteplassen for rusmiddelmisbrukere ved Sentralstasjonen blir oppnådd. Når flere tiltak med mer eller mindre samme målsetting settes i gang parallelt, vil det imidlertid ikke være mulig å måle effekt av et enkelt tiltak. Det vil også være vanskelig å finne mål for hvorvidt tiltakene som inngår i planen har ført til at rusmiddelmisbrukere i Oslo har fått en bedre livssituasjon. Slik mange av tiltakene er tenkt, er det mye som tyder på at det i beste fall vil innebære at rusmiddelmisbrukere som tidligere oppholdt seg på Plata flytter seg til flere mindre og mer skjermete plater i tilknytning til de ulike lavterskeltiltakene. Og kanskje er det det beste en kan forvent å oppnå? REFERENSER Bretteville-Jensen, Anne Line & Ødegård, Einar (1999): Injeksjonsmisbrukere i Norge. SIFA rapport Nr. 4/99 Brev av 09.04.2003: Til sosialminister Ingjerd Schou. Forsøk med sprøyterom Dokument nr. 7A (1999 2000): Svar på forslag oversendt fra Stortinget uten realitetsvotering til Regjeringen 1. halvår 1999 Dok.nr.8:73 (2000 2001): Forslag fra stor- 270 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 )
tingsrepresentantene May Britt Vihovde, Lars Sponheim, Odd Einar Dørum og Gunnar Kvassheim om kriseprogram mot overdoseepidemien Drugs Policy in the Netherlands. Continuity and change (1995). Ministry of Foreign Affairs, Ministry of Health, Welfare and Sport, Ministry of Justice, Ministry of the Interior Dørum, Odd Einar (2003): To tanker i hodet samtidig. rus&avhengighet nr. 1/2003 INCB: Brev til det danske Sunhedsministeriet 1999 Innst. S. nr. 255 ( 2001 2002): Innstilling fra Finanskomitéen om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2002 Inst. S. nr 260 (2002 2003): Innstilling fra Finanskomitéen om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2003 Kirkens Bymisjon i Bergen og Stiftelsen Bergensklinikkene (2001): Prosjekt ressurssenter for rusmisbrukere i Bergen Lov om helsepersonell (helsepersonelloven) (1999) Lov om legemidler (legemiddelloven) (1992) NOU 2002:4. Ny straffelov: Straffelovkommisjonens delutredning VII Oslo kommune (2002): Prosjektbeskrivelse for etablering av 2-årig forsøksprosjekt med sprøyterom Riksadvokaten (04.04.2003): Sprøyterom høring Sosialdepartementet (2002): Høringsuttalelser vedrørende etablering av sprøyterom for stoffmisbrukere Skretting, Astrid (2001): Sprøyte-/helserom et hjelpetilbud til heroinmisbrukere? Nordisk alkohol- & narkotikatidsrift 18 ( 5 6) Straffeloven (1902) Stortinget Sesjon 2002 2003. Vedtak nr. 642 St.prp. nr. 63 (2001 2002): Tilleggsbevilgning og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2002 St. prp. nr. 1 (2002 2003): For budsjetterminen 2003. Det kongelige sosialdepartement St.prp. nr. 65 (2002 2003): Tilleggsbevilgning og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2003 Ødegård, Einar & Bretteville-Jensen, Anne Line & Skretting, Astrid (2001): Utviklingen av narkotikamisbruket på 1990-tallet. Nordisk alkohol- & narkotikatidskrift 19 (2). NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 20, 2003 ( 4 ) 271