MiSA-rapport 14/2011 Mye ståk og lite ull Klima som innkjøpskrav i offentlig sektor miljøsystemanalyse environmental systems analysis
MiSA miljøsystemanalyse Forskning og rådgiving for offentlige og privat sektor norsk kjernemiljø innenfor livsløpsvurdering, LCA og livsløpsbaserte miljøregnskap forskning og utvikling for miljørettede produkter og bedrifter kurs, verktøy og analyser Klimakost Klimaregnskap for alle norske kommuner og fylkeskommuner er tilgjengelig på www.klimakost.no verktøy for miljøregnskap, miljøledelse og styring av grønne innkjøp egen versjon spesielt tilpasset offentlig sektor miljøregnskap gjort enkelt og presist utviklet av MiSA
Side 2 Improving products and organizations through systems understanding Beddingen 14 NO-7014 Trondheim NORWAY PHONE (+47) 938 09 682 ORG. NO. NO 991 893 512 MVA TYPE Endelig CLASSFICATION Åpen MiSA REPORT NO. 14/2011 TITLE Mye ståk og lite ull: klima som innkjøpskrav i offentlig sektor SUB-TITLE AUTHOR(S) Johan Pettersen & Hogne Nersund Larsen CUSTOMER Internt prosjekt CUSTOMER REFERENCE -- PROJECT NUMBER/ REFERENCE -- PROJECT MANAGER Johan Pettersen SUMMARY PAGES -- APPENDICES 1 vedlegg Date 07-09-2011 Klimaregnskapet til norske kommuner domineres av bidraget fra anskaffelser av varer og tjenester. Vi finner at kun 11 % av klimaregnskapet til kommunene møtes med sterke miljøkrav ved innkjøp. Svakere miljøkrav brukes for innkjøp som utgjør ytterligere 16 % av klimafotavtrykket. Det er dermed 73 % av klimaregnskapet som ikke møtes med miljøkrav. Mangelfull grønn innkjøpspraksis utgjør altså en stor tapt mulighet for kommunene til å bedre sitt klimaregnskap. Resultatene gjenspeiler en mangel på verktøy for retting av grønne innkjøpskrav. De fleste initiativ gjøres uten noen forutgående vurdering av hvilke kjøp som er viktigst for den enkelte miljøpåvirkning. Videre mangler system for å kartlegge og følge opp hvordan bruk av miljøkrav utvikler seg i virksomhetene over tid. NØKKELORD KEYWORD(S)
Side 3 Innhold Sammendrag...4 Målsetning...6 Bakgrunn...6 Hvordan er beregningene gjort...7 Generelt om metoden... 7 Bakgrunn: Klimaregnskapet til en virksomhet... 8 Bakgrunn: Klimafotatrykket til norske kommuner... 10 Klimakrav ved kommunale anskaffelser... 11 Resultater: Bruk av klimakrav i norske kommuner...13 Konklusjoner...15 Referanser...16
Side 4 Sammendrag Lov om offentlige anskaffelser krever at miljø skal være med i vurderingen ved alle anskaffelser. Miljøkrav gjennomføres i svært forskjellig grad i ulike offentlige virksomheter. Våre beregninger viser at selv om man følger retningslinjene i regjeringens handlingsplan vil kravene rettes mot en liten andel av miljøkonsekvensene fra offentlige innkjøp. Klimaregnskapet til norske kommuner domineres av bidraget fra anskaffelser av varer og tjenester. Likevel viser vår gjennomgang at kun 11 % av klimaregnskapet til kommunene møtes med sterke miljøkrav ved innkjøp. Svakere miljøkrav brukes for innkjøp som utgjør ytterligere 16 % av klimafotavtrykket. Det er altså 73 % av klimaregnskapet som ikke møtes med miljøkrav. Årsaken til de svake tallene er todelt: - Miljøkrav blir ikke brukt der de betyr mest. Mye av klimaregnskapet skjer utenom fokusområdene i statens klimaarbeid - Også innenfor fokusområdene brukes miljøkrav i liten grad aktivt. Klimafotavtrykk (1000 tonn CO2 ekv) 300 250 200 150 100 50 0 Ingen miljøkrav (totalt 73 %) Svake miljøkrav (totalt 16 %) Sterke miljøkrav (totalt 11 %) Figur 1: Klimaregnskapet til offentlige anskaffelser til kommunesektoren og bruk av sterke og svake miljøkrav mot disse.
Side 5 En gjennomsnittlig norsk kommune sitt klimaregnskap består av omtrent 25 % utslipp fra energiforsyning (elkraft, fyringsolje og fjernvarme) og kun 2 % fra drivstoff til transport. Dermed er tilnærmelsesvis tre fjerdedeler av utslippene knyttet til produksjon av varer og tjenester som kjøpes inn. Mangelfull grønn innkjøpspraksis utgjør altså en stor tapt mulighet for kommunene til å bedre sitt klimaregnskap. Tallene som fremgår her gjelder for kommunesektoren. Vi forventer liknende resultater for andre offentlige virksomheter. Sannsynligvis stiller andre virksomheter i offentlig sektor i enda mindre grad miljøkrav siden miljø sjelden er prioritet ved store innkjøp til helseforetak, forsvarstjenester og andre statlige foretak som ikke i stor grad er kontorvirksomhet. Litt om forutsetningene for figuren - Utelatt fra figuren er kommunenes kjøp av energi, som dekker kjøp av kraft, fyringsolje og fjernvarme, samt investeringer. Investeringer retter seg i stor grad mot bygninger, som vil kreve en mer detaljert gjennomgang av anskaffelsene. - Som sterke miljøkrav menes krav om miljørettede produktmerker, som Svanen, EUblomsten eller liknende, utarbeidede miljøvaredeklarasjoner (EPD), og bruk av Difis miljøkriterier for produktgrupper. Med svake miljøkrav menes krav som gjelder tilbyder generelt og ikke produktet eller tjenesten som anskaffes, det vil for eksempel være krav om miljøpolitikk eller miljøstyringssystem som Miljøfyrtårnsordningen, ISO 14001 eller liknende. Hvordan er beregningene gjort? 1. Kommunenes samlede kjøp av varer og tjenester i 2009 er hentet fra KOSTRA, kommunenes rapportering til staten. 2. Tallene som gjelder bruk av miljøkrav for ulike anskaffelser i offentlig sektor er utgitt av Difi, direktoratet for forvaltning og IKT, for norske kommuner i 2009. 3. Utslippsberegningene er gjort ved å koble de økonomiske størrelsene i KOSTRA med en egenutviklet utslippsmodell for norsk økonomi, Klimakost. Modellen legger til grunn kjøp mellom sektorer og utslippstallene for hver, med siste tall fra SSB for år 2007.
Side 6 Målsetning Statens innkjøpsmakt trekkes ofte frem som et viktig aspekt i miljøarbeidet til offentlige virksomheter. I 2007 kom regjeringens handlingsplan for miljø og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. Denne inneholder en liste med fokusområder for grønne innkjøp. Regjeringen har pålagt statlige foretak til å følge opp handlingsplanen, og forventer vel at også kommunene skal se de som rettledende for sitt miljøarbeid. Det finnes noen indikasjoner på hvordan grønne innkjøpskrav brukes i det offentlige, også for norske forhold. Men vi har ikke funnet studier som ser bruk av anskaffelseskrav i sammenheng med hvilke typer kjøp som betyr mest for miljøkonsekvensene til offentlig sektor. Vår motivasjon er å undersøke i hvilken grad miljøkravene brukes i anskaffelse av produkter med særskilt betydning for klimaregnskapet, og hvilke typer miljøkrav som stilles. Klima er en viktig del av regjeringens miljøarbeid, og nevnes som et av tiltaksområdene for bruk av grønn innkjøpspraksis. Bakgrunn Lov om offentlige anskaffelser krever at miljø skal være en del av vurderingen ved offentlige anskaffelser, både for statlige og kommunale virksomheter ( 6): Statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Forskrift om offentlige anskaffelser er mer konkret, og spesifiserer at ( 8.3): Det skal så langt det er mulig stilles konkrete miljøkrav til produktets ytelse eller funksjon. Dette gjelder altså produktet eller tjenesten som anskaffes. I tillegg åpner forskriften for å bruke andre krav som retter seg mot miljøledelsestiltak og miljøledelsessystem, det vil da si ( 17.3): fellesskapsordningen for miljøstyring og miljørevisjon (EMAS) eller til miljøledelsesstandarder basert på relevante europeiske eller internasjonale standarder. Regjerningen sier i handlingsplanen at i arbeidet med miljøhensyn i offentlige innkjøp vil tiltak knyttet til klima og energi, helse- og miljøfarlige kjemikalier og biologisk mangfold prioriteres, og trekker frem følgende fokusområder (MD, 2007): Bygg- og eiendomsforvaltning, inkludert energibruk og tropisk tømmer Transport og bil inklusive tjenestereiser Mat Tekstiler inkludert vask og rens Medisinsk/hygienisk forbruksmateriell IKT-utstyr og nettmøter
Side 7 Kontormøbler, trykksaker, papir og kontorrekvisita Liknende prioriteringslister er utgitt fra EU og Nordisk Ministerråd. Difi, Direktoratet for forvaltning og IKT, er gitt oppgaven med å bistå i arbeidet med grønne offentlige anskaffelser i Norge, og har utviklet retningslinjer for de ulike produkttypene i handlingsplanen 1. Handlingsplanen oppgir at fokusområdene er basert på produktenes miljøbelastning per enhet og på grunnlag av omfanget av innkjøpene i det offentlige. Vi viser her bruk av innkjøpskrav sammenstilt med klimaregnskapet til norsk kommunesektor, og resultatene gir et annet bilde. Fokusområdene utgjør til sammen i størrelsesorden én fjerdedel av klimaregnskapet, noe mer om vi ser på anskaffelse av varer og tjenester utenom energi. Det er dermed store områder for grønne innkjøp som ikke dekkes med regjeringens handlingsplan. Hvordan er beregningene gjort Generelt om metoden Modellen som brukes til klimaberegningene er utviklet som en del av et dr-gradsprosjekt ved NTNU og gjennom flere utviklingsprosjekt ved MiSA. Beregningene som gjelder offentlige anskaffelser trekker på ulike kilder til informasjon, i hovedsak statistikk fra SSB og dokumentasjon fra Difi. Kort summert er følgende lagt til grunn: 1. Kommunenes samlede kjøp av varer og tjenester i 2009 er hentet fra KOSTRA, som er kommunenes rapportering til staten (SSB, 2011). 2. Tallene som gjelder bruk av miljøkrav i offentlig sektor er hentet fra en rapport utgitt av Difi (Difi, 2010). Rapporten gjennomgikk utlysninger på Doffin i perioden 2004-2009, for produktgrupper omfattet av regjeringens handlingsplan, der vi i hovedsak benytter tallene for 2009. Det mangler tall for kjøp utenom det som behandles i handlingsplanen. På grunn av mangel på informasjon, og fordi vi anser det som en rimelig antagelse, forutsetter vi at miljøkrav ikke stilles for varetypene utenom de som dekkes i handlingsplanen. Grunnlagsmaterialet for Difi-rapporten er utlysninger på Doffin, som betyr anskaffelser av en viss størrelse. Det er rimelig å tro at miljøkrav sjeldnere stilles til små utlysninger, det vil si anskaffelser under terskelkravene og som dermed ikke lyses på Doffin. 3. Utslippsberegningene er gjort ved å koble de økonomiske størrelsene i KOSTRA med en utslippsmodell for norsk økonomi. Til dette har vi brukt Klimakost, en utslippsorientert kryssløpsmodell som dekker alle norske sektorer og import/eksport 1 Difi anskaffelser: www.anskaffelser.no
Side 8 mot utlandet. Modellen legger til grunn de økonomiske transaksjonene mellom sektorene og utslippstallene for hver, slik de er rapportert av SSB for år 2007 (Solli et al., 2009). Resultatene som vises her er begrenset til klimagassregnskapet, men tilsvarende beregninger kan vises for andre typer miljøutslipp, som partikkelutslipp, forsuring, lokal luftforurensning, osv. Mer dokumentasjon om modellen og beregningene som gjøres med denne finnes på www.klimakost.no Bakgrunn: Klimaregnskapet til en virksomhet Klimagassutslipp fra offentlig sektor oppstår gjennom produksjon og bruk av energi, drivstoff, produkter og tjenester. De fleste klimaregnskap fokuserer på energi og drivstoff, men analyser gjennomført av MiSA for private sektorer og ulike offentlige virksomheter viser at kjøp av varer og tjenester står for vesentlige bidrag til klimaregnskapet. Som en illustrasjon viser Figur 2 fordelingen mellom utslipp for alle norske sektorer. Det skilles mellom direkteutslipp, utslipp fra energibruk, og utslipp fra produksjon av varer og tjenester som inngår som innsats i virksomhetens aktiviteter. Fordelingen er hentet fra Hogne N. Larsens dr-gradsarbeid ved NTNU, der han betraktet klimaregnskapene for offentlige virksomheter i Norge, med spesiell fokus på kommunene (Larsen, 2011). Resultatene viser tydelig at det er ganske få sektorer der energi og drivstoff er dominerende for klimagassregnskapet. I de fleste tilfellene er verdikjeden mye viktigere, det vil si livsløpsutslippene knyttet til produksjon av innsatsfaktorer som inngår i egen produksjon. Offentlig sektor samlet («Public administration and defence») har et bidrag på rundt 70 % fra kjøp av varer og tjenester.
Side 9 Manufacture of medical, precision and optical equip. Manufacture of radio, television and com. equip. Real estate activities Manufacture of office machinery and computers Manufacture of electrical machinery and apparatus n.e.c. Research and development Manufacture of other transport equipment Manufacture of machinery and equipment n.e.c. Manufacture of motor vehicles, trailers and semi-trailers Collection, purification and distribution of water Manufacture of furniture; manufacturing n.e.c. Computer and related activities Other business activities Manufacture of wearing apparel Manufacture of fabricated metal products Publishing, printing and reproduction of recorded media Activities of membership organisation n.e.c. Sale, maintenance and repair of motor vehicles and fuel Retail trade Education Manufacture of food products and beverages Supporting and auxiliary transport activities Wholesale trade and commission trade Hotels and restaurants Renting of machinery and equipment Manufacture of rubber and plastic products Activities auxiliary to financial intermediation Manufacture of textiles Recycling Construction Public administration and defence Financial intermediation Post and telecommunications Insurance and pension funding Health and social work Recreational, cultural and sporting activities Tanning and dressing of leather Manufacture of wood and of products of wood and cork Manufacture of pulp, paper and paper products Other service activities Forestry, logging and related service activities Other mining and quarrying Manufacture of basic metals Mining of metal ores Fishing, operating of fish hatcheries and fish farms Mining of coal and lignite; extraction of peat Manufacture of coke, refined petroleum and chemical products Manufacture of other non-metallic mineral products Air transport Water transport Land transport; transport via pipelines Sewage and refuse disposal, sanitation and similar activities Extraction of crude petroleum and natural gas Agriculture, hunting and related service activities Electricity, gas, steam and hot water supply Scope Direkte 1 Scope Energi 2 Innsats Scope 3 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 Percent of total carbon footprint Figur 2: Fordeling av klimafotavtrykk for alle norske sektorer, mellom direkteutslipp, utslipp fra energibruk (elkraft og fjernvarme), og fra innsats av tjenester og produkter til virksomheten.
Side 10 Bakgrunn: Klimafotatrykket til norske kommuner MiSA har i tidligere studier utarbeidet klimafotavtrykk for norsk offentlig sektor samlet, samt for alle norske kommuner og fylkeskommuner enkeltvis. Vi har også gjort vurderinger for enkelte offentlige institusjoner, blant annet NTNU. En gjennomgang av tallmaterialet sett i forhold til offentlige anskaffelser viser flere fellestrekk (Pettersen et al., 2010): Et samlet miljø- og klimaregnskap for offentlige virksomheter må dekke miljøutslipp fra produksjon av varer og tjenester som inngår som innsats til virksomhetene. Dette viser betydningen av grønn innkjøpspraksis for statlige og kommunale virksomheter. Ulike offentlige virksomheter tilbyr ulike tjenester og organiserer sin virksomhet forskjellig. Retting av innkjøpskrav og utformingen i disse må derfor tilpasses den enkelte virksomhet. Tjenesteinnsats er svært viktig for klimaregnskapet, og innkjøpskrav må derfor brukes både ved kjøp av produkter og ved anskaffelse av tjenester fra private. Tallene viser at kommuner og fylkeskommuner i økende grad kjøper tjenester fra private, og bruken av innkjøpskrav må følge denne utviklingen. Det er et stort og foreløpig lite utnyttet potensial for bruk av klimakrav ved offentlige anskaffelser. Sterkere bruk av miljøkrav ved offentlige anskaffelser forventes å ha direkte ringvirkninger for miljøprestasjonen til det offentlige og bistå til utvikling av et bedre og mer miljørettet næringsliv lokalt. I denne rapporten ser vi i hovedsak på norske kommuner. Klimaregnskapet til kommunesektoren samlet er vist i Figur 3, fordelt mellom hovedansvarsområder for kommunen. De store postene for kommunen er skole og helse, med betydningsfulle bidrag fra alle kommunens ansvarsområder. Energi er viktig for klimaregnskapet, for alle aktivitetene, men også bygg, materiell, transport- og reisekostnader er viktige. Flere av områdene har betydningsfulle utslippsbidrag gjennom kjøp av tjenester fra private tilbydere, innenfor kommunale skole- og helseforetak. Mye av klimaarbeidet i kommunene har vært rettet mot energi og drivstoff. Det vises ikke direkte i Figur 3, men en gjennomsnittlig norsk kommunes klimaregnskap består av 25 % fra energi (elkraft, fyringsolje og fjernvarme) og kun 2 % fra drivstoff 2. Dermed er tilnærmelsesvis tre fjerdedeler fra kjøp av varer og tjenester. Mangelfull grønn innkjøpspraksis utgjør altså en stor tapt mulighet for kommunene til å bedre sitt klimaregnskap. 2 Denne beregningen antar, som alle andre resultater i denne rapporten, elkraft fra det nordiske fellesmarkedet, med en utslippsintensitet på 186 g/kwh (gjennomsnitt på Nordel 2006-2008).
Side 11 Materiell, utstyr, inventar Kultur, fritid og kirke Vann, avløp og renovasjon Bygg, næring og samferdsel Reise og transport Energi Utvikling, veldikehold og drift av bygg Kjøp av tjenester fra private Helse & sosial Skole Administrasjon 0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 Klimagassutslipp, tusen tonn CO2-ekvivalenter Figur 3: Klimafotavtrykket til norske kommuner samlet, fordelt mellom deler av kommunal virksomhet og med bidrag fra ulike typer innkjøp til hver. Tall for 2009. Klimakrav ved kommunale anskaffelser Fordelingen som legges til grunn for bruk av miljøkrav ved forskjellige typer anskaffelser er gitt i Tabell 1 under. Tallene er hentet fra Difi, en rapport utgitt i 2010 (Difi, 2010). Tallgrunnlaget er anbud offentliggjort på Doffin 3 i perioden 2004-2009. Utlysningene på Doffin er anskaffelser av en viss størrelsesorden. Miljøkrav, som andre typer innkjøpskrav, brukes i større del ved store anskaffelser, og dermed kan vi vente at de overestimerer bruken av miljøkrav. Vi har i hovedsak brukt det som rapporteres for 2009, og for kommunale anskaffelser der dette er oppgitt i rapporten. Tabellen skiller mellom sterke og svake miljøkrav. Med sterke miljøkrav mener vi krav til den anskaffelsen det gjelder, altså produktrettede krav. Eksempler på produktrettede er Svanen, EU-blomsten eller liknende, og miljøvaredeklarasjoner (EPD). Også Difis miljøkriterier inneholder produktrettede miljøkrav 4. Med svake miljøkrav menes krav som gjelder tilbyder generelt og ikke produktet eller tjenesten som anskaffes. Svake miljøkrav er for eksempel krav om at tilbyder har en miljøpolitikk eller et miljøstyringssystem, gjennom sertifisering fra Miljøfyrtårnsordningen, ISO 1400, EMAS eller liknende. Andelene i tallmaterialet fra Difi gjelder antall anskaffelser men brukes i den videre diskusjonen som fordeling for mengder anskaffet. Tabellen oppgir også en vurdering av kvaliteten i tallene, som er gjort med utgangspunkt i en kvalitativ vurdering av verdien i statistikken som brukes (variasjonen og tallmengde som rapporteres), samt hvor godt 3 Doffin er databasen for offentlige innkjøp: www.doffin.no 4 Difi anskaffelser: www.anskaffelser.no
Side 12 tallmaterialet representerer de anskaffelsene de skal gjelde. En kort vurdering av hver post er gitt i vedlegg 1. Tabell 1: Bruk av sterke og svake miljøkrav ved offentlige anskaffelser Innkjøpsområde Sterke miljøkrav Svake miljøkrav Ingen miljøkrav Kvalitet i tallene Bygg og eiendomsforvaltning, inkludert energibruk og tropisk tømmer 20 % 25 % 55 % Middels Transport og bil inklusive tjenestereiser 0 % 30 % 70 % Svak IKT-utstyr 30 % 50 % 20 % God Mat 20 % 60 % 20 % Svak Tekstiler inklusive vask og rens 35 % 35 % 30 % Svak Medisinsk/hygienisk forbruksmateriell 50 % 35 % 15 % Middels Trykksaker og papir 65 % 15 % 20 % Gode Kontormøbler 30 % 40 % 30 % Svak Renholdstjenester 50 % 20 % 30 % Middels Hotelltjenester 15 % 45 % 40 % Svak
Side 13 Resultater: Bruk av klimakrav i norske kommuner Målsetningen i denne rapporten er å se hvordan miljøkrav brukes i kommunale virksomheter, spesielt med hensyn på klima som et område for grønn innkjøpspraksis: Vår motivasjon er å undersøke i hvilken grad miljøkravene brukes i anskaffelse av produkter med særskilt betydning for klimaregnskapet, og hvilke typer miljøkrav som stilles. Resultatene i Figur 4 er laget ved å se Tabell 1 sammen med klimagassutslipp fra kommunenes kjøp av varer og tjenester, med fordeling mellom bruk av sterke miljøkrav og svake miljøkrav, og anskaffelser gjort uten miljøkrav. Klimafotavtrykk (1000 tonn CO2 ekv) 300 250 200 150 100 Ingen miljøkrav (totalt 73 %) Svake miljøkrav (totalt 16 %) Sterke miljøkrav (totalt 11 %) 50 0 Figur 4: Bruk av innkjøpskrav som en del av klimaarbeidet i kommunene.
Side 14 Litt om forutsetningene for resultatene i Figur 4: - Vi utelater kommunenes kjøp av energi, samt investeringer. Kjøp av energi vil si elkraft, fyringsolje og fjernvarme. Årsaken til at dette ikke tas med i figuren er å tydeliggjøre bidrag fra de enkelte typer anskaffelser. Det er heller ikke entydig hvilke miljøkrav som er relevante for energianskaffelser, og vi har ingen tall som viser hvilke krav og i hvilken grad miljøkrav brukes til energianskaffelser. - Investeringer inneholder stort sett bygg- og vedlikeholdsinnsats. Disse utelates ut fra mangel på god informasjon om miljøkrav og deres utbredelse. Det er en økende bevisstgjøring rundt miljøkrav til bygg, blant annet krever Statsbygg miljøvaredeklarasjoner fra leverandører. Videre brukes miljøregnskapsvurderinger og verktøy til dette stadig oftere i byggebransjen. En rettferdig vurdering av investeringsbudsjettet vil kreve en mer detaljert gjennomgang av anskaffelsene. Sterke miljøkrav brukes ved anskaffelser som tilsvarer 11 % av klimaregnskapet, og svake miljøkrav ved 16 %. Altså oppstår 73 % av klimaregnskapet fra kommunal virksomhet ved anskaffelser der miljø- og klimakrav ikke stilles. Årsaken til de svake tallene er todelt. Delvis skyldes det at kommunene ikke aktiv bruker miljøkrav i sine anskaffelser, men i hovedsak skyldes det at miljøkrav ikke stilles i alle typer anskaffelser. Regjeringens handlingsplan hadde vært mer effektiv om den var rettet mot de anskaffelsene som har størst klimapåvirkning. 1. Liten gjennomføring av bruk av miljøkrav Når det gjelder de områdene der miljøkrav faktisk benyttes, så viser Tabell 1 at miljøkrav inngår i minst halvparten av anskaffelsene innenfor regjeringens handlingsplan, med unntak av anskaffelse forbundet med bygg- og eiendomsforvaltning, samt transport og bil. Fordelingen mellom bruk av sterke og svake miljøkrav varierer mellom typer anskaffelser, med størst bruk av sterke miljøkrav innenfor medisinsk/hygienisk forbruksmateriell, trykksaker og papir, og renholdstjenester. Spørsmålet er om dette er de anskaffelsene med størst betydning for miljøpåvirkningen til kommunal sektor, eller om dette er anskaffelser der det er enklest å iverksette krav. Resultatene tyder på at det siste er faktum. 2. Hull i regjeringens handlingsplan Private tjenestetilbydere innenfor skolesektoren, private helseforetak, og transportfirma er de største bidragsyterne innenfor posten «anskaffelser fra andre (private)», som vises på høyre side i figur 4. Vi finner ikke tall som viser hvordan miljøkrav inngår i slike anskaffelser, og de er heller ikke beskrevet i særlig grad i Difis veiledere. Rapporten fra 2010 nevner ikke private skole- eller helseforetak overhodet, og transportanskaffelser diskuteres kun som
Side 15 kjøp til egen kjøretøyflåte (Difi, 2010). Men våre interne tidsserieanalyser for kommunenes klimafotavtrykk, viser at kjøp fra private øker i betydning, og bør vurderes særskilt med tanke på miljøkrav ved offentlige anskaffelser. Møbler og IKT er begge nevnt som fokusområde i handlingsplanen. Disse inngår i Figur 4 under Inventar og utstyr, midt i figuren. Dette innkjøpsområdet dekker naturlig nok mer enn innsats av IKT og møbler, slik at selv om krav stilles til disse fullt ut så vil dette ikke dekker mer enn en del av anskaffelsene i denne kategorien; her er antatt 45 %. Lignende ser vi for posten Opplæring og kurs der hotell inngår som en del av innsatsen, men bare tilsvarende omtrent 30 % av klimaregnskapet til denne posten. Det er mange betydningsfulle anskaffelsesposter som ikke er nevnt i handlingsplanen, der de største med hensyn på klimaregnskapet er medikamenter, post-, bank- og telefontjenester, service og reparasjoner, og konsulenttjenester. Konklusjoner Resultatene viser tydelig at offentlige virksomheter mangler verktøy for retting av grønne innkjøpskrav. De fleste initiativ gjøres uten noen forutgående vurdering av hvilke kjøp som er viktigst for den enkelte miljøpåvirkning. Denne konklusjonen deles også i en rapport for Nordisk Ministerråd, som trekker frem at miljøkrav i større grad bør brukes der de antas å ha størst effekt, ikke bare der de er enklest å fremme (Bauer et al., 2009). Når innkjøpskrav blir stilt, viser vår gjennomgang at det like ofte er generelle miljøkrav fremfor krav bundet til anskaffelsen det gjelder. Svake miljøkrav knyttet til leverandørens organisering vil ikke nødvendigvis gi et bedre miljøregnskap for anskaffelsen som leveres. Regjeringens handlingsplan krever at vurdering av miljøkonsekvenser skal inngå som en del av anskaffelsesprosessen, ved at miljøkrav inngår som en del av utlysningen. Selv om forespørsel om miljødokumentasjon nok vil øke bevisstheten rundt miljø- og klimahensyn hos noen leverandører, kan en ikke forvente særlig forbedring før miljøhensyn prioriteres og vektes som en del av beslutningsgrunnlaget på lik linje med økonomiske hensyn. Det mangler et system for å kartlegge og følge opp hvordan bruk av miljøkrav utvikler seg i virksomhetene over tid. Mangel på gode styrings- og rapporteringsstrukturer er en vesentlig utfordring til intern styring av miljøarbeidet og rapportering av fremdrift. Det finnes nå KOSTRA-rapporter for en periode på 10 år frem til 2010. Undersøkelser av utviklingen over denne perioden gir noen interessante funn år det gjelder kjøp av tjenester fra private fremfor kommunal drift av tjenestene. Både regjeringens handlingsplan og retningslinjene fra DIFI fokuserer på kjøp av varer, men utviklingen i kommunene går mot stadig mer kjøp av tjenester. Våre resultater viser at det er nødvendig å sørge for at grønn innkjøpspraksis kreves også av private tjenestetilbydere, slik at kommunene beholder en aktiv rolle som grønn innkjøper.
Side 16 Referanser Bauer B, Christensen J, Christensen K, Dyekjær-Hansen T, Bode I, 2009: Benefits of Green Public Procurement. TemaNord 2009:593. Nordic Council of Ministers, Copenhagen. Difi, 2010: Mange stiller krav, men hvilke krav. http://anskaffelser.no/nyheter/2010/02/mangestiller-miljokrav-men-hvilke-krav Larsen, Hogne Nersund, 2011: Developing consumption-based greenhouse gas accounts - The carbon footprint of local public service provision in Norway, Doctoral theses at NTNU, 2011:58, NTNU, Trondheim, ISBN 978-82-471-2642-4 (printed). MD, 2007: Miljø- og samfunnsansvar I offentlige anskaffelser. Handlingsplan 2007-2010. Solli C, Larsen HN, Pettersen J, 2009: Documentation of Klimakost. An environmental assessment tool designed for the calculation of life-cycle emissions form companies, municipalities and organizations. MiSA, Trondheim, Norway. www.klimakost.no SSB, 2011: KOSTRA. http://www.ssb.no/kostra/ Pettersen J, Larsen HN, Solli C, 2010: From analysis to actions Carbon footprint and green procurement in public administration. Paper presented at the MILEN International Conference 'Visions and strategies to address sustainable energy and climate change' held at the University of Oslo, 25-26 November 2010. Oslo, Norway.
Side 17 Vedlegg 1: Vurdering av tallmaterialet fra Difi Bygg og eiendomsforvaltning, inkludert energibruk og tropisk tømmer Tallene gjelder byggevarer og småhus, alle anskaffelser. Vi velger å bruke den siste rapporterte for alle, dvs høst 2009, siden denne anses som mest representativ og likner gjennomsnittet. Svanemerke og EU-blomsten godtas som sterkt miljøkrav. Transport og bil inklusive tjenestereiser Tallene gjelder bilservice og bilrekvisita. Her er det store mangler i datagrunnlaget. Det oppgis at det ikke finnes Svanemerker eller lignende for transporttjenester. Rapporten diskuterer eksempler av kjøp av biler til egen bilpark, hvor det i noen tilfeller er stilt utslippskrav til kjøretøy, for eksempel ved kjøp til Statens bilutvalg. Det vises ingen eksempler ved kjøp av transporttjenester. Fordelingen 0/30/70 er gjennomsnittet for bilrekvisita for året 2009, og denne brukes her på grunn av mangel på bedre tall. IKT-utstyr Tallene gjelder IKT-utstyr samlet for offentlige, gjennomsnitt 2009. Her er tallene ganske gode, og det vises også en utvikling mot mer bruk av grønne innkjøpskriterier for IKT-utstyr i perioden 2004-2009. Både Difi-krav og Svanemerking godtas som sterke miljøkrav Mat Tallene gjelder kantinetjenester, gjennomsnitt 2009. De dekker altså ikke eget kjøp av matvarer, som nok sikkert vil redusere andelen kjøp med miljøkrav. Hotelltjenester dekkes for seg selv. Sterkt miljøkrav (dvs Svanen) innebærer krav om økologisk mat. Tallene varierer veldig mye gjennom perioden, noe som indikerer stor usikkerhet i tallmaterialet. Tekstiler inklusive vask og rens Tallene gjelder vaskeri, tekstiler og renseri, samlet for offentlige virksomheter, gjennomsnitt for 2009. Både Difi og Svanen antas som sterke miljøkrav. Disse tallene baserer seg på svært få respondenter og må derfor antas som ganske usikre - selv om de ikke varierer så veldig mye gjennom perioden. Sannsynligvis er de fleste kjøp innenfor denne kategorien for små til å havne i Doffin, og sikkert ikke heller gjort med miljøkrav. Medisinsk/hygienisk forbruksmateriell Dekker medisinsk forbruksmateriell, gjennomsnitt 2009. Anses som ok kvalitet, rapporten indikerer at det i stor grad gjelder bleier og liknende. Trykksaker og papir Dekker papir/trykksaker, gjennomsnitt 2009. Kjøpene er i stor grad gjort ved rammeavtaler, det vil si at få avtaler kan styre store kjøp. Det er ikke veldig mye variasjon mellom årene. Sterke krav anses som Svanen/EU blomsten/miljoinnkjop.no. Kontormøbler Dekkes av kommunale anskaffelser av møbler og innredning, ikke bare kontormøbler, gjennomsnitt 2009. Det er en del variasjon i tallene, og usikkert fra diskusjonen hvilke kjøp som faktisk er tatt med i vurderingen. Renholdstjenester Dekkes av kjøp av renholdstjenester, gjennomsnitt 2009, men med ganske få kjøp over perioden. Det finnes mange offentlige virksomheter, slik at det må være mer enn de 20-40 anskaffelser som oppgis per år. Det er nærliggende å tro at anskaffelser som dekkes av mindre avtaler, eller kombinerte avtaler med andre tjenestetyper, i mindre grad inkluderer miljøkrav ved anskaffelse. Vi anser derfor tallene som oppgis her som veldig optimistiske. Hotelltjenester Dekkes av kjøp av hotelltjenester, gjennomsnitt 2009. Tallene dekker svært få kjøp, 20-30 per år. Det er stor variasjon mellom årene.
www.klimakost.no Hva er de viktigste miljøutfordringene for din virksomhet? Hvilke kjøp betyr mest for ditt klimaregnskap? Offentlige innkjøp skal vurderes mot miljømessige konsekvenser.* 90 % av klimagassregnskapet til offentlige virksomheter oppstår fra kjøp av varer og tjenester * Lov om offentlige anskaffelser 6, gjelder for statlig virksomhet og rådgivende for kommuner og fylkeskommuner. Klimaregnskap for alle norske kommuner og fylkeskommuner er tilgjengelig på www.klimakost.no Klimakost tar klimaarbeidet et steg videre! Miljøregnskap, miljøledelse og styring av grønne innkjøp Spesielt tilpasset offentlig sektor. Enkelt og presist! klimakost@misa.no
Beddingen 14 NO-7014 Trondheim Norway Telefon: +47 938 09 682 Email: info@misa.no