Prosjektplan EIERSKAPSKONTROLL NORD- FRON KOMMUNE Innlandet Revisjon IKS 2/3-2015 2015-204/KL
1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget Nord-Fron kommune fattet i sitt møte 9.1.15 vedtak om å bestille prosjektplan angående tema eierskapskontroll: «Kontrollutvalet bestiller gjennomføring av eigarskapskontroll av Innlandet Revisjon IKS. Kontrollen skal sjå på korleis Nord-Fron kommune utøvar sine eigarinteresser i dei selskapa dei er medeigarar i. Revisjonen skal presentere ein prosjektplan i neste møte som skal godkjennast av kontrollutvalet.» Prosjektplanen tar utgangspunkt i dette vedtaket. 2 OM SELSKAPSKONTROLLER Kommuner og fylkeskommuner engasjerer seg i ulike typer organisasjonsformer utenfor kommunens egen organisasjon. Et hovedskille går mellom bedrifter som er egne rettssubjekter og foretak som juridisk er en del av kommunen. Et annet skille går mellom selskaper som er en del av forvaltningen og fristilte selskaper, herunder stiftelser. En stiftelse er såkalt selveiende og kommunen kan ikke utøve styring over virksomheten. Selskapskontroll er hjemlet i kommuneloven (koml.) 77 nr. 5 og for øvrig nærmere omtalt i forskrift om kontrollutvalg kap. 6 ( 13 15). Innholdsmessig deles selskapskontroll i to komponenter eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon. Eierskapskontroll er den obligatoriske delen av selskapskontroll, jf. forskrift om kontrollutvalg 14 første ledd: «Kontrollutvalget skal påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med kommunestyrets/ fylkestingets vedtak og forutsetninger (eierskapskontroll).» Forvaltningsrevisjon er den frivillige delen av selskapskontroll, jf. forskrift om kontrollutvalg 14 annet ledd: «Selskapskontrollen kan også omfatte forvaltningsrevisjon, jf. forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner kap. 3.» Den omfatter systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger, jf. forskrift om revisjon 7 første ledd. Selskapskontroll omfatter alt kommunalt eierskap som er organisert med hjemmel i andre lover enn kommuneloven samt interkommunalt samarbeid etter kommunelovens kap. 5 og som er egne rettssubjekt ( 27-samarbeid). Inkludert er dermed interkommunale selskaper (IKS), aksjeselskaper og samvirkeforetak. Utenfor rekkevidden av selskapskontroll er f.eks. kommunale foretak (KF) organisert etter kommunelovens kap. 11, og interkommunalt samarbeid etter kommunelovens kap. Innlandet Revisjon IKS Side 2
5 og som ikke er eget rettssubjekt (vertskommunesamarbeid etter kommunelovens 28-1). Heller ikke stiftelser omfattes av regelverket om selskapskontroll. 3 NORD-FRON KOMMUNES EIERSKAP OG EIERSKAPSUTØVELSE KOMMUNENS EIERSKAP Kommunens eierskap i selskaper (aksjer og andeler) framgår av note 4 til regnskapet for 2013. Det framkommer her at kommunen har mange små eierandeler og eierskap i små selskaper 1. De eierskapene vi oppfatter som viktigst er: Gudbrandsdal Energi AS, 20 prosent eierandel. Gudbrandsdalsmusea AS, 7 prosent eierandel Gudbrandsdal Industrier AS (GIAX), 4,1 prosent eierandel Eidsiva Energi AS, 0,9 prosent eierandel. Samarbeid etter 27 i kommuneloven omfattes av ordningen med selskapskontroll. Nord-Fron kommune er deltaker i to slike ordninger: Midt-Gudbrandsdal Brannvesen Midt-Gudbrandsdal Renovasjon Som nevnt faller vertskommunesamarbeid utenfor rekkevidden av selskapskontrollen. EIERSKAPSMELDING Nord-Fron kommune utarbeidet eierskapsmelding i 2009, behandlet i kommunestyret 27.10.2009. Vi vil trekke fram hva vi oppfatter som sentralt i denne med hensyn til eierstyring og eierskapspolitikk: Styrerepresentasjon: «Oppnemning til styre og liknande skal som hovudregel skje etter innstilling frå kommunen si eige valnemnd ovafor aktuelt organ i vedkomande selskap. Valnemnda vurderer om oppnemninga skal skje av formannskap eller kommunestyre. Kommunen sine forslag presenterast ovafor selskapet eller via selskapet sin valkomité.» «Valte styrerepresentantar skal t.d. etter aksjelova vere ein av fleire valte representantar som representerer selskapet. Samtidig kviler det eit ansvar på vedkomande representant å bidra til god kommunikasjon med Nord-Fron kommune, ved ordførar / formannskap / kommunestyre og administrativ leiing.» 1 I kontrollutvalgets møte 9.1.15 kom det også spørsmål om det i denne oversikten var tatt med eierskap som kommunen har avviklet. Det kan sjekkes nærmere i prosjektarbeidet. Innlandet Revisjon IKS Side 3
Representant til generalforsamling og lignende: «Utsending til generalforsamling / representantskap (høgste organ): Som hovudregel skal ordførar vere utsending til generalforsamling eller representantskap. Dersom ordførar for enkelte selskap ønskjer anna representasjon blir det å legge fram for valnemnda.» Eiermøter: «Kommunen skal arbeide for at leiing og styrande organ i selskap kommunen er medeigar i etablerer eigarmøter. Om eigarmøta skal formaliserast gjennom vedtekter, aksjonæravtaler eller liknande blir å ta opp med selskapets styrande organ. Eigarskapsmeldingar og dialog skal vere tema på eigarmøta. I samråd med styret for selskapet kan også eigenkapitalvurderingar, utbyttepolitikk m.m. vere tema når alle eigarane inviterast til eigarmøter.» Tilbakemelding til kommunen: «Dei som representerer kommunen, enten som medlem i styrande organ eller som deltakar på eigarmøter, skal informere tilbake om aktuelle tema til politisk nivå.» Under behandlingen av eierskapsmeldingen i kommunestyret ble følgende vedtatt: «Nord-Fron kommune skal utarbeide spesielle eigarskapsmeldingar for Nord-Fron kommune i dei selskap der Nord-Fron kommune er medeigar. Meldinga skal innehalde synspunkt rundt langsiktig eigarskap og viktige samfunnsmessige oppgåver. Kommunen sitt strategiske eller økonomiske formål med eigarskapet i det enkelte selskap skal her klargjerast.» Dette vedtaket ble etter kommunestyrets behandling tatt inn i pkt 3.2 i eierskapsmeldingen. I eierskapsmeldingen heter det at «Dokumentet skal minst 1 gong kvar kommunestyreperiode leggast fram for kommunestyret med tanke på mogleg revisjon / justeringar.» Så langt vi kjenner til har ikke kommunen laget noen eierskapsmelding etter 2009. Kommunen har heller ikke laget spesielle eierskapsmeldinger (for enkeltselskaper), slik det framgår av kommunestyrets vedtak. POLITISKE SAKER ANGÅENDE KOMMUNENS EIERSKAP Nedenfor gir vi en kort oversikt over politiske saker behandlet etter 2010 knyttet til kommunens eierskap. Gudbrandsdal Energi Det var flere politiske saker knyttet til GE i perioden 2011-2013. Den primære bakgrunnen for sakene var at det tidligere avtaleverket knyttet til selskapet var i strid med reglene for offentlig støtte og aksjerettslige rammer. Det var også et aspekt som gikk på skattemessige løsninger samlet sett for selskapet og eierkommunene 2. I denne prosessen ble det blant annet laget ny aksjonæravtale, nye vedtekter, nye retningslinjer for valgkomitéen og nytt eierstyringsdokument for selskapet. 2 Jf dokumentet Løsningsmodell 1.februar 2013 (GE og Selmer advokatfirma). Innlandet Revisjon IKS Side 4
Vi vil også nevne at det på bestilling fra de kontrollutvalgene i Nord-Fron, Sør-Fron og Ringebu ble gjennomført en eierskapskontroll i GE i 2007. Giax Det var to saker knyttet til kapitalforhøyelse i selskapet, hhv i 2010 og 2013. Midt-Gudbrandsdal Renovasjonsselskap I 2010 ble det behandlet en sak angående endring av selskapsform fra interkommunalt samarbeid til aksjeselskap. I 2014 ble endring av noen punkter i vedtektene til Midt-Gudbrandsdal Renovasjonsselskap lagt fram for kommunestyret. Hensikten var å tilpasse vedtektene slik at selskapet selv skulle gjennomføre selvkostberegning innen renovasjonsområdet. Eidsiva Energi Ny aksjonæravtale ble behandlet av kommunestyret i 2011. I 2013 ble endringer i avtalen lagt fram for kommunestyret. 4 MÅL, PROBLEMSTILLINGER OG FORVENTET NYTTE Vi forslår at eierskapskontrollen rettes mot hvordan kommunen etterlever og følger opp krav som den har stilt et godt eierskap, herunder vedtak knyttet til eierskapsutøvelsen. Det foreslås at prosjektet også kan omfatte en gjennomgang av kommunens praksis sett opp mot anerkjente prinsipper for kommunal eierskapsutøvelse. Ut fra ovennevnte har vi formulert følgende formål for prosjektet: Er Nord-Fron kommunes oppfølging av sitt eierskap i henhold til kommunestyrets vedtak og anerkjente prinsipper for eierstyring? Vi foreslår at arbeidet blir lagt opp etter følgende problemstillinger: Har kommunen etablert tydelige føringer for eierskapene sine? Fører kommunen kontroll med sine eierinteresser? Utøves kommunens eierinteresser i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, aktuelle lovbestemmelser og etablerte normer for god eierstyring og selskapsledelse? Nytteverdien av prosjektet ligger primært i å bevisstgjøre kontrollutvalg og kommunestyre på kommunens ansvar som eier/medeier i selskaper. En kartlegging av hvor godt eierskapet følges opp med etterfølgende refleksjon rundt eierstyring, kan bidra til å gjøre eierstyringen bedre og mer profesjonell. Innlandet Revisjon IKS Side 5
5 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området. Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer, administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis, teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/ formålstjenlig/effektivt. Revisjonskriteriene utledes med utgangspunkt i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de innsamlede data vurderes opp mot. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et ideal for hvordan tilstanden bør være på området, danner kriteriene også utgangspunkt for revisjonens anbefalinger. De viktigste revisjonskriteriene vil være kommunens eierskapsmelding, politiske saker knyttet til kommunens eierskap samt utvalgte deler av KS «Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll med kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak». Ifølge KS hjemmeside dekker disse anbefalingene «områder som ligger i en gråsone mellom lovregulering og etablert praksis, eller hvor hver enkelt eier må nedsette noen prinsipper og etablere samhandlingsmønstre for å forankre nødvendig eierstyring for kommunens samlede eierskap». 6 METODE Selskapskontrollen vil bli utført i overenstemmelse med kommunelovens regler om gjennomføring av selskapskontroll i 77, samt forskrift om kontrollutvalg 13-14. Vi vil i stor grad ta utgangspunkt i metodikken som beskrives i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon. Bedriftsutvalg For å belyse eierskapsutøvelsen så er det nyttig å se på hvordan kommunen følger opp sitt eierskap i selskaper der kommunen er medeier. Vi legger til grunn at vi undersøker dette i de selskaper og interkommunale samarbeid nevnt i kapittel 3 foran. Ettersom Giax har både kommunale og private eiere, betyr det at revisjonen i utgangspunktet ikke har innsynsrett i «indre forhold» i bedriften, jf koml. 80. I prosjektarbeidet vil vi måtte forholde oss til dette, og det kan muligens begrense tilgangen på relevant informasjon. Dokumenter Undersøkelsen vil blant annet omfatte gjennomgang og vurdering av relevante dokumenter fra Nord- Fron kommune, som i denne sammenheng kan være: - Eierskapsmelding - Kommunestyresaker vedrørende eierskapsmeldinger og eierskap for øvrig - Ulike plandokumenter i kommunen Innlandet Revisjon IKS Side 6
- Kommunens årsrapporter Prosjektet vil også benytte dokumenter fra de utvalgte selskapene/samarbeidene som kan beskrive utøvelsen av kommunens eierskap i disse. Åpne datakilder som kan gi relevant informasjon om bedrifter er bl.a www.styrevervregisteret.no og www.proff.no. Intervjuer Vi vil gjennomføre intervjuer med personer i kommunens administrasjon som er sentrale i forbindelse med kommunens eierskap. Det kan også være aktuelt å kontakte styreleder, evt daglig leder i selskaper kommunen har eierandeler i. Undersøkelsesperiode Vi legger til grunn at vi vil ta for oss etterlevelsen av eierskapspolitikken innenfor en definert tidsperiode. Denne bør være såpass lang at man kan få et samlet bilde av eierskapsutøvelsen, samtidig som den ikke bør være så lang at vi får inn data/informasjon som ikke lenger er aktuell. Hensynet til den økonomiske rammen tilsier også at perioden begrenses. Ut fra dette legger vi opp til å se på perioden 2011 2014. 7 GJENNOMFØRING Ressursbruken til prosjekt av denne typen er blant annet avhengig av følgende forhold: Antall problemstillinger som ønskes undersøkt. Hvor omfattende datagrunnlag det er nødvendig å samle inn for å vurdere praksis opp mot revisjonskriteriene. Hvilke metoder som benyttes for å framskaffe datagrunnlaget. Hvor kompliserte og krevende vurderinger som må foretas. Hvor godt dokumentert og tilgjengelige data er. Vi anslår ressursbruken slik prosjektet er beskrevet foran til ca 120 timer (i tillegg til arbeidet med prosjektplanen). Det er vanskelig å anslå ressursbruken helt nøyaktig på forhånd fordi vi ikke har detaljkunnskap om hvor arbeidskrevende det blir å innhente nødvendige data. Vi vet heller ikke på forhånd hvilke funn vi kommer til å gjøre, og i detalj hvilke vurderinger som vi må gå inn på. Ressursbruken kan derfor bli både litt høyere eller litt lavere enn anslått. Prosjektet kan startes opp i løpet av vinteren og planlegges gjennomført i løpet av første halvår 2015. Vi vil gi beskjed til kontrollutvalget dersom denne fremdriftsplanen blir endret. Det vil også kunne Innlandet Revisjon IKS Side 7
oppstå behov for å justere problemstillingene underveis i prosjektet. Ved endringer i innholdet i prosjektet vil disse bli diskutert med sekretariatet. Prosjektet vil bli gjennomført av Kristian Lein. Innlandet Revisjon IKS Side 8