Innst. O. nr. 21 (2007-2008) Innstilling til Odelstinget fra finanskomiteen Ot.prp. nr. 79 (2006-2007) Innstilling fra finanskomiteen om lov om endringer i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond Til Odelstinget 1. SAMMENDRAG 1.1 Innledning Regjeringen fremmer i proposisjonen forslag om endring i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond (pensjonsfondsloven). Lovforslaget innebærer en endring i hva som skal inngå i netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten, som er en del av inntektene til Statens pensjonsfond. Forslaget følger av sammenslåingen av Statoil ASA (Statoil) og petroleumsvirksomheten til Norsk Hydro ASA (Hydro), og Regjeringens intensjon om å kjøpe aksjer i det sammenslåtte selskapet. 1.2 Bakgrunn for lovforslaget Statens pensjonsfond ble opprettet med virkning fra 1. januar 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med Statens pensjonsfond er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond - Utland og Statens pensjonsfond - Norge. Inntekter i Statens pensjonsfond - Utland er kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som blir overført fra statsbudsjettet, avkastningen av fondets formue og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond - Utland er således for en vesentlig del omgjøring av olje- og gassressurser på norsk kontinentalsokkel til finansielle fordringer på utlandet. Hydro og Statoil inngikk 18. desember 2006 en integrasjonsavtale om sammenslåing av Hydros petroleumsvirksomhet med Statoil. Selskapene har siden integrasjonsavtalen ble kunngjort forhandlet fram en sammenslåingsplan. I henhold til sammenslåingsplanen vil statens eierandel i det sammenslåtte selskapet bli om lag 62,5 prosent. I tråd med Stortingets beslutning fra 2001 om minst 67 prosent statlig eierandel i Statoil, samt St.meld. nr. 13 (2006-2007) Et aktivt og langsiktig eierskap, legger Regjeringen opp til at statens eierandel i det sammenslåtte selskapet over tid skal økes fra 62,5 prosent til 67 prosent. I St.prp. nr. 60 (2006-2007) Sammenslåing av Statoil og Hydros petroleumsvirksomhet, heter det videre (s. 21): "Det vil bli fremmet en Odelstingsproposisjon om endringer i lov om Statens pensjonsfond. Av 3 i loven følger det at salg av aksjer i Statoil inngår i inntektene til Statens pensjonsfond - Utland. Kjøp av aksjer er imidlertid ikke nevnt. En symmetrisk behandling av kjøp og salg av aksjer i definisjonen av fondets inntekter, krever således en lovendring. En slik proposisjon må fremmes etter at transaksjonen er godkjent på selskapenes ekstraordinære generalforsamlinger." Stortinget sluttet seg i Innst. S. nr. 243 (2006-2007) til Regjeringens vurderinger i St.prp. nr. 60 (2006-2007). Aksjonærene i Statoil og Hydro godkjente i ekstraordinære generalforsamlinger 5. juli 2007 sammenslåingen mellom Statoil og Hydros petroleumsvirksomhet. 1.3 Departementets vurdering Inntektene til Statens pensjonsfond er definert i pensjonsfondsloven. I inntektene til Statens pen-
2 Innst. O. nr. 21 2007-2008 sjonsfond - Utland inngår i dag salg av aksjer i Statoil fratrukket ev. statlige kapitalinnskudd i selskapet. Etter departementets syn bør statens kjøp og salg av aksjer i annenhåndsmarkedet behandles symmetrisk i beregningen av inntekter til Statens pensjonsfond - Utland. Dette krever at lovens definisjon av netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten utvides til også å omfatte statens kjøp av aksjer (i det sammenslåtte selskapet StatoilHydro ASA). På den måten vil kjøp av aksjer i det sammenslåtte selskapet defineres regnskapsteknisk som finanstransaksjoner, og således være en formuesomplassering som ikke påvirker overskuddet for Statens pensjonsfond - Utland slik dette framkommer i statsregnskapet. Dette er i tråd med den praksis som ble fulgt i forbindelse med børsnoteringen og delprivatiseringen av Statoil, og som Stortinget sluttet seg til i Innst. O. nr. 131 (2000-2001). Det vil være staten ved Olje- og energidepartementet som vil være den formelle eieren av aksjene i det sammenslåtte selskapet. Det sammenslåtte selskapet vil hete StatoilHydro ASA. Navneskiftet er reflektert i forslagene til endringer i pensjonsfondsloven. For øvrig vises det til at et nytt navneforslag vil bli lagt fram til avgjørelse av generalforsamlingen i StatoilHydro i 2008. Utgifter utover brutto salgssum knyttet til gjennomføring av salg av andeler vedrørende Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) og Statoil-aksjer trekkes i tråd med loven ikke ut når en beregner henholdsvis kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Departementet vil ikke foreslå endringer på dette området. Statens utgifter til kjøp av aksjer (utover markedsprisen på aksjene) vil således falle utenfor definisjonen av netto finanstransaksjoner i loven. Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre 3 i pensjonsfondsloven som følger: "Inntekter i Statens pensjonsfond - Utland er kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som blir overført fra statsbudsjettet, avkastningen av fondets formue og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Kontantstrømmen framkommer som summen av postene i annet punktum, fratrukket postene i tredje punktum. I kontantstrømmen inngår: 1. de samlede skatte- og avgiftsinntekter av petroleumsvirksomheten som innkreves ifølge lov 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v. og lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet 2. avgiftsinntekter ved utslipp av CO 2 i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen 3. avgiftsinntekter ved utslipp av NO x i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen 4. inntekter som følge av Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten, definert som driftsinntekter og andre inntekter fratrukket driftsutgifter og andre direkte utgifter 5. statlige inntekter på nettooverskuddsavtaler i enkelte utvinningstillatelser 6. utbytte fra StatoilHydro ASA 7. overføringer fra Petroleumsforsikringsfondet 8. statens inntekter i forbindelse med fjerning eller annen disponering av innretninger på kontinentalsokkelen 9. statens eventuelle kjøp av andeler som ledd i Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten Følgende poster trekkes fra: 1. statens direkte investeringer i petroleumsvirksomheten 2. statens utgifter til Petroleumsforsikringsfondet 3. statens utgifter i forbindelse med fjerning eller annen disponering av innretninger på kontinentalsokkelen 4. statens eventuelle kjøp av andeler som ledd i Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten Netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten framkommer som summen av brutto inntekter ved salg av aksjer i StatoilHydro ASA, fratrukket følgende poster: 1. statlig kjøp av aksjer i StatoilHydro ASA, definert som markedsprisen staten betaler for aksjene 2. statlig kapitalinnskudd i StatoilHydro ASA og selskap som ivaretar statens interesser i petroleumsvirksomheten." 1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser Et kjøp av aksjer i det sammenslåtte selskapet StatoilHydro ASA vil i henhold til forslaget i denne proposisjonen finansieres av midler som ellers hadde vært overført Statens pensjonsfond - Utland. Avkastningen av disse midlene vil likevel tilfalle Statens pensjonsfond - Utland over tid. Det skyldes at kjøp av aksjer i StatoilHydro ASA er en investering som vil gi avkastning i form av utbyttebetalinger i framtiden, og som etter loven er en del av kontantstrømmen som overføres Statens pensjonsfond - Utland fra statsbudsjettet. Intensjonen bak lovforlaget om at statens eierandel i det sammenslåtte selskapet over tid skal økes fra 62,5 prosent til 67 prosent, kan således forstås som en omplassering av statens formue fra Statens pensjonsfond til aksjer i StatoilHydro ASA. Som inntekt fra salg av aksjer i Statoil er dette i lovens 3 definert som statens brutto salgsinntekter, dvs. at utgifter knyttet til salget holdes utenfor. Tilsvarende gjelder i forhold til utgifter som påløper i forbindelse kapitalinnskudd. En videreføring av dette prinsippet slik det legges opp til i denne proposisjonen, innebærer at utgifter som påløper i forbindelse med kjøp av aksjer i StatoilHydro ASA (utover markedsprisen på aksjene) skal holdes utenfor ved beregning av netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten.
Innst. O. nr. 21 2007-2008 3 2. KOMITEENS MERKNADER Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Marianne Aasen Agdestein, Alf E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar Sandal og Eirin Kristin Sund, fra Fremskrittspartiet, Per Egil Evensen, Gjermund Hagesæter, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Svein Flåtten, Peter Skovholt Gitmark og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til at Hydro og Statoil 18. desember 2006 inngikk en integrasjonsavtale om sammenslåing av sine petroleumsvirksomheter, at statens eierandel som følge av dette ville bli ca. 62,5 prosent i det sammenslåtte selskapet, og at Stortingets flertall under behandlingen av St.prp. nr. 60 (2006-2007) om sammenslåing av Hydro og Statoil, vedtok å øke eierandelen til 67 prosent. K o m i t e e n s f l e r t a l l, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre, viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 60 (2006-2007) vedtok at statens eierandel i StatoilHydro ASA over tid skal økes fra 62,5 prosent til 67 prosent, jf. Innst. S. nr. 243 (2006-2007). F l e r t a l l e t vil videre vise til Stortingets beslutning fra 2001 om minst 67 prosent statlig eierandel i Statoil, samt St.meld. nr. 13 (2006-2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. F l e r t a l l e t vil understreke viktigheten av at staten over tid øker sin eierandel i StatoilHydro ASA til 67 prosent, slik at statens intensjoner om statlig eierandel i forbindelse med børsnoteringen av Statoil i 2001 opprettholdes også for det sammenslåtte selskapet StatoilHydro ASA. F l e r t a l l e t viser til at Stortinget i forbindelse med børsnotering og delprivatisering av Statoil i juni 2001 endret den tidligere petroleumsfondsloven som følge av at inntekter fra salg av aksjer i Statoil i loven ikke var definert som del av Statens petroleumsfonds inntekter, jf. Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 102 (2000-2001). Kjøp av aksjer er imidlertid ikke nevnt i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond (pensjonsfondsloven), noe som bl.a. må ses i sammenheng med at denne problemstillingen ikke var aktuell i forbindelse med delprivatiseringen av Statoil i 2001. F l e r t a l l e t vil peke på lovforslaget fremmet i Ot.prp. nr.79 (2006-2007) om lov om endringer i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond innebærer en symmetrisk behandling av kjøp og salg av aksjer, noe som krever at lovens definisjon av netto finanstransaksjoner utvides til også å omfatte statens kjøp av aksjer i det sammenslåtte selskapet StatoilHydro ASA. F l e r t a l l e t vil også vise til at kjøp av aksjer i StatoilHydro ASA i henhold til lovforslaget vil finansieres av midler som ellers hadde vært overført Statens pensjonsfond - Utland. Motstykket til denne investeringen er avkastning i form av utbyttebetalinger i framtiden, og som etter loven er en del av kontantstrømmen som overføres Statens pensjonsfond - Utland. F l e r t a l l e t vil på denne bakgrunn slutte seg til forslagene i Ot.prp. nr. 79 (2006-2007). Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til at Stortinget også i 2001 behandlet eierskapet i Statoil og vil særskilt understreke merknaden i Innst. S. nr. 198 (2000-2001) fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre som da uttalte følgende: "Flertallet mener at målet om å bygge opp petroleumskompetanse er nådd. I dag er ikke statlig eierskap nødvendig for å videreutvikle kompetansen. Videre mener flertallet at de økonomiske og styringsmessige begrunnelsene for helstatlig eierskap ikke lenger er relevante. Dels fordi et for omfattende statlig eierskap kan redusere incentivene til økt verdiskaping på sokkelen og dels fordi styring av virksomheten bedre kan sikres gjennom andre virkemidler enn helstatlig eierskap i selskaper. Staten kan dessuten sikre sine inntekter på andre måter enn ved eierandeler i oljeselskaper. Med mindre omfang av direkte eierskap kan staten utføre sin oppgave som kontrollør og regulator på en mer effektiv måte. Flertallet viser til at all petroleum i grunnen er statens eiendom, og at det gir staten den forhandlingsposisjon den trenger for å etablere spilleregler på kontinentalsokkelen. Dette underbygges også av statens rolle som bærer av norsk suverenitet". Disse medlemmer mener at de grunnleggende forhold i norsk oljepolitikk er lite endret siden den gang, at argumentene fortsatt er gjeldende, og at delprivatiseringen av Statoil i hovedsak har vært vellykket og til gagn for nasjonen. Dette bekreftes også av nærings- og handelsminister Dag Terje Andersen i et brev til energi- og miljøkomiteen under behandlingen av St.prp. nr. 60 (2006-2007) om sammenslåing av Statoil og Hydro og hvor det gis uttrykk for at delprivatiseringen av Statoil har vært positiv for selskapet. Disse medlemmer mener at forslaget og det senere vedtak om å kjøpe seg opp til 67 prosent i det fusjonerte selskap var unødvendig både av kommersielle, finanspolitiske og oljepolitiske hensyn. D i s s e m e d l e m m e r vil peke på at ved å gå imot å kjøpe seg opp til 67 prosent i det fusjonerte selskap så ville midlene som nå gjøres tilgjengelige
4 Innst. O. nr. 21 2007-2008 til aksjekjøp gjennom å endre pensjonsfondloven kunne vært tilført Statens Pensjonsfond - Utland. D i s s e m e d l e m m e r vil også understreke at det er vesentlig forskjell på hvorvidt midlene befinner seg i Statens Pensjonsfond - Utland eller at de befinner seg i en mer usikker aksjeinvestering i et børsnotert selskap hvor ingen kan spå om hvilke utbyttebetalinger som i fremtiden bidrar til kontantstrømmen inn i Statens Pensjonsfond - Utland på et eventuelt senere tidspunkt. D i s s e m e d l e m m e r mener derfor at denne type omplassering av vår felles oljeformue ikke er en tjenlig plassering for nasjonens felles pensjonsmidler og vil derfor gå imot lovendringsforslaget med henvisning til partienes forskjellige standpunkter om eierskapsandelen i Innst. S. nr. 243 (2006-2007), da sammenslåingen av de to selskaper ble behandlet. Komiteens medlemmer fra Frems k r i t t s p a r t i e t påpeker at Statens økte eierandel i StatoilHydro innebærer et kjøp av mer enn 143 millioner aksjer i selskapet. Dersom man legger dagens aksjekurs på ca. 180 kroner til grunn medfører kjøpet en overføring fra Statens pensjonsfond på ca. 25 mrd. kroner. Det er også trolig at et så høylytt kommunisert kjøp av aksjer vil presse aksjekursen opp ytterligere, slik at de reelle kostnadene vil kunne bli enda høyere. D i s s e m e d l e m m e r vil påpeke at kjøpet av ovennevnte aksjer innebærer at inntil ca. 25 mrd. kroner vil kunne bli sprøytet inn i norsk økonomi på relativt kort tid, noe som ifølge Regjeringens egen retorikk i andre sammenhenger vil skape inflasjonspress, høyere rente, press på kronekursen og på sikt utflagging av norske arbeidsplasser. 3. KOMITEENS TILRÅDING K o m i t e e n har ellers ingen merknader, viser til proposisjonen, og rår Odelstinget til å gjøre slikt vedtak til lov om endringer i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond I I lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond gjøres følgende endringer: 3 annet og tredje ledd skal lyde: Kontantstrømmen framkommer som summen av postene i annet punktum, fratrukket postene i tredje punktum. I kontantstrømmen inngår: 1. de samlede skatte- og avgiftsinntekter av petroleumsvirksomheten som innkreves ifølge lov 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v. og lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet 2. avgiftsinntekter ved utslipp av CO 2 i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen 3. avgiftsinntekter ved utslipp av NO X i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen 4. inntekter som følge av Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten, definert som driftsinntekter og andre inntekter fratrukket driftsutgifter og andre direkte utgifter 5. statlige inntekter på nettooverskuddsavtaler i enkelte utvinningstillatelser 6. utbytte fra StatoilHydro ASA 7. overføringer fra Petroleumsforsikringsfondet 8. statens inntekter i forbindelse med fjerning eller annen disponering av innretninger på kontinentalsokkelen 9. statens eventuelle kjøp av andeler som ledd i Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten Følgende poster trekkes fra: 1. statens direkte investeringer i petroleumsvirksomheten 2. statens utgifter til Petroleumsforsikringsfondet 3. statens utgifter i forbindelse med fjerning eller annen disponering av innretninger på kontinentalsokkelen 4. statens eventuelle kjøp av andeler som ledd i Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten Netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten framkommer som summen av brutto inntekter ved salg av aksjer i StatoilHydro ASA, fratrukket følgende poster: 1. statlig kjøp av aksjer i StatoilHydro ASA, definert som markedsprisen staten betaler for aksjene
Innst. O. nr. 21 2007-2008 5 2. statlig kapitalinnskudd i StatoilHydro ASA og selskap som ivaretar statens interesser i petroleumsvirksomheten II Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Oslo, i finanskomiteen, den 4. desember 2007 Reidar Sandal leder Svein Flåtten ordfører
www.stortinget.no A/S O. Fredr. Arnesen