Dato: 9. april 2010 Byrådssak 323/10 Byrådet Luftkvalitet i Bergen 2009 - samt januar 2010. Status handlingsprogram. PEVI SARK-834-201005198-2 Hva saken gjelder: I denne saken legger Byrådet fram rapport om luftkvaliteten i Bergen i 2009. Spesielle meteorologiske forhold i januar 2010 førte til uvanlig høye målinger av luftforurensning i Bergen. Derfor omtales også luftkvaliteten i januar 2010 og strakstiltak som ble iverksatt i januar og februar 2010. Helsevernetaten har i samarbeid med Statens vegvesen utarbeidet rapporten "Luftkvalitet i Bergen 2009 - samt januar 2010". Rapporten følger saken som vedlegg 1. Videre legger Byrådet fram en status for hvordan handlingsprogrammet for bedre luftkvalitet i Bergen er fulgt opp. Bergen bystyre behandlet sak 91-08 " Handlingsplan mot lokal luftforurensning i Bergen 2007 - rullering" i møte 26. mai 2008. Handlingsplanen ble vedtatt, og "Handlingsplan for bedre luft i Bergen 2008, revisjon av handlingsplanen fra 2004 med bystyrets vedtak 26.5.2008" følger denne saken som vedlegg 2. Status luftkvalitet: De årlige rapportene om luftkvalitet viser at luftkvaliteten i Bergen gradvis er blitt bedre med årene. Bergen har ikke overskridelser av grenseverdien for nitrogendioksidmiddel for 2009. Det er heller ikke for noen av målestasjonene i Bergen registrert overskridelser for svevestøv i forhold til Forurensingsforskriften i 2009. De spesielle meteorologiske forholdene for januar og februar 2010 førte imidlertid til at luftkvaliteten i Bergen var ekstremt dårlig, og det er klart at for 2010 er det overskridelser av Forurensningsforskriften. I denne inversjonsperioden iverksatte Byrådet en rekke strakstiltak for å bedre luftkvaliteten. Beredskapsplaner ble iverksatt, og etter hvert som en fikk erfaring med tiltakene ble planene forbedret, videreutviklet og brukt aktivt for å bedre luftkvaliteten. 1
Byrådet tok også tidlig kontakt med regjeringen og hadde samtaler med flere ministre. Det ble bla gjennomført to videokonferanser med samferdselsminister, helse- og omsorgsminister og miljø- og utviklingsminister for å drøfte situasjonen. På disse møtene ble behovet for tiltak og hjemler for tiltak drøftet. På denne måten sørget byrådet for at temaet og problemstillinger knyttet til lokal luftkvalitet ble satt på agendaen nasjonalt. Det er utarbeidet en rapport med oversikt over tiltakene som ble iverksatt. Rapporten "Iverksatte tiltak mot luftforurensning og oppsummering av registrerte effekter" datert 8. april 2010 følger saken som vedlegg 4. Status handlingsplanen: De fleste tiltakene som er omtalt i "Handlingsprogram for bedre luft i Bergen 2008" er gjennomført eller i ferd med å bli gjennomført. Byrådet viser til rapporten: Status 2010. Oppfølging "Handlingsprogram for bedre luft i Bergen 2008" som er lagt ved saken som vedlegg 3. Byrådets vurdering: Byrådet vil gjennom en samordnet og miljøvennlig transport-, areal- og energipolitikk ved oppfølging av Bergensprogrammet med bygging av Bybanen og satsing på kollektivtrafikk bedre luftkvaliteten på lang sikt. Når rapporten om evalueringen av strakstiltakene som ble gjennomført i januar og februar 2010 er gjennomført vil Byrådet legge fram egen sak om dette. Arbeidet med evaluering vil bli igangsatt straks Statens Vegvesens endelige rapport foreligger. Videre vil Byrådet fortsette arbeidet med å følge opp 10-punktprogrammet i handlingsplanen som redegjort for i denne saken, og vil særlig peke på innføring av lavutslippssone som et viktig tiltak for å bedre luftkvaliteten i Bergen. Byrådet vil søke om å innføre lavutslippssone i Bergen så snart Stortinget vedtar nødvendig lovendring i veitrafikkloven som gir kommunene hjemmel til å søke. Byrådet vil også vise til behandlingen av klima og energihandlingsplanen. Mange av tiltakene som er foreslått her vil også ha positiv effekt på luftkvaliteten. Byrådet vil årlig rapportere på status luftkvalitet og status for gjennomføring av handlingsplanen. Handlingsplanen er under gjennomføring og Byrådet vil kontinuerlig vurdere nye tiltak. Byrådet mener oppstart av Bybanen 22. juni i år vil ha positiv effekt på luftkvaliteten i Bergensdalen, ikke minst over Danmarksplass som i perioder har vært belastet med dårlig luftkvalitet. Byrådet vil vise til Sak 68-10 der det bl.a. er besluttet: "Byrådet vil legge fram en egen sak om langsiktige tiltak for avlastning av Danmarksplass og Nygårdstangen, indre ring, Mindetunnel og en østforbindelse som ikke belaster Nygårdstangen. Basis vil være strategisk kart i vedtatt arealdel til kommuneplanen. Dette arbeidet vil bli et innspill til det pågående arbeidet med KVU for Bergensregionen." 2
Byrådet vil legge fram ny revidert handlingsplan dersom tiltakene i handlingsplanen ikke er tilstrekkelig for at luftkvaliteten ligger under kravene i grenseverdiforkriften. Selv om alle tiltakene i handlingsprogrammet blir gjennomført må en med dagens utslipp regne med overskridelser av grenseverdiene på dager med inversjon. Derfor vil Byrådet ved langvarig inversjon iverksette strakstiltak i henhold til beredskapsplan for å redusere luftforurensningen. Byrådet mener at sterkere tiltak og virkemidler må til for at målene for bedret luftkvalitet skal nås. Byrådet har derfor vedtatt en egen parkeringspolitikk der det bl.a. skal vurderes å etablere inntil 200 parkeringsplasser i sentrum for parkering til henholdsvis elbiler og varelevering/ servicekjøring/arbeidsoppdrag (KMBY sak 103-10). Behovet for sterkere tiltak og virkemidler bekreftes av Klima og forurensningsdirektoratet (KLIF) som har fått utarbeidet en rapport om status og behov for nye tiltak og virkemidler for å bedre luftkvaliteten i de største byene. Rapporten skal være en del av grunnlaget for videre arbeid med en handlingsplan for lokal luftkvalitet. En viktig konklusjon fra denne rapporten er at for NO 2 er det behov for kjøretøyteknologiske tiltak, særlig lavutslippssone, og trafikkreduserende tiltak og virkemidler (eks kjøretøy- og drivstoffavgifter) for å nå forskriftens krav og nasjonalt mål. I tillegg bør det legges til rette for at kommunene kan pålegge forurenser å gjennomføre akuttiltak. Rapport fra KLIF "Lokal luftkvalitet. Vurdering av status og behovet for nye tiltak og virkemidler" datert 29. april 2010 følger saken som vedlegg 6. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Bergen kommune er myndighet for lokal luftforurensing. Det vises også til Byrådets fullmakter 1.3c. Bystyret skal vurdere kommunens resultater. Bystyret skal, både innenfor enekompetanseområdene og de områder hvor byrådet er delegert beslutningsmyndighet, vurdere resultater herunder årsrapportering og årsregnskap - i lys av fastsatte strategier, mål og retningslinjer. Disse vurderingene skal brukes som grunnlag for endringer/justeringer av strategier, mål og retningslinjer. 3
Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret tar rapporten "Luftkvalitet i Bergen 2009 - samt januar 2010" til orientering. 2. Bystyret tar status oppfølging av 10 punktprogrammet i "Handlingsplan mot lokal luftforurensning 2008" til orientering. Det legges fram ny revidert handlingsplan for bedre luftkvalitet dersom tiltakene i handlingsplanen ikke er tilstrekkelig for at luftkvaliteten ligger under kravene i grenseverdiforkriften. 3. Bystyret slutter seg til følgende strategier knyttet til luftkvalitet i Bergen: Langsiktig planlegging gjennom areal, transport og energi-politikken. Handlingsplan for bedre luftkvalitet. Strakstiltak, kortsiktig strategi knyttet til beredskap. Monica Mæland byrådsleder Lisbeth Iversen byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: 1. Rapport "Luftkvalitet i Bergen 2009 - samt januar 2010" datert 11. februar 2010. (201005198-1) 2. "Handlingsplan for bedre luft i Bergen 2008" med Bystyrets vedtak 26.5.2008. (201005198-5) 3. Rapport: Status 2010. Oppfølging "Handlingsprogram for bedre luft i Bergen 2008". (201005198-3) 4. Rapporten "Iverksatte tiltak mot luftforurensning og oppsummering av registrerte effekter" datert 8. april 2010. (201005198-6) 5. "Beredskapsplan ved varslet dårlig luftkvalitet" datert 21. januar 2010. (201005198-7) 6. Rapport "Lokal luftkvalitet. Vurdering av status og behovet for nye tiltak og virkemidler" datert 29. april 2010. (201005198-8) 4
Saksutredning: 1. Status luftkvalitet. Bakgrunn: Siden 1994 har Bergen kommune og Staten vegvesen samarbeidet om å måle luftkvaliteten i Bergen. Det er kommunene som er forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet, og har dermed ansvar for at forskriftens krav oppfylles overfor forurensere, øvrige myndigheter og allmennheten. Når det gjelder informasjon til allmennheten samarbeider kommunen med Værvarslinga for Vestlandet som utarbeider forurensningsvarsel for kommende døgn og gjør disse kjent gjennom media og internett. I Bergen er det to målestasjoner for luftkvalitet. Målestasjonen ved Rådhuset viser luftkvaliteten som gjelder for befolkningen i store deler av Bergen. Danmarksplass er en trafikkstasjon som antas å representere luftkvaliteten i Bergens mest trafikkbelastede område, og beskriver luftkvaliteten for personer som bor og oppholder seg nær de største trafikkårene. Målestasjonen på Danmarksplass ble i 2009 flyttet ca. 200 meter sørover som en følge av bygging av den nye bybanetraseen. Dette kan ha gitt små utslag på måleverdiene, men helsevernetaten mener likevel måleresultatene er representative for området. Disse to målestasjonene er i samsvar med det som kreves av forskriften i forhold til byens størrelse og er utstyrt med instrumenter som samsvarer med forskriftens krav. Luftkvaliteten i 2009: For tredje år på rad er forurensingsnivå av NO2 - nitrogendioksid på Danmarksplass gått litt ned, fra 47,7 µg/m3 i 2007 til 46,1 µg/m3 i 2008, og videre ned til 41,1 µg/m3 i 2009, dvs. ca. 11 % reduksjon. Samtidig er kravet i Forurensingsforskriften gjort strengere, til 42 µg/m3. For 2009 har Bergen ikke overskridelser av forskriften. Forurensing av svevestøv, PM 10, gikk også ned, både når det gjelder årsgjennomsnitt og forurensingsepisoder på Danmarksplass. Ved Rådhuset derimot økte det litt, både når det gjelder årsgjennomsnitt og forurensingsepisoder. Økingen ved Rådhuset har sannsynligvis sammenheng med at det er satt i gang byggearbeider på nabotomten til målestasjonen. Det er for 2009 ikke for noen av målestasjonene i Bergen registrert overskridelser for svevestøv i forhold til Forurensingsforskriften. Dette kan ha sammenheng med at i fra 2007 har det vært piggdekkgebyr i Bergen, at Bergen kommune gitt et tilskudd på til utskifting av gamle vedovner med nye rentbrennende ovner, og at Statens vegvesen gjennomfører økt vegrenhold på de dager hvor det er fare for overskridelser av døgnverdiene, i samsvar med rutiner utarbeidet i samarbeid med Bergen kommune og Værvarslinga. 5
Luftkvaliteten januar 2010: I januar 2010 ble det målt mer luftforurensning, spesielt nitrogendioksid, enn det noen gang har gjort siden målingene startet høsten 1994. Høytrykket over Sør-Norge i januar 2010 kjølte ned bakken og skapte bakkenær inversjon. Bergen lå i le for østavinden pga fjellene. Vinden var for svak til å blåse bort den kalde lufta nede i Bergensdalen, og skapte i stedet et inversjonslokk med en temperaturforskjell på 10 grader. Lokket bygde seg opp dag for dag og hindret både vertikal og horisontal utlufting. Dette førte til at målestasjonen ved Rådhuset har målt 63 timer med svært forurenset, 73 timer med mye forurenset og 156 timer med noe forurenset luft av 739 registrerte timer i januar. Målestasjonen på Danmarksplass har målt 132 timer med svært forurenset, 122 timer med mye forurenset og 175 timer med noe forurenset luft av 742 registrerte timer i januar. I følge forurensningsforskriften skal det gjennomføres tiltak dersom det er oppstår et årsmiddel høyere enn 40 µg/m 3 og flere enn 18 timer med høyere N0 2 konsentrasjon enn 200 µg/m 3 i løpet av ett år. Målestasjonen ved siden av Bergen rådhus målte 47 timer over 200 µg/m 3 i januar, og på Danmarksplass ble det i januar målt 117 timer. Også for svevestøv PM 10 ble det registrert ekstraordinær forurensing, om enn ikke i like ekstrem grad som for nitrogendioksid. Det ble registrert 12 dager med svevestøv PM 10 over 50 µg/m 3 ved Danmarksplass. Det tilsvarende tall for Rådhuset var 9 døgn. Svevestøv PM 10 svevestøv stammer delvis fra eksosen og delvis fra piggdekkslitasje av vegbanen. Svevestøv PM 2,5 stammer i hovedsak fra vedfyring. Også denne parameteren var til tider høy. I denne perioden ble det iverksatt flere strakstiltak for å bedre luftkvaliteten. Det ble også målt mange overskridelser i februar, og for 2010 kan det allerede nå slås fast at det blir vesentlige overskridelser av Forurensingsforskriften. Rapporten "Iverksatte tiltak mot luftforurensning og oppsummering av registrert effekter" datert 8. april 2010 (vedlegg 4) viser hva som ble iversatt av tiltak i januar og februar 2010. Byrådet vil engasjere ekstern konsulent for å evaluere følgende problemstillinger: a) Evaluere form, innhold og kanaler som ble benyttet for å få fram informasjonen. b) Evaluere om tiltakene ble iverksatt på en effektiv måte, og om blant annet sikkerhet og konsekvenser for enkeltpersoner og berørte grupper var godt nok ivaretatt. Dette gjelder blant annet alle de trafikale tiltakene, der for eksempel informasjon i forkant av tiltakene er viktig. c) Hvilken beredskap bør være på plass i forhold til framtidige situasjoner, og var regelverket (lover og forskrifter / hjemmelsgrunnlaget) for å iverksette tiltakene tilstrekkelig tilpasset situasjonen? d) Kan vinterens hendelser gi føringer for en permanent og langsiktig byutviklingspolitikk innenfor noen av de berørte områdene? 6
Byrådet vil legge fram egen sak om dette når evalueringen foreligger. Statens vegvesen avslutter i disse dager sin rapport med oppsummering av effekter av tiltakene innenfor Statens vegvesen sitt ansvarsområde. Denne rapporten vil være en viktig del av evalueringen av tiltakene. Straks rapporten foreligger, vil byrådet sette i gang en ekstern evaluering av tiltakene som ble gjennomført i januar og februar i år. 2. Status - Handlingsplan for å bedre luftkvaliteten i Bergen: Bakgrunn: Bergen kommune fikk utarbeidet sin første handlingsplan for å bedre luftkvaliteten i 1997. Denne planen er jevnlig revidert av Bystyret, siste gang i møte 26. mai 2008 der det i sak 91-08 "Handlingsplan for bedre byluft i Bergen 2008" ble vedtatt et ti-punktsprogram for å bedre den lokale luftkvaliteten. Bergen kommunes ti-punkts program for bedre luftkvalitet: 1. Utrede rushtidsavgift sammen med et attraktivt kollektivtransporttilbud. 2. Økt utbygging av innfartsparkering sammen med parkeringsregulering i sentrum. 3. Piggdekkavgift sammen med panteordning for innlevering av gamle piggdekk. 4. Lavutslippsone med restriksjoner rettet mot forurensende tyngre kjøretøyer. 5. Tilskudd til husstander som skifter ut gamle vedovner fortsetter. 6. Gaterengjøring. 7. Gode reise- og kjørevaner. 8. Landstrøm til skip ved havn. 9. Varsling og informasjon. 10. Kommunale tiltak rettet mot bedre luftkvalitet. Det er utarbeidet en rapport som viser hvordan ti-punktsprogrammet er fulgt opp. Rapport: Status 2010. Oppfølging "Handlingsprogram for bedre luft i Bergen 2008" følger saken som vedlegg 3. I henhold til denne rapporten er de fleste tiltakene gjennomført eller i ferd med å gjennomføres. Lavutslippssone Av tiltak som ikke er iverksatt er innføring av lavutslippssone med restriksjoner rettet mot forurensende tyngre kjøretøyer. Byrådet ser innføring av lavutslippssone som et effektivt virkemiddel for kommunen for å redusere lokal luftforurensing. Eksos, særlig fra dieselbiler, skaper høy lokal luftforurensning i strid med lovverket og våre internasjonale forpliktelser. Lavutslippssonens hensikt er å forsere utskifting av bilparken til fordel for euro5 biler og bedre. Avgiftene vil trolig øke innfasingen av nye biler med fire til fem år. Dersom tiltaket innføres vil trolig forurensningsnivået i Bergen komme under årsmiddel for grenseverdiene for NO 2. 7
Innføring av lavutslippssone krever en lovendring i veitrafikkloven. Byrådet har ved flere anledninger etterlyst en slik lovendring ved henvendelser til Samferdselsdepartementet uten at noe har skjedd. Byrådet vil søke om å få innføre lavutslippssone i Bergen så snart en slik lovendring er vedtatt av Stortinget. Det vises til nærmere utredning om dette i Rapport: Status 2010. Oppfølging "Handlingsprogram for bedre luft i Bergen 2008" som følger saken som vedlegg 3. Strategier: Byrådet mener det er viktig å arbeide innenfor flere strategier for å sikre en best mulig luftkvalitet i Bergen. Disse strategiene er: 1. Langsiktig planlegging gjennom areal, transport og energi-politikken. Det er først og fremst gjennom en samordnet og miljøvennlig transport-, areal- og energipolitikk som fører til varige reduksjoner av luftforurensningen. Oppfølging av Bergensprogrammet med bygging av Bybanen og videre satsing på kollektivtrafikk er eksempler på langsiktig planlegging som vil være viktig for den framtidige luftkvaliteten i Bergen. 2. Handlingsplan for bedre luftkvalitet. Denne planen omhandler først og fremst enkelttiltak, der summen av gjennomførte tiltak vil bidra til en bedre luftkvalitet. Byrådet vil fortsette å følge opp 10-punktprogrammet i handlingsplanen, og vil særlig peke på innføring av lavutslippssone som et viktig tiltak for å bedre luftkvaliteten i Bergen. 3. Strakstiltak, kortsiktig strategi knyttet til beredskap. Luftkvaliteten i januar/februar i år viser at det er nødvendig med en beredskap knyttet til dager med inversjon. Dette kan være tiltak som f. eks økt informasjon, henstillinger, restriksjoner og stimuleringstiltak som kan avhjelpe mer akutte situasjoner. Det er utarbeidet en egen beredskapsplan for iverksetting av strakstiltak. "Beredskapsplan ved varslet dårlig luftkvalitet" datert 21. januar 2010 følger saken som vedlegg 5. 8