Justis- og beredskapsdepartementet v/tage Henningsen Vår ref.: Deres ref.: Dato: 18/1519-3- MSOE 18/3765 ES TAHE/bj 01.11.2018 Høringssvar - Det strafferettslige diskrimineringsvernet Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til departementets høringsbrev av 4. juli 2018. Ombudet skal blant annet føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med forpliktelsene Norge har etter FNs kvinnekonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, jf. diskrimineringsombudsloven 5. Vi har følgende merknader: 1. Utvidelse av det strafferettslige diskrimineringsvernet - kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk Ombudet støtter forslaget om å inkludere kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk i det strafferettslige diskrimineringsvernet. Personer som opplever at deres kjønnsidentitet bryter med deres biologiske kjønn, eller som har et kjønnsuttrykk som bryter med andres forventninger eller med kjønnsstereotypier, er en utsatt minoritetsgruppe. Det er derfor viktig at diskrimineringsvernet i straffeloven omfatter denne gruppen. Vi legger til grunn, i tråd med uttalelser i forarbeidene til diskrimineringsloven om seksuell orientering, Prop. 88 L (2012-2013), kapittel 16, at det strafferettslige diskrimineringsvernet ikke vil være betinget av at fornærmede definerer seg selv som transperson. I den sammenheng vil vi også peke på at homofile og lesbiske som opplever diskriminering, trakassering og hatkriminalitet, vel så ofte utsettes for dette på grunn av sitt kjønnsuttrykk, som på grunn av sin seksuelle orientering. Ved å utvide det strafferettslige diskrimineringsvernet til å omfatte kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, kan man sikre at det eksisterende vernet i straffeloven for diskriminering på grunn av seksuell orientering (nåværende straffelov: «homofil orientering») blir mer effektivt. Denne endringen kan da fange opp tilfeller av diskriminering, Likestillings- og diskrimineringsombudet Mariboes gt. 13, 4. et. Pb 9297 Grønland, 0134 Oslo Tlf (+47) 23 15 73 00 Faks (+47) 23 15 73 01 E-post: post@ldo.no www.ldo.no org. nr. 988 681 873
hatytringer eller annen hatkriminalitet der det er tvil om det strafferettslige beviskravet til årsakssammenheng knyttet til grunnlaget seksuell orientering er oppfylt, og der årsakssammenhengen med fornærmedes kjønnsuttrykk anses bevist. 2. Utvidelse av det strafferettslige diskrimineringsvernet kjønn Mange kvinner opplever å bli utsatt for hets når de uttaler seg offentlig, ikke minst på nett. Flere undersøkelser viser til at dette kan oppleves svært belastende for de som utsettes, og at det kan føre til at enkelte kvinner avholder seg fra å delta i samfunnsdebatten og fra å ytre seg offentlig. Dette er et demokratisk problem, og ombudet er bekymret for utviklingen. Slik sett kunne en inkludering av kjønn i hatytringsbestemmelsen i straffeloven være en viktig markering fra lovgivers side. Vi viser i den sammenheng også til at FNs kvinnekomite i sine konkluderende merknader til Norges niende rapport punkt 22 b har anbefalt at Norge inkluderer grunnlaget kjønn i straffeloven 185. Ombudet er imidlertid usikker på om innlemmelse av kjønn i straffeloven 185 vil være et egnet virkemiddel i arbeidet med å bekjempe slike ytringer. Vi mener det er grunn til å vurdere om hatefulle ytringer på grunn av kjønn, som i prinsippet omfatter hele befolkningen, ikke bedre kan reguleres på en annen måte. a) Prinsipielt utgangspunkt: Straffeloven 185 er ment å verne mot at hat mot særlig utsatte utgrupper spres og får utbredelse i befolkningen. Det er kun de kvalifisert krenkende hatytringer fremsatt offentlig denne bestemmelsen retter seg mot fordi det er ved slike ytringer det kan være risiko for «smitteeffekt» i befolkningen. Når det tas stilling til utvidelse av virkeområde for 185 til å omfatte også kjønn, er det derfor grunn til å vurdere nærmere om disse underliggende hensynene gjør seg gjeldende på en slik måte at det taler for å utvide vernet til også å omfatte kjønn. Begge biologiske kjønn er klart nok i Norge allment aksepterte grupperinger. Selv om det ikke er tvil om at omfattende kjønnsdiskriminering forekommer, taler dette mot at det er behov for et særskilt strafferettslig vern mot hatytringer fremsatt offentlig på grunn av kjønn. Vi viser til NOU 2002 4 punkt 9.6.2 på s. 299 om at «allment aksepterte grupperinger trenger ikke noen særskilt beskyttelse mot hets». Blant annet for å unngå risiko for uthuling av straffelovens særskilte bestemmelser om hatkriminalitet som har som formål å hindre at hat spres offentlig mot utsatte grupper, bør det tas i betraktning at kjønn som kategori er Side 2 av 7
vesentlig forskjellig fra de andre kategoriene som er omfattet av 185. Vi viser til at selv om flere av de alternative kategoriene i 185 etter sin ordlyd er generelle, er det det like fullt de utsatte minoritetene innen den enkelte kategori bestemmelsen er ment å verne. Dette vil også gjelde dersom/når kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk tas inn i de aktuelle bestemmelsene. b) Vil utvidelse av straffelovens diskrimineringsvern være et egnet virkemiddel mot den hets kvinner utsettes for? Av hensyn til ytringsfriheten er terskelen for hvilke ytringer som rammes av 185 høy. Det er kun de kvalifisert krenkende ytringer som rammes av bestemmelsen. Vi viser i den sammenheng til HR 2018 s 674 para 17 som gjaldt spørsmålet om gjentatte ytringer i form av «jævla neger» ble rammet av straffeloven 1902 135 a (dagens 185) hvor det er uttrykt at: «selv om hensynet til ytringsfrihet spiller en mer beskjeden rolle i de rene sjikanetilfellene, kan straffebudet i 135 a ikke forstås slik at det gis strafferettslig vern mot enhver uttalelse i som kan påvirke de gruppene som påvirkes i negativ retning uttrykket ringeakt er et sterkt uttrykk som ikke omfatter enhver nedvurdering.det må også utenfor kjerneområdet for ytringsfriheten gjelde en rommelig margin også for uheldige og smakløse ytringer». Enkelte av de hetsende ytringer kvinner utsettes for i offentligheten kan være av en slik alvorlighetsgrad at de vil kunne anses å være kvalifisert krenkende. Vi vet imidlertid ikke nok om dette. Ombudet mener at det er behov for mer kunnskap om både omfanget, karakteren og skadevirkningen av hets og hatefulle ytringer mot kvinner, før det er grunnlag for å konkludere med at utvidelse av 185 vil være et egnet virkemiddel for å redusere hets mot kvinner. I mangel av slik kunnskap er vi bekymret for at en slik utvidelse av straffelovens diskrimineringsvern vil kunne få begrenset verdi i forhold til det som er hovedproblemet hva gjelder hets og sjikane av kvinner på sosiale medier. Kvinner opplever hets på grunn av kjønn, både på private og offentlige arenaer. I den grad hetsen kun er fremsatt i private kanaler, faller den utenfor virkeområdet til straffelovens særskilte bestemmelse mot hatytringer fremsatt offentlig. Derimot vil denne type hets kunne være i strid med andre bestemmelser i allerede eksisterende lovgivning. Aktuelle straffebestemmelser som kan ramme handlinger som skjer både på private og offentlige arenaer er 266 om hensynsløs atferd, 267 om krenkelse av privatlivets fred, 298 om seksuelt krenkende atferd uten samtykke, og i mer alvorlige tilfeller 263 om trusler, 271 om kroppskrenkelse og 251 om tvang. Skadeserstatningslovens regler om ærekrenkelse kan også være mer relevant. Side 3 av 7
Mye av den hets mot kvinner som er kommet frem gjennom offentlig debatt, og som kvinner typisk utsettes for, dreier seg om kvinners utseende, eller deres evne til å utføre et oppdrag/inneha et verv. Selv om slik hets kan oppleves svært krenkende og belastende, vil antakelig mye av dette likevel ikke anses å være av en slik kvalifisert krenkende karakter at det rammes av straffeloven 185, etter en eventuell utvidelse. Ombudet mener at det derfor kan være mer hensiktsmessig å håndheve effektivt de reglene vi allerede har i straffeloven og skadeserstatningsloven, fremfor å utvide straffelovens særskilte vern mot kvalifisert krenkende hatytringer fremsatt offentlig. Ombudet er på denne bakgrunn opptatt av at det avsettes tilstrekkelige ressurser til å etterforske, påtale og iretteføre de handlingene som rammes av dagens lovverk på dette feltet. Ombudet er videre bekymret for hva en utvidelse av hatytringsbestemmelsen til å omfatte kjønn ville kunne bety for vernet for de mer utsatte minoritetsgruppene bestemmelsen retter seg mot i dag. Hatkriminalitet mot særlig utsatte grupper er et av seks prioriterte områder i Riksadvokatens disponeringsskriv til politidistriktene. Men til tross for at hatkriminalitet har vært et prioritert område for politiet i flere år, er anmeldelsesstatistikken i Norge fremdeles svært lav. Politiets innbyggerundersøkelse fra 2017 (Ipsos for Politidirektoratet (2017)) viser at personer som har vært utsatt for hatkriminalitet også er de som har lavest tillit til politiet og i størst grad mener at de ikke fikk tilstrekkelig hjelp av politiet. I lys av dagens ressurssituasjon, der politiet selv har gitt uttrykk for at de ikke har hatt ressurser til å følge opp hatkriminalitet i tilstrekkelig grad, ville en slik utvidelse til også å omfatte grunnlaget kjønn være problematisk. Det ville da kunne bli et enda større sprik mellom hva politiet kan og er forventet å etterforske og hva politiet har kapasitet til. I stedet for å utvide straffelovens diskrimineringsvern på det nåværende tidspunkt, mener ombudet det bør avsettes tilstrekkelig med ressurser til å etterforske hatkriminalitet, herunder hatytringer. I tillegg må hets med grunnlag i kjønn som rammes av eksisterende lovverk prioriteres sterkere, herunder må det gis midler til dette. c) Samlet vurdering- grunnlaget kjønn På denne bakgrunn anbefaler vi at man ikke innlemmer kjønn i hatytringsbestemmelsen på det nåværende tidspunkt. Det vil samtidig etter ombudets syn være naturlig også å vente med å innlemme kjønn i de øvrige aktuelle bestemmelsene i straffeloven. Side 4 av 7
Ombudet anbefaler at departementet vurderer grundigere hva som vil være de beste og mest treffsikre virkemidlene for å motarbeide hets mot kvinner. I den sammenheng kan det være nyttig å se nærmere til andre europeiske land, slik som Storbritannia og Frankrike. 1 Bekjempelse av hets og hatytringer i samfunnet kan imidlertid ikke kun skje gjennom bruk av straffeloven. Det må en helhetlig innsats til, fra den enkelte og fra ulike aktører på feltet. Ombudets inntrykk er at tiltakene og innsatsen på dette feltet fortsatt er for fragmentarisk, til tross for at vi har en nasjonal strategi mot hatefulle ytringer og flere handlingsplaner med tiltak. Ombudet har nylig utarbeidet en rapport om hatefulle ytringer i offentlig debatt på nett (http://www.ldo.no/nyheiter-og-fag/nyheiter/nyheiter-2017/hat-panett-skremmer-folk-fra-debatt/). I rapporten konkluderer ombudet med at det bør settes ned et utvalg bestående av representanter fra offentlige myndigheter, medier, fagmiljøer og sivilsamfunn, som skal foreta en helhetlig kartlegging av omfanget, karakteren og skadevirkningene av hatefulle ytringer på nett, samt vurdere egnede virkemidler og tiltak. 3. Endring av alternativet «homofil orientering» til seksuell orientering Ombudet støtter forslaget i utredningen om å endre alternativet «homofil orientering» med «seksuell orientering». Vi slutter oss til Larsens begrunnelse, og vil særlig fremheve at forslaget vil gjøre bestemmelsen tydeligere, idet for eksempel bifili da etter lovens ordlyd klart vil falle innenfor alternativet, mens det i dag må innfortolkes i begrepet «homofil orientering». Videre vil begrepet «seksuell orientering» harmonisere begrepsbruken i straffelovens diskrimineringsvern med diskrimineringsvernet for øvrig. At alternativet «homofil orientering» var ment som et minoritetsvern, kan vi ikke se skulle være til hinder for at det erstattes med det mer generelle begrepet «seksuell orientering». De øvrige alternativene i bestemmelsen, med unntak av nedsatt funksjonsevne, samt de foreslåtte utvidelsene med kjønn, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, er også åpne i den forstand at også majoriteten innenfor gruppen i prinsippet omfattes. 1 I Storbritannia har blant annet politiet i Nottinghamshire gjennomført et to-årig pilotforsøk med å registrere ulike former for offentlig trakassering av kvinner, og i Frankrike er det nå kommet en ny lov som gjør det mulig å bøtelegge menn som trakasserer kvinner i offentlige rom. I Storbritannia gjennomføres også for tiden en helhetlig gjennomgang av eksisterende hatkrimbestemmelser, og ett av spørsmålene som skal utredes er hvorvidt misogyni skal defineres som hatkriminalitet. Side 5 av 7
4. Likestillings- og diskrimineringsloven 39 I utredningen foreslår Larsen å videreføre gjeldende bestemmelse i likestillingsog diskrimineringsloven 39, med visse lovtekniske endringer, samt utvidelse av hvilke diskrimineringsgrunnlag den skal få anvendelse for. Ombudet er enig i at den historiske bakgrunnen for bestemmelsen ikke i seg selv kan være et avgjørende argument for å begrense anvendelsesområdet til kun å gjelde etnisitet, religion eller livssyn. I og med at formålet med å innføre en felles likestillings- og diskrimineringslov blant annet var å harmonisere diskrimineringslovverket, samt «å signalisere at all diskriminering er alvorlig» (Prop. 81 L (2016-2017) s. 50), vil en utvidelse av bestemmelsen bidra til å fremheve dette. Det vil videre gi en bedre sammenheng i lovverket, ved at det bringer likestillings- og diskrimineringslovens straffebestemmelse i samsvar med straffelovens diskrimineringsvern. Vi mener derfor at likestillings- og diskrimineringsloven 39 bør endres til å inkludere de diskrimineringsgrunnlagene som omfattes av straffelovens diskrimineringsvern etter utvidelsen av dette ved den forestående lovendringen. 5. Forbud mot stifting/deltakelse i forening som er forbudt med lov, eller som har til formål å begå eller oppmuntre til en handling som kan straffes med fengsel i mer enn 6 md Larsen foreslår i utredningen å gjeninnføre en bestemmelse i tråd med den nå opphevede bestemmelsen i straffeloven 1902 330, blant annet under henvisning til Norges forpliktelser etter FNs rasediskrimineringskonvensjon. Straffelovkommisjonen legger i NOU 2002:4 til grunn at konvensjonen artikkel 2 nr 1 bokstav d synes å kreve lovgivningstiltak bare når omstendighetene i den enkelte stat nødvendiggjør det, og foreslo på den bakgrunn å oppheve bestemmelsen. Det har dermed vært et bevisst valg fra lovgiver å ikke ha et slikt forbud, samtidig som FNs rasediskrimineringskomité ved gjentatte anledninger har kritisert Norge for å ikke oppfylle rasediskrimineringskonvensjonen art. 4 bokstav b, som blant annet krever at det gjøres straffbart å delta i en rasistisk organisasjon. I lys av at det dessuten har vært enkelte tilfeller av nynazistiske demonstrasjoner i Norge i de senere år, mener ombudet at det er grunn til å vurdere en gjeninnføring av bestemmelse tilsvarende straffeloven av 1902 330, slik at det kan settes straff for den som stifter eller deltar i forening som har til formål å begå eller oppmuntre til handlinger som kan straffes med fengsel i minst 6 måneder. Overtredelser av både straffeloven 185 første ledd Side 6 av 7
tredje punktum og 186 vil da rammes, i tillegg til straffeloven 185 første ledd første punktum. Ombudet mener at det er grunn til å tro at dette i større grad vil bli ansett for å oppfylle Norges forpliktelser etter rasediskrimineringskonvensjonen art. 4. Med vennlig hilsen Hanne Inger Bjurstrøm likestillings- og diskrimineringsombud Dokumentet er elektronisk godkjent, og gyldig uten signatur. Side 7 av 7