Høringssvar Tanavassdragets fiskeforvaltnings (TF) foreslåtte innskrenkende fiskereguleringer Bakgrunn for TFs fiskeforvaltning reguleringsforslag forstås er at Miljøverndepartementet har gitt instruks om at fisket skal innskrenkes og at TF da har anledning til å foreslå innskrenkinger etter forskrift 1 / kongelige resolusjon 2 som lokalforvaltningsorganet for Tanavassdraget. Jeg har dessverre ikke hatt tid til å lete opp denne instruksen. Det jeg ville sjekke i instruksen var hvordan, eller hvorvidt, Miljøverndepartementet har veiledet TF til å vurdere tradisjonell kunnskap og samiske kulturhensyn når TF skulle saksbehandle og legge frem innskrenkende reguleringsforslag. Det er staten som har det overordnete ansvaret med å sørge for at det ikke skjer inngrep i strid med Grunnlovens 110a 3 eller konvensjonen om sivile og politiske (SP) rettigheter art 27 4, som stadfester prinsipper om vern og ivaretakelse av samisk kultur. Det ville derfor vært forventet at departementet derfor har uttalt seg noe om dette til TF, som er et relativt ny-oppstartet forvaltningsorgan og trolig vil kunne hatt nytte av nærmere utdypning om dette. Spesielt vil staten ha et særlig ansvar for å beskytte den samiske kulturen langs tanavassdraget da den er en særegen kulturform i Sapmi og dessverre er uvisst andel av kulturforholdene ved laksefisket utsatt og direkte utrydningstruet. I tillegg vil TF mest sannsynlig ha behov for økte midler til å gjennomføre en god saksbehandling før det innføres innskrenkende reguleringer, og slike midler bør staten yte til disposisjon. Staten vil ha et ansvar med å få i gang positive tiltak for å verne og ivareta den samiske kulturen langs tanavassdraget 5. Videre har staten vedtatt FNs erklæring om urfolksrettigheter i 2007 (urfolkserklæringa) 6. Erklæringa bygger på rettsprinsipper som allerede følger av andre internasjonale konvensjoner, eller alminnelige folkerettslige prinsipper 7. Norge har gjennom vedtakelsen av urfolkserklæringa forpliktet seg til å oppfylle erklæringas formål 8. Det som anses som statens forpliktelse er ikke umiddelbart overførbart som TFs forpliktelse, da TF er et privatrettslig organ og ikke et statlig organ. En fullstendig avfeiing av TF faktisk vil inneha forpliktelser lik staten kan man derimot ikke konkludere med før en nærmere gjennomgang av rettslige forpliktelser etter lov, forskrift eller kongelig resolusjon og hvorvidt det også er overført noen slag av statlige forpliktelser til forvaltningsorganet som del av dets oppgaver/ mandat. Dette nevnes spesielt for de tilfeller hvor TF vil utføre offentlige myndighetsoppgaver eller oppgaver som 1 Forskrift om lokal forvaltning av fisk og fisket i Tanavassdraget, 10 2 Kongelige resolusjon fra Miljøverndepartementet Forslag til forskrift om lokal forvaltning av fisk og fisket I Tanavassdraget oppfølging av Tanautvalgets rapport 3 Kongeriget Norges Grundlov, given i Rigsforsamlingen paa Eidsvold den 17de Mai 1814 110a «Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.» 4 LOV 1999-05-21 nr 30: Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art 27 «I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.» 5 Den nye sameretten NOU 2007:13, kapittel 5, s 205: I forarbeidene til finnmarksloven anser Justisdepartementet det klart at artikkel 27 også «pålegger myndighetene å gjennomføre aktive tiltak der dette er nødvendig for å oppfylle kravet om kulturvern.» 6 The United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples adopted by 13. September 2007. 7 Se Gáldu Čála tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 2/2008 pkt. 2.5, s 33 eller Erklæring fra Sameparlamentarikerkonferansen 2011 pkt 15. 8 Jf urfolkserklæringas art 38 1
likner offentlig forvaltning, som å fastsette innskrenkende fiskereguleringer. Undertegnede vil ikke her gå nærmere inn på dette, men gjør oppmerksom på at nærmere problemstillinger og analyser må tas før man kan dra alle endelige konklusjoner om grensedragningene her. I og med at TF er et lokalt forvaltningsorgan i et samisk område, så er det rimelig å forvente at TF viser et samvittighetsfylt og ansvarsfull rolle når de behandler saker som har direkte betydning for lokalbefolkningens og samers kulturutøvelse tilknyttet fisket i vassdraget. Dette fordi man kan forvente at TF som lokalforvalter utviser slik framtreden, og at vassdraget har en lokal/samisk kulturutøvelse som er særegen og utrydningstruet, og at avgjørelser fra TF vil ha sterk innvirkning på den faktiske kulturutøvelsen i tanavassdraget. I tillegg til at staten har egne forpliktelser å følge opp ovenfor den samiske gruppe, så har urfolk rettigheter som privatrettslige aktører må respektere fullt ut. Slike rettigheter som er aktuelle i denne saken er retten til å utøve sine forskjellige kulturforhold som er etablert langs tanavassdraget og tilknyttet laksefisket, både på individ- og kollektivt grunnlag, og at retten til tradisjonell kunnskap, i den grad urfolk selv samtykker til det, skal benyttes som del av kunnskapsgrunnlaget ved lakseforvaltningen. Formålet med TFs virksomhet er å etablere lokal forvaltning av fisk og fisket i tanavassdraget, og å legge til rette for at forvaltningen av vassdraget sikrer fiskebestandene i tana som naturgrunnlag for bosetting og for samisk kultur 9. I departementets merknader til formålsparagrafen gjennom kongelige resolusjon er det nærmere utredet, og skal ivareta lokalbefolkningens interesser og dermed også sikre samisk kultur og samfunnsliv i området 10. Det legges til grunn at det er vektlegging av samiske kulturhensyn som skal ligge til grunn ved anvendelsen forskrift og kongelige resolusjon, som bygger på samme folkerettslige prinsipper som er tatt inn i lov gjennom Grunnlovens 110a og SP art 27, og som også fremkommer av naturmangfoldloven (nml) 1, 8 annet ledd og 14 annet ledd. Videre at nml 8 annet ledd og forskrift 2 samt kongelige resolusjon pkt 6 om tradisjonell kunnskap fortolkes i lys av konvensjonen om biologiske mangfold art 8j og art 10, ILO konvensjonens artikkel 8 og urfolkserklæringa art 31. Dette for å sikre en forvaltningspraksis av lakseressursen som er i overenstemmelse med vedtatte internasjonale rettigheter for lokalbefolkningen/samer 11. Av TFs reguleringsforslags begrunnelse så forståes innskrenkingene kun bygger på hensynet til det biologiske prinsipp, og egen fortolking av føre-var-prinsippet, statens instruks o.a. forhold. Det er ikke synliggjort at samiske hensyn er vektlagt eller avveid mot andre hensyn etter loven, som miljøhensyn. Det aktuelle hensyn å foreta en slik avveining i forhold til vil være påstanden fra vitenskapelige råd for lakseforvaltning om at laksestammene i enkelte deler av tanavassdraget er truet. Videre synliggjøres heller ikke hvordan TF som lokalforvalter har vurdert tradisjonell kunnskap i sitt reguleringsforslag. 9 Forskrift om lokal forvaltning av fisk og fisket i Tanavassdraget, 2. 10 Kongelige resolusjon fra Miljøverndepartementet Forslag til forskrift om lokal forvaltning av fisk og fisket I Tanavassdraget oppfølging av Tanautvalgets rapport. 11 Lokalbefolkning og samers rettighetsposisjon gjøres det ingen etnisk skille på, da det er ønskelig å sikre samisk kultur se Samerett 2. utgave av Susann Funderud Skogvang s 165 pkt 4.6.2.4. 2
Det fremkommer som temmelig klart at tradisjonell kunnskap til nå ikke er benyttet i lakseforvaltningen. Mandatet for vitenskapelige råd for lakseforvaltning har ikke innarbeidet i mandatet tradisjonell kunnskap. Overvåkningsgruppa for tanavassdraget mener jeg 12 har innarbeidet i sitt mandat at tradisjonell kunnskap skal benyttes under arbeidet. Tradisjonell kunnskap er hva jeg er kjent med ikke faktisk benyttet i arbeidet for overvåkningsgruppa. Altså foreligger det et implementeringsgap når det kommer til å benytte tradisjonell kunnskap både i forskningsarbeidet og i forvaltningen av lakseressursen. Eksempler på implementeringsgapet er her når man skal vedta ny fiskereguleringer i tanavassdraget hvor vurderingsgrunnlaget for lakseforvaltningen gjennom forskningen ikke har behandlet tradisjonell kunnskap, eller når TF som lokalforvalter med særegen rolle tilknyttet økt bruk av tradisjonell kunnskap 13 i sin forvaltning unnlater å behandle tradisjonell kunnskap eller unnlater å problematisere omkring den manglende implementeringen av tradisjonell kunnskap i lakseforskningen. Altså at det ukritisk legges til grunn de beskatningsråd som forskerne til i dag har presentert (etter en statlig instruks som trolig ikke nevner tradisjonell kunnskap eller samisk kulturhensyn). Det må påpekes at det i NASCOs 14 regler ikke er innarbeidet folkerettslige prinsipper som fremkommer av menneske- og urfolksrettighetene, som rett til delta i beslutningsprosesser. Ideelt sett skulle samer vært representert i NASCOs råd og kommisjoner når det behandles forhold som direkte vil ha betydning for dem. Da lakseressursene har sterk betydning for kulturutøvelse i deler av Sapmi, så vil trolig de fleste forhold som omhandler laks være av betydning for samiske kulturutøvelse. Det er ikke enkelt å forstå hvordan Norge som part i NASCO ser ut til å ha latt være å innarbeide egne vedtatte rettslige forpliktelser ovenfor urfolkene, eller de minstestandardene som samene har rett til etter menneske- og urfolksrettighetene. De regler som Norge gir utrykk for å gjelde nasjonalt, eller i andre internasjonale sammenhenger som i FN systemet, bør i høyeste grad også gjelde når de samarbeider innenfor NASCO. Ved bruk av NASCOs regler så må derfor disse reglene benyttes med fornuft i samiske områder og fortolke vurderinger av forvaltningsrettslig art i forhold til eksisterende og bindende internasjonale minsterettigheter. Når det kommer til at forskningen ikke har innarbeidet tradisjonell kunnskap, så vil en innarbeidelse kreve en endring av arbeidspraksis og prosess som til nå har vært gjennomført ved forskning på laks i samiske områder. Det er mulig å få en innarbeidelse av tradisjonell kunnskap inn i lakseforvaltningen. Sami Allaskuvla har gjennomført et prosjekt som omhandler dette temaet. I Arbeidsnotat nummer 2 «Arbediehtu kartlegging, bevaring og bruk av samisk tradisjonell kunnskap» og nummer 3 «Bruk av tradisjonelle samiske landområder og naturressurser - en forutsetning for bevaring, bruk og utvikling av arbediehtu», så gås det nærmere inn på premissgrunnlaget for innarbeidelse av samisk og lokal tradisjonell kunnskap i forskningen og for forvaltningsråd av ressurser 15. Dette vil ha direkte relevans for forskernes arbeidsmåte og prosess på naturressurser i samisk område, som forskning på laks i tanavassdraget. TF som har i sin rolle å øke bruk av tradisjonell kunnskap bør spesielt legge merke til slike mulige arbeidsmåter. 12 NB. Om undertegnede da ikke forveksler denne forskningsgruppa med annen forskningsarbeid om laks i Tana. 13 Se kongelige resolusjon under pkt 6, s 9. 14 The Convention for the Conservation of Salmon in the North Atlantic Ocean 15 Begge notater er skrevet av folkerettsjuristen John Bernhard Henriksen, hvor notat nr 2 er datert 02.05.09 og notat nr 3 er datert 13.10.09. Det skal totalt eksistere 5 artikler som er skrevet av Henriksen og som er publisert gjennom Sami Allaskuvlas prosjekt om tradisjonell kunnskap. 3
I notat 2 pkt 2.1 fremkommer vurderinger om: «Det ligger i sakens natur at man for å innhente tradisjonell kunnskap som ikke allerede er dokumentert vil måtte involvere besittere/ eiere», som her vil tilsvare lokalbefolkningen/samer langs tanavassdraget som har tradisjonell kunnskap. Senere i notatet presiseres at eiere av tradisjonell kunnskap vil kunne være enkeltindivider, familier, grupper, lokalsamfunn. Lenger ned under punkt 2 fremkommer videre at «Forskning som gjelder samiske forhold må tilpasses slike etiske regler som samenes urfolksstilling krever. Prosjektpartnere består hovedsakelig av statlige og offentlige institusjoner og er finansiert gjennom offentlige midler. Dette fører til at det [ved] gjennomføringen av prosjektet må tas hensyn til folkerettslige normer». Altså må Vitenskapelige råd for lakseforvaltning og Overvåkingsgruppa for tanavassdraget som statlige institusjoner finansiert gjennom offentlige midler følge de minstestandarder for menneske- og urfolksrettigheter som fremkommer av ILO konvensjonen, Konvensjonen om biologiske mangfold og urfolkserklæringa 16. I notat nr 2 fremkommer at «kartlegging av samisk tradisjonell kunnskap kun bør finne sted i den utstrekning de aktuelle árbečeahpit/árbediehtit/samfunn på et fritt og informert grunnlag avgir forhåndssamtykke til slik kartlegging.» Altså må det inngås samarbeid mellom forskere og lokale/samer på individ, familie, grupper og samfunnsnivå, som kan velge å dele sin tradisjonelle kunnskap etter fritt og forhåndsinformerte samtykke. Lenger ut i notatet så beskrives premissene for fritt og forhåndsinformerte samtykke (FIS). At det aktivt skal innhentes et samtykke, at samtykket er fritt og gitt på forhånd er alle like viktige, men jeg vil sitere vilkåret om at samtykket skal være avgitt på informert grunnlag: «Vilkåret om at samtykket skal være avgitt på et informert grunnlag innebærer blant annet at vedkommende gruppe skal ha tilgang til all tilgjengelig informasjon (fakta, tall, fordeler, ulemper m.v.) og nok tid til å innhente synspunkter og holdninger blant gruppens medlemmer. Informasjon må være tilgjengelig på deres eget språk». Altså så er den forskningen som til nå er utført på lakseforvaltningen helt på kollisjonskurs med det lokale/samer har rett til etter folkerettslige minstestandarder. Forskningen har ikke involvert lokale/samer og deres kunnskap ved bearbeidelse av samlede forskningsdata. At lokale fiskere uttrykker misnøye om fremgangsmåten og konklusjonene til forskningen og forvaltningsråd bør det virkelig lyttes til og utføres endringer etter. Fiskere har gitt uttrykk for synspunkter om hvordan data blir innhentet og når tid på året, og videre om data brukt om nedgangen av antall lokale fiskere og bruk av fangstrapporteringer i vassdraget og hvilke årsaker dette har for laksebestanden. Videre om hvordan forskning de selv har bidratt til, for eksempel ved å transportere forskere til prosjektsted uten å få noen opplysninger senere om behandling av innhentede data, før de presenteres gjennom en rapport. Blant annet slike forhold bør følges opp nærmere i samarbeid med fiskere, og med deres samtykke. Videre fremkommer i notatet at «Hovedpoenget er [at] besittere eller eiere av samisk tradisjonell kunnskap [.] må gi deres frie og forhåndsinformerte samtykke til kartlegging, arkivering og bruk av slik kunnskap, og at de fullt ut må 16 Urfolkserklæringas art 31 sier følgende «Urfolk har rett til å bevare, ha kontroll med, verne og utvikle sin kulturarv og sin tradisjonelle kunnskap og sine kulturuttrykk, og også utrykkene for deres egen vitenskap, teknologi og kultur, herunder menneskelige og genetiske ressurser, frø, medisiner, kunnskap om dyr og planters egenskaper, muntlige overleveringer, litteratur, mønstre, sportslige aktiviteter og tradisjonelle leker, bildende og utøvende kunst. De har også rett til å bevare, ha kontroll med, beskytte og utvikle immaterielle rettigheter til slik kulturarv og tradisjonell kunnskap, og slike kulturuttrykk.» 4
forstå betydningen eller konsekvensene av at de overleverer slik kunnskap til [forsknings]prosjektet. FIS-prinsippet innebærer også at prosjekt må akseptere dersom besittere av tradisjonell kunnskap ikke gir sitt samtykke, og dersom de senere trekker tilbake sitt samtykke eksempelvis fordi man blir oppmerksom på forhold som man ikke var innforstått med på det tidspunkt da samtykket ble avgitt». Denne anledningen benyttes enda til å kommentere forskernes fremstilling og uttalelser tilknyttet predasjon på laks. I korte trekk er det anført fra forskerne om at predasjon har ingen betydning for laksens produksjon av overskudd, dette ble også fremhevet under TFs folkemøte i Polmak. Videre har sakkyndige for forskningens side i Arbeidsutvalgets rapport til Arbeidsutvalget 17 gått svært langt i å uttale seg på enerådig vis om predatorers betydning på laksen. Slik normene om prosess, etiske og rettslige prinsipper kreves om bruk av tradisjonell kunnskap, så vil forvaltning av predatorer inneholde tradisjonell kunnskap både på individ, familie, gruppe og lokalsamfunnsnivå. Videre vil kunnskapen om betydningen av predatorer som eter laks og dets betydning for lakseforvaltning også tilligge individ, familie, gruppe eller lokalsamfunnsnivå som tradisjonell kunnskap. Sagt rett ut, så har ikke forsker i sin sakkyndige rapport til Arbeidsutvalget anledning til å komme med slike uttalelser om fiskere og predasjon som han gjør i sin rapport, fordi forvaltning av predatorer og laks langs tanavassdraget i stor grad baserer seg på tradisjonell kunnskap og denne kunnskapen har ikke forskerne anledning etter eget befinnende å uttale seg noe om. Her vil lokale/samer kunne inneha informasjon av betydning, der de samtykker i å dele og publisere den. Det er minstestandarder og etikk som regulerer forskers muligheter til å konkludere om fiskere eller deres kunnskaper. TF på sin side som har et spesielt ansvar i forhold til å kunne øke bruken av tradisjonell kunnskap i vassdraget og å bidra til å øke kunnskapsgrunnlaget for andre forvaltere, bør også modere sine uttalelser om predasjon, frem til man gjennom gode prosesser i samarbeid med lokalbefolkning/samer har avdekket predatorers rolle for laksebestandene. Et annet forhold som kan nevnes er at den som skriver en rapport har den fordelen å bestemme i stor grad hvordan man formulerer seg og hva man fremstiller i rapporten og hvordan noe eller noen blir fremstilt. Ved gjennomgang av Vitenskapelige råds rapport har jeg flere steder 18 sett nytten av og hatt et mer nyansert historisk fremstilling av fisket i Sapmi, samt at tradisjonell kunnskap burde vært omtalt. I tradisjonell kunnskap vil man kunne finne forvaltningsprinsipper som kan anvendes ved rådgiving for lakseforvaltning 19. En trist trend som har utviklet seg er at lokale/samiske fiskere (med garnredskap) blir fremstilt som årsak og til skade for påståtte laksenedgang. Dette selv om jeg i høyeste grad er usikker på hvorvidt de har fortjent det etter faglig grunnlag. I hvert fall kan det sies at lokale/samiske fiskere ikke har fått en rimelig mulighet til å bidra til forskning og lakseforvaltningsråd gjennom bruk av sine tradisjonelle kunnskaper. Så fremt de ikke har fått en rolle de skal ha innen forskningen, så bør heller ikke de bli beskyldt som syndebukker etter forskningsråd de ikke har fått ta del i å utforme. Det er ingen som fortjener å møte slike holdninger av utenforstående som ikke har forståelse for eller kompetanse om samiske kultur og fiske. Det eksisterer et implementeringsgap ved at tradisjonell kunnskap ikke er innarbeidet i forskningen. Dette innebærer at den forskningen som ligger til grunn for forvaltningsrådene i tanavassdraget er en 17 Se Arbeidsutvalgets rapport og dokumenter av 2011 18 Jeg går ikke inn på det her. 19 Dette i den grad slik kunnskap ikke er forsvunnet pga hard fornorskningspolitikk eller andre forhold. 5
enorm belastning å forholde seg til, fordi forskningen og dets råd er blottet for tradisjonell kunnskap. Derfor kan man stille spørsmålstegn omkring all forskning tilknyttet laks og hvorvidt forskningens resultater er riktige. En avveining av det biologiske hensyn, som det statens forskning påstår er truete laksestammer i deler av tanavassdraget, mot en avveining av utsatt og truet samisk kulturutøvelse som fins langs tanavassdraget vil være enda mer vanskelig enn i det tilfelle man hadde hatt en forskning som man på objektivt grunnlag vil kunne si er pålitelig nok til å bruke i lakseforvaltningen 20. Innskrenkende fiskereguleringer med direkte betydning for truet samisk kultur med begrunnelse i den forskningen som fins i dag, gjør at faren for å gjøre feil med uopprettelig skadevirkning for den samiske kulturen er tilstede her. Spesielt i tilfeller der det ikke er foretatt selvstendige og rimelig vurdering av samiske hensyn, som det til nå ikke er synliggjort er foretatt. Tradisjonell kunnskap har også rettslig beskyttelse gjennom SP art 27. Det vil i det følgende gis noen pekepinner på hva som bør være vurdert etter SP art 27 når man skal foreslå eller fastsette reguleringer. Det legges til grunn at samisk kultur i forskrift 2 og merknader i kongelige resolusjon til 2 i forskriften baserer seg på folkerettens minstestandard, som fremkommer av SP art 27 21, og som TF må innlemme i sin forvaltning. Ved første øyekast vil dette kunne virke omfattende oppgave, men i og med at det egentlig er få fiskere i antall å håndtere så er dette en mulig oppgave å gjennomføre. Det vil måtte lages system 22 og lokale/samer må få gode prosesser å forholde seg til 23. Staten bør absolutt stille med nødvendige midler og gi TF tilstrekkelig med tid for å foreta en god nok vurdering av samiske hensyn. Staten har et overordnet ansvar for at ikke private gjør inngrep i samiske kultur som kan tilsvare krenkelser i strid med SP art 27, og et slikt ansvar må kunne legges til grunn at departementet har i forhold til TFs virksomhet som privatrettslig aktør. Det vil være rimelig å anta at det er av interesse for staten at TF har foretatt nødvendige avveininger av samiske kulturhensyn og tradisjonell kunnskap, for på den måten kunne dokumentere hvilke hensyn som ble funnet tyngst. Slik vil man på senere tidspunkt kunne unngå å bli beskyldt for urettmessige inngrep i den samiske kulturen. Sagt med andre ord, der man har funnet å vektlegge hensynet til laksen fremfor samiske kulturhensyn, så vil skriftlig fremstilling av vektleggingen av hensynene gi grunnlag for å vurdere fra et objektivt ståsted om begrunnelsen der det er valgt ikke å vektlegge samiske kultur baserer seg på en rimelig vurdering fra. SP art 27 verner både individuelle og kollektives rett til kulturutøvelse 24. Langs tanavassdraget så vil lokale/ samer i kraft av å være enkeltindivid eller del av familiens rett til å fiske være svært sentral, 20 Forskning uten tradisjonell kunnskap kan man ikke forvente oppnår legitimitet og oppslutning blant samiske individer, grupper og samfunn som følger tradisjonell kunnskap og samerettslige forvaltningsprinsipper, som ofte bygger på tradisjonell kunnskap, dersom deres virkelighetsbilde ser helt annerledes ut enn det forskerne uten tradisjonell kunnskap har konkludert med. 21 Også prinsippene etter urfolkserklæringa vil kunne benyttes. Naturmangfoldloven 1 og 14 bygger på SP art 27. 22 Kanskje TF lager egne retningslinjer om dette for å sikre seg? 23 Folkemøter og høringsprosess slik det er lagt opp av TF her vil ikke tilfredsstille nødvendige prosessuelle krav for å foreta en skikkelig vurdering av samisk kulturhensyn. I NOU 2007:13 kapittel 5 side 206 fremkommer at «de berørte urfolksgruppene [må ha] hatt en effektiv og aktiv deltakelse i beslutningsprosessene ved avgjørelse av saker som berører dem.» 24 Den nye sameretten har diskutert SP art 27 ganske bredt og derfor brukes den som en kilde til å fremstille hva som ligger i artikkelen. NOU 2007:13 kapittel 5 s 203 «Medfører inngrepet en faktisk nektelse av klagerens mulighet til å dyrke sin kultur, vil artikkel 27 være krenket også om det har liten betydning for gruppens samlede kulturutøvelse.» Og lenger nede på samme side fremkommer «I tillegg til de tiltakene som rent faktisk 6
mens familie/bygdefolk/ lokalsamfunn kan ha en sterkere tilknytning til forskjellig type fiske også er sentral som en kollektiv rett. Det å se hele tanavassdraget i ett, og vurdere kulturhensyn samlet for alle sammen, vil ikke innfri kravene om en tilstrekkelig interessevurdering fordi man finner så forskjellige hensyn og interesser blant befolkningen alt hvor hen man er i vassdraget og hvilke fiske som skal vurderes. Tanavassdraget innehar en særegen kultur. For eksempel er ikke kastenot spesielt anvendt lenger nede i vassdraget som i Karasjok, og stengselsfisket er noe annet igjen. Også stangfiskere 25 og drivgarnsfiskere vil ha sine hensyn som de er interesserte skal behandles og vurderes på en rimelig måte før beslutning om innskrenkende reguleringer tas. Det kan være snakk om enkeltpersoner som berøres, familier eller bygdesamfunn og deres interesser. En god nok kjennskap til disse interessene vil således være av betydning og relevans for en god nok vurdering i forkant av reguleringer 26. Ordet kultur inneholder mange aspekter, og en oppramsing her vil ikke være uttømmende. I kultur inngår samiske språk, samisk rettskultur som sedvane, verdier og rettsoppfatninger, tradisjonell kunnskap, identitet, næring (både samisk og norsk fortolkning av ordet), husholdningshensyn som birgejupmi, religionsutøvelse, livsform og livstil, historisk kunnskap, osv. Hvem som utøver kultur er barn, ungdom, voksne, eldre og både kvinner og menn. I kulturutøvelse må man ha en faktisk og reell mulighet til å bruke sin kultur, som å rekruttere unge til fiske, utdanne unge og samfunnsdeltakere i fiskerelatert kunnskap som å overføre tradisjonell kunnskap, beholde en samisk språkarena, beholde samisk terminologi tilknyttet elv, natur, båt, fisk, tradisjonell kunnskap og videreføre den til unge, vurdering av kostnader ved fiske regnet mot faktisk bruk av fiskeutstyret etter fisketider (garn, båt og motor er kostbart utstyr) og pålagt merarbeid og om disse faktorene vil true elvefiskets overlevelse 27, naturen vil regulere vekk en del av muligheten til å fiske gjennom vanskelige natur- og værforhold, individets eller familiens betydning som kulturbærer, ansvaret som tilligger den enkelte i å føre tradisjonell kunnskap og kultur videre til neste generasjon. Og mange flere forhold vil kunne være naturlig å vurdere som hensyn som må vurderes vektlagt for individ eller større ansamling av sosial gruppe før et reguleringsforslag vedtas. Barnas rett til kulturutøvelse bør vurderes særskilt og i henhold til barnekonvensjonens art 30 28. Den nye sameretten fastslår at det faktum at rettighetene etter SP art 27 tilkommer individet, bidrar for øvrig til å senke terskelen for hva som skal anses som en krenkelse. Det skal nødvendigvis langt mindre til for at et enkeltindivid skal anses å ha blitt nektet retten til å utøve sin kultur, enn for at en større eller mindre minoritetsgruppe skal anses å ha blitt nektet denne retten 29. Videre fremkommer vil utgjøre en total nektelse av retten til å kulturutøvelse, vil dermed trolig også tiltak som betydelig innsnevrer klagerens muligheter til kulturutøvelse, men uten at de innebærer en total nektelse, være i strid med bestemmelsen.» og på side 204 fremkommer «Også tiltak som knapt har innvirkning på minoritetsgruppens levemåte, kan utgjøre en krenkelse dersom det er tale om en reell og faktisk negativ innvirkning på kulturutøvelsen for klageren eller klagerne.» 25 Her behandles ikke tilreisende fiskere uten lokal/samekulturell tilknytning til elv og fisket, da de fiskerne baserer sin tilstedeværelse i vassdraget på allemannsrett og som er annen rett enn hva lokale/samer innehar 26 Den nye sameretten NOU 2007:13 s 201 uttaler om «individets rett til kulturutøvelse. Dette vil måtte vurderes konkret i forhold til ulike områder og ulike individer.» 27 Den nye sameretten NOU 2007:13 s 202 «Et inngrep eller tiltak som utgjør merarbeid og ekstra kostnader fore reindriften, er følgelig ikke i seg selv i strid med art 27. Dersom inngrepet eller det merarbeidet og de utgiftene det påfører utøverne, truer reindriftas overlevelse, vil det derimot stille seg annerledes.» 28 Barnekonvensjonens art 30 bygger på ordlyden til SP art 27. 29 Den nye sameretten NOU 2007:13, kapittel 5, side 195. 7
av samme dokument at tidligere tiders fornorskingspolitikk mv. vil kunne være relevante momenter i vurderingen av om et inngrep som svekker naturgrunnlaget for samisk kultur vil være i strid med artikkel 27 30. Det er alt tidligere påført begrensete fiskemuligheter for enkelte fiskemetoder, som drivgarnsfiske har kun vært mulig å bedrive i et begrenset tidsrom som mandag til torsdag, og nå innskrenkes dette ytterligere. Det at fiskereguleringer allerede følger ukedager og klokkeslett er i seg selv begrensende for en lokalbefolkning som har andre ting å foreta seg i løpet av døgnet. At lokalbefolkningen har opprettholdt sin kultur på tross av tidligere fornorskningspolitikk er bemerkelsesverdig, og de bør ikke reguleres vilkårlig. Det bør vurderes hvilken betydning nedgangen av antall fiskere gjennom siste tiårene betyr for kulturen og om man tåler ytterligere nedgang fremover. Det blir tydelig sagt av fiskere som har vokst opp langs elva at fisket i dag er ikke som før, og det ligger trolig mye tap av kultur i nedgangen av aktive lokale fiskere (på særskilte fiskeredskaper). Hver av de foreslåtte innskrenkingene av TF må vurderes i forhold til dens betydning og inngrep på individets, familiens eller lokalsamfunnets og vassdragets helhetlige kultur. Et interessant tilfelle vil være å få vurdert på faglig dekkende grunnlag hvorvidt de foreslåtte fang-og-slipp metodene kan påføres den type samisk kulturutøvelse som fins i Tana, hvor både historisk, sosialantropologisk og juridisk må foretas avveininger for å vurdere hvorvidt et slikt forslag krenker identitets og kulturelle hensyn. At man behandler en samisk kulturutøvelse på lik linje med en allmennrettslig fiske, vil kunne føre til utsletting av verdier og rettsoppfatninger om fiskeforvaltning etter tradisjonell kunnskap fordi man påføres nye verdier som konkurrerer eller kommer i strid med egne (retts)oppfatninger av hvordan behandle dyr og formålet med å fiske. I verste fall vil man risikere at enkelte ikke fisker på grunn av at man påføres en ordning som er i direkte strid med egne oppfatninger i henhold til kulturen og dyrevelferd. At reguleringsforslag et gitt for et år vil ikke alene kunne støtte opp om at ikke berører samisk kultur, så lenge man har unngått å vurdere samiske kultur i forslaget 31. TFs egne styre vil heller ikke, i kraft av egen sammensetning med lokal og samisk deltakere, uten videre tilsi at man kjenner til alle individuelle eller kollektive forhold av betydning for reguleringene. Det må tilstrekkelig prosesser til. Og vurderingene foretatt om samiske hensyn må ikke underkommuniseres, men synliggjøres slik at man på objektivt grunnlag kan se om det er foretatt en rimelig avveining av forskjellige hensyn. Ikke heller er det tilfredsstillende at man forsøker å begrunne innskrenkinger i vern av enkelte laksestammer og at man ved å verne disse påståtte utsatte laksestammene også verner samisk kultur. Spesielt i dette tilfellet hvor begrunnelsen for reguleringer utløper fra forskning uten tradisjonell kunnskap og dets forskningsresultater kunne hatt et annet resultat eller råd for lakseforvaltning ved bruk av tradisjonell kunnskap. Avsluttende merknader TF bes om en nærmere vurdering av hvilke konsekvenser de innskrenkende fisketidene innebærer for min familie og vår kulturutøvelse. Jeg er redd for at innskrenkingene innebærer et inngrep i strid med art 27, både på individ og familiegrunnlag, og ber derfor om vurderinger om dette som kan testes ut fra et objektivt ståsted. Min familie har lange tradisjoner og er sentrale kulturbærere i alle 30 NOU 2007:13 kapittel 5 s 197 31 Se fotnote 22. 8
fiskemåter, både som enkeltindivider og som familiegruppe. Vi har opp mot 20 barn 32 eller flere som er fra småbarnsalder til snart voksne. Disse skal lære seg både språk, tradisjonell kunnskap, samiske naturforvaltningsprinsipper, verdier og annen tenkemåter tilknyttet samisk kulturutøvelse. Voksne igjen har ansvaret for å overføre tradisjoner og lærdom til barna. Signaler jeg har fått er at man ser det som lite trolig å involvere barna i så stor grad fremover, fordi mindre fisketider opp i alle andre forpliktelser gir liten rom til å drive kulturutøvelse og mer stress, noe man ikke ønsker å utsette barna for. Man skal være så over-effektiv i dagens samfunn, og det passer ikke sider av vår kulturutøvelse. Enkelte ting tar tid å lære bort. Man må ta hensyn til naturforhold. Samtidig som det man skal gjøre i lag skal være lystbetont. Videre har jeg fanget opp signaler om at det ikke er viktig å fiske mer fordi det ikke er noe framtid i fisket. En slik holdning er direkte til fare for identitet, stolthet og ansvarstakelse innenfor egen kulturutøvelse. Det er mange-mange flere forhold jeg kunne gått innpå, men som jeg ikke gjør i denne omgang. Jeg konstaterer derimot at innskrenkende fiskereguleringer for fiskere som fra tidligere av er regulert strengt, vil kunne innebære et inngrep i forhold til SP art 27. Og jeg håper at en slik utvikling kan unngås, da Sapmi ikke har godt av mer moderne-assimilering som en bort-regulering av fiskegrunnlaget kan kalles. Slik saken står seg i dag, med manglende prosessuelle forhold for å innlemme tradisjonell kunnskap innen forskning og lakseforvaltningsråd, samt at vektlegging av samiske hensyn til nå er utelatt så bør TF vurdere å be om å få mer tid av staten til å sikre sine beslutninger. Det bør også bes om mer midler, og disse bør stat kunne gi som ledd i at de er forpliktet til å gjøre aktive steg for å forhindre at samiske kultur blir utsatt for overgrep. Det er bedre å gjøre en best mulig jobb nå enn å angre senere 33. En slik samvittighetsfylt arbeidsmåte vil bidra til at andre forvaltningsorganer også får innblikk i hvordan god saksbehandling skal foretas der samiske hensyn skal avveies i forhold til miljøhensyn. Som eksempel hvor TF vil kunne være til et forbilde er ovenfor Direktoratet for naturforvaltning, som til i dag ikke har vist seg å være gode nok til å følge vedtatte minstestandardene gjennom sin sjølaksefiskeforvaltning. Ved at TF opptrer på korrekt måte, så vil dere også bidra til å styrke den samiske kulturen og forhåpentligvis også den øvrige forvaltningens behandling av den samiske kulturen. TF bør vurdere å etablere retningslinjer for sitt arbeid som ivaretar og sikrer en god saksbehandling om eventuelle hensyn som må vurderes ved innskrenket fisket, både miljø/laksemessige og kulturelle hensyn. TF bør på selvstendig grunnlag vurdere forvaltningsrådene i henhold til egne oppgaver og ikke ukritisk «adoptere» det som til nå er forelagt av forskningsresultater, med dets rapportformuleringer. TF bør vurdere mulighetene for aktivt å bidra til at forskningen inntar tradisjonell kunnskap i sin forskning og sine forvaltningsråd. Samtidig bør TF bidra til at man får økt kunnskap, som innehar tradisjonell kunnskap, om predasjon på laks. Fang-og-slipp bør ikke påføres lokalbefolkningen, med mindre en slik regulering baserer seg på gode analyser og vurderinger av fagfolk som sosialantropolog, historikere og jurister. Det rekker i denne omgang at tilreisende fiskere uten lokal, rettslig (etter samiske sedvaner) eller familiær tilknytning påføres slike innskrenkinger. 32 Og flere om man teller med dem som bor enda lenger borte 33 Det kan være fornuftig å opptre med et liknende «føre-var-prinsipp» ved behandling av utsatt samisk kultur også som er en del av vår kulturmangfold, som man bruker om bevaring av naturmangfold 9
Vårfisket skjer ofte med flom eller stor vannstand i elva. Et innskrenket fiske på våren er ikke så nyttig for å øke gytelaksens vilkår i elva som det vil være å innskrenke i augustfisket. Derfor bør drivgarnsfisket opprettholdes med like fisketider som i fjor. TF bør på tydelig måte få frem hva som er tenkt som straff for eventuelle overtredelser av disse foreslåtte fisketidene, da det slik det til nå er fremstilt ikke kommer klart nok frem. Folk bør få anledning til å komme med synspunkter på straffbare forhold. Det er ikke helt klart hvorfor TF og stat vil innskrenke fisket i tanavassdraget før forhandlinger med Finland. Man skulle tro at det og utelate innskrenkinger i både sjø og elv ville lagt større press på finlenderne til å komme til enighet om en ny overenskomst (dersom de selv er av oppfatning av at laksen er truet, noe jeg ikke vet noe om). Uansett så bes at hensynene om tradisjonell kunnskap og kulturelle hensyn fremlagt i dette høringssvaret også benyttes i TFs synspunkter i forhandlinger. Det vil kunne tjene som solidarisk fremtoning ovenfor våre medkulturelle fiskere på finsk side, som ikke virker å ha så god tilgang til laksefisket som oss på norsk side. Til sist vil jeg bare understreke at jeg er for en balansert lakseforvaltning og at jeg er for vitenskap som følger samfunnets spilleregler. Så vær snill og forstå mitt svar til dere som et ønske om både sterk laksebestand(er) men også en levedyktig samisk kultur. Dette innebærer nok at TF må være kreative i sine løsningsforslag. Jeg ønsker dere lykke til videre med arbeidet, og håper på at dere gjør de riktige vurderingene og valgene for både mennesker og fisk! Vennlig hilsen Inger Johanne Mudenia 10