Faglig veileder En faglig veileder redegjør for relevante rettskilder knyttet til et avgrenset rettslig tema der hovedfokus er hvordan disse rettskildene blir anvendt i UNEs praksis. En faglig veileder godkjennes og revideres av avdeling for faglig støtte og analyse (fagavdelingen). Saksnr. (360º) : 15/00604 Dato : 18.9.2015 Versjon : 01 Ansvarlig : Seksjonssjef GJS Saksbehandler : ITH, ESE, CDA Nummer : FV-02 Vurdering og registrering av identitet Formål Gi informasjon og veiledning om rettsregler og hensyn som er relevante for vurderingen av partens identitet i en utlendingssak.
Innhold 1 Innledning... 3 2 Hva ligger i begrepet identitet?... 3 3 Lovens krav om dokumentert identitet... 4 3.1 Innledning... 4 3.1.1 Søknad om oppholdstillatelse - dokumentasjonskrav... 4 3.1.2 Søknad om beskyttelse - medvirkningsplikt... 4 3.2 Sentrale begreper... 5 3.3 Nærmere om identitetsfastsettelsen... 6 3.3.1 Fremleggelse av pass/reisedokument... 6 3.3.2 Fremleggelse av andre offentlige (originale) dokumenter... 8 3.3.3 Manglende fremleggelse av dokumenter... 8 3.3.4 Identitetsfastsettelsen når klageren er barn... 9 3.3.5 Særlig om statsborgersaker... 10 4 Spesielt om betydningen av identitet i asylsaker... 10 5 Tillatelse etter utlendingsloven 38 og kravet til dokumentert identitet, jf. utlendingsforskriften 8-12... 11 5.1 Utlendingsforskriften 8-12 første ledd... 11 5.2 Utlendingsforskriften 8-12 annet ledd... 12 5.3 Ulike utfall ved vurderingen etter utlendingsloven 38 når utlendingen ikke er omfattet av unntaket i utlendingsforskriften 8-12 første ledd... 12 5.3.1 UNE gir ikke tillatelse... 13 5.3.2 UNE gir tilsagn om tillatelse... 13 5.3.3 UNE gir en begrenset tillatelse som kan fornyes... 13 5.3.4 UNE gir en begrenset tillatelse som ikke kan fornyes... 14 5.3.5 e) UNE gir en ordinær tillatelse etter utl 38... 15 6 Registrering i DUF... 15 7 Annet... 16 Side 2 av 16
1 Innledning Myndighetene har et klart og legitimt behov for å vite identiteten til utlendinger som oppholder seg i Norge, dvs. hvem de er og hvor de kommer fra. Utlendingsloven (utl) og utlendingsforskriften (utf) har bestemmelser som viser at det er lagt stor vekt på at myndighetene skal kjenne identiteten til utlendinger i Norge. Ut fra behovet for å kjenne en utlendings identitet, har regelverket flere bestemmelser der utgangspunktet er et krav om at utlendingen skal dokumentere sin identitet. Se også Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 51 flg. / pkt. 3.6.4.1. UNE har et selvstendig ansvar for å vurdere spørsmålet om utlendingens identitet i forbindelse med behandlingen av klagesaker enten Utlendingsdirektoratet (UDI) har tatt stilling til dette eller ikke. UNE må vurdere konkret om lovens og forskriftens krav til dokumentasjon på identitet er oppfylt i alle saker der det har betydning for utfallet av saken. I denne veilederens pkt. 2 og 3 blir det redegjort for begrepet identitet og kravet om at identiteten til en utlending skal være dokumentert. Herunder gis det veiledning knyttet til sentrale begreper og den konkrete vurderingen UNE skal foreta ved identitetsfastsettelsen. Pkt. 4 tar for seg asylsaker og enkelte spørsmål som oppstår særskilt i de sakene. Pkt. 5 tar for seg utf 8-12, og de ulike utfallene en sak vil kunne få i UNE dersom det foreligger tvil om klagerens identitet. Pkt.6 tar for seg registreringen i DUF. Saksbehandlingsrutiner er det gjort nærmere rede for i RB-10 Identitetsvurderinger - saksbehandlingsrutiner. 2 Hva ligger i begrepet identitet? Utlendingsloven og -forskriften bruker begrepet identitet i flere bestemmelser, men gir ingen definisjon på hva som menes med identitet. Flere steder kreves det imidlertid primært pass for å tilfredsstille kravet til dokumentert identitet. De opplysningene som fremgår av et pass vil være sentrale identitetsopplysninger. Det fremgår av forarbeidene til passloven at formålet med pass først og fremst er at andre stater skal kunne kontrollere utlendingers identitet som ledd i den fremmedkontroll alle land foretar. For at et dokument skal kunne godkjennes som et reisedokument av norske myndigheter, skal dokumentet iht. utf 2-4 inneholde innehaverens underskrift og fotografi, samt innehaverens fulle navn, fødselsdato og statsborgerforhold. I tillegg vil fotografiet i passet kunne si noe om f.eks. kjønn, etnisitet, hudfarge, ev. synlige særtrekk mv. Biometriske kjennetegn (f.eks. fingeravtrykk, iris, håndflate, blodåre, ansikt, DNA mv.) er unike personlige trekk, men kjennetegnene kan i seg selv ikke fastslå en persons identitet. Biometrisk kjennetegn kan f.eks. avsløre at en person med oppgitt identitet A er identisk med personen med oppgitt identitet B. Biometriske kjennetegn kan også knytte en person til et biometrisk dokument. DNA vil i tillegg kunne si noe om biologiske relasjoner. Opplysninger om en persons navn og fødselsdato mv. må komme fra andre kilder enn biometri/dna. Også andre elementer kan inngå i identitetsbegrepet, slik som etnisitet og klantilhørighet. Slike opplysninger vil normalt ikke fremgå av et pass eller andre dokumenter, men vil kunne Side 3 av 16
underbygges f.eks. gjennom språktester og/eller kunnskapstester. Bosted, fødested og slektskaps- eller familieforhold kan også inngå i identitetsbegrepet. Disse opplysningene kan oftere dokumenteres. Disse identitetselementene vil normalt ha betydning for om det er grunnlag for å gi tillatelse i en sak hvor det for øvrig er klart hvilket navn, fødselsdato og nasjonalitet utlendingen har. I saksbehandlingen er det derfor nødvendig å skille mellom kravet som stilles for å dokumentere en identitet, og kravet til dokumentasjon av øvrige opplysninger som har betydning for saken. 3 Lovens krav om dokumentert identitet 3.1 Innledning 3.1.1 Søknad om oppholdstillatelse - dokumentasjonskrav Som nevnt i pkt. 1 har regelverket flere bestemmelser der utgangspunktet er et krav om at utlendingen skal dokumentere sin identitet. Når en utlending søker om oppholdstillatelse i Norge, følger det av utf 10-2 annet ledd at utlendingen må dokumentere sin identitet ved pass eller annet legitimasjonsdokument utstedt av offentlig myndighet. Utf 10-2 åttende ledd fastslår at en søknad som ikke er fremsatt i samsvar med kravene i første til fjerde ledd, kan avslås på dette grunnlaget. En søknad om oppholdstillatelse kan altså avslås alene fordi vilkåret om dokumentert identitet ikke er oppfylt. I praksis vil også en søknad bli avslått på dette grunnlaget, med mindre det ikke er mulig for utlendingen å dokumentere sin identitet. Det er også et vilkår for å få besøksvisum at utlendingen dokumenterer sin identitet ved gyldig reisedokument, jf. utf 3-17 fjerde ledd. Flere av utlendingslovens bestemmelser om tvangsmiddelbruk er for øvrig rettet mot utlendinger som kan mistenkes for å oppgi falsk/uriktig identitet, jf. bl.a. utl 100 om fotografi og fingeravtrykk, og 103 om undersøkelse av person, bolig eller lignende. Merk i denne forbindelse også at en utlending ved søknad om oppholdstillatelse skal bli pålagt å dokumentere andre opplysninger som er gitt når dette anses nødvendig, jf. utf 10-2. Dvs. at kravet ikke bare gjelder pass el. 3.1.2 Søknad om beskyttelse - medvirkningsplikt Når det gjelder utlendinger som søker beskyttelse (asyl), stiller loven ikke krav om at de må dokumentere sin identitet for å få søknaden behandlet. Alle utlendinger, også asylsøkere, har imidlertid plikt til å bidra til å medvirke til å avklare sin identitet, jf. utl 83 første og annet ledd. Utf 17-7 har bestemmelser om hva utlendingen kan pålegges i den forbindelse. Utlendingsmyndighetene kan kreve at utlendingen gir opplysninger, legger frem dokumentasjon, og innhenter eller medvirker til å innhente opplysninger hos myndigheter i inn- og utland som kan bidra til å avklare hans eller hennes identitet. Men en utlending kan ikke pålegges å medvirke til å avklare sin identitet på en måte som kommer i konflikt med et behov for beskyttelse, jf. 17-7 annet ledd siste setning. Selv om det ikke er krav om at man må fremlegge dokumentasjon på sin identitet for å få en søknad om beskyttelse behandlet, følger det av utl 38, jf. utf 8-12, at det som hovedregel er Side 4 av 16
et krav at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet før tillatelse gis etter denne bestemmelsen. Et tilsvarende krav gjelder ikke for å gi tillatelse etter utl 28. Selv om det ikke er et krav om at utlendingen skal dokumentere sin identitet før tillatelse gis etter utl 28, er det likevel et krav om at utlendingen skal medvirke til å avklare sin identitet innen den rammen utl 83 og utf 17-7 setter. Det innebærer at UNE må vurdere om utlendingen kan anses for å ha oppfylt sin medvirkningsplikt. Denne vurderingen må foretas i lys av det anførte beskyttelsesbehovet, og det må være en årsakssammenheng mellom manglende fremleggelse/fremskaffelse av dokumenter og det anførte beskyttelsesbehovet. For eksempel: Et anført behov for beskyttelse mot ikke-statlige aktører vil ikke være til hinder for at utlendingen tar kontakt med hjemlandets myndigheter for å avklare sin identitet. Et anført behov for beskyttelse mot hjemlandets myndigheter vil ikke være til hinder for at utlendingen f.eks. fremskaffer dokumenter som vedkommende kan få tak i typisk via familie i hjemlandet eller uten å måtte gå via myndighetene. En asylsøker plikter for øvrig også å gjøre sitt beste for å fremlegge nødvendig dokumentasjon og medvirke til å innhente nødvendige opplysninger jf. utl 93 fjerde ledd. 3.2 Sentrale begreper «Identitet» forstås som de opplysninger som vil fremgå av et pass eller annet legitimasjonsdokument som er godkjent som reisedokument av norske myndigheter, dvs. navn, fødselsdato og statsborgerskap, i tillegg til de opplysningene selve bildet i reisedokumentet gir. «Dokumentert identitet» vil i utgangspunktet si at det er lagt frem pass eller annet legitimasjonsdokument som er godkjent som reisedokument, jf. utf 2-4, på den oppgitte identiteten. «Sannsynliggjort identitet» vil si at det etter en vurdering av alle momenter i saken er alminnelig sannsynlighetsovervekt for at utlendingen har den oppgitte identiteten, dvs. mer enn 50 % sannsynlig/mest sannsynlig. «Ikke sannsynliggjort identitet» vil si at det etter en vurdering av alle momenter i saken ikke er sannsynlighetsovervekt for at utlendingen har den oppgitte identiteten, dvs. 50 % eller mindre sannsynlig. «Tvil om identitet» er et begrep som brukes i lov/forskrift, forarbeider og en rekke andre rettskilder, herunder forvaltningspraksis. «Tvil om identitet» brukes som regel om tilfeller der oppgitt identitet ikke er sannsynliggjort, men brukes av og til også for de tilfeller der en oppgitt identitet er sannsynliggjort, men ikke dokumentert. Det kan derfor være en fordel å presisere hvor stor grad av tvil som foreligger (f.eks. «klagerens oppgitte identitet er mest sannsynlig ikke riktig», «klagerens identitet er ikke dokumentert, men anses sannsynliggjort» e.l.). I tillegg til at falske/forfalskede dokumenter brukes til utreise/innreise, vil mange pass/reisedokumenter ha dårlig notoritet som følge av korrupsjonsnivå og/eller mangelfulle registre i landet. Men også ekte og generelt notoriske pass kan være basert på Side 5 av 16
falske/forfalskede underlagsdokumenter og/eller uriktige opplysninger og/eller opplysninger som ikke tilhører den som innehar identiteten som angis i passet. Selv om en oppgitt identitet er dokumentert ved et pass som generelt anses notorisk, vil det fortsatt kunne være tvil om den oppgitte identiteten, f.eks. fordi utlendingens egne opplysninger om identiteten er lite konsistente eller står i strid med opplysninger i passet. Tilsvarende kan det hefte mindre tvil ved en ikke-dokumentert, men sannsynliggjort identitet, enn ved en dokumentert identitet dersom det f.eks. er andre forhold som bekrefter eller underbygger utlendingens opplysninger, så som en DNA-test, språktest eller når identiteten er verifisert. ID-verifisering er når det foretas konkrete undersøkelser opp mot registre, hos utstedende myndigheter eller gjennom andre kilder, med sikte på å få bekreftet eller avkreftet utlendingens opplysninger om sin identitet. Ekthetskontroll er undersøkelser av om dokumenter er utferdiget av rett myndighet, på rett måte, at nødvendige rubrikker er utfylt, om det er foretatt uautoriserte endringer, og om dokumentet ellers fremstår som ekte. Notoritet dreier seg om i hvilken grad man kan legge til grunn de opplysninger som fremgår av et dokument. Notoriteten vil variere med om dokumentet er utstedt på bakgrunn av betryggende rutiner, og registrerte og etterprøvbare opplysninger. 3.3 Nærmere om identitetsfastsettelsen Identitetsfastsettelsen skal gjenspeile regelverkets krav til dokumentasjon/medvirkning og legge til rette for enhetlig og effektiv saksbehandling i utlendingsforvaltningen. Identitetsfastsettelsen innebærer en konkret og helhetlig vurdering av en rekke momenter, der særlig fremlagt dokumentasjon eller fravær av dokumentasjon vil ha betydning. Den sentrale vurderingen knytter seg til om den identiteten utlendingen har opplyst å ha, er sannsynliggjort eller ikke, herunder om den ev. sannsynliggjorte identiteten også er dokumentert. Ved vurderingen av om oppgitt identitet kan legges til grunn som sannsynliggjort, vil det bl.a. være nødvendig med kunnskap om hva som er dokumentsituasjonen i det landet utlendingen anfører å være borger av, hvilke dokumenter som blir utstedt der, dokumentenes notoritet osv. Man må også undersøke om utenriksstasjonen/politiet har foretatt den nødvendige personkontroll og kontroll av originale identitetsdokumenter i forbindelse med at det ble søkt tillatelse, jf. også UDIs RS 2011-040, pkt. 4.5, og hvilke vurderinger som ev. er gjort i den sammenheng I alle saker (unntatt visumsaker) skal UNE ta stilling til om utlendingens identitet er dokumentert, sannsynliggjort eller ikke sannsynliggjort når UNE gir en tillatelse. Dette gjelder også barns identitet, enten det er medfølgende barn eller barn som søker alene. 3.3.1 Fremleggelse av pass/reisedokument I utgangspunktet stilles det krav om reisedokument for innreise og opphold i riket, jf. utl 8. Vilkårene for å godta pass eller annet legitimasjonsdokument som reisedokument (heretter under fellesbenevnelsen pass) fremgår av utf 2-4. Passet skal bl.a. være utstedt av kompetent myndighet ved personlig fremmøte, være gyldig for innreise, og inneholde fotografi av innehaveren, fullt navn, fødselsdato, statsborgerforhold og underskrift. Side 6 av 16
Hvilke nasjonale ID-dokumenter som godkjennes som reisedokumenter fremgår av utf 2-10 med vedlegg. De fleste utlendinger som søker tillatelse på andre grunnlag enn gjennom søknad om beskyttelse, legger frem dokumentasjon på sin identitet, dvs. navn, fødselsdato og nasjonalitet mv. i form av et pass som fyller kravene etter utf 2-4. Situasjonen er imidlertid motsatt for utlendinger som søker om beskyttelse, se pkt. 4. Som hovedregel vil en utlending ha dokumentert identitet når utlendingen overfor utlendingsmyndighetene har fremlagt sitt originale pass som fyller lovens krav til reisedokument. Originalt pass som er utgått på gyldighetsdato kan imidlertid, etter en konkret vurdering, dokumentere identiteten når passet var gyldig på søknadstidspunktet. Dersom passet er utstedt mens utlendingen har oppholdt seg i Norge, er det et vilkår at utlendingen har møtt personlig for hjemlandets myndigheter enten ved kompetent konsulat eller ambassade. Identiteten anses ikke dokumentert dersom passet ikke oppfyller kravene i utf 2-4. Utlendingen kan ikke sies å ha dokumentert sin identitet ved å fremlegge kopi av et pass. Ved vurderingen av om identiteten er dokumentert, kan generell notoritet av pass fra det aktuelle landet inngå som ett moment, men dette kan ikke alene være avgjørende selv om pass fra dette landet generelt anses å kunne dokumentere identitet. Forutsetningen for at identiteten kan anses dokumentert, er videre at det ikke er konkrete forhold som kan indikere at det fremlagte passet eller nasjonale identitetsdokumentet er falskt/forfalsket eller ikke tilhører utlendingen. Slike forhold kan enten være konkrete omstendigheter knyttet til utlendingen selv, f.eks. at utlendingen ikke kan det oppgitte hjemlandets språk/har gitt andre identitetsopplysninger i andre land/ikke ligner på bildet i passet osv., eller konkrete forhold knyttet til passet, f.eks. at dokumentet synes endret eller at passet er utstedt i hjemlandet mens utlendingen var i Norge. Dette innebærer at UNE alltid må vurdere konkret om identiteten ikke er dokumentert selv om utlendingen legger frem pass. Det er viktig å ha kjennskap til dokumentsituasjonen og generell landkunnskap for å kunne foreta denne vurderingen. For eksempel kan enkelte land ha høyt korrupsjonsnivå, mangelfulle registre og rutiner for utstedelse av pass mv. som igjen innebærer at passene har lav notoritet. Dersom en utlending fra et slikt land legger frem pass, kan det innebære at identiteten likevel ikke anses dokumentert. Et pass utstedt av hjemlandets myndigheter basert på utlendingens egne opplysninger, betyr at utstederstaten erkjenner at utlendingen er borger av landet, men passet vil ikke nødvendigvis bekrefte at oppgitt navn og fødselsdato er korrekt. Også her må UNE vurdere om identiteten kan anses dokumentert. Fremleggelse av slike pass vil imidlertid, sammen med andre momenter i saken, kunne bidra til å sannsynliggjøre den oppgitte identiteten. Ovenstående betyr også at det kan hefte tvil ved en oppgitt identitet selv om utlendingen har fremlagt pass/reisedokument. UNE må i så tilfelle vurdere konkret om tvilen som foreligger innebærer at utlendingens identitet ikke en gang kan anses sannsynliggjort. Dersom det må legges til grunn at utlendingen ikke har mulighet for å legge frem et pass, enten pga. sitt individuelle forhold til hjemlandets myndigheter eller fordi hjemlandet ikke Side 7 av 16
utsteder pass, men utlendingen likevel har gjort det som med rimelighet kan forventes for å avklare sin identitet, vil identiteten kunne være sannsynliggjort dersom det for øvrig ikke er holdepunkter for tvil. Se mer i pkt. 3.3.3. For vurdering av bl.a. notoriteten til dokumenter fra ulike land, se oversikten som ligger på UNEtt under Saksbehandling/Identitet/Identitet: Alle dokumenter. 3.3.2 Fremleggelse av andre offentlige (originale) dokumenter Fremleggelse av gyldig nasjonalt legitimasjonsdokument som ikke er godkjent som reisedokument kan ikke, med de unntak som fremgår i avsnittet ovenfor, tilsi at en identitet er dokumentert. Men dersom slike dokumenter generelt har god notoritet, og det for øvrig ikke er konkrete holdepunkter for at den oppgitte identiteten er uriktig, vil et nasjonalt legitimasjonsdokument kunne tilsi at den oppgitte identiteten er sannsynliggjort. Ved vurderingen av om en oppgitt identitet kan anses sannsynliggjort, bør man også legge vekt på utlendingens forklaring om hvorfor pass ikke er fremlagt. I denne vurderingen må det ses hen til om det er årsakssammenheng mellom utlendingens anførte beskyttelsesbehov og fraværet av pass. Kopi av slike dokumenter vil i seg selv ikke være tilstrekkelig til å anse en oppgitt identitet som sannsynliggjort. Også andre originale offentlige dokumenter som førerkort, studiebevis, fødselsattester, vigselsattester, statsborgerbevis mv. vil kunne bidra til å sannsynliggjøre en oppgitt identitet. Det må her skilles mellom dokumenter som inneholder bilde av utlendingen og dokumenter som ikke gjør det. Dokumenter som ikke inneholder bilder av utlendingen vil med liten grad av sikkerhet kunne sies å tilhøre den utlendingen som legger dem frem. Slike dokumenter vil også lett kunne være falske eller forfalsket. Tilsvarende vil dokumenter utstedt av private aktører, dvs. ikke offentlige myndigheter, ha begrenset bevisverdi. UNE må vurdere konkret om utlendingen i slike tilfeller har gjort det som er rimelig å forvente for å avklare sin identitet, eller om det er holdepunkter for at utlendingen har gitt uriktige opplysninger om identitet. 3.3.3 Manglende fremleggelse av dokumenter Dersom utlendingen ikke legger frem noen form for dokumenter, kan det tale for at den oppgitte identiteten ikke er riktig. Dette må vurderes konkret. Ved vurderingen av om utlendingens identitet likevel kan anses sannsynliggjort, må man se hen til om utlendingen oppgir å komme fra et land hvor dokumenter er tilgjengelig. Opplyser utlendingen å komme fra et land der dokumenter er tilgjengelig, er utgangspunktet at identiteten ikke kan anses sannsynliggjort dersom utlendingen ikke har lagt frem noen dokumenter på oppgitt identitet. Dette utgangspunktet kan imidlertid fravikes etter en konkret vurdering hvor det bl.a. kan legges vekt på utlendingens forklaring om årsaken til at dokumenter ikke er fremlagt, og om fraværet av dokumentasjon har tilknytning til et anført beskyttelsesbehov. Det må også vurderes om øvrige forhold i saken er egnet til å underbygge utlendingens oppgitte identitet. Slike forhold kan f.eks. være Side 8 av 16
språktest alderstest kunnskap om hjemland/hjemsted/klanskjennetegn/tradisjoner DNA-tester opplysninger gitt av andre familiemedlemmer og kjente i Norge, herunder om disse har dokumentert identitet at utlendingen ikke er registrert med annen identitet i andre sammenhenger at utlendingen ikke har lagt frem dokumenter på annen identitet i andre sammenhenger utlendingens generelle troverdighet generell erfaring fra sammenlignbare saker Merk at flere av disse momentene i seg selv vil ha begrenset verdi for spørsmålet om en oppgitt identitet kan anses sannsynliggjort. En språktest kan indikere at oppgitt morsmål (og ev. etnisitet) er riktig, men ikke nødvendigvis at oppgitt nasjonalitet (eller bosted) er riktig. Det at en utlending f.eks. snakker tsjetsjensk eller somali på morsmålsnivå, sier i seg selv ikke noe om vedkommendes navn, fødselsdato eller statsborgerskap. Heller ikke en språktest som bekrefter at utlendingen snakker en dialekt som er spesifikk for et bestemt område i et land, vil nødvendigvis tilsi at utlendingen er statsborger av det landet. Selv om en persons morsmål er forenlig med angitt tilhørighet, kan utlendingen også snakke et annet språk som ikke uten videre er forenlig med den angitte tilhørigheten. Et eksempel: En mann sier at han har bodd hele livet i Somalia, men snakker og skriver fransk, som i Djibouti. En biologisk familierelasjon mellom utlendingen og en annen person kan bekreftes ved DNAtest. En bekreftelse på en biologisk relasjon er ikke nødvendigvis en bekreftelse på utlendingens oppgitte navn, alder eller nasjonalitet. Dette gjelder selv om den andre personen har dokumentert sin identitet. UNE må vurdere konkret i hvilken grad vurderingen av andre ID-opplysninger og sakens faktum for øvrig bidrar til å svekke eller styrke sannsynligheten av den oppgitte identiteten. Når det gjelder utlendinger som opplyser å være fra land det ikke er mulig å skaffe dokumenter fra (fordi det ikke finnes sentralmyndigheter som utsteder dokumenter), må det ved vurderingen av om den oppgitte identiteten er sannsynliggjort, tas utgangspunkt i en samlet vurdering av en rekke forhold. De samme momentene som er nevnt i ovenstående strekpunkter vil være relevante ved vurderingen av om utlendingens oppgitte identitet kan anses sannsynliggjort. En utlending kan for øvrig ha flere statsborgerskap, eller ikke ha statsborgerskap i noe land og/eller ikke være kjent med hvilket statsborgerskap han har. 3.3.4 Identitetsfastsettelsen når klageren er barn Også for barn er utgangspunktet at identiteten skal være dokumentert. Når barn er født i Norge vil barnets identitet ses i sammenheng med begge foreldrenes identitet. Er denne dokumentert, vil det være tilstrekkelig å fremlegge fødselsattest på barnet for å anse barnets identitet for dokumentert. Om begge foreldrenes identitet er sannsynliggjort, men ikke dokumentert, vil utgangspunktet også være at det er tilstrekkelig å fremlegge fødselsattest for å anse barnets identitet som sannsynliggjort. I situasjoner der det Side 9 av 16
ikke er oppgitt hvem som er far til et barn født i Norge, er utgangspunktet at barnets identitet ikke kan anses dokumentert eller sannsynliggjort, siden man f.eks. ikke vet om barnet har statsborgerskap etter sin far. For barn som er født utenfor Norge stilles det for øvrig samme krav til identitetsfastsettelse for barn som for voksne, dvs. at oppgitt identitet skal dokumenteres ved pass. Det at barnet har dokumentert identitet er ikke nødvendigvis sammenfallende med at barnet har den oppgitte relasjonen til f.eks. en medfølgende eller herboende voksen. Det må derfor også tas stilling til om utlendingen har sannsynliggjort den oppgitte relasjonen. 3.3.5 Særlig om statsborgersaker Etter statsborgerloven (stbl) 7 første ledd bokstav a er det et vilkår for å få norsk statsborgerskap at utlendingen har klarlagt sin identitet. Utfyllende regler er gitt i statsborgerforskriften (stbf) kapittel 1. Hovedregelen etter stbf 1-1 er at utlendingen skal legge frem pass eller annen identitetsdokumentasjon med tilstrekkelig notoritet. Vilkåret er oppfylt dersom det er åpenbart at de fremlagte dokumentene viser utlendingens rette identitet. På nærmere vilkår kan det gjøres unntak fra hovedregelen (se stbf 1-2 første ledd nr. 1 og 2). I slike tilfeller kan identiteten etter en konkret vurdering anses klarlagt dersom utlendingen legger frem opplysninger som sannsynliggjør den rette identiteten, jf. stbf 1-2 annet ledd. Det gjelder her et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt. Utlendingsmyndighetene kan kreve at utlendingen fremlegger pass, selv om pass fra hjemlandet har lav notoritet. Videre vil det bero på en helhetsvurdering av opplysningene i saken om identiteten kan anses sannsynliggjort. I stbf 1-3 er det gjort unntak for særlige grupper av søkere. For nærmere angitte personer gjelder det etter bestemmelsen ikke et krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt for at de oppgitte identitetsopplysningene er riktige. For personer som omfattes av første og annet ledd er det ikke et krav om å legge frem pass. 4 Spesielt om betydningen av identitet i asylsaker Mens flertallet av utlendingene som søker tillatelse i Norge legger frem dokumenter på oppgitt identitet, er situasjonen motsatt for utlendinger som søker beskyttelse. Dette til tross for at mange kommer fra land der de har tilgang til pass og øvrige dokumenter. Det er imidlertid grunn til å tro at flere asylsøkere er i besittelse av pass som de av ulike årsaker ikke legger frem. Det står i NOU 2004: 20 Ny utlendingslov pkt. 11.5.1 at grensenær kontroll av asylsøkere avdekker identitetspapirer hos en langt høyere andel enn hos dem som melder seg for politiet. Årsakene til at asylsøkere ikke legger frem pass eller dokumenter på oppgitt identitet, kan være mer eller mindre legitime. Det kan være at de ikke hadde mulighet til å få med seg dokumentene da de reiste, de kommer fra land der slike dokumenter ikke er tilgjengelig, eller de ble fratatt ID-dokumenter av menneskesmuglere. Eller de ønsker ikke å legge frem dokumentene fordi disse ikke underbygger opplysninger om identitet/reiserute/asylgrunnlag, de gjemmer dem av frykt for at dokumentene kan lette effektuering ved et avslag, eller de vil unndra seg strafforfølgning for kriminelle handlinger i hjemlandet og ønsker derfor ikke å oppgi korrekt identitet m.m. Side 10 av 16
Når utlendinger søker om beskyttelse må de avgi forklaring flere ganger; ved ankomstregistrering hos politiet og i asylintervju. Forklaringen vil, i tillegg til avgivelse av navn, fødselsdato og statsborgerskap kunne omfatte opplysninger om morsmål, andre språk, ev. etnisitet, bopel, sivilstand, relasjoner, utdanning mv. I tillegg vil ankomstregistreringen og intervjuet inneholde opplysninger om årsaken til at de har søkt asyl (dvs. forklaring om beskyttelsesbehovet). Ofte vil også asylsøkerens forklaring på hvilke dokumenter de ikke har fremgå her, samt deres eventuelle forklaring på årsaken til manglende dokumenter. Manglende dokumentasjon på identitet kan få betydning for utfallet av saken. Som hovedregel skal det ikke skal gis tillatelse til asylsøkere som ikke har sannsynliggjort sin oppgitte identitet. Hvem utlendingen er og hvor utlendingen kommer fra, vil normalt ha sentral betydning for om utlendingen har behov for beskyttelse. Ett område fra praksis der det er gitt tillatelse etter utl 28 selv om oppgitt identitet ikke er sannsynliggjort, nevnes spesielt; saker der jentebarn gis beskyttelse mot kjønnslemlesting. I slike tilfeller kan risikoen primært være knyttet til barnets (og foreldrenes) etniske, tradisjonelle eller kulturelle bakgrunn. Såfremt disse risiko- elementene i form av tilhørighet til en slik gruppe er sannsynliggjort, har det i praksis vært lagt til grunn at spørsmålet om barnets navn, alder og statsborgerskap ikke har avgjørende betydning for vurderingen av barnets beskyttelsesbehov. I den utstrekning barnets foreldre/søsken gis tillatelse etter utl 38 i stedet for å bli henvist til å søke familieinnvandring, vises det til pkt. 5 for så vidt gjelder foreldre/søsken. 5 Tillatelse etter utlendingsloven 38 og kravet til dokumentert identitet, jf. utlendingsforskriften 8-12 5.1 Utlendingsforskriften 8-12 første ledd Som vilkår for oppholdstillatelse etter utl 38 kreves det etter utf 8-12 som hovedregel at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet. Når det gjelder hva som kan anses å dokumentere identitet, se pkt. 3.3.1 ovenfor. Dersom utlendingen ikke har fremskaffet dokumentasjon på sin identitet, må det vurderes om noen av unntakene i utf 8-12 første eller annet ledd kommer til anvendelse. Merk at inngangsvilkåret for å gjøre unntak etter første ledd bokstav a og b er at den oppgitte identiteten mest sannsynlig er riktig, se pkt. 3.3. Deretter må man vurdere om a) utlendingens hjemland mangler en fungerende sentraladministrasjon eller det av andre grunner er umulig å fremskaffe originalt gyldig pass eller annen tilsvarende legitimasjon med tilstrekkelig notoritet, eller b) hensynet til utlendingens sikkerhet tilsier at vedkommende ikke kan kreves å kontakte hjemlandets myndigheter Når den oppgitte identiteten mest sannsynlig er riktig, må det etter bokstav a vurderes om utlendingen har en reell mulighet for å fremskaffe dokumentasjon på sin identitet. Dersom utlendingen har sannsynliggjort å komme fra et land med manglende sentraladministrasjon Side 11 av 16
som medfører at det ikke utstedes pass til landets borgere, vil vilkåret være oppfylt. Når det gjelder andre grunner til at det er umulig, vil dette kunne omfatte både generelle og individuelle forhold, f.eks. passforbud i hjemlandet, eller hvor man ikke får pass uten å ha avtjent militærtjeneste. Det kan bl.a. legges vekt på om manglende mulighet til å fremlegge pass skyldes forhold utenfor utlendingens kontroll, herunder om slik informasjon kan understøttes av landinformasjon fra det aktuelle landet hvor utlendingen kommer fra. Ved vurderingen av om det bør gjøres unntak etter bokstav b, er utgangspunktet at en utlending ikke kan pålegges å avklare sin identitet på en måte som kommer i strid med et behov for beskyttelse, jf. utl 83. Det betyr at det må være en årsakssammenheng mellom manglende fremleggelse av ID-dokumenter og beskyttelsesbehovet, idet denne unntaksgrunnen oftest vil gjelde tilfeller der utlendingen må henvises til å ta kontakt med hjemlandets myndigheter for å få ID-dokumenter. Hvis utlendingen har opplyst at familien i hjemlandet har identitetsdokumentene, vil det å kreve at utlendingen fremskaffer dokumentene som regel ikke være i strid med et ev. behov for beskyttelse mot hjemlandets myndigheter. Personer som er unntatt flyktningstatus etter utl 28 fjerde ledd og gis en tillatelse etter utl 38, vil være omfattet av unntaket i den grad risikoen for forfølgelse knytter seg til hjemlandets myndigheter. Det må også legges vekt på om utlendingen har gjort det som er rimelig å forvente med hensyn til å fremskaffe dokumentasjon, ut fra de opplysninger utlendingen har gitt i saken. Herunder må det ses hen til hvem som er forfølgeren. 5.2 Utlendingsforskriften 8-12 annet ledd Det fremgår forutsetningsvis av utf 8-12 at det kan gjøres unntak fra kravet om dokumentert identitet selv om vilkårene for unntak etter første ledd bokstav a eller b ikke er oppfylt. Etter UNEs praksis er dette unntaket særlig aktuelt når utlendingen har bidratt til å sannsynliggjøre sin identitet og hvor det ikke er mulig å fremskaffe dokumentasjon. Ifølge lovens forarbeider skal det i utgangspunktet ikke gis en tillatelse dersom klageren mest sannsynlig har oppgitt uriktig identitet, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-207) pkt. 3.6.4.3. I den konkrete vurderingen av om tillatelse bør gis etter utl 38, bør det bl.a. legges vekt på sammenhengen mellom identiteten og grunnlaget for tillatelsen, vekten av de humanitære hensyn, og graden av ID-tvil. Det vil primært være i tilfeller der oppgitt identitet ikke har avgjørende betydning for de forhold som tilsier at det gis tillatelse, at unntaket etter utf 8-12 annet ledd kan være aktuelt. I saker som gjelder arbeidsinnvandring vil det normalt ikke være rom for å fravike kravet til dokumentert identitet, jf. Ot.prp. nr. 75 pkt. 3.6.4.4. I saker om familieinnvandring vil det være større rom for unntak. Det kan likevel være grunn til å stille strengere beviskrav i saker som gjelder etablering av nytt familieliv gjennom ekteskap, enn i saker som gjelder gjenforening der vernet etter EMK art. 8 kommer sterkere inn. 5.3 Ulike utfall ved vurderingen etter utlendingsloven 38 når utlendingen ikke er omfattet av unntaket i utlendingsforskriften 8-12 første ledd Når vurderingstemaet i en sak er om tillatelse skal gis etter utl 38 der oppgitt identitet ikke er dokumentert, og utlendingen heller ikke er omfattet av unntaket i utf 8-12 første ledd, kan vurderingen få flere utfall: Side 12 av 16
5.3.1 UNE gir ikke tillatelse Dersom utlendingens identitet er avgjørende for om en tillatelse bør gis, men hvor det er tvil om identiteten, kan tillatelse etter omstendighetene bli avslått alene på det grunnlag at utlendingen ikke har fremskaffet dokumentasjon på sin identitet. Det bør legges vekt på om utlendingen tidligere har fått tilstrekkelig oppfordring om å fremlegge slik dokumentasjon. 5.3.2 UNE gir tilsagn om tillatelse I noen tilfeller kan det være klart at klageren fyller vilkårene for tillatelse forutsatt at den oppgitte identiteten og ev. andre elementer knyttet til identitet er riktige (f.eks. bosted). Selv om oppgitt identitet kan anses sannsynliggjort, bør UNE likevel så langt mulig stille krav om at klageren fremskaffer dokumentasjon på sin identitet før tillatelse gis. I stedet for å avslå søknaden, kan man vurdere om klageren skal få et tilsagn om tillatelse på betingelse av at dokumentasjon på identitet blir fremskaffet. Dersom det på tilsagnstidspunktet uansett fremstår som uaktuelt å nekte tillatelse, bør det ikke gis tilsagn. Tilsagn om tillatelse bør være forbeholdt tilfeller der utlendingens oppgitte identitet mest sannsynlig er riktig, identiteten har avgjørende betydning for utfallet, og generell kunnskap og erfaring tilsier at det vil være forholdsvis enkelt for utlendingen å fremskaffe det/de aktuelle dokumentet/-ene innen rimelig tid. Tilsagn kan gis ved at utlendingen i eget brev blir underrettet om at tillatelse vil bli gitt forutsatt at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet. UNE kan også vurdere om det bare, eller i tillegg, skal kreves dokumentasjon som f.eks. viser hvor vedkommende er bosatt, dersom dette har avgjørende betydning for saken. Det må fremgå av UNEs brev hvilke dokumenter UNE krever fremskaffet, og settes en frist for innlevering. Det må også registreres i DUF at utlendingen har utsatt iverksetting frem til UNE har truffet avgjørelse i saken. Et tilsagn innebærer at UNE er bundet til å gi tillatelse dersom utlendingen fremskaffer den etterspurte dokumentasjonen (forutsatt at den er ekte mv.) innen angitt tid. Dersom utlendingen oppfyller vilkåret, skal tillatelse gis selv om nye momenter eller opplysninger fremkommer i saken etter at tilsagnet ble gitt. Hvis det fremkommer slike nye opplysninger, må UDI ev. vurdere om det er grunnlag for å tilbakekalle tillatelsen. Det er viktig at dette fremkommer tydelig av DUF enten som en merknad på vedtaksregistreringen, og/eller ved at UDI blir orientert i eget brev. Dersom vilkåret om å fremskaffe dokumenter på identitet ikke er oppfylt innen fristen, bør det ikke gis tillatelse i henhold til tilsagnet. 5.3.3 UNE gir en begrenset tillatelse som kan fornyes Som hovedregel bør UNE ikke gi tillatelse til utlendinger som ikke har sannsynliggjort sin identitet (dvs. at den oppgitte identiteten mest sannsynlig ikke er riktig). Dette gjelder uavhengig av hvilken tillatelse det er søkt om, og uavhengig av om utlendingen anfører å komme fra «et land med dokumenter» eller ikke. Det kan gjøres unntak f.eks. dersom klageren sannsynliggjør at han kommer fra et bestemt land eller område, og det er avgjørende for at tillatelse bør gis etter utl 38. Side 13 av 16
Ved vurderingen av om tillatelse bør gis etter utl 38, kan det legges vekt på at det er straffbart å gi bevisst uriktige opplysninger til norske myndigheter, og at det kan gi grunnlag for utvisning. Det foreligger mao. innvandringsregulerende hensyn. Utf 8-12 annet ledd åpner for å gi tillatelse med begrensninger «i andre tilfeller» enn i bestemmelsens første ledd. (En begrenset tillatelse er en tillatelse som ikke gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse og/eller familieinnvandring). Klageren kan etter søknad få en ordinær tillatelse når tillatelsen fornyes, dersom vilkårene da er oppfylt. Formålet med å gi en begrenset tillatelse der hvor utlendingen ikke har fremlagt dokumentasjon på sin identitet, er å gi utlendingen et incitament til å fremskaffe dette. Dersom utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet (eller sannsynliggjør å være omfattet av unntaket i utf 8-12 første ledd) etter å ha fått en begrenset tillatelse pga. ID-tvil, oppheves begrensningen og utlendingen får en ny ordinær tillatelse etter søknad om fornyelse. Det kan fastsettes at en tillatelse som er begrenset pga. ID-tvil kan fornyes, uavhengig av om det er fremskaffet dokumentasjon på identitet. De fleste begrensede tillatelser gitt av UNE har vært fornybare. En begrenset tillatelse kan også gis dersom utlendingen ikke har gjort det som er rimelig å kreve for å dokumentere oppgitt identitet, men hvor identitetsspørsmålet ikke nødvendigvis er avgjørende for grunnlaget for tillatelsen. Dette er mest praktisk i saker som berører barn. Det bør fremgå av begrunnelsen i vedtaket at ID-tvil/manglende fremskaffelse av dokumenter på identitet er årsaken til begrensningen hvilke forutsetninger som er stilt for at begrensningen kan oppheves og ordinær tillatelse gis. Det bør stå i begrunnelsen hvilke typer dokumenter som kan anses som fyllestgjørende dokumentasjon på oppgitt identitet Se også RB-10 Identitetsvurderinger saksbehandlingsrutiner pkt. 4. En begrenset tillatelse bør ikke ha en varighet på mer enn ett år, jf. utf 10-13. En utlending som har søkt beskyttelse og fått en tillatelse etter utl 38 som er begrenset mot permanent oppholdstillatelse (og familieinnvandring), vil ikke være omfattet av introduksjonslovens bestemmelser om rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, yrkesrettete tiltak mv. Ved vurderingen av om en tillatelse til en utlending som har søkt beskyttelse skal begrenses, bør imidlertid hensynet til identitetsspørsmålet, og ikke hensynet til konsekvensene av å ha en begrenset tillatelse, være det primære. 5.3.4 UNE gir en begrenset tillatelse som ikke kan fornyes UNEs praksis viser at UNE i all hovedsak har gitt begrensede tillatelser som kan fornyes uavhengig av om det er fremskaffet dokumentasjon på identitet, jf. også pkt. 5.3.3. Utl 38 åpner imidlertid også for at det kan gis begrensede tillatelser som ikke kan fornyes når Side 14 av 16
varigheten utløper. I slike tilfeller stiller UNE gjerne som vilkår for ny tillatelse (og da uten begrensninger) at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet, eller sannsynliggjør å være omfattet av unntaket i utf 8-12 første ledd. Det kan være aktuelt å gi en begrenset tillatelse som ikke kan fornyes når utlendingen har sannsynliggjort sin identitet, men ikke dokumentert den, og oppholdsgrunnlaget er knyttet til den oppgitte identiteten. Men det vil som regel være lite hensiktsmessig å gi en slik tillatelse hvis det på vedtakstidspunktet fremstår som klart at tillatelsen vil bli fornyet selv om utlendingen ikke fremlegger dokumentasjon på sin identitet, f.eks. i saker der barns tilknytning er den bærende grunnen for å gi tillatelse. I slike tilfeller vil barnets tilknytning på tidspunktet for søknaden om fornyelse gjerne ha blitt enda sterkere. Også her bør det fremgå av vedtaket hva som er grunnen til begrensingen hva som kreves av dokumentasjon for å få en ny tillatelse osv. Se også RB-10 Identitetsvurderinger saksbehandlingsrutiner pkt. 4. Når man fastsetter varigheten av en slik tillatelse, bør det for øvrig ses hen til generell kunnskap og erfaring mht. hvor lang tid det formentlig vil ta for å fremskaffe f.eks. et pass fra oppgitt hjemland. 5.3.5 e) UNE gir en ordinær tillatelse etter utl 38 Det er understreket i forarbeidene (Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 52 første spalte) at «det ikke vil være heldig å etablere en omfattende praksis med å innvilge [ ] begrensede tillatelser. Denne type tillatelser skaper en usikkerhet omkring utlendingens fremtid i riket, noe som kan virke integreringshemmende.» Ved vurderingen av om en tillatelse etter utl 38 skal gis med eller uten begrensinger i medhold av femte ledd, jf. utf 8-12 annet ledd, kan det bl.a. legges vekt på hvor sterk tvil som knytter seg til den oppgitte identiteten, hvilken betydning identitetsspørsmålet har for oppholdsgrunnlaget, om utlendingen har medvirket og gjort troverdige forsøk på å fremskaffe dokumentasjon på sin identitet, og om det ev. fremstår som uforholdsmessig byrdefullt for utlendingen å oppfylle kravet. 6 Registrering i DUF Når det gjelder registrering av vedtaket i DUF hvor det gis tillatelse med begrensinger, se RB- 10 Identitetsvurderinger saksbehandlingsrutiner. Når det gjelder endring av registrerte identitetsopplysninger, se RB-DUF-01 Endring av identitetsopplysninger i DUF. Side 15 av 16
7 Annet Dersom klageren anmoder om at begrensninger i en tillatelse blir omgjort på bakgrunn av nye opplysninger, bør vedtaket opprettholdes, jf. RB-21 Behandling av anmodninger om omgjøring av UNEs vedtak. Øyvind Havnevik (sign.) seksjonssjef Side 16 av 16