18/1 2004 Fordelingseffektar av forslaget frå Pensjonskommisjonen Av professor Asbjørn Rødseth, Universitetet i Oslo, medlem av Pensjonskommisjonen Fordelingseffektane av det systemet for alderspensjon som Pensjonskommisjonen har foreslått er enkle og lette å forklara. Likevel har kanskje ikkje essensen komme klart fram. Bærebjelken i forslaget til modernisert folketrygd er inntektspensjonen. Den blir finansiert ved at alle betaler ein premie på 17,5 prosent av pensjonsgivande inntekt. På pensjoneringstidspunktet blir årleg pensjon fastsett (forenkla forklart) ved at summen av innbetalingar over livsløpet blir delt på forventa gjenståande leveår. Folk får igjen i same forhold som dei har betalt inn. Inntektspensjonen har altså ingen omfordelingseffektar mellom folk som er på ulike inntektsnivå. Inntektspensjonen vil med dei føresetnadene om levealder som gjeld for år 2010 gi alle som går av ved 67 år ein pensjon det første året på 61,25 av gjennomsnittleg pensjonsgivande inntekta som dei har hatt over sidan dei blei myndige 18 år gamle (1,25 prosent per år). Inntektene det enkelte året er da oppjustert med gjennomsnittleg lønnsvekst. Det er to viktige omfordelande element som er lagt inn i modernisert folketrygd. Dei som har tent opp minst inntektspensjon får eit garantitillegg. Det sikrar at alle får ein samla pensjon minst på nivå med dagens minstepensjon. Mindre garantitillegg blir også gitt til pensjonistar som har ein inntektspensjon opp til 30 prosent over minstepensjonen. Garantitillegget er finansiert med vanlege skattar. Det er først og fremst kvinner med låg yrkesaktivitet som vil vera mottakarar, men også ein del menn med svak tilknyting til arbeidslivet. Vidare vil staten gjera ekstra premieinnbetalingar til inntektspensjonen for personar som har omsorg for nære familiemedlemmer, vanlegvis barn, og som av den grunn har låg pensjonsgivande inntekt. Innbetalinga for ei mor som er heime på heiltid vil typisk bli ca 45 000 kroner per år i inntil seks år for kvart barn. Effekten på samla pensjon vil likevel i mange tilfelle bli moderert gjennom samordning med garantitillegget. 1
I tillegg vil det vera omfordeling innan inntektspensjonen mellom grupper som har ulik forventa levealder. Her er det ei systematisk og stor overføring frå menn til kvinner på alle inntektsnivå. Endeleg er det, som før, ein regel om kombinert pensjon for etterlatne ektefellar som først og fremst vil komma kvinner til gode. Taket på pensjonsgivande inntekt (8G, ca 450 000 kroner) legg til rette for å ha ein høg bruttoskatt på inntekt over dette nivået, sidan det ikkje blir betalt pensjonspremie av desse inntektene. Modernisert folketrygd har altså innebygd systematiske og store overføringar frå menn til kvinner og frå dei som har høg til dei som har låg inntekt. Kritikken av forslaget har tatt utgangspunkt i samanlikningar med dagens folketrygd. Av fleire grunnar er det ikkje lett å gjera slike samanlikningar. For det første er det ingen eigne pensjonspremiar i dagens system, og derfor vanskeleg å sjå finansiering og utbetaling i samanheng. For det andre kan dagens system ikkje oppretthaldast utan auka innbetalingar. For det tredje er dagens system meir komplisert bygd opp enn modernisert folketrygd og fordelingseffektane ekstremt uoversiktlege. For å skjera gjennom det første problemet kan ein prøva seg med ein føresetnad om at summen av pensjonspremiar og skatt til sjuande og sist vil bli den same med begge systema. Da er det nok å samanlikna pensjonsutbetalingane. For å skjera gjennom det andre problemet kan ein føresetja sparetiltak også i dagens system som endrar utgiftsnivået utan å endra fordelinga. Da er det nok å samanlikna relativ fordeling av pensjonane i dei to alternativa (men med likt nivå på minstepensjonen). For å ikkje fortapa seg heilt i kompleksiteten i dagens system er det nyttig å tenkja seg systemendringane delt i to, dei som kjem av overgangen til livsløpsprinsippet i oppteninga og dei som kjem av endringar i inntektsprofilen i oppteninga. Med inntektsprofilen så tenkjer eg da på den samanhengen mellom inntekt og pensjon som gjeld for folk som har jamne inntekter over livsløpet. Overgangen til livsløpsprinsippet er overgangen til at summen av pensjonsgivande inntekt over livet avgjer pensjonen frå dagens system der folk som har tent like mykje kan få svært forskjellig pensjon avhengig av korleis inntekta har vore fordelt over livsløpet. Endringa i inntektsprofil er lettast å få oversyn over. På grunn av at garantitillegget berre blir avtrappa gradvis mot eigen opptent pensjon, vil det vera ei 2
gruppe med låge inntekter som får høgare pensjonar med modernisert folketrygd. Dei med høgast inntekt vil også komma betre ut med modernisert folketrygd. Det kjem av at pensjonsoppteninga i dag har ein knekk ved ei inntekt på 6 G (ca 340 000 kroner). Høgare inntekter gir berre 1/3 i utteljing i pensjon. I modernisert folketrygd er dette knekkpunktet fjerna, og dermed får dei med inntekter over 6 G meir i pensjon. Effekten er likevel dempa for dei høgaste inntektene ved at taket for inntekt som gir opptening er redusert frå 12 til 8 G. Dermed blir det dei som har jamne inntekter år ut og år inn på 8G (ca 450 000 kroner) som vinn mest (om slike finst). Endringane i positiv retning kan bli større for dei med høge enn dei med låge inntekter. Vi formulerte spørsmålet slik at gjennomsnittleg pensjon skulle vera den same i dei to systema. Når både dei med låg inntekt og dei med høg inntekt kjem relativt betre ut, så er det enkel logikk at dei på midten kjem relativt dårlegare ut. Spørsmålet er korfor ein skal heva knekkpunktet når den skeivare fordelinga av pensjon, som venta, vekkjer ein del sterke motreaksjonar. Ein grunn er at folketrygda helst bør vera eit godt pensjonssystem for storparten av befolkninga. Hovudtyngda av menn har inntekter i intervallet mellom 4 og 8 G, og toppunktet i fordelinga ligg like under 6 G. Det er svært mange menn, og ein del heiltidsarbeidande kvinner, som tener over 6 G i delar av den yrkesaktive perioden sin, mange fleire nå enn da folketrygda blei innført. For å oppretthalda oppslutninga om folketrygda er det truleg viktig at eit stort fleirtal, også blant menn, opplever at dei får full utteljing for det dei betaler inn. Det er også slik at dersom folk som tar lang utdanning skal få kompensert for låg opptening i studietida, så må dei få full utteljing for opptening over 6 G. Men saka gjeld ikkje berre dei med høgare utdanning. LO og YS bad i eit brev til Pensjonskommisjonen i 2002 om at knekkpunktet blei heva. Proporsjonalitet mellom inntekt og pensjon, slik som i modernisert folketrygd, er elles vanlegvis sett på som eit god eigenskap ved eit pensjonssystem. Som kjent tar dei fleste tenestepensjonsordningar i Noreg sikte på full proporsjonalitet mellom inntekt og samla pensjon. Dei kompenserer da høginntektsgruppene for at dei har relativt låg pensjon frå folketrygda. Det er litt vanskeleg å forstå dei som forsvarer full proporsjonalitet for offentleg tilsette, men avviser proporsjonalitet for dei som berre har folketrygda. Tilpassing av tenestepensjonane til det nye pensjonssystemet vil truleg 3
redusere gevinsten for dei som tener mellom 6 og 8 G og har tenestepensjon, mens dei med låg lønn kan komma betre ut. Når det gjeld overgangen til livsløpsopptening, har det vore mange misforståingar. Det har for eksempel blitt hevda at avskaffing av besteårsregelen vil gå sterkt ut over kvinner, mens det faktisk er menn som har tent mest på denne regelen. Overgangen til livsløpsopptening gir størst positive effektar for dei som arbeider fulltid i meir enn førti år og har relativt jamne inntekter (mest menn med kort utdanning). Effekten er liten for dei som har kort oppteningstid (mest kvinner). Dei som taper er personar med relativt lang oppteningstid, men store forskjellar i inntekt (mest menn). Mange enker med låg yrkesaktivitet vinn. Den viktigaste grunnen er truleg at dei ofte har vore gift med menn som har lang oppteningstid og stabile inntekter. Dei tener også på at opptening frå første krone gir dei utteljing for mange småjobbar. Dagens oppteningssystem fører til mange urimelege og til dels vilkårlege forskjellar mellom folk. Eg trur at etter kvart som debatten går vidare, vil dei fleste sjå at livsløpsopptening er eit langt meir rettferdig system. Dei nåverande oppteningsreglane har ikkje i noko tilfelle framtida for seg. Dersom levealderen held fram med å stiga, så er det nødvendig å opna for at folk kan arbeida lengre for å oppretthalda nivået på pensjonane. Da må ein gi full og lik utteljing for alle år, og dermed må besteårsregelen og 40-årsregelen bort. Dette er eit svært viktig ledd i arbeidet for å betra incentiva til arbeid for alle aldersgrupper. Det er også denne forenklinga av pensjonssystemet som gjer det muleg å laga årlege kontoutskrifter som viser den enkelte kor mykje pensjon han eller ho har tent ut. Oppsummert så kjem dei største endringane i fordelinga av to forhold: At knekkpunktet er heva frå 6 til 8 G, og at taket på kor mange oppteningsår ein kan ha er oppheva. Begge delar aukar pensjonar som frå før er relativt høge, og begge er mest til fordel for menn. Men mange med relativt låge pensjonar frå før kjem også relativt godt ut, og blant dei er det flest kvinner. Så kan ein halda på i det uendelege med å fortelja korleis det slår ut for den og den. Men kanskje er ikkje dette så interessant. Føresetnadene for samanlikninga kan lett svikta, særleg fordi endringar kan tvinga seg fram i alle fall. Dessutan er det vanskeleg å spå om yrkesmønsteret for kvinner og menn femti år fram i tid. Hugs også at inntektspensjonen er noko ein betaler for, ikkje noko ein får givande. 4
Slik vi har samanlikna gammalt og nytt, så kan ein hevda at dei som taper på overgangen er folk som med dagens system får meir enn dei har betalt for. Dei som tener er dei som nå får mindre enn dei har betalt for. Det går an å ta stilling til forslaget til modernisert folketrygd slik det ligg føre utan å samanlikna med den temmeleg vilkårlege fordelinga som ligg dagens lite levedyktige pensjonssystem. Hovudsaka er at forslaget til modernisert folketrygd gjer det eit pensjonssystem skal gjera: Sikrar ei minsteinntekt til alle pensjonistar og sikrar det store fleirtalet av folket at dei kan gå av ved oppnådd pensjonsalder utan å gå for sterkt ned i inntekt. Dersom ein ønskjer å overføra inntekt frå dei som tener over middels til dei som tener litt under middels, så kan ein gjera det ved hjelp av skattesystemet utan at ein samtidig treng å laga eit innfløkt og lite tenleg pensjonssystem. 5