Drammen Skipsreparasjon Postboks 746 3003 Drammen Statens forurensningstilsyn Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: 22 57 34 00 Telefaks: 22 67 67 06 E-post: postmottak@sft.no Internett: www.sft.no Dato: 9. juli 2008 2007/1292_4 Vår ref.: Deres ref.: Saksbehandler: Silje Røysland, telefon: 22 57 37 06 Avgjørelse av klage på vedtak gjort av fylkesmannen i Buskerud Drammen Skipsreparasjon AS (DSR) har påklagd Fylkesmannen i Buskeruds vedtak om å pålegge DSR det fulle kostnadsansvaret ved gjennomføring av miljøtekniske undersøkelser. Virksomheten mener det er urimelig og ulovelig å pålegge verftet den fulle kostnaden, da det har vært flere kilder til forurensningen, og den har vært lovlig. DSR ber om at kostnadsansvar begrenses til 25 %. Etter SFTs vurdering har DSR gjort eller satt i verk noe som det er grunn til å tro har forurenset, og kan derfor pålegges å gjennomføre miljøtekniske undersøkelser i medhold av forurensningsloven. Fylkesmannens vedtak opprettholdes. SFT viser til klage av 14. september 2007 fra Drammen Skipsreparasjon AS (DSR) over fylkesmannen i Buskerud (FM) sitt vedtak av 9. juli 2007. Saken er oversendt SFT ved FMs brev av 3. desember 2007. Vi viser også til møte avholdt i SFTs lokaler 11. februar 2008, hvor DSR ble gitt anledning til å presentere sin klage, og til oppfølgende e-poster av 29. februar og 15. mai 2008 fra DSR. Fylkesmannens vedtak FM påla DSR å gjennomføre en miljøteknisk undersøkelse og en risikovurdering av miljøtilstanden i grunnen og i sjø. Pålegget ble gitt med hjemmel i forurensningsloven 51. Minimumskravene til den miljøtekniske undersøkelsen ble i vedtaket spesifisert på følgende måte: Mulige kilder. Angi mulige stoffer, mengder, lokalisering etc. basert på historisk informasjon om aktiviteten på området Naturgrunnlaget. Beskriv topografi, grunnforhold, grunnvann, resipienter etc. Mulige spredningsveier. Beskriv aktuelle spredningsveier. Akutt forurensning: Telefon 110 Organisasjonsnr.: 970 935 657
Side 2 av 6 Miljømål. Beskriv/utform miljømål som ivaretar miljø og menneskelig helse. Mål defineres på bakgrunn av eksisterende og planlagt arealbruk og eventuelle overordnede miljømål for kommunen. Mulige helse og/eller miljøkonflikter. Gi svar på om det er mistanke om forurensninger kan føre til helse og/som eller miljøkonflikter FM viste i vedtaket til nasjonale resultatmål for sedimenttiltak (Stortingsmelding 12 (2001-2002) Rent og rikt hav ), og til at kartleggingen av sjøbunnen ved skipsverft avdekket TBT- og PAH-forurensning som kunne settes i forbindelse med virksomheten ved DSR og Drammen slip og verksted. Blant flere av DSRs aktiviteter som kunne forurense, trakk FM særlig frem aktivitetene dumping, og utspyling av brukt blåsesand som ble ansett for å ha det største forurensende potensialet FM viste samtidig til at FM på bakgrunn av resultatene fra undersøkelser pålagt etter 51 kunne gi pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan for opprydding i forurensningene. Klagers anførsler DSR vil på frivillig basis gjennomføre de pålagte tiltakene, men bestrider det rettslige ansvaret. Det er i praksis kostnadsansvaret som påklages, og DSR krever at Staten dekker det vesentlige av kostnadene forbundet med gjennomføringen av tiltakene. DSR hevder at det rettslige grunnlaget for vedtaket er mangelfullt beskrevet. Når det allerede er foretatt gode undersøkelser av det aktuelle området, er det i realiteten en tiltaksplikt DSR pålegges ved undersøkelsene i FMs vedtak av 9. juli 2007. Tiltaksplikt må hjemles i forurensningsloven 7 som forutsetter ulovlig forurensning. Siden DSR ikke har hatt ulovlige utslipp, er det ikke hjemmel for pålegget. Det er flere andre kilder til forurensning i det aktuelle området. Selv om noe TBT skriver seg fra DSRs virksomhet, er det flere andre betydelige kilder til TBT-forurensningen i fjorden. Ved normal drift er det ikke utslipp av PAH fra DSR. Eventuelle PAH-utslipp skyldes hovedsakelig oljeutslipp fra havarister som har søkt nødhavn hos DSR, og DSR svarer ikke for slike utslipp. DSR kan ikke under noen omstendighet holdes ansvarlig for andres utslipp. I tillegg har alle eventuelle utslipp fra DSR vært lovlige. Disse elementene er mangelfullt vurdert i FMs vedtak. Rimelighetsvurderingen er mangelfull. Fylkesmannens merknader til klagen FMs vedtak av 9. juli 2007 er hjemlet i forurensningsloven 51, og ikke 7. Det er ikke gitt pålegg om tiltak etter 7. På bakgrunn av resultatene fra de pålagte miljøundersøkelsene kan FM eventuelt senere gi pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan for opprydding i forurensningen med hjemmel i forurensningsloven 7.
Side 3 av 6 FM viser til rapporten Forurensning i bunnsedimenter i sjøområder med skipsverft, fra NIVA (2006), som oppsummer resultatene fra undersøkelsen slik: Dersom det er eller har vært et verft i en havn er forurensningen i sjøbunnen dominert av TBT og PAH. Dersom det ikke er eller har vært verft i en havn, er sjøbunnen relativt rein (tilstandsklasse II til III). Det antas ut fra denne rapporten at forurensning som TBT og til dels PAH i nærområdet til et verft i hovedsak kan skyldes verftet. FM er enig i at det i dette tilfellet er flere kilder til TBT-forurensning i fjorden, men de store mengdene TBT som befinner seg i nærheten av DSR sannsynliggjør at DSR er en betydelig kilde til TBT-forurensningen i dette området. FM er også enig i at PAH-forurensningen kan ha andre kilder, men viser utover ovennevnte rapport til funn i forbindelse med FMs tilsyn med DSR. I inspeksjonsrapport fra kontroll foretatt 27.september 2006 fremgikk følgende kommentar til avvik nr. 1: Inspeksjonen viste at store deler av utearealet drenerer mot et sluk som ikke er knyttet til olje- og bensinutskiller for virksomheten. Mange års skipsbygging kan ha resultert i tilførsler av uønskede stoffer til grunnen. På området fantes synlige forurensninger av olje, og følgende kommentar til avvik nr. 2: Flere fat med olje ble registrert lagret utendørs på et usikret sted. Senere inspeksjon (inspeksjonsrapport 06.057, 3.mai 2007) avdekket videre at det manglet oljeutskillere på virksomhetens grunnområde, og at håndtering av miljøfarlig avfall ikke var tilfredsstillende. Sammen med aktiviteter som sandblåsing, råoljeutslipp fra havarister og andre typer oljeutslipp fra verftet, kan dette være kilder til PAH-forurensning. FMs konklusjon er på denne bakgrunn at det er sannsynlighetsovervekt for at DSR har, gjør eller setter i verk noe som fører eller som det er grunn til å tro kan føre til forurensning. Den miljøtekniske undersøkelsen som FM har pålagt DSR å gjennomføre, anses som rimelig i forhold til skadevirkningene forbundet med denne typen forurensning, og vilkårene for å gi pålegg etter forurensningsloven 51 er oppfylt. SFTs vurdering Slik SFT oppfatter DSRs klage er det kun undersøkelsene i sedimenter på eierløs grunn som påklages. Etter forurensningsloven 51 kan forurensningsmyndigheten pålegge den som har, gjør eller setter i verk noe som fører eller som det er grunn til å tro kan føre til forurensning, å sørge for eller bekoste undersøkelser eller lignende tiltak som med rimelighet kan kreves for å a) fastslå om og i hvilken grad virksomheten fører eller kan føre til forurensning, b) kartlegge årsaken til eller virkningene av inntrådt forurensning,
Side 4 av 6 c) kartlegge hvordan forurensningen kan motvirkes. Første spørsmål er her om DSR etter 51 har, gjør eller setter i verk noe som fører eller som det er grunn til å tro kan føre til forurensning. DSR synes ikke å ha bestridt at DSRs virksomhet kan ha medført TBT-forurensning. SFT mener også at det er grunn til å tro at DSRs virksomhet har medført slik forurensning og finner støtte i punkt 4.2 om Grad av forurensning i NIVAs rapport fra 2006 hvor det konkluderes med at det synes [ ] klart at forurensning som TBT og til dels PAH i nærområdet til et verft kan antas i hovedsak å skyldes verftet. I rapporten konkluderes samtidig med at generell havnedrift også gir høye TBT konsentrasjoner i sedimentene. SFT legger som FM til grunn at de store mengdene TBT som befinner seg i nærheten av DSR sannsynliggjør at DSR er en betydelig kilde til TBT-forurensningen i dette området. DSR bestrider at PAH-forurensning kan skyldes deres normaldrift, og hevder at eventuelle utslipp fra DSRs område stammer fra havarister som har søkt nødhavn hos DSR. På bakgrunn av NIVAs rapport og FMs tilsynsrapporter mener SFT at det er grunn til å tro at også såkalt normal drift hos DSR kan føre til PAH-forurensning. DSR har ikke presentert fakta som gir grunn til å trekke denne konklusjonen i tvil. SFT mener videre at utslipp fra DSR som skyldes havarister som er i nødhavn der må ses som forurensning som DSR i utgangspunktet svarer for i relasjon til 51. Dette fordi lokaliseringen av utslippet er en direkte virkning av den virksomhet som DSR har økonomisk interesse av, og fordi DSR står nærmest til å avklare omfanget av denne forurensningen, jf forarbeidene til forurensningsloven. Etter dette legger SFT til grunn at DSR har, gjør eller setter i verk noe som det er grunn til å tro kan føre til forurensning. På bakgrunn av NIVAs rapport og de konkrete forhold er det etter SFTs oppfatning også grunn til å tro at DSRs virksomhet er hovedårsak til TBT- og PAH-forurensningen i sjøbunnen utenfor verftet. Omfattes de pålagte tiltakene av 51 første ledd bokstavene a til c? DSR hevder at vedtak av det aktuelle innhold må hjemles i forurensningsloven 7, mens FM hevder at 51 gir tilstekkelig hjemmel. Enkelte formuleringer i FMs pålegg er noe uklare. SFT legger likevel til grunn at det ikke kan være tvil om at FMs vedtak når det leses i sin helhet, innebærer at DSR pålegges å gjennomføre miljøtekniske undersøkelser og risikovurdering av miljøtilstanden i grunnen og i sjø, tiltak som FM mener at dekkes av hjemmelen i 51. FM synes å bekrefte denne forståelsen i sitt oversendelsesbrev. Etter SFTs oppfatning er påleggene om miljøundersøkelser/risikovurdering, herunder presiseringen av minimumskravene til de miljøtekniske undersøkelsene, helt klart innenfor rammene av 51 første ledd bokstavene a til c.
Side 5 av 6 Dersom det allerede eksisterer rapporter av det innhold som etterspørres i vedtaket, innebærer det etter vår oppfatning at disse kan inngå som en del av oppfyllelsen av pålegget. Det innebærer ikke at vedtaket må hjemles i 7 som DSR synes å hevde. Rimelighetsvurderingen Utgangspunktet er at forurensningsmyndigheten etter 51 kan pålegge DSR rimelige tiltak for å fastslå og klarlegge om, i hvilken grad, og hvordan de forurenser, dersom det i utgangspunktet er grunn til å tro at deres virksomhet kan føre til forurensning. Hva som er rimelige tiltak må avgjøres med utgangspunkt i at det er lovens system at den som forurenser plikter å ha tilstrekkelig kunnskap om forurensningen. Dette gjelder også der det er snakk om lovlig forurensning. SFT har ikke grunnlag for å vurdere om utslipp fra DSR har vært lovlige, men forurensningsmyndighetene kan gi pålegg etter 51 også der forurensningen må anses som lovlig. Til dette kommer at undersøkelsene gjelder potent forurensning som det både er faglig og politisk grunnlag for å prioritere. SFT har ut fra de foreliggende opplysninger funnet det sannsynlig at DSR er hovedårsak til TBT- og PAH-forurensningen i området. SFT finner i dette tilfellet at det forhold at det også finnes flere kilder til forurensningen ikke vil være tilstrekkelig til at undersøkelsesplikten bortfaller og at et pålegg om undersøkelser er utenfor det rimelige etter 51. På denne bakgrunnen skal det mye til før pålegg om miljøtekniske undersøkelser er utenfor det rimelige. I e-post av 29. februar 2008 oversendte DSR et kostnadsoverslag som viste at undersøkelsene i sjø ville koste kr. 340 000,-. DSR har overfor SFT gjort gjeldende at DSR over tid har hatt resultatmargin på 3,5 %, og driver i en svært konkurranseutsatt bransje. SFT kan imidlertid ikke se at det er dokumentert økonomiske konsekvenser som innebærer at de pålagte undersøkelsene ikke kan anses som rimelige.
Side 6 av 6 Konklusjon Fylkesmannens vedtak av 9. juli 2007 opprettholdes. Med hilsen Marit Kjeldby Avdelingsdirektør Kari Kjøningsen seksjonssjef Kopi til: Fylkesmannen i Buskerud Drammen Kommune Lier Kommune Drammen Havn