(Pedagog og) Bemanningsnorm og Lærernorm. «En selvstendig og nyskapende kommunesektor»

(Pedagog og) Bemanningsnorm og Lærernorm «En selvstendig og nyskapende kommunesektor»

Pedagog og bemanningsnorm Sendt på høring 22. juni 2017 Pedagognorm vedtatt 19.des 2017 Bemanningsnorm Prop 67 L behandlet statsråd 6. april Høring 19 april Frist avgivelse av innstilling 22. mai Behandles 31.mai

Høringsforslagene vår 2017 Bemanningsnorm En ansatt (årsverk) i grunnbemanningen per 3 barn under tre år En ansatt (årsverk) i grunnbemanningen per 6 barn over tre år Pedagognormen En pedagogisk leder (hel stilling) per 7 barn under tre år En pedagogisk leder (hel stilling) per 14 barn over tre år Innføres på barnehagenivå Fra 1.8.2018 424 millioner kroner

KS høringssvar Det er positivt med økte forventninger til kvalitet i barnehagetilbudet. KS støtter vurderingen av at den totale bemanningen og antall pedagoger har betydning for kvaliteten i barnehagene. Men KS vil påpeke at statlig vedtatte normer vil utfordre det lokale selvstyret. I stedet for statlige bindende normer i barnehagen bør det åpnes i loven for at kommunen selv kan vedta normer og krav for alle barnehager i kommunen, uavhengig av eierskap. Dersom statlig bindende norm for grunnbemanning og skjerpet pedagognorm likevel blir innført, må kommunene få hjemmel til å pålegge private barnehager å følge de normer som eventuelt vedtas lokalt, utover nasjonale minimumsnormer. Forslaget om pedagognorm og bemanningsnorm framstår betydelig underfinansiert. KS forventer at finansieringen styrkes, slik at kommunene kan innfri skjerpende normkrav uten å nedprioritere andre tjenesteområder i kommunen. Innføring av statlig bindende normer må utsettes til ordningen er fullfinansiert. Frem til innføringen av normene må de årlige budsjettene øke kompensasjonen til kommunene for å sikre fullfinansiering på barnehagenivå

Kommunenes høringssvar Av de 126 kommunene som har sendt inn høringssvar til forslaget om bemannings- og pedagognorm i barnehagene, har 97 kommuner satt fullfinansiering som betingelse for å støtte normforslaget. Kommunene har dokumentert egne kostnader Mange kommuner påpeker at den økte planleggingstiden med innføringen av pedagognormen må kompenseres, enten med økt grunnbemanning eller på annet måte. Det er derfor knyttet bekymring til at pedagogiske ledere og barnehagelærere i større utstrekning er borte fra avdelingen. Dette vil i så fall føre til færre ansatte som til en hver tid er sammen med barna i lek, læring og omsorgssituasjoner. Enkelte kommuner ønsker også at bemanningen må ses i forhold til barnehagens åpningstid.

Sammenheng pednorm og bemanningsnorm Terskelverdi mot flytende krav 18 16 14 12 Krav ansatte Krav pedagog 10 8 6 4 2 0 1 15 29 43 57 71 85

Barnehagenormer finansieringsgap for kommunene(ks beregninger) kr 4 000 000 kr 2 000 000 kr 0 -kr 2 000 000 391 kommuner som vinner eller taper under 10 millioner -kr 4 000 000 -kr 6 000 000 -kr 8 000 000 31 kommuner som taper mer enn 10 millioner -kr 10 000 000 kr 0 -kr 10 000 000 -kr 20 000 000 -kr 30 000 000 -kr 40 000 000 -kr 50 000 000 -kr 60 000 000 -kr 70 000 000 -kr 80 000 000 -kr 90 000 000 7

Millioner kroner Bemannings- og pedagognorm i barnehage er underfinansiert 1 000 Kostnadsutvikling 500 Kostnader kommunale 0 2017 2018 2019 2020* 2021 Driftstilskudd private -500 Differanse finansiering og kostnad -1 000-1 500

Likheter og forskjeller med lærenormen Barnehagenorm Lærertetthetsnorm Enhetsnivå V V Forholdstall V V Vekting av barn V Finansiering Nasjonalt gjennomsnitt Behov skole/kommunenivå

Norm for lærertetthet regulert på hovedtrinn (Gruppestørrelse 2) Hovedtrinn Skoleåret 2018-2019 Skoleårene 2019-2020 flg. 1. 4. trinn 16 elever 15 elever 5. 7. trinn 21 elever 20 elever 8. 10. trinn 21 elever 20 elever

KS høringssvar Ambisjonen om å styrke kvaliteten i grunnopplæringen og arbeidet med tidlig innsats er viktig, men statlig bindene bemanningsnormer svekker det lokale handlingsrommet og begrenser mulighetene for innovasjon og effektivisering. Læretetthetsnormen bidrar ikke til økte ressurser til skoler som trenger dette mest. Høringsforslaget inneholder ingen utredning om hva konsekvensene av forslaget er, hverken for skoler eller kommuner og bryter med retningslinjene for utredninger som berører kommunesektoren. Det er uheldig at finansieringen ikke foreligger ved utsendelse av høringen. Finansieringen må ta utgangspunkt i eksisterende prioriteringer fra skoleeier i tråd med øvrige bestemmelser i opplæringsloven og dekke behovet for ansettelse av nye lærere på skoler og trinn hvor normen ikke oppfylles I tillegg til videreføring av muligheten for å tilsette lærere uten godkjent utdanning i de tilfeller man ikke får kvalifiserte søkere, bør skoleeier ha mulighet for å benytte seg av unntaksordningen og fravike lærertetthetsnormen dersom det ikke er mulig å ansette lærere som oppfyller krav for tilsetting. Unntak fra normen bør i likhet med unntak fra kompetansekravet for ansettelse gjelde ut skoleåret. Unntaksordningene bør gjelde minst til og med skoleåret 2021/2022. Unntaksreglene bør kunne utvides til å gjelde frem til 2025, om det viser seg at skoleeier ikke klarer å ansette lærere som oppfyller kompetansekravene for ansettelse og undervisning. Forskriften bør inneholde bestemmelsene både for skoleåret 2018/19 og 2019/20 Bestemmelsen om lærertetthetsnorm bør plasseres i nytt kapittel 14 A i forskrift til opplæringsloven. Departementet bør vurdere å endre beregningen av lærertetthet (Gruppestørrelse 2) uten økte rapporteringskrav.

Finansiering Presenteres i RNB Fra budsjettavtalen: Det foretas en kvalitetssikring av kostnader knyttet til oppdaterte GSI-tall på skolenivå, slik at ingen kommuner skal tape på innføringen av normen. Justering av de samlede kostnader legges inn i regjeringens forslag til RNB for 2018. Videre skal det utredes hvordan innfasing av en norm kan gjennomføres uten fare for forsterket lærermangel i deler av landet. Mulig med to modeller- eller variasjoner over disse. Siden høsten 2015 er det bevilget betydelige midler til tilskudd for økt lærerinnsats på 1. 4. trinn. I budsjettforslaget for 2018 utgjør bevilgningen om lag 1,3 mrd. kroner.

På kommunenivå (svar på spørsmål 134) Kun skoler som har en gruppestørrelse 2 som er høyere enn normen på hovedtrinnene er tatt med i beregningene. Det er ikke gjort fratrekk for årsverk på skoler som vil «overoppfylle» normen. Bevilgningsbehovet vil være mindre dersom det legges til grunn at kommunene kan flytte ressurser mellom skoler ut fra lokale forhold. Basert på forutsetningene over, vil den samlede kostnaden ved en lærertetthetsnorm på 15 elever på 1. 4. trinn og 20 elever på 5. 10. trinn på kommunenivå være på 97 mill. kroner i helårseffekt i 2018. Høsteffekten i 2018 vil være 40 mill. kroner

På skolenivå (svar på spørsmål 59) Anslagene er basert på tall for beregnet gruppestørrelse 2, dvs. i ordinær undervisning. Beregningene er gjort separat for 1. 4. trinn, 5. 7. trinn og 8. 10. trinn, det vil si at det ikke tas hensyn til at årsverk kan flyttes mellom hovedtrinn på skolene. Samlet vil en lærertetthetsnorm på 15 elever på 1. 4. trinn og 20 elever på 5. 10. trinn anslagsvis ha en kostnad på 859 mill. kroner i helårseffekt i 2019. Høsteffekten i 2018 vil være 358 mill. kroner.

Forventninger til evaluering av lærernorm Fører norm til endret undervisningspraksis, økt læringsutbytte og økt trivsel blant elevene? Hvordan påvirkes rekruttering av norm, særlig andel uten godkjent utdanning Forskyving av ressurser mellom områder/landsdeler? Forskyving av ressurser mellom trinn og/eller skoler i hver kommune, og sammenheng (eller ikke) med skoleeiers vurdering av pedagogiske behov Er gruppestørrelse 2 egnet som kriterium for norm?

Vedtatt pedagognorm og prop. 67L vår 2018 Bemanningsnorm En ansatt (årsverk) i grunnbemanningen per 3 barn under tre år En ansatt (årsverk) i grunnbemanningen per 6 barn over tre år Pedagognormen En pedagogisk leder (hel stilling) per 7 barn under tre år En pedagogisk leder (hel stilling) per 14 barn over tre år Innføres på barnehagenivå Fra 1.8.2018 424 millioner kroner

I prop. L 67 legger departementet til grunn at bemanningsnormen er finansiert og det ikke er behov for økte bevilgninger. Videre skriver Kunnskapsdepartementet at «enkelte instanser utaler at de ikke støtter forslaget fordi de mener at forslaget ikke er finansiert». «Det er mange kommuner som uttaler at de forutsetter at lovendringen fullfinansieres av staten. Det er uklart om disse kommunene mener at forslaget ikke er finansiert.»

Tre debatter $$$ Fullfinansiert Stortinget Åpningstid Overgangsordning

32 spørsmål til departementet- ikke like mange svar Hva vil merkostnaden være om beregningen av foreslått bemanningsnorm ikke knyttes til prosentvise stillinger, men i stedet rundes oppover til nærmeste hele årsverk? Hva vil det koste dersom den foreslåtte bemanningsnormen fullt ut skal kompensere de kommunene som pr. dags dato ikke innfrir normen? Hva vil det koste dersom den foreslåtte bemanningsnormen fullt ut skal kompensere de kommunale barnehagene som pr. dags dato ikke innfrir normen? Hva vil det koste dersom den foreslåtte bemanningsnormen fullt ut skal kompensere de kommunale barnehagene som ikke innfrir normen, og der det legges til grunn at det ikke skal skje en omfordeling av ressurser fra en barnehage som har høyere bemanningstetthet enn normen tilsier og over til en barnehage som har dårligere bemanning enn normen? Hva vil det koste dersom den foreslåtte bemanningsnormen fullt ut skal kompensere de private barnehagene som pr. dags dato ikke innfrir normen? Hvor store merutgifter vil det påløpe dersom kompensasjonen av bemanningsnorm for de private barnehagene skal overføres de private barnehagene fra det tidspunktet (budsjettåret) normen gjelder fra? Et grunnprinsipp i barnehageloven er at private og kommunale barnehager skal likebehandles økonomisk. På hvilken måte mener departementet at dette grunnprinsippet er oppfylt dersom det går to år fra de kommunale barnehagene får midler til de private barnehagene i samme kommune tilføres midler, mens de nye kravene til barnehagene innføres samtidig? Vil en bemanningsnorm innebære at det skal settes inn vikar ved sykdom eller annet fravær fra første stund dersom det medfører at kravene til grunnbemanning ikke innfris? Dersom dette ikke blir ivaretatt av den foreslåtte bemanningsnormen, hva vil det i tilfelle koste om det stilles et slikt krav i tillegg til den foreslåtte bemanningsnormen? Hva vil det koste å ikke regne med styrer i bemanningsnormen, altså dersom «den tiden styrer arbeider direkte med barna» ikke skal kunne tas med i beregningen av bemanning? Telles barnehagelærernes planleggingstid (fire timer per uke) med når man beregner om regjeringens forslag til bemanningsnorm er oppfylt? Og i så fall, hva vil det koste dersom disse timene skal holdes utenfor, altså et krav om ytterligere bemanning som dekker planleggingstiden? Hvordan vil departementet sikre at innføring av bemanningsnormen ikke går på bekostning av andre oppnådde nasjonale mål som en stedlig leder i hver barnehage eller en pedagogtetthet på 43 prosent eller mer? Vil den foreslåtte bemanningsnormen gjelde i hele barnehagens åpningstid, og skal forholdstallet barn-ansatte være en minimums grunnbemanning som gjelder uavhengig av hvor mange barn som er til stede? Hva er departementets vurdering av hvordan en norm som gjelder hele åpningstiden vil påvirke åpningstidene i barnehagene, og hvilke samfunnsmessige konsekvenser mener man det vil ha? Hvor mange barnehager har en åpningstid på henholdsvis 9, 10 og 11 timer? Hva vil det koste om bemanningsnormen knyttes til en åpningstid på 9 timer og kommuner og barnehager som har lengre åpningstider, eksempelvis en og to timer, skal kompenseres for disse, slik Utdanningsforbundet foreslår i sitt høringsbrev? Hvor lang oppholdstid legger regjeringen til grunn at et barn med fulltidsplass tilbringer i barnehagen per dag og per uke, og legger man til grunn at det er forskjeller for små og store barn? Hvordan måtte en nasjonal bemanningsnorm lyde dersom en skal være sikker på at barnehagene må innfri normen på maks antall 3/6 barn pr. ansatte i hele barnehagens åpningstid, uavhengig av ansattes møte- og pausetid? Hva vil i så fall en slik norm koste? Hva bør defineres som ekstra lang åpningstid, og hva er begrunnelsene barnehagene har for utvidet åpningstid?

32 spørsmål til departementet- ikke like mange svar forts. Hva vil det koste å kompensere disse barnehagene med ekstra lang åpningstid med et ekstra årsverk? Hvilken mulighet vil kommuner, med regjeringens forslag til bemanningsnorm, ha til å stille like krav til bemanning gjennom hele åpningstiden eller bemanningsnorm på gruppenivå til alle sine barnehager, altså også private barnehager? Hvor lang er gjennomsnittlig åpningstid for henholdsvis a) alle barnehager, b) kommunale barnehager, c) private barnehager, d) kommersielle barnehager og e) ideelle og enkeltstående private barnehager? (Vi foreslår at departementet under d) kan legge til grunn de største nasjonale barnehagekjedene og for e) kan bruke kriteriene Nærings- og Fiskeridepartementet bruker for å definere ideelle aktører i sin veileder for anskaffelser av helse- og sosialtjenester som utgangspunkt.) Hva er kostnaden av å finansiere bemanningsnorm og pedagognorm i barnehagen etter samme prinsipper som legges til grunn for innføring av lærernormen, altså der kostnadene beregnes på barnehage-/kommunenivå og man ikke skal legge til grunn at barnehage med bedre bemanning/pedagogtetthet skal kutte i denne? Er det mulig å lage økonomiske overgangsordninger som kan kompensere de private barnehagene de to første årene? Hvordan kan slike se ut, og hva vil det koste? Hvilke konkrete finansielle og praktiske overgangsordninger for private barnehager har vært vurdert i departementets arbeid med forslaget til bemanningsnorm? Hva vil det koste å innføre en overgangsordning i finansieringen av private barnehager i kommuner som hadde 6,1 eller flere barn per voksen i desember 2016 dersom en slik finansieringsordning skal beregnes ut fra a) nasjonale tilskuddssatser eller b) gjennomsnittlige tilskuddssatser for kommuner som hadde 6,0 barn per voksen i kommunale barnehager i desember 2016? På bakgrunn av de tallene departementet har om barnetall/grunnbemanning i barnehagene dersom disse tallene holdes stabilt hva vil det koste å runde bemanningen opp til hele stillinger, gitt at normen virker på barnehagenivå? Har departementet noen tiltak/insentiver som kan bidra til nyetableringer i kommuner som på grunn av normen ikke lenger kan oppfylle barns rett til barnehageplass? Hvordan kan en norm på barnegruppenivå, slik blant annet Utdanningsforbundet har foreslått i sitt høringsnotat, utformes, og hva vil det koste å innføre bemanningsnormen på barnegruppenivå? I høringen melder både kommuner og private barnehageeiere at de mener dagens finansiering ikke er tilstrekkelig for å oppfylle bemanningsnormen uten å kutte kraftig i andre utgifter i barnehagene; det kan bety kutt i ressurser til vikarbruk, ledelse, midler til kompetanseutvikling, vedlikehold av bygg, innkjøp av materiell og reduserte aktiviteter for barna. Hva er departementets vurdering av hvilke slik slike konsekvenser innføring av bemanningsnormen kan få for andre kvalitetsfaktorer i barnehagene? PBL viste tidligere i år at minst 1 av 4 private barnehager mener bemanningsnormen betyr at det ikke vil være grunnlag for videre drift dersom kravet ikke fullfinansieres. Hvilke konsekvenser regner departementet nå med at det vil ha dersom forslaget om bemanningsnorm innføres uten ytterligere finansiering? I proposisjonen står det at økonomiske hensyn ikke skal gi grunnlag for dispensasjon fra bemanningsnormen; samtidig står det at det kan gis dispensasjon hvis driften av en barnehage trues. Kan departementet tydeliggjøre hvilke vilkår som skal kunne gi en barnehage dispensasjon fra bemanningsnormen? Hvilke sanksjoner skal brudd på bemanningsnormen føre til, og hvordan og av hvem skal regelverket og eventuelle sanksjoner håndheves? Har departementet vurdert hvilke konsekvenser en bemanningsnorm kan få for barnehagedekning, på landsbasis og i enkeltkommuner, dersom barnehager ser seg nødt til å kutte plasser for å kunne klare å oppfylle normen?

Finansieringssystemet Snikinnføring av «nasjonal sats» Krever overgangsordning med minimumsnorm for tilskudd PBL har sendt et notat til utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget i forkant av høringen torsdag 19. april. I dette notatet utdyper PBL utfordringene ved å innføre bemanningsnorm med dagens system for finansiering. En ny nasjonal minimumsnorm for bemanning krever nasjonalminimumsnorm for tilskudd. En slik overgangsordning må være på plass fra samme dato som ny bemanningsnorm gjelder fra

Lødingen Hol Åmli Storfjord Alvdal Tinn Finnøy Kvinnherad Karasjoga Gielda / Karasjok Fauske Øystre Slidre Birkenes Re Skiptvet Sør-Odal Skaun Vågan Andøy Stavanger Klepp Froland Bjugn Aurskog-Høland Verran Grane Søgne Hamar Osterøy Nittedal Eid Mandal Hornindal Sula Melhus Giske Fredrikstad Tysvær Vennesla Farsund Dønna Herøy Enebakk Råde Porsgrunn Sande Sandefjord Voss Hurum Vestby Nes Øvre Eiker Vegårshei 350 000 300 000 250 000 Tilskudd 0-3 Tilskudd 3-5 Nasjonal sats 0-3 Nasjonal sats 3-5 Bemanning kom 15 13 11 200 000 9 150 000 7 100 000 5 50 000 3 0 1

KS respons KS mener at forslaget om bruk av nasjonal sats ikke er tilstrekkelig utredet og kan ha meget uheldige konsekvenser, spesielt på lang sikt. For det første bryter en slik overgangsordning med prinsippet om likeverdig behandling og gir private barnehager en finansiering på over 100% av kostnadene i tilsvarende kommunale barnehager. For det andre mener KS at bruk av gjennomsnittlige nasjonale satser er i strid mot at normer som innføres på barnehagenivå også skal finansieres med utgangspunktet i behovet på barnehagenivå. For det tredje vil KS påpeke at bruk av nasjonal sats vil bli betydelig dyrere enn å basere tilskudd i en overgangsordning på kommunenes ressursbruk til barnehager. Kommuner med private barnehager har siden overgang til rammefinansiering vært flinke til å effektivisere sin drift av barnehager, uten at dette kan sies å ha gått ut over strukturkvaliteten. Bruk av nasjonal sats i alle kommuner som hadde en bemanningsfaktor på 6,1 eller over vil overkompensere private barnehager i snitt og er en overgangsordning KS sterkt vil advare mot. For KS er det viktig at prinsippet om likeverdig behandling fastholdes. Innføring av norm er ikke i strid med dette prinsippet, men krever som tidligere nevnt overgangsordninger for å i vareta private barnehager i en overgangsperiode.

Hvordan er dette beregnet av KS? Tall fra Udir 15.12.2016. Tall fra PAI på lønnsdata. Kun «rene ordinære barnehager» med i beregningene. På kommunenivå Heltidsekvivalenter Antall årsverk i grunnbemanningen Heltidselvivalenter/6, sett mot grunnbemanning = Krav ansatte og avvik Barnehagenivå- med terskelverdier for pedagognormen! Antall barn (vektet etter alder) Antall pedagogiske ledere (også med dispensasjon) Antall barn /14 (rundet opp)= Krav pedagogiske ledere og avvik Hvilke personalmessige endringer må skje for å oppfylle normene. Erstatninger av assistenter 155 000 kr Må det ansettes pedagogiske ledere 641 000 kr Må det ansettes nye assistenter 485 000 kr Satser til private er basert på økning i utgifter til lønn i kommunale barnehager per heltidsplass

Usikre forutsetninger Vi har talt med alle som er ansatt som pedagogisk leder ELLER oppfyller utdanningskravet. Dette gjør at vi i utgangspunktet kun estimerer økte lønnskostnader. Ikke datagrunnlag for å basere tilskuddet til private på satser for henholdsvis barn over og under 3 år. Kan påvirke om antallet barn i ulike aldre er skjevt fordelt mellom kommunale og private barnehager. Ikke tatt med kombinerte barnehager. I flere tilfeller mener vi det slår uheldig ut- disse bør være med i oppdaterte analyser. Og kommunene har disse med i egne tall. Andre forutsetninger- bruker nasjonalt gjennomsnitt for lønnstall. Dette kan variere mellom kommuner. Kan være mulig å flytte barn, men usikker i hvor stort omfang dette er teoretisk OG praktisk mulig. (står i tolkning til forskriften at «pedagogiske leder ikke kan benyttes av flere avdelinger om disse er geografisk separert»)