NHDs eksterne utredninger

Transkript

1 Morten Harper Hilde Loftesnes Nylén NHDs eksterne utredninger Nei til EUs oppsummering av Nærings- og handelsdepartementets bestilte utredninger om tjenestedirektivet Nei til EU arbeidsnotat nr. 1/2008

2 Innhold Tjenestedirektivet og forbrukervern 2 Gjennomslagskraft for andre tjenester 4 Norsk økonomi 6 Fafos rapport om sosial dumping 7 Bjarne Jensens rapport om offentlige tjenester 9 Erling Hjelmengs rapport om offentlige tjenester 11 Nærings- og handelsdepartementet publiserte 3. mars seks eksternt bestilte utredninger om ulike sider ved EUs tjenestedirektiv. Dette notatet oppsummerer hovedinnholdet i alle de seks utredningene. Nei til EU har tidligere bl.a. ut fra høringsrunden våren 2007 reist 75 spørsmål om direktivet og dets konsekvenser, som må besvares før regjeringen treffer sin avgjørelse. Notatet viser i hvilken grad de seks utredningene svarer på disse spørsmålene. NHDs eksterne utredninger Nei til EU arbeidsnotat nr. 1/2008 Utgitt mars 2008 Forfattere: Morten Harper (utredningsleder) og Hilde Loftesnes Nylén (faglig sekretær). 1

3 Tjenestedirektivet og forbrukervern Oppsummering av advokatfirmaet Wikborg Reins utredning "Tjenestedirektivet og forbrukerrettigheter" (29. februar 2008). Forbrukervern ikke et anerkjent hensyn Utredningen, skrevet av Mads Magnussen, Helle Nørgaard og Simen M. Klevstand, bekrefter at når det gjelder besøkende tjenesteytere kan ikke forbrukervern brukes som begrunnelse for nasjonale kontrolltiltak o.l.: "I forhold til besøkende tjenesteytere kan restriksjoner bare begrunnes i hensynet til offentlig orden, offentlig sikkerhet, folkehelsen eller til miljøet. På dette punktet snevrer direktivet inn medlemsstatenes handlingsrom sammenlignet med det som følger av EFdomstolens rettspraksis knyttet til traktatbestemmelsene om de fire friheter. Domstolen har anerkjent forbrukerhensyn som et lovlig allment hensyn som kan begrunne ikkediskriminerende restriksjoner på den frie bevegelighet for tjenester." (side 4) I rapporten heter det dessuten: "Direktivet snevrer inn medlemsstatenes handlingsrom sammenlignet med det som følger av EF-domstolens rettspraksis når det gjelder adgangen til å gi regler til beskyttelse av forbrukere. I den utstrekning norsk forbrukervernlovgivning innebærer restriksjoner for besøkende tjenesteytere må lovgivningen endres, med mindre den kan begrunnes i noen av de lovlige hensynene direktivet nevner. Lovgivning som regulerer besøkende tjenesteyteres virksomhet og som oppstiller restriksjoner som bare kan begrunnes i forbrukerhensyn, kan ikke opprettholdes etter gjennomføring av direktivet." (side 6) Lov om eiendomsmegling må endres Kredittilsynet har vurdert det slik at eiendomsmegling faller utenfor direktivet (notat ). Denne utredningen imøtegår dette og argumenterer for at også disse tjenestene omfattes (side 16-17). Lov om eiendomsmegling har en rekke krav som er begrunnet i hensynet til forbrukerne. Det kreves tillatelse for å drive eiendomsmegling, og det er krav til bl.a. organisasjonsform og fast kontorsted i Norge. Med unntak av kvalifikasjonskravene, som omfattes av unntak i tjenestedirektivets artikkel 17 nr. 6, finner utredningen at lovens bestemmelser vil måtte endres. Dette oppsummeres slik: "Konklusjonen blir etter dette at reglene i eiendomsmeglingsloven ikke ivaretar et lovlig hensyn etter tjenestedirektivet. Reglene kan dermed etter innføring av direktivet ikke gjøres gjeldende i forhold til besøkende tjenesteytere." (side 24) Inkassoloven må endres "Reglene i inkassoloven oppstiller altså enkelte restriksjoner på besøkende tjenesteyteres adgang til å yte inkassotjenester i Norge. Disse restriksjonene har frem til en eventuell innføring av tjenestedirektivet i norsk rett trolig vært lovlige, ettersom de ivaretar forbrukerhensyn og andre allmenne hensyn. Tjenestedirektivet avskaffer imidlertid som nevnt læren om tvingende allmenne hensyn som grunnlag for å gjøre unntak fra restriksjonsforbudet på tjenestedirektivets virkeområde. Dette innebærer at de hensyn som til nå har kunnet begrunne reglene i inkassoloven, etter gjennomføring av tjenestedirektivet ikke lenger kan begrunne reglene i forhold til besøkende tjenesteytere. Bestemmelsene i inkassoloven ivaretar heller ikke slike hensyn som tjenestedirektivet anerkjenner. Etter vår vurdering må inkassoloven derfor ved innføringen av tjenestedirektivet endres i forhold til besøkende tjenesteytere." (side 25-26) 2

4 Mulig problematiske markedsføringsbestemmelser Ettersom det arbeides med en ny markedsføringslov, vurderer ikke utredningen dagens regelverk i forhold til direktivet. I konklusjonen heter det: "Tjenestedirektivet setter grenser hva slags bestemmelser som kan inntas i den nye loven. Markedsføringsrestriksjoner som ikke er avledet av EU-direktiver om markedsføring vil lett kunne komme i strid med tjenestedirektivet. Dersom dette ikke hensyntas under utarbeidelsen av den nye markedsføringsloven, må det foretas en nærmere analyse av denne i forbindelse med en eventuell gjennomføring av tjenestedirektivet i norsk rett." (side 48) Konklusjon: Endringene har liten praktisk betydning Utredningen konkluderer med at den praktiske betydningen for forbrukerne av disse lovendringene er "trolig begrenset" (side 47). Likeledes har man funnet få andre eksempler på forbrukerregler som må endres. De praktisk viktige regelverkene i håndverkertjenesteloven og bustadsoppføringslova mener utredningen ikke må endres. Reguleringene her påvirker ikke adgangen til det norske markedet, mener man, bare atferden på markedet og tilbyderne stilles likt. Derfor mener man dette ikke kan regnes som en restriksjon ut fra EF-domstolens praksis. Andre regelverk som er vurdert og hvor man ikke finner det nødvendig med endringer er: angrerettloven, avtaleloven og pristiltaksloven og retthjelpsloven. Enkelte av bestemmelsene er basert på EØS-regler, som har går foran tjenestedirektivet. I tillegg omtales enkelte plikter i direktivet for tjenestetilbyder, som utredningen på enkelte punkter mener styrker forbrukernes krav på informasjon og tvisteløsning. Svarer utredningen på spørsmålene? Besvart: * Det er nødvendig å utrede videre om og i hvilken grad reguleringen av eiendomsmeglingsog regnskapsføringstjenester må endres som følge av tjenestedirektivets krav. * Hva betyr direktivet for reguleringen av inkassovirksomhet? * Hvilke godkjennings- og autorisasjonsordninger er i strid med direktivet? * Hvilke hensyn omfattes av begrepet "offentlig orden" (public policy) i art 16.1? Delvis besvart: * Hva betyr det at forbrukervern ikke er akseptert som et nasjonalt kontrollhensyn i direktivteksten? * Hva regnes som et «krav» i artikkel 4 nr. 7 (direktivets begrepsdefinisjoner)? * Hva innebærer direktivets forbud mot nasjonale krav om fast forretningssted (art. 16.2a) for tjenestebrukernes klagemuligheter? Fortsatt ubesvart: * Hvilken betydning kan det økte volumet av utenlandske tjenesteytelser ha for muligheten til å sikre og kontrollere tjenestens kvalitet og vern av tjenestebrukerne? * Hvilken betydning har godkjennings- og autorisasjonsordninger for ytelsenes kvalitet og sikkerhet? * Hvilke godkjennings- og autorisasjonsordninger kan vi beholde? * Hvilke krav til bransjeorganisering kan beholdes? 3

5 Gjennomslagskraft for andre tjenester Oppsummering av advokatfirmaet Hjorts utredning "Tjenestedirektivets gjennomslagskraft for andre tjenester enn dem som er omfattet av direktivet" (3. mars 2008). Hvilke tjenester omfatter direktivet? Utredningen, skrevet av Forede Elgesem og Ane Grimelid, påpeker at tjenestedirektivet er bygd på et "catch all"-prinsipp, som betyr at det omfatter alle tjenester som ikke er særskilt unntatt. Direktivet følger den generelle avgrensningen i EF-traktaten (artikkel 50) / EØSavtalen (artikkel 37) av hva en tjenesteytelse er: "enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. traktatens artikel 50." (direktivets artikkel 4(1)). I tillegg gjør direktivet to avgrensninger: Artikkel 2(2) og 2(3) unntar generelt flere oppramsede tjenesteytelser som finanstjenester, helsetjenester og ikke-økonomiske tjenester av allmenn interesse. Artikkel 17 unntar enkelte andre tjenester (bl.a. tjenester av allmenn økonomisk interesse som post, avfallsbehandling og vannforsyning) fra bestemmelsene i artikkel 16 der mange nasjonale kontrolltiltak forbys. Liten betydning for tjenester som er lovregulert Når utredningen så skal vurdere hvilken gjennomslagskraft tjenestedirektivets løsninger kan ha for tjenester som er unntatt fra direktivets anvendelsesområde, deler man fremstillingen i to: (1) Direktivets betydning når den utelatte tjenesten reguleres av annen sekundærlovgivning, og (2) direktivets betydning når tjenesten reguleres av bestemmelsene om etableringsrett og fri bevegelighet av tjenester i EF-traktaten / EØS-avtalens hoveddel. I tjenestedirektivet heter det eksplisitt at det skal vike for andre EU-direktiver og - forordninger. Utredningen finner at "det er lite rom for å gi tjenestedirektivets løsninger gjennomslagskraft overfor utelatte tjenester som er dekket av annen sekundærlovgivning." (side 4) Likevel mener man at direktivets politiske betydning "trolig vil kunne bli noe større" (side 16): "Med mindre helt særegne forhold ved det enkelte tjenesteområde tilsier avvikende løsninger (noe som i tilfelle vil fanges opp av konfliktløsningsmekanismen i tjenestedirektivets artikkel 3), vil sannsynligvis tjenestedirektivets karakter av harmoniseringsinstrument på tjenesteområdet være en inspirasjonskilde det er vanskelig å komme utenom ved utformingen av annen lovgivning. Hensynet til sammenheng og kontinuitet i sekundærretten vil trolig også spille inn med ikke ubetydelig vekt." (side 16) Større gjennomslagskraft som kodifisering av traktatreglene I det andre tilfellet ser man altså på situasjonen når det ikke finnes egen sekundærlovgivning og man derfor forholder seg direkte til EF-traktaten / EØS-avtalens hoveddel. Her heter det at situasjonen er "noe mer usikker" (side 4). "Direktivet går etter vårt syn noe lengre på enkelte punkter enn gjeldende rett i å begrense statenes adgang til å regulere. EF/EFTA-domstolens praksis tilsier at det ikke er utelukket at løsninger som er valgt i sekundærlovgivningen kan få betydning. Domstolene vil undersøke om det er grunnlag for å anta at tjenestedirektivets løsninger allerede følger av grunnleggende prinsipper og dermed er uttrykk for en kodifisering, eller om det etter en konkret vurdering ellers er grunnlag for analogier. Selv om vi i dag mener at det lite rom for analogier fra tjenestedirektivet til utelatte tjenester, kan man ikke se bort fra at tjenestedirektivet vil kunne ha en viss liberaliserende virkning på områder som er unntatt fra direktivet." (side 4) 4

6 Det at lovgiver har utelatt en tjeneste/sektor fra direktivet, er et tungt argument mot at direktivets bestemmelser likevel skal brukes (gis analogisk anvendelse). Med henvisning til EF-domstolens vurderinger i Parking Brixen-saken, argumenterer likevel utredningen for at slike analogier ikke er utelukket. Et viktig moment er om direktivets bestemmelser kan sies å være uttrykk for gjeldende rett (kodifisering). Dette brukes av domstolen som argument for å begrunnelse analogisk anvendelse. Utredningen konkluderer bl.a. slik: "Gjennomgangen viser altså at rettspraksis åpner for analogisk anvendelse av løsninger hentet fra direktiver i visse tilfeller. Vår analyse av tjenestedirektivet og begrunnelsene for å utelate visse tjenester fra direktivets virkeområde, gir ikke grunnlag for å anta at tjenestedirektivets materielle løsninger på det nåværende stadium vil gi støtet til en ytterligere liberalisering gjennom analogisk anvendelse for utelatte tjenester. På den annen side vil bedømmelsen av om forutsetningene for direktivets løsning allerede ligger i EF-traktatens og EØS-avtalens tjenestebestemmelser altså om de følger av de grunnleggende prinsippene måtte foretas av domstolene. Løsningen vil bero på domstolenes egen tolking av tjenestereglene i EF-traktaten og EØS-avtalen. Bl.a. i lys av at tjenestedirektivets fortale selv gir uttrykk for at tjenestedirektivet bygger på og kompletterer gældende fællesskabsret, kan det ikke utelukkes at tjenestedirektivets løsninger vil kunne påvirke tolkingen av tjenestebestemmelsene i EF-traktaten og EØS-avtalen, og dermed bidra til en viss liberalisering av tjenestesektoren gjennom fremtidig rettspraksis." (side 24) Reguleringskompetanse og gjeldende rett I utredningen heter det at direktivets bestemmelser om fri etableringsrett (kapittel III) i all hovedsak sammenfaller med gjeldende rett. Det har imidlertid blitt reist spørsmål om ikke direktivets artikkel 9-13 om medlemsstatenes adgang til å gjøre tjenestevirksomhet konsesjonsbetinget i praksis innebærer en begrensning i statenes rett til å regulere rent interne forhold. Problemstillingen kommenteres slik: "Lest på denne måten medfører tjenestedirektivet dermed begrensninger også i etableringslandets, og ikke bare vertslandets, reguleringskompetanse. Dette innebærer i tilfelle en forskjell fra gjeldende rett, idet EF-domstolen en rekke ganger har fastslått at EF-traktatens artikkel 43 (i likhet med reglene om fri bevegelighet av tjenester) ikke kommer til anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat." (side 21) Svarer utredningen på spørsmålene? Besvart: * Hvilke nye områder kan tjenestedirektivet tenkes å skape rettslig presedens for, og hva vil konsekvensene av dette bli? * Hva slags gjennomslagskraft kan direktivet ha på andre tjenester enn de som det i dag omfatter? Fortsatt ubesvart: Utredningen har et nokså klart avgrenset tema og ingen andre av våre spørsmål går direkte på denne problemstillingen. Men vi har fortsatt 8 ubesvarte spørsmål angående juridiske uklarheter og utredningen berører ikke i det hele tatt utdanningssektoren som er en av direktivets gråsoner i forhold til anvendelse (her er det formulert ut 10 spørsmål). 5

7 Norsk økonomi Oppsummering av MENON Business Economics' "Norsk økonomi og EUs tjenestedirektivet" (mars 2008). Direktivets rekkevidde For å kunne beregne de økonomiske virkningene av tjenestedirektivet, må også MENON (rapporten er skrevet av Gjermund Grimsby og Leo A. Grünfeld) avgrense hvilke tjenester som ligger innenfor og utenfor direktivet. De berørte tjeneste kan deles inn i: bygg og anlegg, varehandel, reiseliv, forretningstjenester, undervisning og personlige tjenester. Totalt dreier det seg om sysselsatte og en verdiskapning på 423 mrd kr (side 17). Forventer økonomisk vekst, men "relativt små velferdseffekter" MENON konkluderer med at direktivet vil gi økt økonomisk vekst innenfor tjenestesektoren: "I likhet med andre lignende studier påviser vi i denne rapporten at man kan forvente omfattende vekst i handelen med tjenester som følge av en innføring av direktivet. Men usikkerheten i anslagene er naturligvis stor ettersom mange aspekter ved direktivet er vagt formulert og vanskelige å oversette i økonomisk språkdrakt. Det bør likevel påpekes at vi nå står overfor et tilstrekkelig stort analysemateriale til å slå fast at direktivet vil ha økonomiske konsekvenser." (side 48) Det vises til enkelte utenlandske undersøkelser, som viser relativt moderate økninger i EUs eksport samt vekst i BNP og konsum. En likevektsmodell-beregning av de Brujin, Kox og Lejour (2007) ga en økning i EUs totaleksport på 1-2,2 prosent. BNP ville øke med 0,2-0,4 prosent innen 2040, mens det totale konsumet ventes å øke med 0,3-0,7 prosent. Virkningen anslås å være størst i de nye medlemslandene. En annen undersøkelse fra Copenhagen Economics anslår at de største velferdseffektene kommer i bl.a. Nederland, Storbritannia, Finland og Italia (økt konsum på 0,8-1,4 prosent), mens Sverige, Danmark og Polen får mindre gevinster (0,1-0,4 prosent). MENON oppsummerer dette slik: "For å kunne nærme seg spørsmål knyttet til velferdseffekter trenger man mer omfattende modellanalyser. Vi har vist at de analysene som til nå har kartlagt slike forhold påviser relativt små velferdseffekter. Intuitivt virker dette urimelig all den tid tjenestedirektivet berører en såvidt stor del av økonomien i EØS-området." (side 48) Norge importerer mer enn vi eksporterer Per i dag er den norske importen fra andre EØS-land større enn eksporten. Og denne negative handelsbalansen vill bli enda større med tjenestedirektivet. MENON forventer at eksporten ved innføring av tjenestedirektivet vil stige med 11,9 prosent. Samtidig vil importen øke med 15,3 prosent. Vi vil, ifølge beregningene, spesielt importere mer tjenester fra Sverige, Danmark, Storbritannia, Spania og Hellas, og eksportere mer til Tyskland, Sverige, Danmark, Storbritannia og Nederland. Svarer utredningen på spørsmålene? Spørsmålene vi har oppsummert/reist omfatter ikke denne rapportens tema. 6

8 Fafos rapport om sosial dumping Oppsummering av "Tjenestedirektivet og regjeringens handlingsplan mot sosial dumping". Hovedkonklusjonen hos Fafo er at direktivet vil ha liten eller ingen innvirkning på regjeringens tiltakspakke mot sosial dumping. I tillegg har de utredet konsekvensene for den såkalte antikontraktørklausulen, og funnet at denne nok vil være i strid med direktivet. Videre skriver de at arbeidsrettslige spørsmål vil være unntatt direktivet. De hevder at gjennom alle unntaksbestemmelsene faller det alt vesentlige av arbeidsrettsrelaterte spørsmål ved tjenesteytelser over landegrensene utenfor tjenestedirektivet. Utstasjoneringsdirektivet vil være det viktigste regelverket i denne sammenhengen. Momenter fra utredningen: Tjenestedirektivet innebærer ingen nye målsettinger for det indre markedet, men inneholder et sett virkemidler for å virkeliggjøre målsettingene. Om tjenestedirektivet innebærer nye restriksjoner sammenliknet med dagens situasjon, kan ikke ses helt uavhengig av sitt komplekse bakteppe, som handler om forholdet mellom EØS-retten og nasjonale reguleringer av lønns- og arbeidsvilkår. Det er et generelt og ganske selvsagt prinsipp at nasjonal rett i alminnelighet må «respektere», eller være «i samsvar med», felleskapsrettens regler. Nasjonal rett kan ikke stride mot traktatens eller sekundærlovgivningens regler og et direktiv kan ikke fritas for plikten til å etterleve overordnet rett. Gjennom en omfattende og konsekvent rettspraksis har EFdomstolen lagt det samme prinsippet til grunn på områder der fellesskapet ikke har direkte reguleringskompetanse. Når det gjelder regjeringens tiltakspakke mot sosial dumping, finner ikke Fafo at noen av disse er i strid med direktivet, da utstasjoneringsdirektivet vil få forrang på de aller fleste tiltakene. Det enste punktet Fafo finner å være i strid med direktivet, er den såkalte antikontraktørklausulen, som i utgangspunktet lå utenfor Fafos mandat. Her konkluderer de med at På dette punktet må det således antas at en gjennomføring av tjenestedirektivet vil medføre at bruk av slike klausuler må opphøre. Besvarte spørsmål om sosial dumping: * Hva betyr direktivet for anti-kontraktørbestemmelsen i den norske anskaffelsesforskriften? Delvis besvarte spørsmål: (rapporten tar utgangspunkt i regjeringens handlingsplan, ikke fagbevegelsens krav som sådan derfor er mange spørsmål bare delvis besvart) * Hvilke tiltak mot sosial dumping er forenlige/uforenlige med direktivet? * Vil man få en åpen faglig innsynsrett, uten vilkår? * Vil vilkårene for inn- og utleie strammes inn? * Hva slags kontroll- og tilsynsmuligheter vil Norge ha med utenlandske firmaer som etablerer seg i Norge? * Kan man sørge for en garanti for at norske lov og norsk håndheving skal gjelde? * Kan bruken av kontraktører begrenses, jfr art. 16.2e? * Kan det stilles krav om norske vilkår i offentlige anbud (ILO 94)? 7

9 Ikke besvarte spørsmål om sosial dumping: * Kan bedrifter pålegges solidaransvar? * Vil det være mulighet for Arbeidstilsynet å gi pålegg om utbetaling av lønn? * Kan det innføres meldeplikt for tjenesteoppdrag, både for oppdragsgiver og tjenesteyter? * Kan arbeidstakere som er utstasjonert i Norge ha yrkesskadedekning på linje med norske arbeidstakere? * Vil det være mulig å etablere regler om inndrivelsesboikott? * Vil det etableres godkjenningsordninger som stenger useriøse foretak ute og hvor arbeidstakernes rettigheter er sikret? * Hva slags lover og tiltak vil det være mulig å iverksette i forhold til norskregistrerte utenlandske foretak om tjenestedirektivet implementeres i norsk lov? * Kan man gi pålegg om at ethvert firma skal ha en representant i vertslandet, med fullmakter fra tjenesteyter? * Kan man kreve at tjenesteyter skal ha forretningsadresse i Norge? * Vil allmenngjøring som tiltak fortsatt være mulig? * Innebærer art e et forbud mot regler som begrenser bruken av enmannsfirma/kontraktører også når det er grunn til å tro de benyttes for å unngå ordinære ansettelsesforhold? * Hvordan utøve kontroll når utenlandske tjenesteytere ikke kan pålegges å ha en fast representant i Norge? 8

10 Bjarne Jensens rapport om offentlige tjenester Oppsummering av "Oppgaver i offentlig regi og tjenestedirektivet". Hovedkonklusjonen hos Jensen er at tjenestedirektivet ikke trenger å få vesentlig betydning på utførelsen av offentlige oppgaver og virksomhet i Norge. Dette begrunnes i at våre egne myndigheter kan velge å utvikle og rettsregulere offentlig virksomhet på en slik måte at offentlige tjenester ikke omfattes av direktivets bestemmelser. Offentlige tjenester innebærer både ikke-økonomiske tjenester av allmenn interesse og tjenester av allmenn økonomisk interesse. Avgrensningen mellom disse er uklar, og det er domsavgjørelser i EF- og EFTA-domstolene som i stor grad har gitt, og vil gi, retningslinjer for hvilke tjenester og virksomheter som i fremtiden vil bli definert som hvilken type tjeneste. Jensen fremhever at man må påregne at fortolkninger på disse områdene vil avhenge av utviklingsprosesser og dynamikk i EU-systemet. Et viktig punkt i Jensens rapport er det han sier om den politiske viljen: Selvsagt kan Tjenestedirektivet også brukes aktivt til å markedsorientere og liberalisere offentlig virksomhet om et politisk flertall skulle ønske det. Det avgjørende vil derfor fortsatt være de ideologiske holdninger flertallet i Stortinget, men også kommunestyrer og fylkesting har mht. offentlig virksomhet, hva som skal være offentlig virksomhet og fellesoppgaver og måten offentlig virksomhet skal drives på. Jensen gir også en oversikt over ulike organisasjonsformer for offentlige tjenester, ut fra hvordan det norske systemet ser ut. Rapporten forsøker å definere begrepene offentlige tjenester og oppgaver, og ikkeøkonomiske tjenester av allmenn interesse, versus tjenester av allmenn økonomisk interesse. Begrepene allmenne tjenester henspeiler på fellesoppgaver som ivaretas av offentlig virksomhet. Begrepet allmenne tjenester er imidlertid ikke i vanlig bruk som betegnelse på offentlige oppgaver og tjenester i Norge. I Norge er det mer vanlig å bruke betegnelser som offentlige oppgaver, fellesoppgaver eller kollektive goder. De mest usikre klassifikasjonene mellom tjenester av allmenn økonomisk interesse og ikke - økonomiske tjenester av allmenn interesse vil være knyttet til individuelle velferdstjenester i forbindelse med undervisning og oppvekst, helse og sosial, kultur og i noen grad tjenester fra teknisk sektor (vann og avløp, renovasjon og andre kommunaltekniske tjenester). Skillet vil ifølge Jensen gå på om slike tjenester ytes mot økonomisk vederlag eller om de er tilgjengelig uten vederlag. Jensen viser til et svar gitt til det danske Folketinget, på spørsmål om skillet mellom disse typer tjenester, og hvem som har definisjonsmakten: Hvorvidt en given ydelse betragtes som allmenn eller allmenn økonomisk er i udgangspunktet op til medlemsstaterne selv at definere i overensstemmelse med EF-traktaten og EFdomstolens praksis. Medlemsstaternes beslutning herom er dog i sidste ende underlagt EFdomstolens vurdering. 9

11 Til sist i rapporten oppsummerer Jensen med at begrepene som brukes er uklare. Innholdet av begrepene vil kunne endres over tid og påvirkes av fortolkninger i EU-systemet, og tvilstilfeller vil i siste instans kunne bli gjenstand for domstolsavgjørelser. Delvis besvarte spørsmål om offentlige tjenester: * Vil tjenestedirektivet medføre økt privatisering av offentlige tjenester? Ubesvarte spørsmål om offentlige tjenester: * Hvilke sosialtjenester omfattes av direktivet? * Vil direktivet hindre muligheten til rekommunalisering? * Hvilke offentlige tjenester vil med sikkerhet bli definert som tjenester av allmenn interesse? * Vil beslutninger om å implementere systemer for kontroll, benchmarking og kvalitetsmåling være opp til nasjonale, lokale og regionale myndigheter? * Hvilke begrensninger legger direktivet på offentlig støtte til ulike typer tjenesteyting? * Hvilke praktiske konsekvenser får direktivet for den offentlige vannforsyningen? 10

12 Erling Hjelmengs rapport om offentlige tjenester Oppsummering av "Tjenestedirektivet grensen mellom tjenester av allmenn økonomisk betydning og ikke-økonomiske tjenester av allmenn betydning". Konklusjonen i Hjelmengs rapport er at tjenestedirektivet har begrenset betydning for SGEI, dvs. for tjenester av allmenn økonomisk interesse. Utover dette, mener Hjelmeng, fremstår direktivet materielt sett i hovedsak som et en stadfesting og samling av hittidig rettspraksis på tjenesteområdet. Skillet mellom økonomiske og ikke-økonomiske tjenester: Når det gjelder SGEI vil disse som utgangspunkt falle inn under EØS-avtalen, men med visse unntak for tvingende allmenne hensyn, offentlig orden, sikkerhet og folkehelse. Tjenester av allmenn interesse, men av ikke-økonomisk karakter, berøres ikke. Disse tjenestene berøres likevel av de fire friheter. Utgangspunktet når skillet mellom ikke-økonomiske tjenester og SGEI skal klargjøres vil være spørsmålet om hva som ligger i at en tjeneste må være av "økonomisk" karakter. I sin tur vil spørsmålet om hva som er en tjeneste av "økonomisk" karakter være avhengig av en tolkning av definisjonen av tjenester i EØS art. 37. Her defineres tjenester som "tjenester som vanligvis ytes mot betaling". Både kommisjonen og EF-domstolen har veket tilbake fra forsøk på å gi generelle definisjoner av tjenester av allmenn økonomisk kontra ikke-økonomisk betydning, og grensedragningen mellom ikke-økonomiske tjenester og SGEI er derfor uskarp. Det finnes imidlertid en rekke rettsavgjørelser og enkeltuttalelser som gir en pekepinn om hvor grensen går. Det er ikke mulig å kategorisere ulike typer tjenester som økonomiske eller ikke-økonomiske bare ved å se på tjenestens art. Måten tjenesten er organisert og finansiert på i det enkelte medlemslandet vil også spille inn. Dette betyr at tjenester som i utgangspunktet er like innholdsmessig, kan bedømmes ulikt fra land til land. Utgangspunkt kan tas i EF-domstolens uttalelser i i Pavlovsaken, som gjaldt foretaksbegrepet i konkurransereglene, der det heter at "enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på markedet, er erhvervsmæssig virksomhed". Hvis den aktuelle tjenesten ikke tilbys på et marked mot betaling, vil det kunne være snakk om en ikke-økonomisk ytelse. Her kommer det riktignok inn noen unntak: - Det vil kunne dreie seg om en økonomisk tjeneste selv om det ikke er mottageren selv som betaler. - Det faktum at borgerne faktisk betaler et vederlag eller avgift for å motta tjenesten vil ikke automatisk lede til at den klassifiseres som "økonomisk". - Utgangspunktet om at tilbud av tjenester på et marked representerer økonomiske virksomhet vil kunne reise spørsmål om det faktum at tjenesten vil kunne tilbys på et marked kan lede til at den klassifiseres som "økonomisk". Det faktum at tjenesten rent faktisk utføres av private, vil heller ikke være ensbetydende med at tjenesten er økonomisk. Dette må vurderes ut fra hvordan tjenesten er organisert og finansiert. Private skoler som i stor grad finansieres av det offentlige vil ikke anses å yte økonomiske tjenester. Det samme gjelder der hvor private har fått delegert oppgaver knyttet til myndighetsutøvelse. Tjenester som involverer myndighetsutøvelse kan isoleres som en egen gruppe ikke-økonomiske tjenester. Utøvelse av offentlig myndighet som sådan anses ikke som 11

13 en "tjeneste" under EØS-avtalen, og tjenester som innebærer utøvelse av slik myndighet vil derfor ikke være dekket. Virksomhet som innebærer en blanding av tjenesteytelse og myndighetsutøvelse reiser også avgrensningsproblemer. Et nærliggende eksempel her er barnevern. Denne tjenesten utgjøres hovedsakelig av omsorgstjenester, men innebærer også innslag av myndighetsutøvelse. Allerede det faktum at tjenesten er "påtvunget" vil etter Hjelmengs syn kunne tilsi at tjenesten anses som ikke-økonomisk. Utover tjenester som involverer myndighetsutøvelse vil det først og fremst være ulike former for sosiale, kulturelle og utdanningsmessige tjenester som vil kunne anses som ikkeøkonomiske. Sosiale tjenester kan anses som en egen kategori innenfor SGI. At noe klassifiseres som "sosial tjeneste" er likevel ikke avgjørende for klassifiseringen som økonomisk eller ikke-økonomisk. Kommisjonens oppfatning er at "næsten alle tjenesteydelser på det sociale område kan betragtes som "ervervsvirksomhed". En rekke sosiale tjenester er eksplisitt unntatt direktivet: "sociale tjenesteydelser i forbindelse med socialt boligbyggeri, børnepasning og støtte til familier og enkeltpersoner, som har permanent eller midlertidig behov herfor, udført af staten, af tjenesteydere med opdrag fra staten eller af statsanerkendte velgørende organisationer." Hjelmeng hevder at også andre sosiale tjenester, så lenge de finansieres av det offentlige, vil kunne anses som ikke-økonomiske tjenester. Det finnes også betydelig praksis på at sosiale sikringsordninger kvalifiserer som ikke-økonomiske tjenester, så lenge de er solidariske, og at utbetalingene ikke avhenger av innskudd. Hjelmeng oppsummerer med at det må være rimelig klart at flertallet av offentlige tjenester er økonomiske tjenester i EØS-avtalens forstand. Den tydeligste og mest entydige gruppen som faller utenfor avtalen er ifølge Hjelmeng altså tjenester som involverer offentlig myndighetsutøvelse. Hjelmeng finner det vanskelig å gi en uttømmende abstrakt definisjon av ikkeøkonomiske tjenester. Av andre tjenester er det først og fremst utdanning og visse obligatoriske sosiale sikringsordninger som faller utenfor tjenestereglenes anvendelsesområde. Typiske sosiale tjenester som ytes direkte til brukere, som eldreomsorg, fritidstilbud til barn og unge, rusrehabilitering mv. vil være dekket av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Betydningen av dette bør imidlertid ikke overdrives, sier Hjelmeng. Spørsmål som er godt besvart i rapporten: * Hvilke kriterier vil avgjøre om en tjeneste er av allmenn interesse eller av allmenn økonomisk interesse? Spørsmål som er delvis besvart i rapporten: * Hvilken instans avgjør den konkrete forståelsen av om en tjeneste er av allmenn interesse eller allmenn økonomisk interesse (nasjonale myndigheter eller på EU/EØS-plan)? 12