Rapport Mellommannens rolle og betydning for konkurransen oppsummering av fire delutredninger

Transkript

1 Rapport Mellommannens rolle og betydning for konkurransen oppsummering av fire delutredninger

2 ECON-rapport nr , Prosjekt nr ISSN: , ISBN RSA/ROS/pil, RAR, 30. mars 2005 Offentlig Mellommannens rolle og betydning for konkurransen oppsummering av fire delutredninger Utarbeidet for Konkurransetilsynet ECON Analyse Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER OPPDRAGET FRA KONKURRANSETILSYNET MELLOMMANNSROLLEN Hvorfor benyttes mellommenn? Mellommannens roller i mediebransjen, forsikringsbransjen og reisebransjen Faser i mellommannens liv MELLOMMANNENS BETYDNING FOR KONKURRANSE OG SAMFUNNSØKONOMISK EFFEKTIVITET Relevante markeder Hvordan bidrar mellommannen til økt konkurranse i markedene? Kilder til markedsmakt og annen ineffektivitet i mellommannsvirksomhet Markedsmakt på grunn av størrelse Markedsmakt på grunn av transaksjonskostnader Markedsmakt og andre effektivitetsproblemer på grunn av oppgjørssystem og vertikale avtaler Oppsummering - hvordan avdekke konkurransemessige problemer i markeder med mellommenn? FORSLAG TIL REGULERINGER Generelt om regulering av mellommenn Offentlig regulering eller selvregulering? Forslag til regulering av mediebransjen Forslag til regulering i forsikringsbransjen REFERANSER...32

4 Sammendrag og konklusjoner Resymé Mellommenn øker effektiviteten i det markedet de er tilknyttet. Likevel kan markedsmakt medføre at effektiviteten ikke øker så mye som den potensielt kunne. Det er flere kilder til markedsmakt i de tre bransjene vi har studert. I mediebransjen og forsikringsbransjen er transaksjonskostnader, særlig i form av asymmetrisk informasjon, en betydelig kilde til markedsmakt i tillegg til markedsaktørenes størrelse. Dessuten er systemene for oppgjør mellom kjøpere, selgere og mellommenn (heretter oppgjørssystemene) og vertikale avtaler en kilde til markedsmakt og andre effektivitetsproblemer i disse bransjene. ECON foreslår med bakgrunn i dette konkrete reguleringer i mediebransjen og forsikringsbransjen. Vi anbefaler også en trinnvis fremgangsmåte for å avdekke den konkurransemessige betydningen av mellommannsvirksomhet i andre markeder. I markedet for reisetjenester er det etter ECONs vurdering ikke behov for å foreta inngrep. Bakgrunn ECON har fått i oppdrag fra Konkurransetilsynet å utrede mellommannens betydning i mediebransjen, forsikringsbransjen og reisebransjen. Dette har resultert i tre delutredninger og et teorinotat. Denne rapporten oppsummerer funnene i de fire utredningene og tar med bakgrunn i dette opp generelle problemstillinger i markeder som preges av mellommenn. De tre bransjene vi har studert er av stor samfunnsøkonomisk betydning. Forsikring, reklame og reiser er produkter som de aller fleste på en eller annen måte har et forhold til, og det omsettes årlig for mange milliarder kroner i hvert av disse markedene. Mellommennene som er i disse markedene blir honorert gjennom oppgjørssystemer som tildels er svært kompliserte og uoversiktlige. Oppgjørssystemene er basert på ulike former for rabatter, godtgjørelser og provisjoner som både kommer fra kjøperen og selgeren. Konkurransetilsynet har vært spesielt opptatt av å få belyst betydningen av disse systemene for konkurranse og effektivitet. 1

5 Problemstilling Mellommenn fyller en rolle i mediebransjen, forsikringsbransjen og reisebransjen utover den rollen primærleverandøren av produktene selv har. Mellommannens rolle består i å utføre flere oppgaver som i større eller mindre grad bidrar til å redusere kostnadene for søking og forhandling om kontraktsvilkår, redusere kostnadene for matching av kjøpere og selgere, koordinere transaksjoner mellom kjøpere og selgere, påse at markeder klareres gjennom å tilby kjøp og salgspriser, spre og redusere risiko gjennom å serve flere markeder, tilby flere produkter fra ulike leverandører, øke tilgangen på informasjon om markedet, hvilket reduserer problemet med adverse selection, moral hazard og opportunisme. Med bakgrunn i dette er hovedproblemstillingen i rapporten: Mellommannens betydning for konkurranse og samfunnsøkonomisk effektivitet Vi har ikke gjennomført en fullstendig konkurransemessig analyse av alle de berørte markedene, og har ikke trukket klare grenser når det gjelder relevante markeder. Hovedfokuset i rapporten er effektene av rollene mellommannen har i de ulike markedene, og kilder til markedsmakt og annen ineffektivitet. Konklusjoner og tilrådinger Mediebyråene, forsikringsmeglerne og reisebyråene har en viktig og effektivitetsfremmende rolle i markedene de er tilknyttet gjennom at de minsker transaksjonskostnadene. Mellommannens eksistens gjør dermed at annonsøren, forsikringskunden og den reisende får bedre produkter til en lavere pris, og at det omsettes flere produkter i markedene enn uten mellommannens tilstedeværelse. Selv om mellommennene i utgangspunktet bidrar til økt effektivitet i markedene, kan markedsmakt og annen ineffektiv tilpasning medfører at markedene er mindre velfungerende enn ønskelig. Vi har derfor gjennomgått markedene der mediebyråene, forsikringsmeglerne og reisebyråene opererer for å undersøke om det er behov for reguleringer som kan styrke konkurransen og effektiviteten for øvrig. Når det gjelder reisebransjen, kan vi ikke se at reisebyråenes virksomhet påvirker konkurransen i markedene for reisetjenester på en uheldig måte. I dette markedet har SAS-gruppen en dominerende posisjon på bestemte flyruter. Lojalitetsfremmende avtaler mellom dette flyselskapet og reisebyråer vil være skadelig for konkurransen i luftfarten. Denne type avtaler er derfor også forbudt etter inngrep fra konkurransemyndighetene. Det er viktig å påse at dette forbudet overholdes. Vi ser imidlertid ikke behov for at det gjøres inngrep overfor kontrakter mellom aktørene i denne bransjen utover de reguleringer som allerede finnes. Forsikringsbransjen og mediebransjen preges av høy konsentrasjon, særlig gjelder dette forsikringsselskapene, mediebyråene og mediene. I livsforsikring har de tre 2

6 største aktørene 85 prosent av markedet og i skadeforsikring har de fire største over 90 prosent av markedet. Fordelt på de ni største mediebyråene finnes kun seks eiere. Totalt står disse for over 80 prosent av mediebyråenes totale omsetning i Norge. Samtidig er det bare tre eiere, Schibsted, Orkla og A-pressen, som står bak nesten to tredjedeler av dagspresseopplaget. Schibsted og A-pressen eier også til sammen 55,5 prosent av TV 2. Konsentrasjonen i forsikringsbransjen og mediebransjen kan i seg selv indikere markedsmakt. I markeder som preges av mellommenn er imidlertid ikke størrelse den eneste måten å oppnå markedsmakt på. Asymmetrisk informasjon er også en viktig kilde til markedsmakt, uavhengig av konsentrasjonen i markedet. Når det gjelder mediebransjen er ECONs vurdering at begrenset konkurranse som følge av konsentrasjonen i markedet, asymmetrisk informasjon, etableringshindringer og bransjeorganisasjonenes aktive rolle til sammen gjør at dagens oppgjørssystem er samfunnsøkonomisk ineffektivt. Oppgjørssystemets utforming gjør at det oppstår en rekke lojalitetskonflikter, særlig mellom annonsører og mediebyråer. Vi viser i rapporten at oppgjørssystemet begrenser mediebyråenes uavhengighet til mediene, noe som ikke er i annonsørenes interesse ettersom mediebyråer benyttes på grunn av deres rolle som uavhengige eksperter. Oppgjørssystemet svekker også mediebyråenes incentiver til å forhandle frem lave priser for annonsørene. ECON foreslår derfor å innføre reguleringer i mediebransjen for å få bukt med de lojalitetskonfliktene som dagens oppgjørssystem skaper. Også i forsikringsbransjen kan strukturen og stabile høye markedsandeler over lang tid tyde på at konkurransen er begrenset. Forsikringsmeglerne bidrar til å redusere etableringshindringer og minske transaksjonskostnadene. Det er derfor grunn til å tro at konkurransen om de forsikringskundene som potensielt etterspør meglertjenester (bedriftskunder), blir styrket, og at effektiviteten øker, som følge av meglernes eksistens. Oppgjørssystemet i forsikringsbransjen legger til rette for at forsikringstakeren som oppdragsgiver betaler megleren direkte. Dette er etter ECONs vurdering et godt prinsipp og hindrer interesse- og lojalitetskonflikter. Vi ser derfor ikke behov for grunnleggende endringer i selve oppgjørssystemet som følger av bransjenormen. En svakhet ved systemet er likevel at forsikringstaker ikke har innsyn i avtaler mellom forsikringsmegler og forsikringsselskap. Forsikringstakeren kan derfor ikke være sikker på at forsikringsmegleren ikke også mottar godtgjørelse fra forsikringsselskapet, eller om han på andre måter har bindinger til selskapene. Driftsinntektene til forsikringsmeglerne har gått ned etter at bransjenormen ble innført, uten at antall formidlede forsikringer har gått ned, noe som kan indikere at konkurransen mellom forsikringsmeglerne og i forhold til direktesalg fra forsikringsselskapene er styrket. For forsikringsselskapene derimot, har differansen mellom premieinntekter og skadeutbetalinger i løpet av de siste ti årene aldri vært større enn i 2003, noe som kan indikere lav konkurranseintensitet og at bransjenormen har hatt positiv virkning på selskapenes resultater. Det er imidlertid foreløpig for kort tid siden bransjenormen ble innført, og vi har for generelle tall, til å trekke klare konklusjoner når det gjelder faktiske effekter av bransjenormen. Hvis vi imidlertid de neste årene ser at soliditeten bedres hos forsikringsselskapene uten at vi får reduserte premier (relativt til skadeutbetalingene), vil det 3

7 være en klarere indikasjon på at lav konkurranseintensitet, og at bransjenormen har gitt økt inntjening til selskapene uten at dette har kommet kundene til gode. ECON mener at det i et så konsentrert marked som forsikringsmarkedet er spesielt viktig at konkurransemyndighetene løpende følger bransjens samarbeid om forretningsvilkår mv. Siden det er forsikringsselskapenes egen bransjeorganisasjon som fører tilsyn med at bransjenormen følges opp, er det en fare for at aktørene tilpasser seg på en måte som er optimal for forsikringsselskapene, men ikke nødvendigvis er samfunnsøkonomisk optimal. Dersom det etter en tid skulle vise seg at bransjenormen ikke virker etter intensjonen, foreslår ECON at myndighetene vurderer en offentlig regulering. En eventuell fremtidig offentlig regulering bør stille konkurransenøytrale krav, både til forsikringsselskapene og til forsikringsmeglerne i forbindelse med oppgjørssystemet og pålegge meglere og selskaper å gi forsikringstakerne innsyn i oppgjøret mellom forsikringsselskap og forsikringstaker. Det er ikke vesentlige argumenter mot regulering verken av mediebransjen eller forsikringsbransjen, annet enn hensynet til den alminnelige næringsfrihet. Det er ingen betydelige ulemper, verken juridiske eller samfunnsøkonomiske som følge av en sektorregulering av oppgjørssystemene. Fra et overvåkningsmessig perspektiv er regulering mest sannsynlig et gode. For aktørene vil regulering dessuten medføre forutberegnlighet i alle ledd i verdikjeden. 4

8 1 Oppdraget fra Konkurransetilsynet ECON har fått i oppdrag fra Konkurransetilsynet å utrede konkurransemessige problemstillinger i markeder hvor mellommenn har en sentral rolle. Bakgrunnen for prosjektet er at Konkurransetilsynet ønsker en kartlegging av markeder som er preget av mellommannsvirksomhet, for å vurdere tiltak som eventuelt kan fremme konkurransen i markedene. Tilsynet skriver blant annet følgende om prosjektet: Prosjektet skal ha et operasjonelt, konkurransefaglig fokus og lede frem til anbefalinger om hva som kan gjøres for å legge til rette for eller opprettholde konkurranse og/eller forhindre utøvelse av markedsmakt i mellommannsmarkeder. Prosjektet skal kartlegge markedsstrukturen i de markeder som anses aktuelle. Dette innebærer en gjennomgang av aktørene og deres roller i markedet. Spesielt ønskes en vurdering av konsentrasjonen i formidlingsmarkedet og i hvilken grad mellomleddet innehar markedsmakt. Vurderingen av relasjonene mellom aktørene kan bygge på prinsipalagent-teori og avdekke hvorvidt samarbeidsavtaler og kontrakter gir grunnlag for asymmetrisk informasjon, skjult informasjon og opportunistisk atferd. Avtaler og oppgjørssystem kan for eksempel brukes til å skape, opprettholde eller forsterke markedsmakt og føre til utstenging av potensielle konkurrenter. I mange markeder er det vanlig at hele eller deler av mellommannens vederlag består av en prosentdel av en kjøpesum (provisjonssatser). En slik struktur kan lett frambringe en konflikt mellom mellommannens og kjøpers interesser i tillegg til den interessemotsetningen som fra før av eksisterer mellom selger og kjøper. Valget kan for mellommannen stå mellom det å anbefale de beste produktene og det å anbefale de produktene som gir ham selv den høyeste provisjonen. Ved mangel på klart definerte funksjoner for mellommenn og liten gjennomsiktighet av betalingsstrømmer vil det kunne oppstå asymmetrisk informasjon mellom aktørene. Et informasjonsunderskudd hos kjøper vil kunne føre til ineffektive valg fra kjøpers side og muligheter for mellommannen til å utnytte asymmetrien til egen fordel. Utredningen bør belyse nærmere de økonomiske konsekvensene som følger av denne asymmetrien og skissere mulige løsninger på problemet. 5

9 Prosjektarbeidet har resultert i fem utredninger. Den første utredningen Økonomisk teori om mellommenn oppsummerer litteraturen om mellommenn. De tre neste tar for seg problemstillinger knyttet til mellommenn i bestemte markeder, henholdsvis mediebyråer, forsikringsmeglere og reisebyråer. I denne femte og siste utredningen oppsummerer vi resultatene fra de tre delutredningene. Med utgangspunkt i resultatene fra disse, og med bakgrunn i økonomisk teori, tar vi opp hvilke generelle problemstillinger som finnes i markeder med mellommenn. Vi peker også på forskjeller og likheter i de tre markedene vi har studert. Rapporten er disponert som følger: I kapittel 2 gjør vi rede for hvorfor mellommenn benyttes, mellommannens rolle i henholdsvis mediebransjen, forsikringsbransjen og reisebransjen og ser på ulike faser i mellommannens liv. I kapittel 3 sammenstiller vi resultatene fra teorinotatet og delutrednigene om mediebyråer, forsikringsmeglere og reisebyråer, og diskuterer mellommannens betydning for konkurranse og samfunnsøkonomisk effektivitet i de ulike markedene. Forslag til reguleringer i mediebransjen og forsikringsbransjen, og bakgrunnen for disse forslagene, er redegjort for i kapittel 4. 6

10 2 Mellommannsrollen I ECONs notat om lærdommene fra den økonomiske litteraturen og i de tre delutredningene, rapport , notat og notat som er utarbeidet i forbindelse med dette prosjektet, har vi redegjort for mediebyråenes, forsikringsmeglernes og reisebyråenes roller i de markedene disse opererer i. I dette kapitlet gir vi en sammenfatning av funnene fra disse utredningene. Vi fokuserer på mellommannens rolle i å redusere transaksjonskostnader og tilby merverdi til kjøperen. Vi viser at mellommannens eksistens i markedet medfører en bedre ressursallokering i forhold til en situasjon uten mellommenn. 2.1 Hvorfor benyttes mellommenn? Økonomisk teori forklarer at mellommenn oppstår som et resultat av transaksjonskostnader som oppstår når kjøpere og selgere skal finne hverandre, bli enige om forretningsvilkår, gjennomføre transaksjoner og overvåke at forretningsavtaler ikke brytes, verken eksplisitt eller implisitt. Transaksjonskostnader er altså kostnader som påløper for at en handel skal kunne skje. Det er mange årsaker til at transaksjonskostnader forekommer i et marked. Selgere og deres produkter er differensierte på svært mange forskjellige måter og ulike prosjekter har ulik grad av risiko. Kunder har også ulike preferanser og skiller seg i innstillingen til risiko. Heterogenitet er derfor en viktig årsak til at transaksjonskostnader oppstår. Usikkerhet og imperfekt informasjon er andre viktige faktorer. Transaksjonskostnadene har ulik karakter i ulike markeder, og mellommannen fyller derfor også forskjellige roller. I mediebransjen er for eksempel rollen som forhandler for kunden viktig, mens denne rollen er av mindre betydning i markedet for reisetjenester. I forsikring er en viktig oppgave for mellommannen og jevne ut informasjonsskjevheter, men også denne rollen er av mindre betydning for reisebyråer. Rollen å sette sammen produktpakker derimot, er viktig for mellommannen i alle de tre markedene. Transaksjonskostnadene kan deles inn i følgende typer: Søkekostnader oppstår når kjøpere og selgere skal finne hverandre (beste kvalitet for lavest mulig pris) og forhandle om forretningsvilkår. I mediebransjen er det for eksempel søkekostnader for annonsøren knyttet til å finne de kanalene som er mest treffsikre i forhold til målgruppen. 7

11 Asymmetrisk informasjon som kan gi opphav til adverse slection, moral hazard og opportunistisk atferd. Adverse selection oppstår når kjøpere har imperfekt informasjon om kvaliteten på selgerens produkter, eller når selgeren har imperfekt informasjon om kjøperen (forsikringsmarkedet). Dette øker faren for at handel gjennomføres med feil part. Moral hazard oppstår når det etter at en kontrakt er inngått er begrenset mulighet til å kontrollere om partene anstrenger seg for å oppfylle kontrakten. Dette er et typisk problem i forsikringsbransjen, der forsikringsselskapet ikke kjenner risikoen knyttet til ulike kunder og ikke kan kontrollere om kunden forsøker å minimere risikoen. Forsikringsmeglerne er eksperter og kan gjennom sin aktive rolle i markedet redusere problemene, siden deres informasjon om kunden ofte er bedre enn selskapets egen informasjon. Oppurtonistisk atferd oppstår som følge av asymmetrisk informasjon og innebærer for eksempel at en mellommann opptrer i strid med oppdragsgivers interesser, dersom han har egeninteresse av dette. Mellommannens rolle som ekspert kan altså gi opphav til problemer med adverse selection, moral hazard og opportunistisk atferd. Administrative kostnader i forbindelse med transaksjonen. Det er ofte stordriftsfordeler knyttet til håndteringen av det administrative. Å kjøpe en reise som inkluderer transport, hotellovernatting, leiebil, kjøp av billetter til ulike aktiviteter og så videre, krever at kunden kontakter alle leverandørene. Ved kjøp gjennom et reisebyrå slipper man dette. Tilsvarene er det stordriftsfordeler i administrative tjenester for leverandøren, for eksempel i fakturering av kunden, oppfølging, klagebehandling og så videre. Kostnader for i det hele tatt og finne kjøpere og selgere som passer sammen og klarére priser (matching). Dette er ikke en transaksjonskostnad av stor betydning i de markedene vi har sett på, men eiendomsmeglere fyller typisk en rolle i å redusere disse transaksjonskostnadene i boligmarkedet. Lagerhold og likviditet. Tilbud og etterspørsel kan i mange markeder variere over tid. Det er derfor viktig i disse markedene med lagerhold og likviditet for at kjøpere og selgere skal kunne handle med hverandre på tross av disse variasjonene. Detaljister i varehandelen har denne funksjonen, men den er mindre relevant på markeder der mellommenn er rene formidlere. Det oppstår et marked for mellommenn når det er mulig å redusere de totale transaksjonskostnadene og bidra med merverdi for kunden. Mellommannen er ofte fysisk nærmere sluttbruker enn tilbyderen/produsenten. Han gjør markedet mer mobilt gjennom å skape oversikt over produkter og tilbydere. Han har rollen som uavhengig spisskompetanse i et marked. Videre har han rollen som formidler av kjøpere til de rette selgerne. Derigjennom bidrar han til å redusere de totale transaksjonskostnader, og til en mer effektiv resursallokering enn om kjøpere og selgere bare kunne handle med hverandre direkte. Det betyr med andre ord at mellommannen utelukkende har en positiv effekt på de markedene vi har studert, og det er derfor ingen grunn til forby eller innskrenke mulighetene for å drive mellommannsvirksomhet i disse markedene. 1 1 Det er bare under helt spesielle omstendigheter at eksistensen av mellommenn kan gi en mindre effektiv ressursallokering, for eksempel i de tilfellene mellommannen er monopolist eller når direktesalg ikke er mulig. Disse omstendighetene forekommer ikke i forsikringsbransjen, mediebransjen eller reisebransjen. 8

12 I figuren nedenfor har vi illustrert dette poenget. Figur 2.1 Mellommannen kan bare øke effektiviteten i et marked Effektivitet i markedet med mellommenn Lav Høy Graden av effektivitet i markedet Effektivitet i markedet uten mellommenn Anta at effektiviteten i et marked uten mellommenn er på et gitt nivå (mellom det gule og det grønne feltet på aksen i figuren). Hvis én eller flere mellommenn kommer inn i markedet, kan normalt sett ikke effektiviteten forverres. Mellommannen kan altså ikke gjøre at vi kommer ned på et effektivitetsnivå i det gule feltet i figuren. Likevel kan den økede effektiviteten som mellommannen tilfører markedet variere innenfor det grønne feltet i figuren. Hvor mye bedre ressursallokeringen kan bli avhenger av ulike faktorer, blant annet konkurransen mellom mellommennene. Dette kommer vi tilbake til i kapittel Mellommannens roller i mediebransjen, forsikringsbransjen og reisebransjen I teorinotatet 2 har vi gjort rede for hvilke roller mellommenn kan ha i ulike markeder. Disse rollene er oppsummert i avsnittet ovenfor. Mellommennene har ulike roller tilpasset de forholdene i det markedet mellommannen er knyttet til. I dette avsnittet skal vi se på hvilke roller mediebyråer, forsikrigsmeglere og reisebyråer har felles og hvilke roller som er særegne. Denne gjennomgangen er viktig for å forstå hvordan mellommannen påvirker konkurransen i markedet han er knyttet til. Mediebyråene utfører tjenester på oppdrag fra annonsørene. Tjenestene har til formål å redusere transaksjonskostnader. Det dreier seg først og fremst om transaksjonskostnader som følge av søkekostnader og asymmetrisk informasjon. Ulike medier er forskjellige når det gjelder muligheten for å nå målgrupper. En lokalavis i Sør-Norge er et dårligere medium for en annonsør som ønsker å få 2 ECONs notat lærdommer fra den økonomiske litteraturen 9

13 frem et budskap til potensielle kunder i Nord-Norge. Tilsvarende kan et reklamennslag i riksdekkende TV være unødig dyr, for en annonsør som skal treffe kunder i én bestemt by. Mediebyrå gjennomfører mange transaksjoner i løpet av et år og har derfor god informasjon om ulike meiders treffsikkerhet og priser. Denne kunnskapen kan brukes til å redusere kundens søkekostnader og informasjonsasymmetri. Videre reduserer mediebyråene administrative kostnader forbundet med kjøp og salg av annonseplass. Mediebyråene har også roller som bidrar til å redusere andre transaksjonskostnader. I tillegg til rådgivningen om hvilket medium eller sammensetning av medier som er optimal for hver annonsør, har mediebyråene en viktig rolle i å forhandle frem rabatter for annonsørens regning. Det faktum at en stor del av annonsene formidles gjennom mediebyråene, gjør at disse har bedre informasjon enn annonsørene om hvor store rabatter det er mulig å oppnå. Forsikringsmeglernes roller er også å redusere søkekostnadene og forhandlingskostnadene i forbindelse med forsikringsvilkår og premier. Dessuten har de en rolle i å redusere kostnadene for matching av forsikringskjøpere og forsikringsselgere. I tillegg har forsikringsmeglerne en særegen rolle i å spre og redusere risiko gjennom å tilby forsikringer med ulike vilkår fra forskjellige forsikringsselskap og å øke tilgangen på informasjon om forsikringstakeren og forskjeller i vilkår hos de ulike selskapene. Dette reduserer de klassiske problemene med adverse selection, moral hazard og opportunistisk atferd i forsikringsmarkedet. De konkrete arbeidsoppgavene forsikringsmegleren utfører i forbindelse med kjøp av forsikring, er som regel å gjøre en risikovurdering av forsikringstakeren, presentere dette for forskjellige forsikringsselskap og sammenligne tilbudene fra selskapene. Videre tilbyr ofte forsikringsmegleren rådgivning, for eksempel i forhold til sikkerhetstiltak bedriften kan gjennomføre for å få en lavere forsikringspremie. Dessuten tilbyr forsikringsmegleren administrativ bistand. I forbindelse med en forsikring omfatter dette alt fra innbetaling av premie til hjelp i forbindelse med skadeoppgjør. Reisebyråenes rolle i markedet er litt annerledes enn mediebyråer og forsikringsmeglere. Reisebyråene har ingen rolle i å forhandle priser og rabatter på vegne av kunden, men har en viktig rolle i å finne frem til kombinasjoner av ulike reisetjenester som best passer kundens behov og til lavest pris. Dermed er de med å redusere søkekostnader og informasjonsasymmetri for kunden. Reisebyråene besitter også ofte kunnskap om reisemål som den reisende må bruke lang tid på å tilegne seg om han ikke kjøper denne tjenesten av reisebyrået. I tillegg bidrar reisebyråene med å redusere administrative kostnader til forretningskunder. For enklere reisetjenester har reisebyråer mindre betydning siden Internett idag gjør det enkelt å få informasjon om utvalget i markedet. 2.3 Faser i mellommannens liv Som vi har vist i de tre delutredningene, og som det fremgår av gjennomgangen ovenfor, er søkekostnader et viktig kriterium for at det skal åpne seg et marked for mellommenn. Størrelsen og betydningen av disse søkekostnadene kan endre seg over tid. Et viktig forhold som kan gjøre søkekostnadene lavere i mange markeder 10

14 er den teknologiske utviklingen. Et typisk eksempel på dette er mulighetene flyselskaper i dag har til å selge billetter over nettet, som gjør de reisendes søkekostnader lavere enn tidligere, og som dermed har endret reisebyråenes rolle som mellommenn. Samtidig som den teknologiske utviklingen kan endre mellommannens rolle, ser det også ut til at markedenes egenutvikling påvirker hvilken rolle mellommannen har. Det er ofte i nyetablerte markeder søkekostnadene kan være størst, ofte på grunn av dårlig utviklede distribusjonssystemer. I denne fasen gjør agenter og mellommenn en viktig jobb for selger i å presentere produktene. Etter hvert modnes markedene, direkte distribusjonskanaler og kundeforhold er etablert, produktutviklingen stagnerer og det kan være få tilbydere i markedet. Mellommannen henvender seg da i større grad til kjøper, fordi selger ikke lenger i samme grad er avhengig av å distribuere sine produkter via uavhengige mellommenn og derfor ikke har den samme betalingsvilligheten for dette. De ulike fasene, og i hvilken fase ulike mellommennene er i, kan illustreres som i figuren nedenfor. Figur 2.2 Tre faser i mellommannens tilstedeværelse i markedet Mediebyråer Forsikringsmeklere Reisebyråer FASE I FASE II FASE III Selger ønsker å bruke mellommannen som distribusjonskanal Tilbyr provisjon av salget for hver kunde Klare bindinger mellom selger og mellommann Mellommannen fungerer i stor grad som selgerens salgsapparat Store, etablerte selgere har ikke lenger det samme behovet for mellommenn. Dette presser provisjonene ned Kjøper har behov for uavhengige rådgivere Kritikk mot provisjonsordningene Oppgjørssystemet endres slik at oppdragsgiver betaler Mellommannen kan ha utspilt sin rolle. Må tilby noe mer enn ren distribusjon for å være etterspurt I den første fasen er det selgeren av et produkt som ønsker å tiltrekke seg mellommenn og agenter, og selgeren tilbyr derfor mellommannen provisjon av salget. I fase II blir det mer uklart om mellommannen står på selgerens eller kjøperens side. Det skilles i denne fasen ofte mellom agenter og mellommenn, der agenter har klare bindinger til én eller noen få selgere, mens mellommenn skal ha en mer uavhengig rolle. For at kjøperne skal være villige til å betale for tjenesten mellommannen tilbyr, er nettopp mellommennenes uavhengige rolle viktig. Oppgjørssystemet kan da møte kritikk. Kritikken kan komme fra kjøperen, begrunnet med at mellommannen ikke kan være uavhengig så lenge selgeren 11

15 betaler provisjon til mellommannen. Det kan også rettes motforestillinger mot at oppgjørssystemene er uoversiktlige og gjør det vanskelig å foreta prissammenligninger i markedet. Kritikken kan også komme fra selgeren, fordi selgeren ikke lenger har det samme behovet for å distribuere produktene gjennom mellommenn, og ikke lenger er villig til å betale mellommannen. Det er også naturlig at selgere etterhvert vurderer gevinsten av å distribuere sine produkter gjennom uavhengige mellommenn opp mot kostnaden ved økt konkurransepress mellom leverandørene som kan komme av at mellommannen stadig sammenligner selgernes produkter og priser. Hvis markedet kommer inn i fase III har kritikken mot oppgjørssystemet resultert i at dette er endret, enten av aktørene selv (selvregulering) eller av myndighetene (offentlig regulering). Slik selvregulering har skjedd blant annet i mediebransjen i Sverige i 1999 og i forsikringsbransjen i Norge i Offentlig regulering har skjedd for eiendomsmeglere i Norge i Mellommannen har i fase III bare bindinger til oppdragsgiver. Som regel er dette kjøperen, men for eiendomsmeglere er det som oftest selgeren. Dersom søkekostnadene for kjøperen er små når markedet er i fase III, kan mellommannen ha utspilt sin rolle. Hvis mellommannen imidlertid klarer å utvikle andre verdiøkende tjenester som knyttes til formidlingstjenesten, kan mellommannen ha et langt liv også i fase III. Slike tjenester kan være for eksempel å sette sammen en produktpakke som det er tids- og kostnadskrevende for kunden å gjøre på egen hånd. Sammensetning av en opplevelsesreise som inkluderer transport, opphold og innhold, kan være en slik tjeneste for reisebyråene. Administrative tjenester i forbindelse med skadeoppgjør kan være en slik tjeneste for forsikringsmeglerne. Hvor lenge de forskjellige fasene varer, avhenger av flere forskjellige forhold og varierer fra marked til marked. Vi ser for eksempel at eiendomsmeglerne har vært i denne fasen i mange år og fremdeles er etterspurt. Bakgrunnen for dette er trolig søkekostnadene som fremdeles er i markedet, og kravet til at oppgjøret foretas av en tredjepart. Men det avgjørende er altså at mellommannen i fase III kan tilby et produkt som mellommannens oppdragsgiver har betalingsvillighet for. 12

16 3 Mellommannens betydning for konkurranse og samfunnsøkonomisk effektivitet I forrige kapittel forklarte vi hvorfor et marked med mellommenn uansett vil være mer effektivt enn det samme markedet uten mellommenn. Likevel kan mellommannen øke effektiviteten i markedet i ulik grad. I dette kapittelet skal vi oppsummere vurderingen av konkurransesituasjonen i de tre delutredningene, og peke på hvilke forhold i markedene som påvirker om mellommannen øker konkurransen og effektiviteten mye eller lite. Vi skal legge særskilt vekt på om mellommannen har markedsmakt, hvilke kilder til markedsmakt som finnes og oppgjørssystemenes effektivitet. 3.1 Relevante markeder ECON har i de tre delutredningene om mediebyråer, forsikringsmeglere og reisebyråer gjort rede for hvilke vurderingstemaer som bør inngå i en konkret avgrensning av relevante markeder. I forsikringsbransjen er for eksempel sentrale vurderingstemaer hvilke type risiko som skal forsikres, hvem som er forsikringstakere og hvordan forsikringene distribueres. For å trekke klare grenser mellom ulike relevante markeder må det gjøres en konkret vurdering av ulike typer kunders substitusjonsmuligheter mellom ulike forsikringsprodukter, mellom varianter av samme forsikringsprodukt, mulighet for substitusjon til for eksempel selvassuranse, og substitusjonsmuligheter mellom ulike distribusjonskanaler. Dette kan gjøres ved å gjennomføre en SSNIP-test. 3 Et sentralt spørsmål er om mellommannsvirksomheten inngår i samme relevante marked som direktesalg, det vil si om de ulike distribusjonskanalene inngår i samme relevante marked. I de tre bransjene vi har studert kan kunden foreta 3 Under denne testen er et marked definert som den minste gruppe av produkter og det mest avgrensede geografiske område som det er mulig for en hypotetisk monopolist å foreta en lønnsom small but significant non-transitory increase in price (SSNIP). En small but significant increase in price er vanligvis ansett å være en 5 til 10 prosents økning. Testen er derfor også kjent som 5-prosent-testen 13

17 innkjøp både fra mellomann og direkte fra leverandør. Man kan derfor ikke se bort fra muligheter for at de ulike distribusjonskanalene inngår i samme marked. ECON har i delutredningene drøftet hva som taler for og hva som taler mot at henholdsvis mediebyråer og medier, reisebyråer og leverandører av reisetjenester, forsikringsmeglere og forsikringsselskaper opererer i de samme markedene. Vi har imidlertid ikke empirisk grunnlag for å konkludere når det gjelder avgrensningen av relevante markeder i de bransjene vi har sett på. Når vi har drøftet konsentrasjonen i markedet, har vi derfor både sett på konsentrasjonen i forhold til at mellommenn og leverandør er i samme relevante marked og i forhold til at de opererer i hver sine markeder. Det som generelt taler for at mellommannen og leverandøren av et produkt er i samme relevante marked, er at ulike distribusjonskanaler for visse typer kunder kan være substituerbare. Det betyr at leverandøren, for eksempel mediebedriften, ikke kan foreta en prisøkning på salg av annonser direkte til annonsøren, uten at en del annonsører da vil velge å gå via mediebyrå. Det som taler mot at mellommannen og leverandøren av et produkt er i samme marked, er at mellommannen ofte tilbyr noe mer enn selve produktet, for eksempel rådgivning som ikke leverandøren kan tilby. I de tre delutredningene har vi funnet at mellommennen til en viss grad konkurrerer med direktesalg, men graden av konkurranse varierer mellom de ulike bransjene og mellom ulike produkter i den enkelte bransje. Jo mer komplisert og sammensatt et produkt er, jo mer rådgivning kreves og jo mindre substitutt til mellommannen er direktesalg. Substituerbarheten mellom distribusjonskanalene varierer også mellom ulike kundegrupper som privatkunder, små og store bedrifter. Direktesalg kan for eksempel vanskelig substitueres med kjøp gjennom mellommann i forbindelse med kjøp av forsikringer for store bedrifter med komplekse risiki kjøp av omfattende markedsføringskampanjer som berører flere forskjellige medier kjøp av komplekse reiser, for eksempel reiser til fjerne strøk som omfatter ulike transportmidler, overnattinger forskjellige steder og så videre. På den annen side kan direktesalg i større grad substitueres med kjøp gjennom mellommann om forholdene er motsatt. For privatpersoners kjøp av enklere reisetjenester har tilgangen til Internett gjort distribusjonskanalene mer substituerbare. Tilsvarende er kjøp via mediebyrå og kjøp direkte fra media substituerbart for annonsører som ofte kjøper annonseplass hos samme medium og dermed har kjennskap til mediets treffsikkerhet. Sistnevnte underbygges av at store annonsører faktisk foretar en stor del direktekjøp. 3.2 Hvordan bidrar mellommannen til økt konkurranse i markedene? I kapittel 2.2 gikk vi gjennom mellommannens roller. Mange av de forskjellige rollene mellommannen har i å redusere transaksjonskostnader og bidra med merverdi for kunden kan ha direkte effekter på konkurransen mellom leverandørene og konkurransen mellom mellommannen og direktesalg. 14

18 Mellommannen reduserer søkekostnadene og informationsasymmetrien til kundens favør. Det betyr at kunden lettere kan sammenligne priser, kvaliteter og ulike tilbud fra ulike leverandører og finne det beste tilbudet. Dette gjør at konkurransen mellom leverandørene styrkes, siden kundenes økte informasjon reduserer leverandørenes mulighetene til å holde høye priser og lav kvalitet på sine produkter. For eksempel er det vanskelig for et forsikringsselskap i møte med en forsikringsmegler som henter inn tilbud fra flere selskaper å holde en for høy pris på et forsikringsprodukt som kanskje heller ikke fullt ut passer kundens behov. Tilsvarende er det vanskelig for en avis i møte med et mediebyrå å ta en pris på annonsering som ikke står i forhold til treffsikkerheten dette mediumet har for annonsøren. Mellommannen kan utnytte kjøpermakt i forhold til store aktører på selgersiden. Selv om utnyttelse av kjøpermakt i enkelte tilfeller kan virke negativt på konkurransen, vil det i de fleste tilfeller være positivt. Både i mediebransjen, forsikringsbransjen og reisebransjen er det tildels høy konsentrasjon i leverandørleddet (mediebedriftene, forsikringsselskapene og flyselskapene), så her vil kjøpermakt dempe en konkurransemessig uheldig selgermakt. Mange mellommenn i markedene vi har sett på representerer store kundeporteføljer. Mellommennene sørger derfor for en økt konsentrasjon på kjøpersiden i markedene, og bidrar dermed til økt konkurranse. Dette gjelder spesielt mediebyråene og til en viss grad forsikringsmeglerne. Det er tildels betydelige etableringshindringer på leverandørsiden i de tre markedene vi har studert. Særlig gjelder dette forsikring og medier, men også til en viss grad reisetjenester, spesielt flyselskap. Mellommenn reduserer de markedsmessige etableringshindringene gjennom at nye aktører gjennom mellommenn raskt kan komme i kontakt med potensielle kunder. For eksempel har utenlandske forsikringsselskap lettere tilgang til det norske markedet på grunn av muligheten for distribusjon gjennom forsikringsmeglere og nye reisearrangører har lettere for å etablere seg når de kan benytte reisebyråenes etablerte distribusjonsapparat. 3.3 Kilder til markedsmakt og annen ineffektivitet i mellommannsvirksomhet I avsnitt 3.2 har vi forklart hvordan mellommenn, fordi de reduserer transaksjonskostnadene, bidrar til økt konkurranse mellom leverandørene i et marked. Mellommenn bidrar derfor til økt effektivitet. Hvis mellommannen ikke hadde vært effektivitetsfremmende, ville selskapene ikke har livets rett, så lenge det også er mulig å kjøpe forsikring, reiser og annonsering direkte fra leverandøren. Vi kan derfor slå fast at konkurransen i markedene hvor mellommennene er etablert ikke ville fungert bedre uten mellommenn. Et relevant spørsmål når man skal vurdere hvordan mellommenn påvirker konkurransen er likevel om mellommennene vi har studert kunne bidratt mer effektivt enn markedsforhold og reguleringer legger til rette for i dag. Dette henger særlig sammen med om mellommennene innehar markedsmakt som fører til ineffektiv ressursallokering. 15

19 I dette avsnittet skal vi gjøre rede for hva vi har kommet frem til i de tre delutredningene på dette punktet. Spesielt skal vi redegjøre for årsakene til at mellommenn i noen bransjer synes mer effektivitetsfremmende enn mellommenn i andre bransjer. Hvorfor bidrar for eksempel mediebyråene mindre effektivt enn det som er mulig? Hvis markedsforholdene på en eller annen måte gir mellommenn eller leverandører markedsmakt, kan dette bidra til at mellommannen i liten grad øker effektiviteten. Nedenfor skal vi drøfte hvilke kilder til markedsmakt som kan finnes i tilknytning til virksomhetene til mediebyråer, forsikringsmeglere og reisebyråer. Grovt kan man skille mellom to typer markedsmaktproblemer: Ensidig markedsmakt, og Kollektiv markedsmakt. I tillegg kan vertikale avtaler bidra til å skape eller forsterke markedsmakt. Med ensidig markedsmakt mener vi at en enkelt aktør kan opptre uavhengig av andre i markedet. Det innebærer for eksempel mulighet til å foreta en lønnsom prisøkning over grensekostnadene, eller en tilsvarende reduksjon i kvaliteten for gitt pris. Det er flere forhold som kan gi opphav til ensidig markedsmakt. Størrelse, eller dominans, er det som vanligvis studeres i konkurransesaker. Ifølge konkurranserettslige tommelfingerregler, vil tilbydere med en markedsandel på over 40 prosent i et marked med etableringshindringer og liten kjøpermakt ha markedsmakt. 4 Ensidig markedsmakt kan imidlertid også oppnås uten at tilbyderen har høye markedsandeler. Dersom det er store transaksjonskostnader, for eksempel stor asymmetrisk informasjon, kan også relativt små aktører ha markedsmakt. Markedet for tannlegetjenester er et eksempel på dette. I Oslo finnes det hundrevis av uavhengige tannleger og neppe noen enkeltaktører som har markedsandeler som overstiger noen få prosent. Likevel vil få påstå at det er velfungerende konkurranse i dette markedet. Dette kan forklares med asymmetrisk informasjon. Når man som kunde har valgt en tannlege, har man svært begrensede muligheter til å kontrollere kvaliteten på arbeidet som utføres. Om det var riktig å bore to hull og om arbeidet ble utført tilfredsstillende, vil være så å si umulig for kunden å vite i etterkant. Informasjonsskjevheten gir tannlegene mulighet til å selge tjenester kunden ikke har behov for samt å utføre tjenestene til lavere kvalitet for gitt pris. Hver enkelt tannlege har derfor markedsmakt. 5 Kollektiv markedsmakt innebærer tilsvarende som ved ensidig markedsmakt, at aktørene har evne til å ta ut en høyere pris, eventuelt lavere kvalitet for gitt pris, enn det som er mulig i et marked med velfungerende konkurranse. Forskjellen fra ensidig markedsmakt er at markedsmakten må utøves av flere aktører i fellesskap. Mulighetene til å opptre koordinert, uten at man bryter forbudet i konkurranse- 4 5 Se for eksempel Konkurransetilsynets retningslinjer for behandling av horisontale bedriftserverv. Andre konkurransemyndigheters retningslinjer legger andre terskelverdier til grunn, men det er vanlig å legge listen på mellom 40 til 50 prosents markedsandel. Det er ikke dermed sagt at tannlegene utnytter de mulighetene den asymmetriske informasjonen gir. Denne yrkesgruppen har etiske regler som sier at overflødig eller unødig kostbar behandling ikke må finne sted. 16

20 loven mot konkurransebegrensende samarbeid, betyr at aktørene må ha mulighet til å kommunisere gjennom markedet. For at dette skal være mulig, må markedet være gjennomsiktig, det vi si at sentrale konkurranseparametere som pris, kvalitet og markedsandeler må kunne observeres. Muligheten øker dessuten jo mer homogene bedriftene og produktene i markedet er. Vertikale avtaler mellom mellommennene og leverandører eller kunder kan også påvirke konkurransen og effektiviteten i markedet. For at denne type avtaler skal kunne skape problemer, må en av partene ha markedsmakt. Eksempler på slike avtaler kan være oppgjørssystemer, eksklusivitetsklausuler eller lojalitetsrabatter. Med utgangspunkt i ovennevnte skal vi i analysen nedenfor skille mellom tre kilder til markedsmakt og andre effektivitetsbegrensninger. Altså: Markedsmakt på grunn av størrelse (tradisjonell konkurranseanalyse) Markedsmakt på grunn av transaksjonskostnader Markedsmakt og annen ineffektivitet på grunn av oppgjørssystem og andre vertikale avtaler. Eventuelle problemer med markedsmakt kan oppstå på flere ledd i markedene hvor mellommennene er etablert. I prinsippet kan problemet med markedsmakt oppstå i konkurransen Mellom produsenten/leverandører av tjenesten (mellom mediene, mellom forsikringsselskapene, mellom flyselskapene og så videre) Mellom mellommennene (mellom mediebyråene, mellom forsikringsmeglerne og mellom reisebyråene), og Mellom leverandørene og mellommennene (mellom mediene og mediebyråene, mellom forsikringsselskapene og forsikringsmeglerne og mellom flyselskap og reisebyrå). Vi har i delutredningene vist til kjennetegn ved mediebransjen, reisebransjen og forsikringsbransjen som tilsier at mulighetene for å utøve kollektiv markedsmakt er begrenset. Hovedårsakene til dette er at leverandørene har begrenset innsyn i hverandres kontrakter med kundene, hvilket hindrer koordinert atferd, selv om det er høy konsentrasjon i markedet. Vi viser imidlertid også i delutredningene at sterke bransjeorganisasjoner kan bidra til å øke mulighetene for koordinert atferd, og dermed øke mulighetene til å utøve kollektiv markedsmakt. Bransjeforeningen til henholdsvis forsikringsselskapene (FNH) og mediebyråene (MIO) legger til rette for dette gjennom å oppfordre til bestemt atferd for sine medlemmer. Nedenfor skal vi gå gjennom mulige kilder til markedsmakt, som er kilder både til ensidig og kollektiv markedsmakt, og andre effektivitetsproblemer i markedene hvor mediebyråer, forsikringsmeglere og reisebyråer er etablert Markedsmakt på grunn av størrelse Dersom én eller noen få aktører har en stor del av markedet og samtidig er beskyttet av etableringshindre og ikke utsatt for kjøpermakt, vil dette være en kilde til markedsmakt. Denne type markedsmakt identifiseres normalt ved å måle konsentrasjonen i markedet, analysere etableringshindringer og effekten av even- 17