DET KONGELIGE NÆRINGS- OG HANDELSDEPARTEMENT

Transkript

1 DET KONGELIGE NÆRINGS- OG HANDELSDEPARTEMENT s Energi Norge Postboks 7184 Majorstuen 0307 OSLO Deres ref Vår ref Dato v Henvendelse om norske forskriftskrav 61 elektrisitetsmålere Vi viser til brev datert 11. november 2010 vedrørende ovennevnte. Til orientering oversendes vårt brev av til Fortum Distribusjon AS med departementets avgjørelse av klage på avslag om utsatt frist for retting av elektrisitetsnlålere. Med hilsen Tone Molvær Berset (eif.) underdirektor Gunnvor Mortensen konsulent Vedlegg Postadresse Kontoradresse Telefon Næringspolitisk avdeling Saksbehandler Postboks 8014 Dep Einar Gerhardsens plass Gunnvor Mortensen 0030 Oslo Org no. Telefaks

2 i DET KONGELIGE NÆRINGS- OG HANDELSDEPARTEMENT Fortum Distribusjon AS Rådmann Siras Vei GRÅLUM Deres ref Vår ref Dato 08/ /TMB AVGJØRELSE AV KLAGE PÅ AVSLAG OM UTSAZT FRIST FOR RE'i1 'ING AV ELEKiR ISITETSMÅLERE 1. INNLE DNING Nærings- og handelsdepartementet viser til klage fra Fortum Distribution AS av 8. april 2010 på Justervesenets avslag datert 17, mars 2010 på søkn:ad om utsatt rettefrist for seks grupper av elektrisitetsmålere. I brev av 22. april 2010 opprettholdt Justervesenet sitt vedtak og oversendte klagen ti1 Nærings- og handelsdepartementet for endelig avgjørelse. Vi viser også til foreløpig svar fra departementet i brev av 2. juli OM SAKENS BAKGRUNN 2.1 Rettslig grunnlag I forskrift om krav til elektrisitetsmålere kapittel fire ( 42 53) er det gitt bestemmelser om "Kontrollordninger for elektrisitetsmålere under bruk". I forskriftens kapittel tre ( 36 41) gis det bestemmelser om "Krav til elektrisitetsmålere under bruk". Forskriften er hjemlet i lov om målenheter, vekt og normaltid ( nr. 4). Forskriftens 42 andre ledd sier at ved kontroll "skal det kontrolleres at alle kravene angitt i kapittel 3 er tilfredsstilt." Kontroll kan enten skje ved periodisk totalkontroll ( 46) eller ved statistisk kontroll ( 47 49). Kontrollen skal foretas av et godkjent laboratorium ( 42 tredje ledd, jfr. 51). I forskriftens 45 f erde ledd er det hjemlet at målere produsert for 1. januar 2005 skal kontrolleres første gang senest innen utgangen av I 41 andre ledd heter det at: "Dersom den statistiske kontrollen faller negativt Postadresse Kontoradree e Telefon Næringopoiltiok avdeling Sal obehandler Postboks 8014 Dep Einar Gerhardsens plass Tone Molvær Berset 0030 Oslo Org no. Telefaks

3 ut, skal samtlige målere i gruppen byttes ut i løpet av ett år" 26 første ledd i lov om målenheter, vekt og normaltid (måleloven) lyder: "Ved brudd på bestemmelsene i denne lov eller på bestemmelser fastsatt i medhold av loven kan Justervesenet kreve forholdet rettet innen en fastsatt frist". Denne fristen omtales også som "midlertidig brukstillatelse". Justervesenet må i hvert enkelt tilfelle foreta en konkret vurdering av hvor lang frist som skal gis, jf. Ot.prp. nr. 81 ( ) side Sakens faktiske bakgrunn Etter en test av målere i lavlastområder (typisk hyttebebyggelse) hvor det ble oppdaget feil, har Fortum Distribution AS (heretter Fortum) søkt om utsatt rettefrist for seks grupper av underkjente elektrisitetsmålere, til sammen om lag 1600 målere. Det er ikke bestridt at de aktuelle elektrisitetsmålerne hadde målefeil. Søknaden gjelder: Kontrollgruppe nr og 1862 Kontrollgruppe nr og 1983 Kontrollgruppe nr og 1926 For at en utsatt rettefrist skal kunne gis, må "stansing anses sterkt urimelig" jf. målelove ii 26 andre Ø J u5^teij esenet h aroe tlktdt ete slik at det må ftj'r eligge spesielle omstendigheter. I tillegg legges det vekt på hvor stor feilen på måleredskapet er. Justervesenet avslo søknaden med den begrunnelse at det ikke forelå spesielle omstendigheter som tilsa utsatt rettefrist. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fastsetter forskrift om Avanserte Måle- Systemer (AMS) som skal tre i kraft 1. januar Dato for innføring av AMS har blitt kjent på et tidspunkt etter at anken over Justervesenets vedtak ble fremmet. AMS gjelder innføring av nye og mer avanserte el-målere med toveis kommunikasjon mellom bruker og nettselskap. Dette forutsetter en ny strømmåler plassert hos sluttbruker og et kommunikasjonssystem mellom sluttbruker og nettselskap for oveøring av blant annet måledata. Formålet er å registrere energiforbruket hos sluttbruker, for eksempel energiforbruket per time, og overføre dataene til nettselskap via den valgte koznmunikasjonsløsningen. 3. GENERELT OM KONTROLL AV ELMALERE Kravene som elektrisitetsmålere må tilfredsstille, er gitt i forskrift om krav til elektrisitetsmålere. Forskriften inneholder også bestemmelser om kontrollordning. Ved kontroll basert på statistisk kontroll skal nettselskapene selv sette elektrisitetsmålere sammen i grupper på mellom 18 og målere. Størrelsen på gruppene kan nettselskapene selv velge, men gruppene skal være sammensatt av ensartede rnålere. En gruppe kan inneholde målere fra lfere nettselskaper. For testing foretas det et statis- Side 2

4 tisk utvalg av et antall målere. Antallet er avhenging av størrelsen på gruppen. Disse målerne testes i laboratorier som enten er godkjent av Justervesenet eller akkreditert. Hvis flere enn et bestemt antall målere underkjennes ved testingen, blir hele gruppen målere underkjent og må byttes. Er det et mindre antall målere som faller ut, kan det foretas nytt utvalg og ny testing. Antallet målere som er tilstrekkelig for utfallet av gruppen eller ny testing vil avhenge av størrelsen på gruppen. Detaljer om størrelse på utvalg og når det kan foretas et nytt utvalg er tatt inn i forskriften (som er tatt direkte fra ISO standard om statistisk utvalg). Etter at testing er utført, skal resultatene rapporteres til Justervesenet. Nettselskapene har i praksis gjennom avtale satt bort oppgaven med testing og rapportering til en såkalt kontrolladministrator. Det er like fullt nettselskapene som er ansvarlige for gjennomføring av kontrollene etter forskrift om krav til elektrisitetsmålere. 4. FORTUM DISTRIBUifION AS' ANFØRSLER Fortum anfører at det vil være samfunnsøkonomisk uforsvarlig å skifte målere som kun er underkjent i lavlastområdet og at AMS snart skal innføres i Norge. De aktuelle målerne vil dermed måtte skiftes to ganger, med de kostnader for brukeren som dette medfører. Videre anfører Fortum at selve utformingen av regelverket er strengere i Norge enn i Sverige og Finland, og at dette innebærer en ulempe for bransjen og forbrukerne. I alle de nordiske landene er regelverket utformet på grunnlag av Måleinstrumentdirektivet (MID). Hovedspørsmålet som er reist i denne saken er om det foreligger grunnlag for å fastsette en utsatt rettefrist (midlertidig brukstillatelse) for mekaniske elektrisitetsmålere. Dersom slikt grunnlag foreligger, må lerlgden på rettefristen vurderes. 5. DEPARTEMENTETS VURDERING Regler om salg og bruk av måleredskaper er gitt i den ovenfor nevnte måleloven. Et viktig formål med dette regelverket er at man skal kunne ha tillit til at apparater som brukes til økonomisk oppgjør, er tilstrekkelig nøyaktige. 5.1 Vurdering av om feilene er for store til at utsatt rettefrist kan gis For fire av de seks kontrollgruppene (1915, 1862, 1970 og 1983) viser Justervesenet til at feilen på målerne er så store at det ikke bør gis midlertidig brukstillatelse. Klager på sin side viser til uttalelser fra Ista (kontrolladministrator) om at gruppene som helhet har gjennomsnittlig svært små feil (for eksempel sies det at gruppe 1862 som helhet har en gjennomsnittlig feilvisning på ca. 1 pst.) Side 3

5 Det er kun for kontrollgruppe 1862 det ikke på noe tidspunkt er reist tvil om at kontrollen er korrekt gjennomført i henhold til forskrift om krav til elektrisitetsmålere. For målegruppe 1915, 1970 og 1983 er Justervesenets begrunnelse for ikke å innvilge midlertidig brukstillatelse både at feilene er for store og at kontrollene ikke er korrekt gjennomført. Drøftingen her bygger på en forutsetning om at kontrollene er korrekt gjennomført. Vi kommer nedenfor tilbake til en drøfting av konsekvensene av mangelfullt gjennomført kontroll. Nærings- og handelsdepartementet viser til forskrift om krav til elektrisitetsmålere og bestemmelsene om "maksimalt tillatte målefeil" i tabellen i forskriftens 39. Der synliggjøres det at det er lagt inn feilmarginer for de ulike gruppene. De feilene som er påvist for de to aktuelle kontrollgruppene, er feil ut over de tillatte feilmarginene. I sitt vedtak og senere behandling av klagen fra Fortum, gir ikke Justervesenet noen utdypning av sin vurdering av hva som er bakgrunnen for at feilene vurderes som "for store". I forskriftens 39 er det lagt inn tillatte feilmarginer. Forskriften åpner imidlertid ikke for skjønnsbaserte vurderinger av om målerne likevel skal kunne brukes dersom feilene overskrider de tillatte feilmarginene. Utgangspunktet er at dersom kontrollgruppen har større feil enn tillatt, skal den underkjennes, jf. forskriftens 41. På forespørsel har Justervesenet redegjort for hva de legger i at feilene er "for store" og om Justervesenet overhodet har en praksis for å gi midlertidig brukstillatelse til grupper av elektrisitetsmålere. Justervesenet opplyser at det sjelden gis midlertidig brukstillatelse i slike tilfeller, men at det forekommer. Forutsetningene er da at målerne i gruppen viser feil i all hovedsak ved lav belastning. Justervesenet har ikke praksis for å gi midlertidig brukstillatelse der målingen viser feil også ved høyere belastning. Når Justervesenet viser til at feilene er "for store", innebærer dette ikke nødvendigvis at graden av feil ut over feilmarginen er veldig stor, men at målere i gruppen har vist feil ikke bare ved lav, men også ved høyere belastning. I tillegg opplyser Justervesenet at midlertidig brukstillatelse kun har vært gitt for et klart avgrenset tidsrom og at det i de tilfellene slik tillatelse har vært gitt har foreligget en tydelig og spesiell grunn. Departementet viser til at elektrisitetsmålere er et av de mest tallrike måleredskapene som benyttes som grunnlag for økonomiske oppgjør. Elektrisitetsmålere finns i ethvert hjem, alle bedrifter og de fleste hytter. Elektrisitetsmålerne er også en vesentlig forutsetning for at markedet for elektrisk strøm skal fungere. Hensynet til det store antallet målere vurdert sammen med deres vitale funksjon tilsier at det er behov for et tydelig regelverk med en forutsigbar praktisering. Forskrift om krav til elektrisitetsmålere er langt på vei en forskriftsfesting av en ISO-standard. Tilsvarende krav legges med andre ord til grunn også i andre land. Forskriften er detaljert og teknisk av natur. For aktørene i bransjen bør det være liten tvil om nøyaktig hvilke krav som stilles. Dette skaper en ønsket forutsigbarhet. Side 4

6 Under forutsetning av at kontrollene gjennomføres slik som forskriften stadfester, er det også lagt inn en margin for akseptable feil. Dette sikrer at praktiseringen ikke blir unødvendig rigid med kostnader for bransjen og forbrukerne som oversiger samfunnets nytte til følge. En vurdering av samfunnsøkonomisk nytte er lagt til grunn ved ut formingen av regelverket. Under forutsetning av at markedet og dets rammebetingelser er stabilt, bør muligheten til å gjøre unntak fra regelverket ved å gi en midlertidig brukstiliatelse, kun benyttes i helt spesielle tilfeller. Fortum viser i sin klage til innføringen av AMS. Selskapet hevder at dette er et nytt og ekstraordinært element. Departementet tolker Fortums klage slik at et av grunnlagene for klagen er at innføringen av AMS innebærer at de mekanismene som ligger inne i regelverket for å sikre god utnyttelse av samfunnets ressurser, ikke fungerer som forutsatt. Fortum hevder at praktiseringen av dagens regelverk i en situasjon der AMS skal innføres om noe tid, innebærer en betydelig samfunnsøkonomisk kostnad. Fortum presiserer at deres vurdering av dette kun gjelder målere som "går for sakte når målerne måler et meget lite forbruk, men korrekt på større forbruk". I etterkant av Justervesenets behandling av klagen er det blitt fastsatt et tidspunkt for innføringen av A1VIS i Norge. AMS skal i følge Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) være gjennomført senest innen 1. januar 2018, og nye forskrifter skal vedtas av NVf+. i løpet av ført ce halvrlel av2011. Dette innebærer at NVE og Justervesenet i tiden fremover i samarbeid må gjennomgå problemstillingen rundt innføringen av AMS og hvordan kontroll og utskifting av elmålere mest hensiktsmessig kan gjennomføres, herunder vurdere eventuelle overgangsordninger og øvrige forskriftsendringer i sine respektive regelverk. Som en dei av dette arbeidet må Justervesenet gjøre en grundig beregning av på hvilket tidspunkt det ikke lenger er samfunnsøkonomisk lønnsomt å stille krav om utskifting av målere som senere skal skiftes ut på nytt. På det tidspunktet da Justervesenet fattet sitt opprinnelige vedtak og senere behandlet klagen i denne saken som første instans, var tidspunktet for innføring av AMS ikke kjent. Det var kjent at AMS skulle komme, men ikke når. Antydede tidspunkt var blitt endret flere ganger slik at det ikke fremstod som åpenbart at AMS skulle innøres i nærmeste fremtid. Dette var også situasjonen den gang da forskriften trådte i kraft 1. januar Gjennom forskriften ble det satt en frist til utgangen av 2010 for alle aktørene i bransjen til å gjennomføre kontroll av elektrisitetsmålere produsert for 1. januar 2005 og deretter utskifting av de underkjente målerne innen ett år. Det skjedde ikke vesentlige endringer i markedet eller dets rammebetingelser fra forskriften trådte i kraft og til klagetidspunktet. Det at det nå er fastsatt et tidspunkt for innføringen av krav til AMS utgjør imidlertid etter departementets vurdering en endring Side 5

7 i rammevilkårene som det må tas hensyn til i forskriften ut fra en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsbetraktning. Denne konkrete klagesaken må likevel avgjøres på grunnlag av gjeldende rett. Departementet slutter seg til Justervesenets praktisering av måleloven 26 slik at midlertidig brukstillatelse kun skal gis i helt særlige tilfeller. Kunnskapen som forelå på søknadstidspunktet om at AMS skulle innføres på et ikke kjent tidspunkt i fremtiden, utgjør ei ter departementets oppfatning i seg selv ikke en slik helt spesiell grunn. Departementet er kommet til at Fortum ikke kan gis medhold i sin klage på avslag på søknad om midlertidig brukstillatelse på det grunnlaget at AMS skulle innføres og at utskifting av de elektrisitetsmålerne som ligger inne i søknaden på denne bakgrunn er samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Gjennom forskriftom krav til elektrisitetsmålere ble det stilt klare krav og gitt en tydelig frist til aktørene i bransjen. Det skjedde ikke vesentlige endringer i markedet eller i rammevilkårene som skulle tilsi en endret vurdering av den samfunnsøkonomiske lønnsomhetsbetraktningen som lå til grunn for kravene som ble stilt til bransjen fra forskritfen trådte i kraft 1. januar 2008 til Justervesenet behandlet klagen 22. april Departementet legger videre til grunn at aktørene i bransjen har innrettet seg etter kravene i forskr ften. T sin klage ha r Fortum ikke hevriet at rlet foreligger forhold ennner helt spesifikke kun for Fortum og som skulle tilsi at dette selskapet alene burde få en midlertidig brukstillatelse. Fortum trekker i sin klage frem forhold som gjelder alle aktørene i bransjen. De som har innrettet seg etter kravene i forskriften og skiftet ut sine elektrisitetsmålere innen fristen, ville da bli utsatt for en forskjellsbehandling dersom departementet skulle gitt Fortum medhold i sin klage. I en situasjon der rammevilkårene ellers er uendret, er dette et poeng departementet ønsker å påpeke selv om det ikke var avgjørende for utfallet i denne saken. Departementet stadfester på dette grunnlaget Justervesenets vedtak for kontrollgruppe Vurdering av manglende gjennomførte kontroller For kontrollgruppene 1970 og 1983 konkluderer Justervesenet med at testen er mangelfull og feilaktig utført. I Justervesenets opprinnelige vedtak ble dette også lagt til grunn for kontrollgruppe1915, dette er endret i klagesaksbehandlingen der det påpekes at målingen heller ikke for denne gruppen er korrekt og fullstendig gjennomført. For de to siste gruppene 1802 og 1926, inneholder målerne mindre feil og Justervesenet vil kunne vurdere en midlertidig brukstillatelse dersom de mottar en tilstrekkeilg plan for utskifting. Slik plan er i følge Justervesenet ikke mottatt. Side 6

8 Justervesenet viser til at det er Fortum som er ansvarlig for at kontrollene er korrekt og fullstendig gjennomført. For kontrollene er fullstendig gjennomørt kan en søknad om midlertidig brukstillatelse ikke få en endelig avgjørelse. Nærings- og handelsdepartementet viser til forskriftens 36 som lyder: "Bestemmelsene i kap. 3 og 4 retter seg mot den som bruker elektrisitetsmålere som grunnlag for beregning av økonomiske oppgjør. Med bruker forstås den som er ansvarlig for må lingen". I denne saken er bruker Fortum. Kravene som stilles til elektrisitetsmålere under bruk og til kontrollordninger fremkommer av forskriftens kapittel 3 og 4. Departementet viser til at det ikke er tvilsomt at ansvaret for gjennomføringen av kontroller i henhold til forskriften påhviler Fortum i denne saken. Kontrollmålinger som ikke er fullstendige og/eller korrekt gjennomført kan ikke alene danne grunnlag for en søknad om midlertidig brukstillatelse. For kontrollgruppe 1970, 1983 og 1915 vises det imidlertid også til drøftingen over. For kontrollgruppene 1982 og 1926 vil en eventuell ny søknad am midlertidig brukstillatelse kunne vurderes av Justervesenet dersom kontrollene fullføres i henhold til forskriftens krav og det fremmes en ny søk'nad. For kontrollgruppe nr. 1915, 1970, 1983, 1802 og 1926 er kontrollmålingene ikke korrekt gjennornført og det foreligger derfor ikke et faktisk og rettslig grunnlag som klagen kan behandles på grunnlag av. Klagen for disse gruppene må derfor avvises. 5.3 Implementeringen av lyiid i Norge vs. Sverige og Finland Klager anfører også at både praktiseringen og utformingen av regelverket er strengere i Norge enn i Sverige og Finland. For å vurdere denne påstanden må en se på både bestemmelser om maksimalt tillatte målefeil, hvilken måte målingene foretas på og hvorvidt det foreligger andre tilleggskrav i noen av de andre nordiske landene. Ut fra de opplysninger vi har kunnet fremskaffe om implementeringen av MID og praktiseringen av regelverket i disse landene, er det uklart om sammenligningsgrunnlaget mellom landene er relevant. Avgjørelsen i denne aktuelle saken vil uansett måtte baseres på gjeldende norsk rett. 6. VEDTAK Med hjemmel i forvaltningsloven 34 fatter Nærings- og handelsdepartementet følgende vedtak: Justervesenets vedtak av 17. mars 2010 stadfestes for kontrollgruppe nr Klagen avvises for kontrollgruppe nr. 1915, 1970, 1983, 1802 og Side 7

9 Vedtaket kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. ilsen avdelin ^c^se^h (e.f.) ktør Tone Molvær Berset underdirektør Kopi: tervesenet, Side 8