Høringsak: Forslag til fremtidig organisering av nødmeldetjenesten Rapport fra interdepartemental arbeidsgruppe

Transkript

1 Justis- og politidepartementet Postboks 8005 Dep 0030 OSLO 16. november 2009 Høringsuttalelse fra de fire regionale helseforetak Høringsak: Forslag til fremtidig organisering av nødmeldetjenesten Rapport fra interdepartemental arbeidsgruppe Det vises til høringsbrev datert fra Justis- og politidepartementet. Det vises også til tilbakemedling fra saksbehandler, rådgiver Hanne Skallerud at forutsatt at RHFenes uttalelse er oss i hende innen vil den bli behandlet på linje med de øvrige uttalelsene. Sammendrag og konklusjon Arbeidsgruppens modeller og anbefaling avvises som fremtidig organisasjonsmodell. 112 må styrkes som nødnummer gjennom innsats for å begrense feilanrop. 113 beholdes som tilleggsnummer ved medisinsk nød. Helsetjenestens kommunikasjonssentraler (AMK) beholdes og videreutvikles i tråd med framtidas krav og utfordringer. Medisinsk nødmeldetjeneste må utvikles i tråd med krav til kommunikasjon og samhandling i helsetjenesten og mellom nødetatene. Dagens system er fremtidsrettet ved at det legger til rette for kommunikasjon og samhandling om det enkelte pasientforløp, samtidig som det sikrer kompetent veiledning og rask respons i tidskritiske situasjoner. Helsetjenestens øyeblikkelig-hjelp-virksomhet er ressurskrevende, og måten denne virksomheten organiseres på, får konsekvenser for øvrige helsetjenester. Medisinsk nødmeldetjeneste er en del av den medisinske kjernevirksomhet, og ansvaret for denne virksomheten må ivaretas av den instans som har sørge for ansvar. 1

2 Rapporten mangler konsekvensutredning og risikovurdering av det anbefalte forslag - både mht. faglig forsvarlighet, økonomiske -, systemmessige -, operative - og organisatoriske forhold. Anbefalingen medfører en sterkt sentralisert løsning der risiko for tap av kritisk informasjon i den akuttmedisinske kjede vil være stor. Departementsgruppens anbefalte løsning innebærer en stor organisatorisk endring for helsetjenesten, og når det gjelder håndteringen av medisinske nødmeldinger, er det en risiko for et kvalitativt dårligere tilbud til pasientene.rapporten har kun fokus på de ca 4 % av 113- henvedelsene der det er behov for de andre nødetatene, og konsekvensen kan bli at dagens velfungerende medisinske nødmeldetjeneste vil reduseres til å bli en 112-sentral som i realiteten kun administrerer ambulanseutrykning vedr. oppdrag type Akutt og Haster. Dersom innstillingen tas til følge, vil helseforetak måtte kompensere for konsekvenser av den foreslåtte løsning ved å bygge opp alternative system med de personellmessige og økonomiske konsekvenser dette vil medføre. Tilgjengelige tall viser at hver enkelt AMK-sentral gjennomsnittlig ivaretar 93,7% av beregnet antall reelle nødmeldinger, mens tall for brann er 3,4% og politi 2,9%. 1 AMKsentralene har pr i dag ikke ledig operatørkapasitet slik den interdepartementale gruppen forutsetter. En viss effektivisering kan være mulig ved å legge 110 sentralene under politiets 112-sentraler og beholde landets AMK-sentraler/nødnummer 113. Det er bekymringsfullt at arbeidsgruppen foreslår en fremtidig organisering som systemmessig utelukker spesialisthelsetjenesten fra den akuttmedisinske kjeden. Nødnummeret for helse foreslås lagt til direktoratstyrt ny 112-sentral,og et servicenummer for helse foreslås lagt til primærhelsetjenesten. Spesialisthelsetjenestens behov for operasjonssentral undertrykkes i rapporten. Det fryktes funksjonelle, operative og økonomiske konsekvenser for helsetjenesten. Innledning Den kommunikasjon og koordinering som skjer via medisinsk nødmeldetjeneste og AMKsentralene, er nødvendig for å kunne tilby effektiv og kvalitativ god helsetjeneste til befolkningen. Den interdepartementale arbeidsgruppen konkluderer også med at dette er en godt fungerende tjeneste. Helsetjenestens kommunikasjonssentraler (AMK) har gjennomgått en betydelig omorganisering med reduksjon av antall sentraler - fra 44 i 1998 til 19 i Sentralene har dessuten betydelig større virksomhet enn øvrige nødetater. Framtidig helsetjeneste vil utnytte kommunikasjonsteknologi i langt større grad,og det er strategisk helt avgjørende at helsetjenesten kan utvikle nødmeldetjenesten i pakt med befolkningens behov og teknologiske muligheter, uten å måtte ta hensyn til et tverretatlig organ. AMK-sentralene har langt flere oppgaver enn å koordinere ambulanseoppdrag. AMKsentralene er Akuttmedisinske kommunikasjonssentraler som ivaretar øyeblikkelig hjelp og kommunikasjon mellom primær- og spesialisthelsetjenesten. Samarbeid mellom AMK, lokal lege, ambulanse, og sykehusets hjerteovervåkning er kjent i hjerteinfarktbehandling. Tilsvarende samarbeid er utviklet for hjerneslag. Flere telemedisinske tilbud er på vei inn,og dersom helseforetakene ikke kan bygge dette inn i AMK sentralenes virksomhet vil det måtte etableres koordinering andre steder i sykehuset. 1 KoKom rapport

3 Det framgår av høringsbrevet at Regjeringen har ikke tatt endelig stilling til om 112 skal innføres som eneste nødnummer, herunder spørsmålet om felles nødsentraler og antall slike sentraler. Arbeidsgruppens rapport og høringsuttalelsene til denne vil inngå i grunnlaget for en slik beslutning.. De regionale helseforetakene vil sterkt anbefale at man tar hensyn til hva en nærmest samstemt utøvende helsetjeneste mener. Det vises i så måte til de mange uttalelser helsetjenesten har kommet med vedrørende FENN rapporten i 2004 og ved andre anledninger. Dette er en viktig sak for de regionale helseforetakene. Generelt om innhold i rapporten Rapporten er basert på FENN rapporten (2004) og St.meld.22 ( ). I stortingsbehandlingen av meldingen ble forslaget om felles nødnummer og felles nødsentraler trukket tilbake for å utredes videre. Det savnes i rapporten henvisninger til og omtale av det arbeidet Helse- og omsorgsdepartementet selv initierte høsten 2008 med rapporten En helhetlig gjennomgang av de prehospitale tjenestene med hovedvekt på AMK-sentralene og ambulansetjenesten, offentliggjort mars 2009 og kommentert seinere. Rapportens anbefalinger Den interdepartementeale arbeidsgruppen anbefaler å opprette 7-8 nye 112-sentraler som mottar 112-anrop. Sentralene skal overta all virksomhet ved 110-sentral og AMK-sentral knyttet til mottak av nødanrop og koordinering av ressurser. Nødmeldinger til politiet overføres fra 112-sentralen til politiets operasjonssentraler som anbefales opprettholdt. Forslaget innebærer en reduksjon av antall sentraler fra dagens 69 til 35 - dvs. 7-8 nye 112- sentraler og 27 operasjonssentraler for politiet. Arbeidsgruppen anbefaler i tillegg at det opprettes et nytt statlig forvaltningsorgan som blant annet vil ha ansvar for driften av alle nye 112-sentraler. Den interdepartementale gruppens overordnete vurdering er at dagens 11x-sentraler i all hovedsak fungerer godt, men har noen forbedringsområder: Der innringer bruker feil nr Ved behov for kompetanse på tvers av fagetatene Ved behov for oversikt over ressurser utover enkelte etat Rapporten konkluderer med ikke å anbefale felles sentraler. Det anbefales en modell (Modell C) med felles nødnummer som skal mottas av en fellessentral for brann og helse, mens nødhenvendelser til politiet skal settes over til politiets sentraler, som opprettholdes som nå. Tidligere rapporter Helsetjenestens høringssvar ifbm. FENN-rapporten 2004 De regionale helseforetak svarte den gang at 113 må beholdes som direktenummer for medisinsk nødhjelp. Dette var også konklusjonen til bl.a. Den Norske Legeforeningen, Norsk Legevaktforum og KoKom. HOD svarte at 113 må opprettholdes for å sikre befolkningens mulighet for direkte kontakt med helsetjenesten. HOD bemerket også at utredningen ikke var tilstrekkelig som beslutningsgrunnlag, og at det manglet en vurdering av konsekvenser. 3

4 De tunge innvendingene i høringsvarene til FENN rapporten fra en samlet helsetjeneste er i liten grad diskutert i rapporten. HOD-rapport mars 2009 I Rapporten savnes det henvisning til og omtale av det arbeidet Helse- og omsorgsdepartementet selv initierte høsten 2008, med rapporten «En helhetlig gjennomgang av de prehospitale tjenestene med hovedvekt på AMK-sentralene og ambulansetjenesten», offentliggjort mars Denne ble utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av helseministeren, og rapporten ble offentliggjort så sent som i mars Gruppen var bredt sammensatt. Ledet av en politimester og med deltakelse fra de regionale helseforetakene, universitetssykehus, de ansattes organisasjoner, Helsetilsynet, Helsedirektoratet, KS og brukerorganisasjoner. I mandatet inngikk å foreslå fremtidig organisering av AMK/medisinsk nødmeldetjeneste. Et klart flertall av denne arbeidsgruppen anbefaler : Den norske modellen for medisinsk nødmeldetjeneste må baseres på publikums rett til direkte kontakt med medisinsk fagkyndig personell i en AMK-sentral. Medisinske nødmeldesentraler må organisatorisk og fysisk være knyttet til sykehus Faglige vurderinger Konsekvenser for pasienter og helsetjeneste Ingen av modellene (A D) som er lagt frem av den inter-departementale gruppen, vil medføre en like god eller bedre helsetjeneste for befolkningen, slik gruppen selv har forutsatt. Den anbefalte modellen (Modell C) - med nedleggelse av AMK-sentralene - medfører negative konsekvenser for helsetjenesten og pasientene. Redusert faglighet Én operatør skal håndtere alle typer nødmeldinger. Dette vil medføre tap av nødvendig spesialkompetanse. Arbeidsgruppen er utydelig på hvordan fagkyndighet skal sikres og utøves. Dette kan medføre økt ressursbruk hvis operatørenes medisinsk faglige kompetanse senkes i forhold til dagens ordning. Redusert tilgjengelighet og økt tidsbruk Det innføres et nytt ledd (112sentralen) som hindrer samhandling og direkte kontakt mellom primær- og spesialisthelsetjenesten i akuttfasen. Ved medisinsk nød vil anropet komme i felles kø til 112-sentralen. Pasienter vil ikke lenger kunne kontakte spesialisthelsetjenesten direkte, og uten tidheft,når det gjelder medisinsk nødsituasjon. Ca 96 % av nødanrop via 113 gjelder helseproblematikk, uten behov for involvering av andre nødetater, og behovet for involvering av enten spesialister innad i sykehus eller kommunehelsetjeneste er økende. AMK-sentralene med 113 har pr i dag kortest svartid og rask iverksetting av tiltak. Over hele Europa er nødnummer 112 belastet med feilringing. Foreslått organisering vil gi lengre svartid og responstid ved tidskritiske medisinske tilstander. Det er her verdt å peke på at EU -kravet om 112 som felles nødnummer ikke hindrer de ulike land å ha særskilte nødnummer i tillegg.. De som vet at det er helsehjelp som trengs, kan ringe113 direkte og få kontakt med medisinsk fagpersonell. 4

5 Uklare ansvarsforhold Det foreslås en organisering av nødmeldetjenesten som gir ansvarsmessige uklarheter i akuttkjeden, med tilhørende risiko for pasientene. Innføring av et nytt operativt ledd i kjeden (112) og et nytt administrativt ansvarsnivå (112-direktorat) medfører økt risiko for pasientene, og har systemmessige ulemper. Det nye administrative nivået er for øvrig ikke beskrevet så konkret at det er mulig å gi en uttømmende kommentar. Vi har tidligere påpekt utviklingspotensial innen nødmeldetjeneste og frykter at byråkratiet som etableres,vil vanskeliggjøre utviklingen når enda flere administrative ledd skal koordineres. Det stilles spørsmål til hvem som skal ha ansvar for medisinske og operative rutiner ved den foreslåtte 112 sentralen. Vanskeliggjør samhandling Det vil bli både et funksjonelt og et kvalitativt tap for pasientene dersom 113 flyttes ut av sykehuset, bl.a. fordi dette vil vanskeliggjøre direkte spesialiststøtte på mange fagområder og muligheten for kriseledelse i eget miljø. Kravet om kommunikasjon mellom kommunehelsetjenesten og sykehusene forventes å bli forsterket i fbm utvikling av samhandlingsreformen. Helsetjenesten skal ivareta forsvarlighet og skal sørge for optimal pasientlogistikk med rett pasient til rett sted og til rett tid. For å ivareta disse funksjonene vil den anbefalte modellen kreve nye kommunikasjonsknutepunkt eller operasjonssentraler i foretakene. Ivaretagelse av personvernet er krevende allerede i dagens organisering. Informasjonsdeling som sikrer pasienten bedre behandling, presser seg fram, og det synes opplagt at foreslåtte organisering ytterligere kompliserer personverndimensjonen. Fortsatt behov for operasjonssentraler i helseforetakene Anbefalte modell krever alternativ organisering av en rekke av AMK-sentralens oppgaver. Bare nødanrop og virksomhet knyttet til koordinering av ressurser skal overtas av 112- sentralen. 112-sentralen skal styre Akutt og Haster oppdrag, mens spesialisthelsetjenesten må etablere alternativ organisering for å håndtere vanlige oppdrag, herunder psykiatrioppdrag og grensesnittet mot pasienttransport. En konsekvens av dette er at helhetlig styring av ambulanseressursene tapes, og derved også fleksibiliteten til å ivareta en helhetlig flåtestyring og samordnet pasientlogistikk. Spesialisthelsetjenesten skal fortsatt ha sørge-for ansvaret og det operative ansvar for tjenesten. Rapporten er utydelig og mangelfull når det gjelder hvordan planlagte ambulanseoppdrag, luftambulanseoppdrag og koordinering av ambulansefly skal ivaretas i fremtiden. Forslaget setter til side et anerkjent prinsipp om at den instans som genererer kostnader, også har betalingsansvaret (jfr. syketransportreformen). Ansvar for forsvarlig medisinsk virksomhet og beredskap Ansvaret for forsvarlig virksomhet i AMK-sentralen er i dag forankret i en klinisk avdeling og ansvarsmessig likt som for den øvrige medisinske kjernevirksomheten ved et sykehus. Rapporten anbefaler at det skal være lege tilstede i 112-sentralen. Dette sikrer ikke forankring i en klinisk avdeling med helhetlig ansvar for medisinsk forsvarlig virksomhet. Moderne teknologisk utvikling knytter sammen spesialister i sykehus, AMK-operatør, ambulanse og primærhelsetjeneste. Need to know - prosjektet i regi av Helsedirektoratet arbeider nettopp med å synliggjøre telemedisinske muligheter for å samle kompetanse omkring pasienten i akuttfasen. AMK-sentralene har i dag operativt ansvar for å ivareta forsvarlig beredskap i eget geografisk område. Dette forutsetter kontroll av egen ressursbruk. I den anbefalte løsning skal 5

6 helseforetakene fremdeles ha ansvar for ambulansetjenesten, men kontrollen av ressursbruk forsvinner ved at utalarmering gjøres av den statlige 112-sentralen. Ansvaret for beredskap fragmenteres, og faren for rot i kommunikasjonen øker. Samhandling mellom nødetatene Arbeidsgruppens forslag innebærer en sterk reduksjon av felles arenaer for samhandling mellom nødetatene på lokalt nivå. Spesialisthelsetjenesten blir redusert til avtalepartner med 112-driftsorganisasjon og sentrale styringorganer. Sentralisering av sentraler vil gi sterk begrensing av muligheter for aksjonsgjennomgang og erfaringsutveksling. Hovedhensikten med en eventuell reform synes å være tapt i rapportens anbefalte forslag. Den etat (politiet) som skal koordinere innsatsen i felles aksjoner mellom etatene, inngår ikke sentralen. Risiko for økte kostnader Departementsgruppen har beregnet en innsparing på 190 årsverk, basert på en spørreundersøkelse til sentralene. For helse er det mye som tyder på at forslaget innebærer økte kostnader og reduserte inntekter. Organisering av medisinsk nødmeldetjeneste har gjennomgått en omfattende endring etter foretaksreformen, med en kraftig reduksjon av antall AMK-sentraler på landsbasis. Dersom det forutsettes at operatører i nye 112-sentraler skal overta alle oppgavene som utføres av AMK-sentralene/113 i dag, må sannsynligvis tilnærmet samme antall operatører benyttes for å ivareta helses andel av nødmeldingene. Dette gir ingen samfunnsøkonomisk besparelse, og helseforetakene mister all styring med pasientstrøm og intern logistikk. Nye 112-sentraler / 112-direktoratet må sannsynligvis finansieres innenfor dagens rammer og medfører redusert rammeoverføring til RHFene. Det er usannsynlig at 7 8 nye 112-sentraler kan ivareta alle AMK-sentralenes oppgaver utover de akutte oppdragene. Dagens kostnader med å opprettholde operasjonssentraler (AMK) i helseforetakene, vil i stor grad måtte bestå. Det utføres årlig mellom ambulansetransporter til en kostnad på 3,35 mrd (2008, SSB). Rapportens forslag medfører en deling av oppgavene mellom de nye 112 -sentralene og helseforetakenes egne sentraler. Da er det stor risiko for en dårligere utnyttelse av ambulansekapasiteten. De nye 112-sentralene medfører at ambulanseressursene styres av en instans som ikke har økonomisk ansvar for driften av ambulansene. Det medfører stor risiko for økt forbruk og økte kostnader. En eventuelt økt bruk av ambulanse på % vil bety en ekstrautgift på 0,3 0,6 mrd kroner for RHFene. Tilsvarende savnes en vurdering av hva en slik omlegging vil bety for direkte innleggelser i sykehus. Ved å innføre flere kommunikasjonsledd risikerer en kryssende kommunikasjon og misforståelser i aksjonsforløpet. En dårligere koordinering av ambulansetjenesten kan få alvorlige konsekvenser for både befolkningen og spesialist- og primærhelsetjenesten Departementsgruppens forslag medfører et nytt forvaltningsledd som gir system- og avtalemessige utfordringer. Dette medfører nytt byråkrati og økte transaksjonskostnader. Det stilles spørsmål ved at et statlig direktorat skal forestå utøvelse av helsetjeneste (annet juridisk objekt) innefor ansvarsområdet ( sørge-for-ansvar ) til hvert enkelt regionalt helseforetak og helseforetakene. 6

7 Dette gir både juridiske og faglige komplikasjoner - og det foreligger ikke erfaringer eller utredninger som tilsier at ordningen gir samfunnsøkonomisk gevinst. Helse Nord RHF Helse Midt-Norge RHF Helse Vest RHF Helse Sør-Øst RHF 7