Forvaltningsrevisjon Øygarden kommune Handsaming av byggesøknader og oppfølging av ulovleg bygging

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Øygarden kommune Handsaming av byggesøknader og oppfølging av ulovleg bygging November 2016

2 «Handsaming av byggesøknader og oppfølging av ulovleg bygging» November 2016 Rapporten er utarbeidd for Øygarden kommune av Deloitte AS. Deloitte AS Postboks 6013 Postterminalen, 5892 Bergen tlf: Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited

3 Samandrag Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av handsaming av byggesøknader og oppfølging av ulovleg bygging i Øygarden kommune. Prosjektet blei bestilt av kontrollutvalet i kommunen sak 2016/65, Føremålet med prosjektet har vore å undersøke i kva grad Øygarden kommune har ei føremålstenleg organisering og tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse knytt til handsaming av byggesaker og oppfølging av ulovlege byggetiltak. Vidare har det vore eit føremål å undersøke i kva grad kommunen har etablert system og rutinar for å sikre regeletterleving ved handsaming av byggesaker, samt undersøke korleis kommunen følgjer opp ulovleg bygging. I undersøkinga har det blitt gjennomført dokumentanalyse, intervju, gjennomgang av statistikk og stikkprøvekontroll. Undersøkinga viser at byggesakshandsamarar i Øygarden kommune i stor grad er tilgjengelege for publikum for å svare på spørsmål. Kommunen bør likevel styrke informasjonsarbeidet knytt til byggesaker ved å oppdatere eksisterande plan for brukarmedverknad og utbetre nettsidene slik at informasjon knytt til byggesøknadar blir lett å finne fram til. Av undersøkinga går det også fram at det er utfordringar knytt til kapasitet når det gjeld å handsame byggesaker, og at kommunen ikkje alltid etterlever lovpålagte sakshandsamingsfristar. Kommunen må sikre at fristar blir etterlevd. Korrekt oversikt over sakshandsamingstid og etterleving av fristar i alle sakstypar er viktig å få på plass for å kunne sikre fristetterleving og korrekt rapportering til kommuneleiinga og KOSTRA. Revisjonen meiner det er positivt at Øygarden kommune har begynt å ta tak i arbeid med å utvikle og revidere rutinar og malar knytt til handsaming av byggesaker. Dette er eit viktig arbeid og det er viktig at rutineutviklingsarbeidet er basert på vurderingar av risiko og behov. Revisjonen tilrår at kommunen fullfører arbeidet med å utvikle rutinar og malar for byggesakshandsaming, og samtidig etablerer system som sikrar at rutinar og sakshandsamingspraksis blir jamleg drøfta og evaluert. Etter revisjonen si vurdering har kommunen etablert system som gjer det mogleg å halde oversikt over ulovlege byggetiltak. Revisjonen meiner samtidig det er uheldig at eldre saker i liten grad blir følgt opp, grunna manglande rutinar og kapasitet, og at kommunen må sikre at ulovlege tiltak som er vurdert som alvorlege blir følgt opp. På bakgrunn av funna i undersøkinga har revisjonen tilrådd at det blir sett i verk fleire tiltak. Desse går fram av kapittel 8 i rapporten. 3

4 Innhald Samandrag 3 1. Innleiing 7 2. Om tenesteområdet Kapasitet og kompetanse til handsaming av byggesaker Etterleving av fristar for sakshandsaming System og rutinar for likebehandling og etterleving av regelverk Informasjon og service i byggesaker System for oppfølging av ulovlege byggetiltak Konklusjon og tilrådingar 34 Vedlegg 1: Høyringsuttale 36 Vedlegg 2: Revisjonskriterium 39 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur 43 4

5 Detaljert innhaldsliste Samandrag 3 1. Innleiing Bakgrunn Føremål og problemstillingar Avgrensing Metode Revisjonskriterium 9 2. Om tenesteområdet Organisering Kapasitet og kompetanse til handsaming av byggesaker Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering Etterleving av fristar for sakshandsaming Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering System og rutinar for likebehandling og etterleving av regelverk Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering Informasjon og service i byggesaker Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering System for oppfølging av ulovlege byggetiltak Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering Konklusjon og tilrådingar 34 Vedlegg 1: Høyringsuttale 36 Vedlegg 2: Revisjonskriterium 39 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur 43 5

6 6

7 1. Innleiing 1.1 Bakgrunn Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av handsaming av byggesøknader og oppfølging av ulovleg bygging i Øygarden kommune. Prosjektet blei bestilt av kontrollutvalet i Øygarden kommune i sak 2016/65, Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet har vore å undersøke i kva grad Øygarden kommune har ei føremålstenleg organisering og tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse knytt til handsaming av byggesaker og oppfølging av ulovlege byggetiltak. Vidare har det vore eit føremål å undersøke i kva grad kommunen har etablert system og rutinar for å sikre regeletterleving ved handsaming av byggesaker, samt undersøke korleis kommunen følgjer opp ulovleg bygging. Med bakgrunn i føremålet blei det formulert følgjande problemstillingar: 1. Har Øygarden kommune tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse knytt til handsaming av byggesaker? a. Har kommunen tilstrekkeleg kapasitet knytt til handsaming av byggesaker og oppfølging av ulovlege byggetiltak? b. Har Øygarden kommune eit system for å sikre at dei tilsette har tilstrekkeleg kompetanse, under dette oppdatert kunnskap om endringar i regelverket knytt til byggesakshandsaming? c. Har Øygarden kommune eit system for å sikre læring og kontinuerleg forbetring knytt til byggesakshandsaminga? 2. I kva grad etterlever Øygarden kommune lovpålagte sakshandsamingsfristar i byggesaker og sentrale krav til sakshandsaming i forvaltningslova? a. I kva grad etterlever kommunen fristane på tre og tolv veker i byggesaker? b. I kva grad etterlever kommunen fristen på tolv veker i dispensasjonssaker? c. I kva grad etterlever Øygarden kommune fristen på åtte veker for handsaming av klagesaker? d. I kva grad etterlever kommunen sentrale krav til sakshandsaming i forvaltningslova og eventuelle interne retningsliner? 3. I kva grad har Øygarden kommune utarbeidd system og rutinar for å sikre likebehandling og etterleving av sentrale krav i regelverket i handsaminga av byggesaker? a. Har kommunen system og rutinar som sikrar likebehandling av byggesaker? b. I kva grad har kommunen system som sikrar oversikt over sakshandsamingstid og ivaretaking av sakshandsamingsfristar? c. Har kommunen risikovurdert sine arbeidsprosessar knytt til byggesakshandsaming? 7

8 4. Gir Øygarden kommune god informasjon og service til søkjarar i byggesaker? a. I kva grad har kommunen etablert løysingar som sikrar god tilgjenge, rettleiing og informasjon til publikum? b. Gir kommunen god skriftleg informasjon og rettleiing om sakshandsaming og kommunen sine krav til søknadar i byggesaker? 5. Har Øygarden kommune eit tilfredsstillande system for å sikre at plikta til å følgje opp ulovlege byggetiltak etter plan og bygningslova blir tatt i vare? a. I kva grad har kommunen etablert system og rutinar for å: i. halde oversikt over og følgje opp ulovlege byggetiltak som har blitt avdekt? ii. registrere og følgje opp tips frå publikum om ulovlege byggetiltak? b. Har kommunen etablert rutinar for: i. førehandsvarsling i samband med pålegg om retting/stans, vedtak om tvangsmulkt eller skriving av førelegg? ii. ilegging og innkrevjing av gebyr i samband med oppfølging av ulovlege tiltak? 1.3 Avgrensing Denne forvaltningsrevisjonen er avgrensa til å omhandle kommunen si handsaming av byggesaker og klager i byggesaker. Arbeid med private plansaker, delingssaker og oppmålingssaker er til dømes ikkje omfatta av den gjennomførte undersøkinga. 1.4 Metode Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Oppdraget er gjennomført i tidsrommet april til oktober Dokumentanalyse Revisjonen har nytta kommunelova, plan- og bygningslova med forskrifter og forvaltningslova som revisjonskriterium. Vidare har revisjonen gått gjennom relevant dokumentasjon frå Øygarden kommune. Dokumentasjon som har blitt gått gjennom inkluderer organisasjonsoversikt, verksemdsplan, tenestemål, plan for brukarmedverknad og strategiplan for tilsyn. Revisjonen har også gått gjennom sjekkliste for mottakskontroll av byggesaker Intervju Revisjonen har gjennomført intervju med einingsleiar for plan og forvaltning og to tilsette som arbeider med handsaming av byggesaker. Totalt er det gjennomført tre intervju. Ein av dei intervjua ønskja ikkje å verifisere intervjureferatet Statistisk analyse Revisjonen har gått gjennom og analysert statistikk frå kommunen og kommunen sine rapporteringsskjema til KOSTRA for å vurdere sakshandsamingstid i byggesaker. Revisjonen har også gått gjennom KOSTRA-tal for Øygarden kommune Stikkprøvekontroll Revisjonen har gjennomført stikkprøvar av åtte byggesaker (fire ordinære byggesaker og fire dispensasjonssaker) frå dei siste to åra for å undersøke etterleving av lovpålagte sakshandsamingsfristar og sentrale krav til sakshandsaming i forvaltningslova. Revisjonen har også gått gjennom fem klagesaker for å undersøke sakshandsamingstid Verifiseringsprosessar Oppsummering av intervju er sendt til dei som er intervjua for verifisering og det er berre informasjon frå dei verifiserte intervjureferata som er nytta i rapporten. 8

9 Rapporten er sendt til rådmannen for verifisering og uttale. Rådmannen sin høyringsuttale er lagt ved rapporten. 1.5 Revisjonskriterium Revisjonskriterium er dei krav og forventningar som forvaltningsrevisjonsobjektet skal bli vurdert opp mot. Kriteria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon. I dette prosjektet er revisjonskriteria mellom anna henta frå plan- og bygningslova med forskrift, kommunelova, forvaltningslova og Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Kriteria er nærare presentert innleiingsvis under kvart tema, og i vedlegg 2 til rapporten. 9

10 2. Om tenesteområdet 2.1 Organisering Arbeidet med byggesaker i Øygarden kommune er organisert under eininga teknisk plan og forvaltning, i lina under rådmannen. I eining for teknisk plan og forvaltning inngår andre også fagområda landbruk/miljø, oppmåling/geodata, oppmåling, frådeling og planlegging. Det overordna ansvaret for handsaming av byggesaker i kommunen ligg til einingsleiar for teknisk plan og forvaltning, som er ansvarleg for godkjenning og signering av alle vedtak som blir fatta i byggesaker i Øygarden. To persomar i eininga bruker hovudparten av arbeidstida si til å handsame byggesaker. Kommunen er i tillegg organisert med eit eige servicetorg i rådhuset, der publikum kan ta kontakt direkte for informasjon om mellom anna byggesaker. Kommunen si arkivteneste er også involvert i arbeidet med byggesaker, gjennom mottak, fordeling og arkivering av byggesøknader som kjem inn til Øygarden kommune. Figuren under viser organiseringa av teknisk plan og forvaltning, med tilhøyrande oppgåver: Figur 1: Organisasjonskart for teknisk plan og forvaltning (Kjelde: Øygarden kommune) 10

11 3. Kapasitet og kompetanse til handsaming av byggesaker 3.1 Problemstilling I dette kapittelet omtaler vi hovudproblemstillinga Har Øygarden kommune tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse knytt til handsaming av byggesaker? med følgjande underproblemstillingar: Har kommunen tilstrekkeleg kapasitet knytt til handsaming av byggesaker og oppfølging av ulovlege byggetiltak? Har Øygarden kommune eit system for å sikre at dei tilsette har tilstrekkeleg kompetanse, under dette oppdatert kunnskap om endringar i regelverket knytt til byggesakshandsaming? Har Øygarden kommune eit system for å sikre læring og kontinuerleg forbetring knytt til byggesakshandsaminga? 3.2 Revisjonskriterium 23 i kommunelova omtaler administrasjonssjefen sine oppgåver og mynde. Her står det at administrasjonssjefen er den øvste leiaren for den samla kommunale administrasjonen, med dei unntak som følgjer av lov, og innanfor dei rammer kommunestyret fastset. I 23 i kommunelova står også følgjande: «Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll». I Ot.prp.nr.70 ( ) står følgjande kommentar til kravet om betryggande kontroll i kommunelova 23: «Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som blant annet skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte.» I Ot.prp.nr.70 ( ) blir det vidare vist til at internkontroll først og fremst er eit leiingsverktøy, og «( ) er en integrert del av ledelsens styring av organisasjonen. Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre måloppnåelse på følgende områder: - Målrettet og effektiv drift - Pålitelig ekstern rapportering - Overholdelse av gjeldende lover og regelverk.» 11

12 3.3 Datagrunnlag Kapasitet knytt til sakshandsaming av byggesaker og oppfølging av ulovlege byggetiltak Tal frå Øygarden kommune viser at byggesaksavdelinga i 2015 handsama totalt 186 byggesaker. Av dette var 150 ordinære byggesaker, mens 36 var dispensasjonssaker. Byggesaksavdelinga i Øygarden kommune er bemanna med to personar som arbeider med handsaming av byggesøknadar. Sakshandsamarane følger også opp og førebur klagesaker. Av stillingsomtale kommunen har utarbeidd for sakshandsamarstillingane går det fram at handsaming av byggesøknadar utgjer hovudarbeidsoppgåva for dei to tilsette, men at dei også skal kunne arbeide med oppgåver innan tilsyn og oppfølging av ulovlege tiltak, administrative oppgåver knytt til rapportering og utvikling/vedlikehald av internkontrollsystem mv. I intervju blir det opplyst at det på grunn av svært stor mengde byggesøknader i liten grad er tid tilgjengeleg til å arbeide med andre oppgåver, som til dømes utvikling av system og rutinar. Det blir opplyst at byggesak har kapasitetsutfordringar både når det gjeld å rekke alle sakshandsamingsfristar (nærare omtala i kapittel 4) og når det gjeld å få sett av tid til å følgje opp ulovlege byggetiltak (nærare omtala i kapittel 7). Det blir vidare opplyst at sakshandsamarane i periodar har arbeidd ein del ekstra i eit forsøk på å handsame alle saker innanfor frist (bruk av fleksitid med oppsparing av tid til avspasering). Einingsleiar opplyser at det i periodar har vore nødvendig å operere med noko pålagt overtidsarbeid for å løyse kapasitetsutfordringar, men dette har ikkje blitt nytta dei siste åra. Det blir vidare opplyst at kommunen er sårbar for fråvær og ferieavvikling på byggesak fordi dei er så få tilsette, og at byggesaksavdelinga fort får utfordringar med fristetterleving dersom nokon av dei tilsette er borte over lengre periodar. Byggesak har i 2015 og starten av 2016 arbeidd med eit internt prosjekt knytt til identifisering av tidstjuvar. I intervju blir det opplyst at ein av årsakene til at prosjektet blei starta opp var at byggesak i ein periode sleit med å overhalde sakshandsamingsfristar, og derfor ønskja å finne ut kor i tenesta dei kunne bli meir effektive. Sjå kap for nærare omtale av dette prosjektet Kompetanse, opplæring og forbetringsarbeid Revisjonen får opplyst at Øygarden kommune ikkje har ein særskilt opplæringsplan for dei som arbeider med byggesaker. Einingsleiar opplyser i intervju at dei tilsette sjølv har eit ansvar for å følgje med på og halde seg orientert om endringar i lovverk og relevant materiale hjå til dømes Direktoratet for byggkvalitet. Dei tilsette blir vidare oppfordra til å halde seg orientert om moglege relevante kurs å delta på. På overordna nivå har Øygarden kommune utarbeidd ein felles strategisk kompetanseplan for perioden , som også omfattar eining Teknisk plan og forvaltning. Revisjonen får opplyst at ein person i eining for Teknisk plan og forvaltning får opplæring etter denne planen, og at vedkommande etter fullført opplæring skal arbeide 50 prosent med handsaming av byggesaker. I intervju blir det opplyst at opplæringsperioden for den nye medarbeidaren på byggesak er ferdig, men at vedkommande for tida er opptatt med å dekke andre oppgåver i kommunen på grunn av sjukefråvær i andre avdelingar. Når sjukefråværsutfordringane løyser seg vil den tilsette bli fasa inn i arbeid med byggesakshandsaming. Når det gjeld eksisterande kompetanse i byggesaksavdelinga, meiner einingsleiar at kommunen har tilstrekkeleg kompetanse til å gjennomføre byggesakshandsaming og oppfølging av ulovlege tiltak. Vidare opplyser einingsleiar at kommunen har tilgang til gode støtteverktøy og informasjonskjelder som dei tilsette kan nytte i arbeid med byggesaker, som til dømes rettsdata.no og Direktoratet for byggkvalitet (Dibk). 1 Øygarden kommune Strategisk kompetanseplan Læring og utvikling. Vedteke av Øygarden kommunestyre

13 Revisjonen får opplyst at det ikkje er etablert faste møte mellom sakshandsamarane og leiar der ein til dømes kan diskutere saker i fellesskap. På grunn av stor saksmengde dei siste åra, har det vore lite tid tilgjengeleg til å prioritere interne møte for å diskutere rutinar, sakshandsaming, korleis avdelinga skal handtere vanskelege saker mv.. Samtidig blir det peika på at det er kontinuerleg dialog mellom einingsleiar og byggjesakshandsamarane om innhaldet i aktive saker og måten dei blir handsama på. Det blir opplyst at einingsleiar er informert om dei fleste større og meir alvorlege byggesakene ved at han har blitt informert om og diskutert saka med sakshandsamarane undervegs i arbeidsprosessen. Revisjonen får vidare opplyst at byggesaksavdelinga forsøker å bruke avgjerder frå fylkesmannen i til dømes klagesaker som rettesnor for argumentasjon i tilsvarande/liknande saker. Andre vedtak frå fylkesmannen, samt relevante saker frå sivilombodsmannen, blir også brukt som grunnlag for diskusjon og samanlikning opp mot saker avdelinga arbeider med. Det blir peika på at einingsleiar er flink til å finne fram til vedtak og saker som kan vere relevante for aktive byggesaker i kommunen. 3.4 Vurdering Undersøkinga viser at dei ved byggesaksavdelinga i Øygarden ikkje opplever å ha tilstrekkeleg kapasitet til å handsame alle byggesaker innan lovpålagte sakshandsamingsfristar og til å følgje opp ulovlege byggetiltak. Kapasiteten er særleg utfordrande i samband med ferieavvikling. Revisjonen meiner dette er uheldig og meiner kommunen bør sikre tilstrekkeleg kapasitet til sakshandsaminga og oppfølging av byggetiltak slik at lovpålagte fristar blir etterlevd. Dette er også viktig for å sikre at kommunen ikkje mister gebyrinntekter. Vidare viser undersøkinga at byggesaksavdelinga opplever å ha tilstrekkeleg kompetanse til å handsame byggesaker av ulike typar og til oppfølging av ulovlege byggetiltak. Revisjonen meiner det er positivt at byggesaksavdelinga har sørga for at sakshandsamarane har tilgang til relevante kjelder for å halde seg oppdatert på endringar i regelverk mv., og at dei tilsette blir oppfordra til å oppsøke og nytte dei kjeldene som er tilgjengeleg. Samtidig meiner revisjonen det er viktig å ha ein systematisk og planmessig tilnærming til kva kompetanse det er nødvendig å ha på byggesaksområdet, særleg i periodar der det blir gjort endringar i regelverket. Dette er viktig for å sikre at alle har nødvendig kompetanse. Revisjonen meiner det er positivt at avdelinga har fokus på å følgje opp og nyttiggjer seg relevante avgjerder og saker frå fylkesmannen og sivilombodsmannen der desse har omgjort og oppheva kommunen sine vedtak. Etter revisjonen si vurdering har avdelinga likevel ikkje etablert opplegg for å jamleg evaluere eige arbeid, slik at læring og kontinuerleg forbetring av byggesakshandsaminga i kommunen blir sikra. Revisjonen vil anbefale at dette blir gjort, slik at ein sikrar at det blir sett i gang korrigerande tiltak og/eller endringar i rutinar og praksis der det måtte vere behov for det. 13

14 4. Etterleving av fristar for sakshandsaming 4.1 Problemstilling I dette kapittelet omtaler vi hovudproblemstillinga I kva grad etterlever Øygarden kommune lovpålagte sakshandsamingsfristar i byggesaker og sentrale krav til sakshandsaming i forvaltningslova? med følgjande underproblemstillingar: I kva grad etterlever kommunen fristane på tre og tolv veker i byggesaker? I kva grad etterlever kommunen fristen på tolv veker i dispensasjonssaker? I kva grad etterlever Øygarden kommune fristen på åtte veker for handsaming av klagesaker? I kva grad etterlever kommunen sentrale krav til sakshandsaming i forvaltningslova og eventuelle interne retningsliner? 4.2 Revisjonskriterium Krav til kommunen si handsaming av byggesaker er regulert av 1-9 i plan- og bygningslova, der det går fram at forvaltningslova gjeld for handsaming av mellom anna byggesaker. Forvaltningslova stiller ei rekkje krav til sakshandsaming i kommunen. Mellom anna skal kommunen: - førebu og avgjere saka utan ugrunna opphald ( 11a) - gje førebels svar dersom det tar meir enn 1 månad å avgjere saka, i saker som gjeld enkeltvedtak ( 11a) - grunngje vedtak ( 24 og 25) - gje skriftleg melding om vedtak og opplysningar om klagetilgang m.v. ( 23 og 27) - informere i underretting om vedtak om retten etter 18, jf. 19 til å sjå dokumenta i saka ( 27). For kommunen si sakshandsaming av ulike typar byggesaker (byggesaker, dispensasjonssaker) og klagesaker gjeld ulike sakshandsamingsfristar. Desse fristane er omtala i plan- og bygningslova (pbl.) 21-7 (fristar i byggesaker) og byggesaksforskrifta 7-1 (frist i klagesaker). Av pbl går det fram at ordinære byggesøknader skal handsamast av kommunen innan 3 eller 12 veker, avhengig av tiltakstype. Vidare går det fram at søknader som krev dispensasjon frå plan eller planføresegn skal avgjerast av kommunen innan 12 veker. Når det gjeld klagesaker, står det i byggesaksforskrifta at kommunen skal førebu og sende over klagesak til klageinstansen seinast innan 8 veker. Utfyllande revisjonskriterium er nærare presentert i vedlegg 2 til rapporten. 4.3 Datagrunnlag Etterleving av fristar på tre og tolv veker i byggesaker Tabellen under viser oversikta over tal saker byggesaksavdelinga har handsama i 2015 fordelt på ulike sakstypar, samt tal saker der lovpålagt sakshandsamingsfrist har blitt overskride. Tabell 1: Oversikt over tal saker totalt og tal saker med overskriden sakshandsamingsfrist, fordelt på ulike sakstypar. (Kjelde: Øygarden kommune). 14

15 Byggesaker med frist på tre veker Byggesaker med frist på tolv veker Totalt tal saker handsama i 2015 Tal saker med overskriden sakshandsamingsfrist i 2015 Del saker med overskriden frist (i prosent) , ,5 Som det går fram av tabellen, klarer ikkje byggesaksavdelinga å etterleve lovpålagt sakshandsamingsfrist i alle byggesaker med frist på høvesvis tre og tolv veker. I 2015 var andelen byggesaker med overskriden sakshandsamingsfrist om lag 44 prosent i saker med frist på tre veker, og 35,5 prosent i saker med frist på tolv veker. Stikkprøvegjennomgangen revisjonen har gjennomført viser at kommunen har halde sakshandsamingsfristane i byggesaker på tre og tolv veker i 3 av dei 4 sakene vi så nærare på. I ei sak blei lovpålagt sakshandsamingsfrist ikkje halde. Dette gjeld ein byggesøknad med frist på tre veker. For byggesøknaden der frist på tre veker ikkje blei etterlevd, var kommunen si sakshandsamingstid nesten fem veker. Saka blei motteke midt i desember 2015, mens vedtak i saka blei fatta i siste halvdel av januar Tabellen under viser oversikt over tal frå KOSTRA for gjennomsnittleg sakshandsamingstid i byggesaker for 2014 og 2015: Tabell 2: Gjennomsnittleg sakshandsamingstid i byggesaker med frist på 3 og 12 veker (Kjelde: KOSTRA) Gjennomsnittleg sakshandsamingstid for byggesaker med 3 vekers frist (kalenderdagar) Gjennomsnittleg sakshandsamingstid for byggesaker med 12 vekers frist (kalenderdagar) Del søknader om tiltak der kommunen har overskride lovpålagt saksbehandlingstid (i prosent) * KOSTRA-tala viser ei gjennomsnittleg sakshandsamingstid for byggesaker med 3 og 12 vekers frist på høvesvis 21 (3 veker) og 52 dagar (7,5 veker). *)Oppgitt tal for 2015 for del søknader der kommunen ikkje har overhalde lovpålagt sakshandsamingsfrist er 122 prosent og er derfor feil. I samband med verifisering av rapporten opplyste rådmannen at innføring av sakshandsamingssystemet WebSak Fokus ved årsskiftet 2015/2016, samtidig med at byggesak gjekk over til fulldigital løysing, medførte forseinka føring av byggesaker og problem med å halde full oversikt over sakene. Det blir vidare opplyst at det også har vore utfordringar første del av 2016 med å lære god bruk av nytt system Etterleving av frist på tolv veker i dispensasjonssaker I byggesaksavdelinga sitt Excel-skjema med oversikt over saker (sjå kap ) blir det også registrert om ein søknad krev dispensasjon. Det er dette skjema som er byggesaksavdelinga sitt system for å halde oversikt over og følgje opp tidsbruk knytt til handsaming av dispensasjonssøknader. Det er ikkje utarbeidd ei samla oversikt over kor mange dispensasjonssaker avdelinga har motteke som har frist på tolv veker, samt over kor mange av desse sakene fristen er overskriden i. Revisjonen fekk i utgangspunktet opplyst at kommunen hadde handsama 36 dispensasjonssaker med frist i 2015 og det er også dette talet kommunen har rapportert til KOSTRA. Ein gjennomgang av dokumentasjon revisjonen har fått tilsendt viser at 14 av dei 36 sakene som blei handsama i 2015 var frå I desse sakene gjeld dermed ikkje 15

16 sakshandsamingsfrist på tolv veker (innført frå 1. juli 2015). Av undersøkinga går det vidare fram at fleire av sakene frå 2015 er frå før 1. juli same år. Sakshandsamingsfrist på tolv veker gjeld berre for 10 av dispensasjonssakene som blei handsama i Stikkprøvegjennomgangen revisjonen har gjennomført av fire dispensasjonssøknader frå 2016 viser at kommunen har halde sakshandsamingsfristane i dispensasjonssaker med frist på tolv veker i 3 av 4 saker. For ein dispensasjonssøknad med frist på tolv veker blei frist ikkje etterlevd. For dispensasjonssøknaden der frist på tolv veker ikkje blei etterlevd, var kommunen si sakshandsamingstid nesten 14 veker. Saka blei motteke i slutten av februar 2016, mens vedtak i saka blei fatta i starten av juni same år Etterleving av frist på åtte veker i klagesaker I intervju blir det opplyst at byggesaksavdelinga ikkje fører samla oversikt over tidsbruk og sakshandsamingstid i klagesaker, og at det derfor ikkje føreligg statistikk som viser om klagesaker blir handsama innanfor lovpålagt frist. Stikkprøvegjennomgangen revisjonen har gjennomført viser at kommunen har overskride lovpålagt sakshandsamingsfrist i tre av dei fem kontrollerte klagesakene. I den første saka brukte kommunen nesten 30 veker på å handsame klagen (juni 2015 januar 2016). I den andre saka var kommunen si sakshandsamingstid nesten 34 veker (februar 2015 oktober 2015), mens sakshandsamingstida for den tredje saka var meir enn to år (februar 2014 juni 2016) Etterleving av sentrale krav til sakshandsaming Foreløpig svar Som det går fram av delkapitla over, blei det i stikkprøvegjennomgang avdekt totalt fem saker der lovpålagt sakshandsamingsfrist ikkje er halde. Undersøkinga viser at det i berre ei av dei fem sakene er sendt eit foreløpig svar til søkjar med informasjon om når søkjar kan forvente at søknaden vil vere ferdig handsama. I dei fire andre sakene der lovpålagt sakshandsamingsfrist ikkje blei halde, har søkjar ikkje blitt informert om når søknad kan forventast å vere ferdig handsama. Habilitet Stikkprøvegjennomgang viser at det ikkje er dokumentert gjennomført vurderingar knytt til habilitet for verken sakshandsamar eller einingsleiar. I samband med gjennomgangen blir det opplyst at byggesaksavdelinga ikkje har etablert rutinar for vurdering av habilitet, som til dømes avsjekk i kvar sak av at sakshandsamar og einingsleiar er habile til å handsame søknaden. Innhald i vedtaksbrev I alle vedtaksbreva revisjonen har gått gjennom er kommunen sine vedtak i saka grunngjeve, med mellom anna skriftleg gjennomgang av dei ulike momenta i saka vurdert opp mot relevant regelverk. I alle vedtaka er det vist til kva moment i plan- og bygningslova vedtaket er fatta i medhald av, med referanse til paragraf, ledd og bokstav i lova. Informasjon om klagerett og rett til å sjå dokumenta i saka Med omsyn til klagerett, viser stikkprøvegjennomgangen at det i 6 av 8 vedtak er lagt ved eit standardisert vedlegg med generell informasjon til vedtaket, som inneheld informasjon om retten til å klage, under dette informasjon om klageorgan, klagefrist og framgangsmåte ved klage. Det er i vedlegget også vist til kor søkjar kan finne forvaltningslova sine føresegn om klagerett. I ei av saken som ikkje hadde vedlegg med informasjon om klagerett med vidare, var den same informasjonen skriven rett inn i sjølve vedtaksbrevet. 16

17 Vidare viser stikkprøvegjennomgangen at det i 7 av 8 vedtak er informert om retten etter forvaltningslova 18, jfr 19 til å sjå dokumenta i saka. I 6 av 8 saker er desse opplysningane inkludert i standardvedlegget til kommunen med generell informasjon til vedtaket, mens opplysningane i ei av sakene er skrivne rett inn i sjølve vedtaksbrevet. I intervju blir det opplyst at sakshandsamar i den enkelte sak alltid er nøydt til å huske å legge til vedlegg med generell informasjon om vedtaket manuelt, og at dette ikkje følgjer automatisk når ein opprettar nytt vedtak i sakshandsamingssystemet. Dette punktet er blitt teke opp som eit område der byggesaksavdelinga ønskjer utbetring og automatisering. 4.4 Vurdering Revisjonen har tidligare peika på at det er uheldig at kommunen opplever å ikkje ha kapasitet til å etterleve lovpålagte fristar (sjå kapittel 3.4). I undersøkinga stadfestar både statistikk og stikkprøvar at byggesaksavdelinga ikkje alltid etterlever lovpålagte sakshandsamingsfristar. Revisjonen meiner at kommunen må sikre at lovpålagt frist på tre og tolv veker for handsaming av byggesaker blir etterlevd, jf. krav som følger av plan- og bygningslova Vidare må kommunen sikre at lovpålagt frist på tolv veker for handsaming av byggesaker som krev dispensasjon frå lov og/eller plan blir etterlevd, jf. dei krav som følger av plan- og bygningslova Brot på enkelte tidsfristar medfører tap av gebyrinntekter for kommunen (jf. Kap. 3.4). Kommunen må også sikre at lovpålagt frist på åtte veker for handsaming av klagesaker blir etterlevd, jf. dei krav som følger av byggesaksforskriften 7-1. Revisjonen vil i denne samanhengen peike på at enkelte av klagesakene kommunen har handsama har overstige frist med svært lang tid. Revisjonen meiner at kommunen må sikre tilfredstillande oversikt over dispensasjonssaker og klagesaker når det gjeld sakshandsamingstid og etterleving av frist. Dette er viktig for å bidra til å sikre at fristar ikkje blir overskride, men også viktig for å sikre rett rapportering til KOSTRA i samsvar med føresegn frå sentrale mynde (jf. kommunelova 49 og forskrift om rapportering frå kommunar og fylkeskommunar 8). Data frå KOSTRA blir brukt både av kommunane sjølv for å samanlikne seg med andre enkeltkommunar og gjennomsnittet i kommunegruppa, og som styringsinformasjon på nasjonalt nivå. Det er derfor viktig at Øygarden kommune sikrar korrekt rapportering til KOSTRA. Basert på feil i kommunen si KOSTRA-rapportering, er det revisjonen si vurdering at Øygarden kommune ikkje i tilstrekkeleg grad har etablert rutinar for å sikre korrekt rapportering til KOSTRA. Revisjonen meiner at kommunen bør etablere betre system og rutinar for kvalitetssikring av tenestedata som blir rapportert til KOSTRA. Når det gjeld etterleving av sentrale krav til sakshandsaming viser undersøkinga at vedtaka er tydeleg grunngjeve (jf. forvaltningslova 24) og det er vist tydeleg til kva reglar vedtaket bygger på ( jf. forvaltningslova 25) Undersøkinga viser samtidig at byggesaksavdelinga i liten grad nyttar seg av foreløpige svar til søkjar i tilfelle der dette er aktuelt. (jf. forvaltningslova 11a), at det i sju av åtte vedtak er informert om klagerett (jf. forvaltningslova 27) og om retten til å sjå dokumenta i saka (jf. forvaltningslova 27). Det er derfor revisjonen si vurdering at kommunen må sikre at overnemnde krav til sakshandsaming i forvaltningslova blir etterlevd i samband med handsaming av alle byggesaker. Revisjonen meiner vidare at kommunen bør å sikre at det blir gjennomført vurderingar knytt til habilitet jf. forvaltningslova. kap. II. Det bør etablerast eit system for å dokumentere at sakshandsamar og leiar dokumenterer at dei har vurdert eigen habilitet. 17

18 5. System og rutinar for likebehandling og etterleving av regelverk 5.1 Problemstilling I dette kapittelet omtaler vi hovudproblemstillinga I kva grad har Øygarden kommune utarbeidd system og rutinar for å sikre likebehandling og etterleving av sentrale krav i regelverket i handsaminga av byggesaker? med følgjande underproblemstillingar: Har kommunen system og rutinar som sikrar likebehandling av byggesaker? I kva grad har kommunen system som sikrar oversikt over sakshandsamingstid og ivaretaking av sakshandsamingsfristar? Har kommunen risikovurdert sine arbeidsprosessar knytt til byggesakshandsaming? 5.2 Revisjonskriterium Revisjonskriteria i dette kapittelet er knytt til internkontroll. Sjå kap. 3.2 og vedlegg 2 til rapporten for nærare omtale. 5.3 Datagrunnlag System og rutinar for handsaming av byggesaker Mottak og fordeling av saker Øygarden har delt kommunen inn i åtte krinsar. Sakshandsamarane har ansvar for handsaming av nye søknader innanfor faste geografiske krinsar. Dette gjer at den same sakshandsamaren handsamar alle saker som fell innanfor den same krinsen. Byggesøknader som kjem inn til Øygarden kommune blir teke i mot av arkiv, og fordelt til sakshandsamarane ut frå kva krins saka høyrer til. Når nye søknader kjem inn til kommunen, er sakshandsamar ansvarleg for å gjennomføre kontroll av at innkomne søknader er fullstendig og at dei inneheld all nødvendig dokumentasjon. Revisjonen får opplyst at byggesaksavdelinga mottek ein høg del mangelfulle byggesøknadar, og at om lag 70 prosent av søknadene har feil eller manglar som må utbetrast 2. Sakshandsamarane nyttar sjekklister frå Norsk kommunalteknisk foreining i samband med mottakskontroll av søknadane 3. I intervju blir det opplyst at sjekklistene som blir nytta i samband med mottakskontroll ikkje blir arkivert saman med saka, men at listene i staden blir kasta. Einingsleiar opplyser at han derfor ikkje har høve til å kontrollere sjekklistene i samband med godkjenning og signeringen i saka. Det har vore diskutert internt i byggesak om det kunne ha vore gunstig å legge denne sjekklista ved sjølve saka, slik at leiar kan gjere ein rask kvalitetskontroll av gjennomførte aktivitetar i sakshandsamingsprosessen. 2 Arbeid med oppfølging av mangelfulle søknadar er nærare omtalt i kap Innhaldet i sjekklistene er nærare omtalt seinare i dette kapitlet, under overskrifta «Sjekklister og malar». 18

19 Saksgang i ordinære byggesaker, dispensasjonssaker og klagesaker I Øygarden blir både ordinære byggesaker og dispensasjonssaker handsama på delegert mynde, og saker som omhandlar dispensasjon frå lov eller plan følgjer den same saksflyten som ordinære byggesaker. Klagesaker, i både bygge- og dispensasjonssaker, blir handsama politisk i utval for drift og utvikling. I intervju blir det opplyst at korleis byggesaker har blitt handsama i Øygarden dei siste åra i stor grad har vore opp til den enkelte sakshandsamar, og det har ikkje blitt utarbeidd tydelege rutinar for saksflyt i byggesaker eller funksjon for kvar enkelt rolle som er involvert i prosessen med handsaming av byggesaker. For å utbetre dette har byggesaksavdelinga det siste året utarbeidd eit flytskjema som viser saksgangen i samband med handsaming av byggesøknadar og kva handlingar som skal utførast i kvart steg av prosessen. Skjemaet gir oversikt over kven som skal gjere kva, kva personar som skal involverast i ulike oppgåver, kva steg i prosessen som følgjer etter kvarandre og kven som skal ha tilsendt kopi av endeleg vedtak. Når det gjeld dispensasjonssaker, blir det i intervju opplyst at kommunen mottek mange søknader om dispensasjon frå plan, særleg når det gjeld bygging i strandsonen og LNFområde. På tidspunktet for datainnsamling 4 blir det opplyst at kommunen i 2016 hadde handsama 32 dispensasjonssøknadar. Det blir opplyst at det i dei aller fleste av desse sakene blei innvilga dispensasjon frå plan. Kommunen har ikkje etablert retningsliner knytt til kva forhold som skal leggjast vekt på i samband med handsaming av dispensasjonssøknadar. I intervju med ein tilsett blir det vidare vist til at kommunen har lagt seg på ei line der hovudregelen er at det ved søknad blir innvilga dispensasjon frå plan. Dette har skapt ein situasjon der søkjarar forventar at dispensasjonssøknadar blir godkjent, og der nesten alle søknadar som blir avslått av kommunen blir påklaga av søkjar. Ein av dei intervjua trekk fram at mange klager fører til at vedtak blir omgjort av utval for drift og utvikling. Sidan dei fleste dispensasjonssøknadane i kommunen før eller seinare blir innvilga (gjennom at det blir gitt dispensasjon direkte eller etter klage), har sakshandsamarane i kommunen etablert ein praksis der dei prøver å samarbeide forholdsvis tett med søkjar i samband med søknad om byggetiltak, slik at dei tiltaka det blir søkt om er utforma på ein god nok måte til at kommunen kan godkjenne dei innanfor rammene av planog bygningslova. Rutinar for sakshandsaming og likebehandling I intervju kjem det fram at byggesaksavdelinga i kommunen dei siste åra i liten grad har hatt eit felles system og skriftlege rutinar for arbeidet med handsaming av byggesaker. Det blir opplyst at avdelinga tidlegare har hatt eit kvalitetssystem med skriftlege rutinar knytt til sakshandsaming, men dette har ikkje blitt halde vedlike og oppdatert. I samband med innføring av nytt elektronisk sak- og arkivsystem, samt endringar i plan- og bygningslova frå 2015, har einingsleiar og ein av dei tilsette på byggesak saman tatt initiativ til utvikling og oppdatering av internkontrollsystem med tilhøyrande rutinar for byggesakshandsaming. Dette arbeidet inkluderer gjennomgang og oppdatering av dei gamle rutinane for avdelinga, samt systematisering og oppbygging av ein struktur for internkontroll som tilfredsstiller ISO-krav. Internkontrollsystemet er bygd inn i det nye sak- og arkivsystemet, og er dermed tilgjengeleg for alle tilsette som arbeider med byggesak. Når det gjeld kva av dei eksisterande, eldre rutinane som har blitt vald ut og prioritert for oppdatering, blir det opplyst i intervju at enkelte rutinar har blitt plukka ut for å sikre at desse reflekterer godt nok endringar i lovgjeving og interne behov (betre kontroll og informasjon). Det blir samtidig opplyst at det ikkje har vore tilstrekkeleg tid og kapasitet til å følgje opp og utbetre alle rutinar og malar. Med omsyn til å sikre lik behandling av liknande byggesaker, får revisjonen opplyst at eit av dei viktigaste tiltaka byggesaksavdelinga har er den geografiske inndelinga av arealet i kommunen. Oppfatninga er at ved at den same sakshandsamaren handsamar alle nye saker innanfor same område, sikrar kommunen at saker i same område blir handsama ut frå same ståstad og perspektiv. Vidare blir det i intervju vist til at det at sakshandsamarane nyttar seg 4 August

20 av felles sjekkliste til kontroll av nye byggesøknadar, er eit nyttig tiltak for å sikre likebehandling. I intervjua kjem det vidare fram at sakshandsamarane har dialog med kvarandre undervegs i arbeidet med enkelte saker, og at dei gjerne diskuterer korleis særleg utfordrande saker skal handsamast. Også einingsleiar er ofte kopla på i denne dialogen. Utover dagleg kommunikasjon og dialog mellom sakshandsamarane i dei ulike sakene, er det ikkje etablert faste møte for å diskutere sakshandsamingspraksis og tilnærming til ulike sakstypar. Rutinar for kvalitetssikring I intervju blir det opplyst at einingsleiar har ein kvalitetssikringsfunksjon i alle byggesaker som blir handsama, gjennom godkjenning og signering av alle vedtak som blir fatta i byggesaker. Vedtaka har sidan blitt signert elektronisk gjennom kommunen sitt elektroniske sak- og arkivsystem. Einingsleiar opplyser i intervju at det i enkelte tilfelle hender at han gir tilbakemeldingar til sakshandsamarane om å gjere endringar og utarbeide nye vedtak i saker, men at det skjer forholdsvis sjeldan. Einingsleiar opplever at han ofte ikkje har tilstrekkeleg med tid til å sette seg inn i og lese seg opp på alle saksdokument i ei sak før han godkjenner og signerer vedtak. Men i dei større og meir alvorlege bygge- og dispensasjonssakene har einingsleiar som oftast blitt informert om og diskutert saka med sakshandsamarane undervegs i sakshandsamingsprosessen, og er dermed godt orientert om saksinnhald og vedtak. Sjekklister og malar Som nemnt tidlegare nyttar byggesaksavdelinga sjekklister utarbeidd av Norsk Kommunalteknisk Foreining (NKF) til å kontrollere alle byggesøknadar som kjem inn. Sjekklistene ligg tilgjengeleg for dei tilsette på avdelinga sitt fellesområde og i det nyleg utarbeidde internkontrollsystemet i elektronisk sak- og arkivsystem. Det blir opplyst i samband med dokumentoversending at sjekklistene for mottakskontroll blei gjennomgått i fellesskap før dei blei tatt i bruk. Sjekklistene frå NKF som blir brukt i samband med kontroll av mottekne byggesøknader inneheld oversikt over ulike forhold som sakshandsamar skal kontrollere for kvar søknad, med kolonnar for avsjekk (ja/nei) av om søknaden oppfyller alle krav. I sjekklistene ligg det inne sjekkpunkt knytt til søknad, teikningar og kart, nabovarsel, søknad om ansvarsrett, gjennomføringsplan, veg, vatn og avlaup, og om det er nødvendig å sende søknad vidare til andre mynde. Når det gjeld malar til bruk i sakshandsaming, blir det opplyst i intervju at byggesaksavdelinga i liten grad har utarbeidd eigne malar for ulike typar vedtak. Dei malane som blir brukt kjem i hovudsak frå Norsk Kommunalteknisk Foreining (NKF). Malane inneheld ofte noko standardtekst som kan brukast, men sakshandsamar må ofte gjere ein del manuelle operasjonar (hente tekst frå t.d. tidlegare vedtak og brev) knytt til standardtekst, henvising til lovverk etc. I intervju blir det peika på at det kunne vore gunstig for sakshandsaminga om avdelinga kunne fått utarbeidd fleire og nye malar til felles bruk. Slik situasjonen i byggesak er i dag, med stort saksomfang og knappe tidsressursar, har dei imidlertid hatt lite tid til å prioritere arbeid med utvikling av eigne malar tilpassa dei behova sakshandsamarane har. Ei anna utfordring knytt til utvikling og oppdatering av malar til bruk i byggesakshandsaming er at byggesaksavdelinga per i dag ikkje har direkte tilgang til å gjere endringar og tilpassingar i sak- og arkivsystemet. Dersom byggesak til dømes ønskjer å oppdatere ein eksisterande mal, må dei gå via arkivtenesta i kommunen, som har utføraransvaret knytt til handtering av systemet. Dette blir opplevd som tungvint System for å sikre oversikt over sakshandsamingstid Som nemnt tidlegare blir det i byggesaksavdelinga nytta eit delt/felles skjema i Excel til å halde oversikt over alle byggesaker som kjem inn til kommunen, der den enkelte sakshandsamar har ansvar for fortløpande å legge inn nye saker dei blir tildelt. Excel-skjemaet inneheld kolonnar for å registrere grunndata knytt til søknaden (gards- og bruksnummer, saksnummer, tiltakstype og byggekode), om tiltak befinn seg i LNF-område eller detaljregulert område, om det søkast om dispensasjon, kva type søknad det dreier seg 20

21 om (søknad om rammeløyve, igangsetting etc.), samt kva tidsfrist som gjeld for handsaming av saka. Vidare inneheld skjemaet kolonnar for å registrere datoar og tidsbruk i kvar sak. Det er lagt til rette eigne kolonnar for å registrere dato for søknad mottatt, dato for ev. foreløpig svar, dato for komplett søknad, dato for vedtak og samla sakshandsamingstid. Kvar sakshandsamar er sjølv ansvarleg for å følgje med på tidsbruk i sine saker, og for at dei søknadane som er aktive blir handsama innan gjeldande fristar. Kommunen har ikkje system som gjer det mogleg å få automatiske åtvaringar om at fristar for sakshandsaming nærmar seg o.l.. All oppfølging av tidsbruk og fristetterleving i sakshandsaming må utførast manuelt av sakshandsamarane. I samband med undersøkinga har revisjonen motteke ein kopi av Excel-skjema som blir brukt til å halde oversikt over registrerte saker, med innlagte data for 2015 og for perioden 1. januar til 3. oktober Ein gjennomgang viser ein del variasjon i korleis skjemaet blir nytta. For både 2015 og 2016 viser gjennomgangen at det for dei aller fleste saker er registrert grunndata om søknad, samt data om tiltakstype, kva sakshandsamingsfrist som gjeld og om søknad er ein dispensasjonssøknad. Når det gjeld opplysningar knytt til tidsbruk, viser gjennomgangen at det varierer i kva grad det er registrert data om foreløpig svar, komplett søknad, vedtak og sakshandsamingstid. For ein del saker er det til dømes ikkje registrert andre datoar enn dato for søknad motteke, også i tilfelle der det er snakk om saker frå månader tilbake i tid med sakshandsamingsfrist på tre veker. I intervju opplyser einingsleiar at han innimellom minner sakshandsamarane munnleg om at dei må registrere opplysningar i alle saker som blir handsama. Einingsleiar går med ujamne mellomrom inn i lista for å kontrollere at opplysningar om saker blir registrert. Denne kontrollen skjer sjeldnare enn kvar veke Risikovurdering av arbeidsprosessar Undersøkinga viser at det ikkje er gjennomført systematiske risikovurderingar knytt til arbeidsprosessar i byggesaksavdelinga. I intervju kjem det fram at byggesaksavdelinga har arbeidd (og arbeider) med risikovurderingar knytt til korleis avdelinga skal forhalde seg til ytre forhold som t.d. tryggleik for sakshandsamar i møte med utfordrande søkjarar. Det har imidlertid ikkje blitt gjennomført vurderingar av risiko knytt til kor det kan gå galt eller bli gjort feil i interne arbeids- og sakshandsamingsprosessar. Siste halvår 2015 og våren 2016 blei det gjennomført eit prosjekt knytt til identifisering av «tidstjuvar» i avdelinga. Prosjektet kom mellom anna i stand fordi byggesak i ein periode sleit med å overhalde sakshandsamingsfristar, og ønskja å finne ut kor i tenesta dei kunne bli meir effektive. Blant forholda som har blitt identifisert som tidstjuvar for sakshandsaming er mangelfulle system som tidvis har hatt mykje nedetid (Acos Websak sakshandsamingssystem og Kartikus kartsystem), dårleg fungerande teknisk utstyr og stor pågang frå publikum som hindrar tilstrekkeleg fokus på sakshandsaming. Det har blitt forsøkt å sette inn nokre tiltak for å komme tidstjuvane som har blitt identifisert til livs. Kommunen har bytta sakshandsamingssystem, og i intervju blir det peika på at det er mindre nedetid og problem knytt til nytt sakshandsamingssystem. Vidare har det blitt forsøkt å skjerme tid for sakshandsamarane til å fokusere på sakshandsaming, legge inn meir informasjon på kommunen sine nettsider for å redusere talet førespurnadar frå publikum, samt gi dei som arbeider i kommunen sitt servicetorg meir opplæring slik at dei i større grad kan handtere publikum direkte. Nokre av dei tidstjuvane som har blitt identifisert gjennom prosjektet har blitt formidla oppover i administrasjonen. Dette gjeld til dømes behov for å redusere pågang og direkteførespurnadar frå publikum knytt til handsaming av enkeltsaker, samt skjerming av tid til sakshandsaming. I intervju blir det opplyst at tidstjuvane, som til dømes stor pågang frå publikum, i varierande grad har blitt følgt opp (sjå også kap ). 21

22 5.4 Vurdering Revisjonen meiner at kommunen sitt system for sakshandsaming og kommunen si organisering der sakshandsamarane har ansvar for kvar sine geografiske område og system ikkje i tilstrekkeleg grad sikrar likebehandling i sakshandsaminga. Revisjonen meiner det er positivt at det innan byggesak det siste året er sett fokus på å oppdatere rutinar. Revisjonen vil presisere at rutinar og malar er viktig for å sikre kvalitet i sakshandsaminga, redusere risikoen for uønskte hendingar, samt for å bidra til at liknande saker blir handsama likt. Kommunen bør derfor fortsette å prioritere å fullføre dette arbeidet, sjølv om dei opplever utfordringar knytt til kapasitet. Rutineutviklingsarbeidet bør etter revisjonen si vurdering gjennomførast slik at det også inneber ei evaluering av praksisen i avdelinga. Det er også viktig å sikre at etablerte rutinar blir evaluert med jamne mellomrom, for å sikre at dei er oppdaterte og fungerer etter føremålet. Per i dag er det ikkje satt av tid eller møtepunkt mellom alle tilsette og leiar til å drøfte og evaluere eigen praksis og slik bidra til å sikre lik sakshandsamingspraksis. Revisjonen meiner at dette er uheldig og bør etablerast. Det kjem også fram i undersøkinga at einingsleiar ikkje alltid har tilstrekkeleg tid til å sette seg inn i alle saker før godkjenning og signering av vedtak. Revisjonen meiner at dette ikkje er tilfredsstillande og at kommunen må sikre nødvendig kvalitetssikring av vedtak i samband med byggesaker. Undersøkinga viser vidare at det ikkje er gjennomført systematiske risikovurderingar knytt til arbeidsprosessar i byggesaksavdelinga, der det blir vurdert kor det er risiko for at det kan bli gjort feil i arbeidsprosessane i avdelinga, kor sannsynleg det er at slike uønskte hendingar inntreff og kva konsekvensar slike hendingar eventuelt kan få. Systematiske risikokartleggingar og -vurderingar vil kunne gi leiinga eit viktig grunnlag for å etablere målretta risikoreduserande tiltak, og vil kunne vere eit viktig bidrag i leiinga sine vurderingar av kva arbeidsprosessar som bør bli følgt spesielt opp, mellom anna gjennom etablering av rutinar. Dette er viktig for å sikre lik sakshandsamingspraksis. Revisjonen tilrår derfor at det blir gjennomført systematiske risikovurderingar av arbeidsprosessane, og at det ved behov blir sett i verk tiltak for å redusere uønskt risiko. Revisjonen meiner det er positivt at kommunen har utarbeidd ei oversikt over alle byggesaker i form av et excelark der sakshandsamarane fører inn informasjon som gjer det mogleg å halde oversikt over til dømes sakshandsamingstid. Samtidig meiner revisjonen at eit slikt system er sårbart fordi det er avhengig av at sakshandsamarane husker å registrere i skjemaet. Undersøkinga viser at det varierer i kva grad nødvendige datoar blir registrert i reknearket av sakshandsamarane. Revisjonen meiner kommunen må sikre riktig registrering slik at rapporteringa blir riktig. I denne samanhengen bør kommunen gjennomgå kva oversikter det er mogleg å generere automatisk gjennom sakshandsamingssystemet når det gjeld å halde oversikt over saker, sakstypar, tidsbruk og fristetterleving for å sikre kvalitet og effektivitet knytt til arbeidet. 22

23 6. Informasjon og service i byggesaker 6.1 Problemstilling I dette kapitlet omtaler vi hovudproblemstillinga Gir Øygarden kommune god informasjon og service til søkjarar i byggesaker? med følgjande underproblemstillingar: I kva grad har kommunen etablert løysingar som sikrar god tilgjenge, rettleiing og informasjon til publikum? Gir kommunen god skriftleg informasjon og rettleiing om sakshandsaming og kommunen sine krav til søknadar i byggesaker? 6.2 Revisjonskriterium Forvaltningslova 11 omhandlar forvaltningsorganet si rettleiingsplikt. Her går det fram at forvaltningsorganet har ei alminneleg plikt til rettleiing innanfor sitt saksområde. I forvaltningslova 11 står det vidare at: «( ) Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet.» Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har utarbeidd eit kriteriesett for å vurdere kvaliteten på offentlege nettsider 5. Fleire av kriteria i kriteriesettet til Difi omhandlar kvalitet på innhald og informasjon som blir gitt på offentlege nettsider, som til dømes om det er enkelt for brukarar å finne fram til informasjon om saksgang, sakshandsaming og sakshandsamingstid, og nettsidene er ryddig og logisk organisert og om den viktigaste informasjonen er tydeleg framheva og skilt frå anna innhald. Utfyllande revisjonskriterium er nærare presentert i vedlegg 2 til rapporten. 6.3 Datagrunnlag Mål og rutinar for arbeid med service og informasjon Eining for Teknisk plan og forvaltning utarbeidde i 2010 ein plan for brukarmedverknad, som også inneheld mål og tiltak for service og informasjonsarbeid i byggesaksavdelinga. I planen er det sett følgjande mål for kommunen sin service og informasjonsarbeid: God kvalitet og kompetanse i arbeidet med byggesaker Gje tilstrekkeleg og god informasjon Informasjon skal vere til å stole på Enkelt å oppnå kontakt med kommunen Respektfull og høfleg mottaking av brukarar Saksbehandling og svartid skal samsvar med krav i regelverk Vidare er det i planen spesifisert ei rekke tiltak for korleis kommunen skal oppfylle målsettingane for sitt eige informasjonsarbeid og service. Blant tiltaka finn ein: 5 Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi): Kvalitet på nett. Tilgjengeleg på 23

24 at byggesaksavdelinga skal bidra til stor grad av informasjon om tenesta på kommunen si nettside (skjema, rettleiarar, lenker til relevant informasjon, gebyrregulativ mv.), at e-postar frå brukarar skal svarast på seinast innan tre dagar, at det skal nyttast førebels svar med informasjon om forventa sakshandsamingstid dersom ein sak ikkje kan handsamast innan 30 dagar, at det skal etablerast tilbakemeldingsfunksjon på kommunen sine nettsider der brukarar kan kome med innspel og tilbakemeldingar til tenestene, at det skal utarbeidast ei serviceerklæring for byggesaksavdelinga, og at sakshandsamarar skal ha ein dag kvar veke som er sett av til sakshandsaming og skjerma frå andre arbeidsoppgåver. Planen for brukarmedverknad er ikkje oppdatert sidan I dokumentoversending frå kommunen blir det peika på at planen bør bli gjennomgått, mellom anna for å sikre at den reflekterer den organiseringa byggesaksavdelinga i kommunen har i dag. Revidering av plan for brukarmedverknad ligg inne i eining for Teknisk plan og forvaltning sin verksemdsplan for I verksemdsplanen går det også fram at det i perioden skal utarbeidast framlegg til «Strategi for service og informasjon innan plan og byggesak». I intervju med einingsleiar blir det opplyst at arbeidet med revidering av plan for brukarmedverknad og utarbeiding av strategi for service og informasjon innan plan og byggesak ikkje formelt er starta opp. Det har imidlertid nyleg blitt etablert ei prosjektgruppe med representantar frå både dei tekniske einingane og servicetorget, som skal arbeidet med kundehandtering. I dokumentoversending får revisjonen opplyst at Øygarden kommune ikkje har utarbeidd skriftlege rutinar for informasjonsarbeid knytt til byggesaker Informasjon og rettleiing for søkjarar i byggesaker Tilgjenge til sakshandsamar På nettsidene til Øygarden kommune ligg det ute kontaktinformasjon (e-postadresse og telefonnummer) til sakshandsamarane i byggesaksavdelinga i kommunen, slik at publikum kan ta direkte kontakt med dei både med generelle førespurnadar og med spørsmål om konkrete byggesaker. I intervju blir det opplyst at sakshandsamarane bruker mykje tid på å handtere førespurnadar frå publikum, både på telefon og på e-post. Tidvis går det så mykje tid til å handtere publikum, at dei ikkje får sett av tilstrekkeleg med tid til sakshandsaming. I periodar kan pågangen vere så stor at sakshandsamarane er nøydt til å nytte ettermiddagen etter ordinær arbeidstid til sakshandsaming, for å sikre at dei får tilstrekkeleg arbeidsro. For nokre år tilbake var det slik at tid til sakshandsaming på byggesak blei skjerma kvar onsdag, men denne ordninga fall på eit tidspunkt bort. Det blir opplyst at leiinga i kommunen er opptekne av at kommunen skal ha eit høgt servicenivå prega av høg tilgjenge til sakshandsamar, og ønskjer derfor ikkje at arbeidstida skal vere skjerma frå kontakt med publikum. I intervju blir det opplyst at sakshandsamarane på byggesak har fått løyve frå einingsleiar til sjølv å skjerme tid til å arbeide med sakshandsaming to dagar i veka. Dette gjer dei ved å markere i kalender at dei er opptekne heile dagen og dermed ikkje er tilgjengelege på telefon. I praksis opplever likevel sakshandsamarane at skjerminga ikkje fungerer, og at dei blir oppringt og kontakta av publikum (ved oppmøte) også på skjerma dagar. Servicetorget i rådhuset avviser heller ikkje personar som tek kontakt på skjerma dagar, og viser dei vidare til byggesak også på desse dagane. Informasjon i servicetorget Som nemnt i kapittel 2.1 har Øygarden kommune eit servicetorg for heile kommunen, som hjelper innbyggarane med informasjon om dei ulike tenestene og formidlar kontakt med 24

25 sakshandsamarar. Servicetorget er opent måndag til fredag frå kl , og kan kontaktast både per telefon og fysisk i skranke. Informasjon om servicetorget, kontaktinformasjon og opningstider ligg tilgjengeleg på kommunen sine nettsider, ved å følgje stien «Administrasjon - Servicetorget» frå framsida. I intervju blir det opplyst at dei tilsette i servicetorget har avgrensa kjennskap til og kunnskap om byggesaker, og derfor kan gi lite informasjon til søkjarar. Som hovudregel sender servicetorget derfor personar som henvender seg der vidare til sakshandsamarane på byggesak, ev. til ein tilsett i staben som hjelper publikum som etterspør informasjon frå byggesaksarkivet. I intervju med einingsleiar blir det opplyst at kommunen ikkje har gjennomført noko systematisk arbeid for å sikre kunnskap om byggesaker blant dei tilsette i servicetorget, slik at dei kan ta unna delar av pågangen frå publikum på dei tilsette på byggesak. Det har blitt gjennomført enkelte opplæringstiltak, men desse har vore knytt opp mot enkeltpersonar som sjølv har vore interessert i å auke eigen kompetanse. Blant tiltak som har vore gjennomført er at tilsette i servicetorget har blitt informert om kva krinsar den einskilde sakshandsamar handterer saker i og kor dei kan finne informasjon på nettsidene, søknadsskjema og relevante kart Skriftleg informasjon og rettleiing om sakshandsaming i byggesaker Informasjon på kommunen sine nettsider Kommunen har lagt til rette ei eiga side med informasjon om byggesaker. Sida er tilgjengeleg frå framsida til Øygarden kommune, ved å følgje stien via fanene «Tenester Bustad og eigedom Bygging». Figur 2: Plassering av byggesak sine nettsider på Øygarden kommune si framside. 25

26 Byggesakssida inneheld lenke til DIBK si nettside med byggeblankettar for lagring og utskrift, som brukarar kan nytte for å sende inn byggesøknadar på e-post eller fysiske byggesøknadar per post. Byggesakssida til kommunen inneheld vidare informasjon om nye og forenkla byggereglar gjeldande frå 1. juli Ved å følgje lenke til DIBK sin nettsider kan brukarane lese meir om nye byggereglar, samt nytte seg av vegvisar for å sjå om deira byggetiltak krev søknad eller om det er mogleg å gjennomføre byggetiltaket utan å søkje. Ein kontroll av lenkene revisjonen har gjennomført viser at direktelenke til vegvisar der publikum kan sjå om tiltak krev søknad eller ikkje, ikkje fungerer 6. I tillegg til lenker til DIBK, har kommunen også lagt til rette fleire filer for nedlasting, med informasjon om nye byggereglar til søkjarar og tiltakshavarar i byggesaker. Alle dei nedlastbare filene er utarbeid av Norsk Kommunalteknisk Foreining (NKF). Blant dei nedlastbare filene ligg det informasjon om kva tiltak ein som sjølvbyggar må søke om og kva tiltak som er unntatt søknad, kva som må vere i orden for at ein brukar skal kunne bygge garasje eller små tilbygg utan søknad, og kva mindre byggearbeid ein brukar sjølv kan utføre på bebygd eigedom. I tillegg kan brukarane laste ned filer med informasjon om kva krav som blir stilt til situasjonsplanar, teikningar og nabovarsel i samband med byggesøknadar. Det er på byggesakssida også lagt til rette fleire nedlastbare filer med informasjon om bestemte sakstyper (tilbygg til bustad, garasje/bod, veranda/balkong/terrasse, gjerde/levegg og forstøtningsmur, samt dispensasjonssaker). Filene inneheld informasjon om kva tiltak som er søknadspliktige, kva krav som blir stilt til ev. søknad og kva som må vere avklart før søkjar/tiltakshavar kan begynne å bygge. Kommunen si byggesaksside inneheld også lenke til kommunen si side for kommunale planar og styringsdokument. Ved å trykke på denne lenka får brukarane tilgang til mellom anna kommunale reguleringsplanar og dokument med oversikt over kommunale gebyr og brukarbetalingar. 6 Kontroll gjennomført 29. september

27 Figur 3: Byggesakssida til Øygarden kommune 27

28 Anna skriftleg informasjon I dokumentoversending blir det opplyst at Øygarden kommune i liten grad har anna skriftleg informasjon tilgjengeleg til sine brukarar enn den informasjonen som blir formidla elektronisk via kommunen sine nettsider, via e-post direkte til brukarar og via lenker til DIBK for uthenting av ulike søknadsskjema og byggesaksblankettar. Oppfølging av mangelfulle byggesøknadar Som det går fram i kap , mottek byggesaksavdelinga i Øygarden kommune mange mangelfulle og ufullstendige byggesøknadar. Vanleg praksis for handtering av slike søknadar er at byggesaksavdelinga sender ut mangelbrev til søkjar og etterspør manglande informasjon/dokumentasjon. I intervju blir det opplyst at kommunen forsøker å strekke seg langt for å innhente manglande informasjon, og at det ikkje er vanleg at søknadar blir avvist sjølv etter gjentekne førespurnadar om ytterlegare informasjon. I intervju blir det peika på at byggesaksavdelinga har utfordringar knytt til å nå fram til søkjarar med informasjon om kva krav kommunen stiller til søknader, korleis ein komplett søknad skal sjå ut og kva den skal innehalde av dokumentasjon. Byggesaksavdelinga har lagt ut informasjon på nettsidene om kva ein søknad skal innehalde av informasjon, men sakshandsamar opplever at ikkje alle søkjarar sett seg tilstrekkeleg godt inn i denne informasjonen. Eit hovudinntrykk er at private søkjarar les denne informasjonen, mens profesjonelle søkjarar i mindre grad tar seg tid til å besøke nettsidene for informasjon om søknadskrav. Byggesaksavdelinga opplever ofte at profesjonelle søkjarar ikkje klarer eller ønskjer å komme kommunen i møte når det gjeld utfylling av søknad og innsending av dokumentasjon. Byggesaksavdelinga bruker mykje derfor tid på «opplæring» av profesjonelle søkjarar i kvar sak. I tidlegare år har det blitt gjennomført nokre bransjemøte med lokale aktørar, der byggesaksavdelinga har informert om arbeid med byggesaker, kva krav kommunen stiller til søknader for at dei skal vere tilstrekkeleg gode mv.. Det har ikkje blitt gjennomført slike møte dei siste åra. I ein del tilfelle har byggesaksavdelinga som ein ekstrateneste begynte å legge ved ei eiga liste i mangelbrev over kva moment sakshandsamar er nøydt til å kontrollere i samband med handsaming av søknadar, slik at søkjarar lett skal kunne sjå kva informasjon og opplysningar kommunen har absolutt behov for å få tilsendt. 6.4 Vurdering Revisjonen meiner det er positivt at det er utarbeidd klare mål for informasjonsarbeid innanfor byggesak, med tilhøyrande tiltak for byggesaksavdelinga å følgje opp. Samtidig viser undersøkinga at planen for brukarmedverknad ikkje er oppdatert sidan 2010, og at planlagt arbeid med ein strategi for service og informasjon innan plan og byggesak ikkje er starta opp. Etter revisjonen si vurdering bør kommunen sørge for at eksisterande plan for brukarmedverknad blir oppdatert. Dette er viktig for å sikre at mål for service- og informasjonsarbeid er tilpassa den organiseringa og kapasiteten kommunen har innan byggesak i dag, og også for å gjere det tydeleg for alle som arbeider med handtering av publikum i byggesaker kva som er forventa i kommunen med omsyn til både kommunikasjon og samarbeid med publikum. Basert på det som kjem fram i undersøkinga er det etter revisjonen si vurdering god tilgang til personleg rettleiing og informasjon for dei som ønskjer dette i kommunen. Kontaktinformasjon til sakshandsamarane og servicetorg ligg lett tilgjengeleg på kommunen sine nettsider, og sakshandsamarane i byggesaksavdelinga er tilgjengeleg på telefon, e-post og ved fysisk oppmøte gjennom heile arbeidsdagen. 28

29 Som nemnt i kapittel 3 og 4 har kommunen utfordringar knytt til det å handsame byggesaker og lovpålagte fristar blir ikkje alltid halde. Revisjonen meiner derfor at kommunen bør vurdere å sikre noko skjerma arbeidstid for sakshandsamarane der dei ikkje treng å svare på førespurnader frå publikum. Eit slikt tiltak kan bidra til kortare sakshandsamingstid, og slik kome innbyggjarane til gode sjølv om tilgjenga til å få svar på førespurnader blir noko avgrensa. Det er vidare revisjonen si vurdering at kommunen bør vurdere å styrke byggesakskompetansen i kommunen sitt servicetorg. Revisjonen meiner at kommunen ved å styrke kompetansen i servicetorget til å svare på generelle førespurnadar som ikkje gjeld spesifikke byggesaker, kan bidra til å redusere trykket på sakshandsamarane og gje dei ro til å fokusere på sakshandsaming. Skriftleg informasjon og rettleiing om sakshandsaming og krav til søknadar er lagt til rette på Øygarden kommune sine nettsider. All informasjon om byggesaker er plassert på ei eiga side, som etter revisjonen si vurdering er lett tilgjengeleg frå framsida til kommunen. Vidare er det revisjonen si vurdering at informasjonen som er tilgjengeleg på kommunen sine nettsider er god ved at den gir publikum relevante opplysningar om saksgang, sakshandsaming og krav til korleis søknadar og dokumentasjon skal vere utforma. Samtidig er det revisjonen si vurdering at informasjonen som er lagt til rette på nettsida om byggesak ikkje er tilstrekkeleg logisk og ryddig organisert, jf. Difi sine kriterium for kvalitet på nett. Det er ikkje tilstrekkeleg enkelt for publikum å identifisere og finne fram til den informasjonen dei har behov for, under dette informasjon om saksgang og sakshandsaming, forventa sakshandsamingstid og korleis det er mogleg å klage. Informasjon om saksgang og framgangsmåte i ulike sakstyper ligg tilgjengeleg på sida i form av eigne dokument henta frå NKF, men det er etter revisjonen si vurdering ikkje gjort tilstrekkeleg tydeleg kor publikum må klikke for å finne den informasjonen dei har behov for. Element som naturleg høyrer saman og som søkjarar har behov for er etter revisjonen si vurdering ikkje samordna godt nok, og heller ikkje skilt tydeleg nok frå anna informasjon. Revisjonen meiner også at det ikkje er tilstrekkeleg skilt mellom kva informasjon som er viktig for ulike søkjarar, som til dømes privatpersonar og profesjonelle søkjarar eller for ulike sakstypar. Revisjonen vil derfor tilrå at Øygarden kommune prioriterer å utbetre nettsidene slik at informasjonen knytt til byggesøknadar blir lett å finne fram til for innbyggarane. Slik informasjon vil kunne bidra til å redusere publikum sitt behov for å ta kontakt med kommunen. Vidare kan det bidra til at kommunen får færre mangelfulle søknadar. Revisjonen tilrår også at nettsidene som omhandlar byggesak blir gått gjennom og rydda for ev. lenker som ikkje fungerer eller som ikkje viser til dei sidene dei er meint å vise til. I undersøkinga kjem det fram at byggesaksavdelinga har utfordringar knytt til mange mangelfulle søknadar, og at det blir brukt mykje tid på rettleiing og opplæring av profesjonelle søkjarar i samband med innhenting av informasjon for å komplettere søknadar. Revisjonen vil tilrå at Øygarden kommune vurderer eigne informasjonstiltak retta mot bransjen for å sikre betre kvalitet i søknadene. Bransjemøte kan vere eit verkemiddel i denne samanhengen. Slike tiltak kan etter revisjonen si vurdering bidra til å effektivisere sakshandsaminga. 29

30 7. System for oppfølging av ulovlege byggetiltak 7.1 Problemstilling I dette kapittelet omtaler vi hovudproblemstillinga Har Øygarden kommune eit tilfredsstillande system for å sikre at plikta til å følgje opp ulovlege byggetiltak etter plan og bygningslova blir tatt i vare? med følgjande underproblemstillingar: I kva grad har kommunen etablert system og rutinar for å: o o halde oversikt over og følgje opp ulovlege byggetiltak som har blitt avdekt? registrere og følgje opp tips frå publikum om ulovlege byggetiltak? Har kommunen etablert rutinar for: o o førehandsvarsling i samband med pålegg om retting/stans, vedtak om tvangsmulkt eller skriving av førelegg? ilegging og innkrevjing av gebyr i samband med oppfølging av ulovlege tiltak? 7.2 Revisjonskriterium Kapittel 32 i plan- og bygningslova gjeld ulovlege tiltak etter plan- og bygningslova. I 32-1 står det følgjande: «Kommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutning om dette er ikke et enkeltvedtak.» Plan og bygningslova (pbl.) har vidare føresegn og krav som gjeld for kommunen si oppfølging av ulovlege tiltak. Dette gjeld mellom anna krav til førehandsvarsling før det blir gitt pålegg om retting, sikring eller stans, innhald i slike varsel, føresegn for fastsetting av tvangsmulkt og ilegging av gebyr. Tvangsmulkt er eit verkemiddel som kan brukast av kommunen for å få tiltakshavar til å oppfylle eit pålegg om retting eller på andre måtar å etterleve føresegn i plan- og bygningslova, lova sine forskrifter eller vedtak treft med heimel i lova 7. Tvangsmulkt kan ifølgje plan- og bygningslova 32-5 nyttast for å få gjennomført pålegg om retting/stans innan ein bestemt frist, og er ein sanksjon kommunen fastsett samtidig med pålegg om retting. Dersom eit ulovleg tiltak ikkje er retta eller stansa innan fristen kommunen har bestemt, kan kommunen ilegge tiltakshavar løypande tvangsmulkt frå datoen for utløypt frist. Overtredelsesgebyr er ein administrativ sanksjon med eit strafferettsleg motiv 8, og kan ifølgje plan- og bygningslova 32-8 nyttast ovanfor den som forsettleg eller uaktsamt prosjekterer eller utfører tiltak i strid med føresegn i lova, ikkje etterkjem skriftlege pålegg i medhald av lova mv. Ein viktig skilnad mellom tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, er at overtredelsesgebyr kan ileggjast også etter at det ulovlege forholdet har opphøyrt, i 7 Norsk lovkommentar til plan- og bygningslova, note 975 ved Marianne Reusch Norsk lovkommentar til plan- og bygningslova, note 991 ved Marianne Reusch

31 motsetning til tvangsmulkt som ikkje kan ileggjast dersom tiltakshavar innan frist fastsett av kommunen rettar eller stansar det avdekte ulovlege tiltaket. Utfyllande revisjonskriterium er nærare presentert i vedlegg 2 til rapporten. 7.3 Datagrunnlag System og rutinar for oversikt over ulovlege byggetiltak Øygarden kommune vedtok i sak 080/ at kommunen skal følgje opp ulovlege byggetiltak i samsvar med føresegn i plan- og bygningslova. Av saka går det fram at administrasjonen står ansvarleg for å følgje opp sakene i tråd med dei fullmaktene som følgjer av gjeldande delegasjonsreglement 9. Av dette følgjer at einingsleiar for teknisk plan og forvaltning har det delegerte mynde til ulovlegheitsoppfølging i kommunen. I intervju blir det opplyst at byggesaksavdelinga har to hovudmåtar dei får innspel om ulovlege byggetiltak på. Den eine måten å avdekke ulovlege tiltak på er gjennom den ordinære registreringa i samband med nye byggesøknadar, mens den andre måten er gjennom tips frå publikum. Avdelinga har som nemnt tidlegare ei manuell liste for registrering av saker. I denne lista er det ei eiga kolonne der sakshandsamar kan krysse av dersom dei meiner søknaden anten omfattar eller inneheld informasjon om ulovlege tiltak. I intervju blir det trekt fram at det hender at ein i samband med gjennomgang av søknadar og dokumentasjon kjem over informasjon om tilfelle dei mistenker kan utgjere ulovlege byggetiltak. I intervju blir det opplyst at alle ulovlege eller usikre tiltak byggesaksavdelinga får kjennskap til blir registrert fortløpande i ei felles liste i Excel. Den eine av sakshandsamarane har ansvar for registreringa, mens andre i byggesak som kjem over eller blir tipsa om ulovlege tiltak, har ansvar for å melde desse vidare til sakshandsamar som registrerer dei. Einingsleiar opplyser i e-post at heile byggesaksavdelinga er gjort kjent med denne saksgangen for å registrere ulovlege tiltak, og at det er blitt gjort klart at alle ulovlege tiltak kommunen observerer sjølv eller blir gjort kjent med skal registrerast. Einingsleiar opplyser at han regelmessig går inn i skjemaet for å halde oversikt over kva som er registrert der. På tidspunktet for undersøkinga inneheldt lista over 300 saker, under dette ein god del eldre saker. Byggesaksavdelinga nyttar eit fargekodesystem til å halde oversikt over om dei registrerte sakene er under oppfølging, er avslutta eller om oppfølging ikkje er starta opp. Av fargekodane går det også fram om sakene blir vurdert som alvorlege, samt om tiltak som er avdekt ligg innanfor strandsone eller ikkje. På tidspunktet for undersøkinga inneheldt lista 346 saker. Ein gjennomgang viser at kommunen har følgt opp og ferdighandsama 55 av sakene (ca. 16 prosent), mens 40 saker er under oppfølging (ca. elleve prosent). I dei avslutta sakene er tiltaka blitt anten fjerna, godkjent etter søknad eller vurdert av byggesaksavdelinga som ikkje ulovlege. Vidare er det registrert 128 potensielt ulovlege tiltak i strandsonen (ca. 37 prosent av sakene) og 117 potensielt ulovlege tiltak utanfor strandsonen (ca. 34 prosent av sakene). Ifølgje lista til byggesaksavdelinga har ingen av desse sakene blitt følgt opp. Sakene er i hovudsak av eldre dato, og har blitt registrert av kommunen før I lista til kommunen er det berre seks saker som er registrert som alvorlege. Fem av desse sakene, registrert i tidsrommet , har ikkje blitt følgt opp eller sjekka opp i av byggesaksavdelinga. I den siste av sakene som har blitt registrert som alvorleg, har byggesaksavdelinga sendt brev med førespurnad om manglande oppfylling av vilkår for oppføring av tiltaket. Brevet er ikkje blitt besvart, og byggesaksavdelinga har sendt purring. Saka blei registrert og følgt opp første gong i 2009, mens siste registrerte purring blei sendt i Øygarden kommune: Administrativt delegasjonsreglement (sist oppdatert ). Pkt , Plan- og bygningslova. 31

32 7.3.2 System og rutinar for oppfølging av ulovlege byggetiltak Revisjonen får opplyst at avdekte og moglege ulovlege byggetiltak i Øygarden blir følgt opp ut frå kapasitet og prioritet, i samsvar med dei retningslinene for oppfølging som ligg føre i saka som blei vedteke i planutvalet i Her går det fram at kommunen i prioritert rekkefølge skal følgje opp ulovlege forhold med fare for helse, miljø og tryggleik, ulovleg bygging i strid med plan, ulovleg bygging i tråd med plan og forhold som kan svekke den ålmenne respekten for regelverket. I intervju blir det opplyst at byggesaksavdelinga per i dag ikkje har tilstrekkeleg kapasitet til å følgje opp alle ulovlege byggetiltak som er registrert. Det blir vidare peika på at oppfølging av ulovlege tiltak er svært ressurskrevjande, og at det er lite rom til å prioritere dette arbeidet mellom andre oppgåver avdelinga skal løyse. I saksutgreiinga i saka om retningsliner for oppfølging av ulovlege tiltak frå 2012, er det vist til at administrasjonen har rutinar og skriftlege malar for oppfølging av ulovlege forhold. I intervju blir det opplyst at dei ved byggesak ikkje har sett av nok tid til utarbeiding av eit slikt system med tilhøyrande rutinar for oppfølging av registrerte ulovlege byggetiltak. I planutvalet sitt vedtak frå 2012 om oppfølging av ulovlege byggetiltak, går det fram at administrasjonen i kommunen i alle saker om ulovlege forhold skal krevje søknad i ettertid. I intervju blir det opplyst at praksis i byggesaksavdelinga er at nye ulovlege tiltak som blir registrert i samband med handsaming av ordinære byggesøknadar som regel blir følgt opp gjennom at sakshandsamar sender brev til tiltakshavar med førespurnad om kva tiltak det er snakk om, og gir vedkommande høve til å sende ein søknad for tiltaket. Ulovlege tiltak det ikkje blir søkt om løyve til etter at byggesaksavdelinga har sendt brev, blir følgt opp med pålegg om retting eller stans. Når det gjeld eldre ulovlege tiltak som er registrert, blir ikkje desse systematisk følgt opp av avdelinga. Det blir opplyst i intervju at Øygarden kommune har vore involvert i eit samarbeid med Fjell, Sund og Askøy om ein felles tilsynsstrategi knytt til det å føre tilsyn med registrerte ulovlege byggetiltak. Regionssamarbeidet var prosjektbasert og finansiert med fylkeskommunale midlar og blei avslutta for om lag eitt års tid sidan. Det har vore noko kontakt mellom dei fire kommunane i bestemte faglege spørsmål etter samarbeidet blei avslutta, men ingen systematisk oppfølging av forhold knytt til tilsyn og oppfølging av ulovlege tiltak Rutinar for varsling om pålegg, stans og ilegging av tvangsmulkt Vedtaket frå planutvalet frå 2012 om oppfølging av ulovlege byggetiltak i Øygarden gir føresegn for korleis kommunen skal bruke tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som sanksjonar mot ulovlege tiltak. I planutvalet sitt vedtak frå 2012 går det fram at administrasjonen kan fatte vedtak om bruk av tvangsmulkt som løypande dagmulkt på inntil kr. 1000, i tillegg til eingongsmulkt på inntil kr Ev. bruk av større tvangsmulkt må avklarast i planutvalet. Når det gjeld overtredelsesgebyr skal dette ifølge saka berre nyttast i særleg alvorlege tilfelle, og berre etter vedtak i planutvalet i kommunen. Byggesaksavdelinga har utarbeidd skriftlege malar til bruk for å førehandsvarsle tiltakshavarar om pålegg om retting/sikring og stans. Malane inneheld standardtekst sakshandsamarane kan nytte til å utarbeide endelege varsel. Standardteksten inkluderer referanse til lovtekst i plan- og bygningslova om heimel for varsel, kva vilkår som gjeld for vedtaket, informasjon om rette-/sikringsfrist, samt informasjon om vedtak om tvangsmulkt dersom tiltakshavar ikkje retter seg etter pålegg. Det er i teksten også informert om at pålegg kan bli følgt opp med førelegg jf. pbl I malane ligg det også inne standardtekst om at tiltakshavar har høve til å uttale seg innan tre veker frå datoen då brevet er dagsett. Det er ikkje utarbeidd eigne malar til bruk for ilegging av overtredelsesgebyr i samband med oppfølging av ulovlege tiltak. I intervju blir det opplyst at det går svært lenge mellom kvar gong kommunen går til steget med å ilegge tvangsmulkt som er større enn politisk vedtekne beløp, eller til å utstede gebyr til tiltakshavarar. Revisjonen får vidare opplyst at i dei tilfella der byggesaksavdelinga meiner det skal ileggast mulkt og/eller gebyr, blir dei som oftast stoppa av politikarane i kommunen, 32

33 som i liten grad ønskjer å nytte økonomiske sanksjonar som verkemiddel i oppfølginga av ulovlege byggetiltak. 7.4 Vurdering Etter revisjonen si vurdering har kommunen etablert system som gjer det mogleg å halde oversikt over ulovlege byggetiltak, samt å registrere tips frå publikum om ulovlege tiltak fortløypande etter kvart som kommunen blir kjent med dei. Når det gjeld oppfølging av registrerte ulovlege byggetiltak meiner revisjonen at kommunen har ein god praksis for å sikre at nye ulovlege tiltak som blir registrert blir følgt opp ved å sende ut brev til tiltakshavar der vedkommande blir gitt moglegheit til å sende søknad om gjennomføring av tiltaket og ved behov følgt vidare opp med pålegg om retting eller stans. Revisjonen meiner samtidig det er uheldig at eldre saker i liten grad blir følgt opp, grunna manglande rutinar og kapasitet. Det er særleg uheldig at saker som blir oppfatta som alvorlege og som er registrert for fleire år sidan, ikkje er følgt opp. Revisjonen meiner at kommunen bør sikre at dette blir gjort. Kommunen bør vidare gjere ei vurdering av kva eldre saker det er viktige å følgje opp og sikre at dette blir gjort, Som undersøkinga viser, har kommunen utarbeidd malar for å førehandsvarsle tiltakshavarar om pålegg om retting/sikring og stans av ulovlege byggetiltak og vedtak om tvangsmulkt. Etter revisjonen si vurdering utgjer desse malane gode verktøy for byggesaksavdelinga for å kunne følgje opp tiltakshavarar i samsvar med dei krava som følgjer av plan- og bygningslova kap. 32, 32-2 og

34 8. Konklusjon og tilrådingar Undersøkinga viser at byggesakshandsamarar i Øygarden kommune i stor grad er tilgjengelege for publikum, for å svare på spørsmål. Samtidig er det utfordringar knytt til kapasiteten i avdelinga, og lovpålagte sakshandsamingsfristar blir ikkje alltid overhalde. Revisjonen meiner det er positivt at Øygarden kommune har begynt å ta tak i arbeid med å utvikle og revidere rutinar og malar knytt til handsaming av byggesaker. Dette er eit viktig arbeid og det er viktig at rutineutviklingsarbeidet er basert på vurderingar av risiko og behov. Revisjonen meiner også at kommunen har forbetringspotensiale på fleire andre viktige område. Dette gjeld særleg det å sikre etterleving av lovpålagte fristar og å ha system som sikrar pålitelig oversikt over sakshandsamingstid. Vidare må kommunen sikre at ulovlege tiltak som er vurdert som alvorlege blir følgt opp. På bakgrunn av funna i undersøkinga, vil revisjonen tilrå at Øygarden kommune set i verk følgjande tiltak: 1. Sikrar at lovpålagte fristar for handsaming av byggesaker, inkludert klagesaker blir etterlevd 2. Etablerer system for jamleg evaluering av eige arbeid, slik at læring og kontinuerleg forbetring av byggesakshandsaminga i kommunen blir sikra. 3. Sikrar korrekt oversikt over sakshandsamingstid og etterleving av fristar i alle sakstypar, for å kunne sikre etterleving av fristar og korrekt rapportering til kommuneleiinga og KOSTRA. Kommunen bør i denne samanhengen undersøke i kva grad og korleis sakshandsamingssystemet kan bidra til oversikt og sikker informasjon 4. Sikrar at sentrale krav til sakshandsaming i forvaltningslova blir etterlevd i samband med handsaming av alle byggesaker. Under dette: a. Sikrar at det blir gjennomført vurderingar knytt til habilitet jf. fvl. kap. II og at dette blir dokumentert b. Sikrar at det blir sendt foreløpig svar til søkjar i saker der dette er aktuelt jf. fvl. 11a andre og tredje ledd c. Sikrar at det i vedtak blir informert om klagerett og retten til å sjå dokumenta i saka jf. fvl Fullfører arbeid med å utvikle rutinar og malar for byggesakshandsaming, og etablerer system som sikrar at rutinar og sakshandsamingspraksis blir jamleg drøfta og evaluert. 6. Gjennomfører systematiske risikovurderingar av arbeidsprosessane, og ved behov set i verk tiltak for å redusere uønskt risiko. 7. Styrkar kommunen sitt informasjonsarbeid knytt til byggesaker ved å a. Oppdatere eksisterande plan for brukarmedverknad b. Utbetre nettsidene slik at informasjon knytt til byggesøknadar blir lett å finne fram til for innbyggarane og lenker som ikkje fungerer blir tatt bort. 8. Vurderer tiltak for å sikre at sakshandsamarar får meir tid til sakshandsaming 34

35 9. Sikrar oppfølging av eldre saker som er registrert som moglege ulovlege tiltak eller som elles blir vurdert som viktige å følgje opp. 35

36 Vedlegg 1: Høyringsuttale 36

37 37