Notat. lntegrerings- og mangfoldsdirektoratet. Statusrapport om bosetting av flyktninger

Transkript

1 Notat lntegrerings- og mangfoldsdirektoratet Til: BLD - Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Dato: Fra: IMDi Notatnr: Statusrapport om bosetting av flyktninger Bosettingssituasjonen er tvetydig: Flere flyktninger enn før bosettes og antall plasser i kommunene øker. Rekordmange venter på bosetting og det er en betydelig manko på kommuneplasser for å dekke behovet. Det er uavklart hva som blir effekten av bedre økonomiske virkemidler og ny forpliktende samarbeidsavtale. Bosettingen øker I løpet av årets fem første måneder bosatte kommunene flyktninger. Dette er 19 prosent flere enn i samme periode i fjor. Bosettingen hittil i år er også jevnere fordelt per måned enn i fjor. Jevnere bosetting i flere kommuner bidrar til å få oppgaven inn i fastere og mer planlagte former, og vil på sikt kunne bidra til økt kapasitet og raskere bosetting. Den økte bosettingen hittil i 2013 har sammenheng med at antall vedtaksplasser ved starten av 2013 var høyere enn på samme tid i Antall vedtaksplasser ved inngangen til 2013 var om lag like høy som ved slutten av Høy kapasitetsutnyttelse 65 prosent av vedtaksplassene eller nær 2/3 var disponert per 31.mai. Dette er en meget høy kapasitetsutnyttelse etter årets fem første måneder. Disponerte plasser omfatter faktisk bosatte og personer som har fått tildelt en kommuneplass (bosettingsklare i mottak som er formelt utsøkt og akseptert av kommunene, og overføringsflyktninger som er budsendt fordi kommunene er klare til å ta i mot dem.) Den høye kapasitetsutnyttelsen har sammenheng både med en jevnere bosetting og at IMDi har vektlagt tidligst mulig utsøking av personer når kommuner har fattet vedtak. Dersom utsøkingen fortsetter i samme tempo, vil nær 100 prosent av plassene være disponerte i løpet av september måned. Dette vil innebære at alle tilgjengelige kommuneplasser kan være disponert ved inngangen til 4.kvartal, og at mankoen på kommuneplasser vil fremstå som akutt, med mindre kommunene vedtar eller stiller til rådighet flere plasser i år. Rekordmange bosettingsklare venter Rekordmange flyktninger venter på å få komme til en kommune. Antallet har ligget stabilt på dette nivået de siste månedene. Det er flere enn på samme tid i fjor, en økning på over 20 %. Dvs. at både antall bosatte og antall bosettingsklare

2 som venter har økt med om lag 1/5 sammenlignet med samme tid i fjor. Tallmessig er økningen i bosettingsklare større enn økningen i bosatte. Av de bosettingsklare ved utgangen av mai, hadde personer eller 28 % fått tildelt en kommune å bo i, mens personer eller 72 % ikke hadde fått tildelt kommune. Utviklingen i antall bosettingsklare i mottak vil avhenge av hvor mange som bosettes og hvor mange flere som får positivt svar på sin asylsøknad. Et enkelt estimat er at bosatte i år tilsier bosettingsklare ved årets utgang, bosatte tilsier en restanse på bosettingsklare, bosatte tilsier bosettingsklare, og dersom det skulle bosettes personer i år vil antallet bosettingsklare i mottak ved årets slutt bli redusert til (beregningen legger til grunn at endring i antall bosatte kun gjelder personer fra mottak). Bosettingsbehovet øker ytterligere Prognosene for det totale bosettingsbehovet i 2013 og 2014 peker oppover. Nasjonalt utvalg fastsatte i mai 2012 måltallet for bosetting i 2013 til Bosettingsbehovet ble senere av UDI, som har ansvaret for å fastsette bosettingsbehovet og endringer i dette, oppjustert til i Nå skjer det en ytterligere oppjustering av bosettings-behovet på grunn av økningen i prognosen for asylankomster fra til i 2013 og Økningen i bosettingsbehov og når det vil slå ut, avhenger blant annet av når UDI behandler de flere søknadene, som igjen avhenger av økninger i UDIs driftsbudsjett i revidert nasjonalbudsjett og statsbudsjettet for Vi vil peke på at denne måten å fastsette bosettingsbehovet på, vil underestimere bosettingsbehovet de nærmeste år, fordi en restanse av vedtak ikke blir tatt med før det er avklart at det er saksbehandlingskapasitet til å behandle alle søknadene. I utkast til rapport fra Beregningsgruppa juni 2013 anslås bosettingsbehovet i 2013 til personer, mens behovet for 2014 er anslått til personer (blant annet basert på et anslag om at bosettes i 2013). Gjennomsnittlig ventetid avhenger av bosettingskapasitet Gjennomsnittlig ventetid fra vedtak til bosetting var ved utgangen av mai på 6,9 måneder for alle bosatte. Totalt var 55 % bosatt innen målet om 6 måneder etter vedtak. Av de bosettingsklare hadde personer eller 49 % ventet lengre enn seks måneder fra de fikk oppholdstillatelse. Dette er en økning på 6 prosent fra måneden før. Til sammenligning var antallet 611 for ett år siden. Ventetiden var 2,5 måneder for enslige mindreårige bosatt av IMDi og 4,2 måneder for enslige mindreårige bosatt av Bufetat. Dette gjenspeiler at den gjennomsnittlige ventetiden avhenger av kapasitetssituasjonen i kommunene, sett i forhold til antallet bosettingsklare som venter. Med unntak for enslige mindreårige hvor kommunenes kapasitet dekker behovet, er en økning av kommunenes bosettingskapasitet en forutsetning for å få til gjennomsnittlig raskere bosetting. Dersom det er et stort misforhold mellom antallet som skal bosettes og antallet kommunene har plasser til, vil det i seg selv øke den gjennomsnittlige ventetiden. 2

3 Samtidig er det mulig å effektivisere tidsbruken ved bosetting av flyktninger til de kommuneplassene som er vedtatt og faktisk tilgjengelig. IMDis vurdering er at det er mulig å få til raskere koblinger av bosettingsklare flyktninger i mottak til vedtatte kommuneplasser, selv om antallet kommuneplasser totalt er for lavt. Dette krever at IMDi og kommunene blir enige om raskere og enklere prosedyrer for fordeling av flyktninger mellom kommunene. IMDi har oppdatert rutinene for kapasitetsutnyttelse (utsøking) for å redusere tidsbruken fra vedtak til utsøking. Dette gjenspeiles i at kapasitets-utnyttelsen ved utgangen av mai var hele 65 % av plassene vedtatt for Mangelen på kommuneplasser er fortsatt kritisk Den mest kritiske faktoren for økt og raskere bosetting er mangelen på kommuneplasser sammenlignet med antall flyktninger som det er behov for å bosette. NU fastsatte i 2012 måltallet for bosetting i 2013 til 8 000, og IMDi anmodet i mai/juni 2012 totalt 368 kommuner om tilsammen plasser for Kommunene hadde 20.juni vedtatt plasser. Antall plasser har ikke økt nevneverdig de siste månedene. Det betyr at kommunene har sagt ja til 6383/9894 eller 64 % av plassene de er anmodet om. Sammenlignet med minstekravet på plasser i 2013 slik det er formulert i den nye samarbeidsavtalen, mangler det dermed plasser. Sammenlignet med det opprinnelige måltallet til NU på 8 000, mangler det plasser. Sammenlignet med det tidligere fastsatte bosettingsbehovet på 8 580, mangler det plasser. Og ved en oppjustering av bosettingsbehovet til 9 160, er avviket på hele personer. - Kommunenes bosettingskapasitet må altså kraftig opp for å bosette alle de bosettingsklare som det ikke er plasser til i år. Bosettingsprognose for 2013 I IMDis bosettingsprognose for 2013 (se utkast til BGU-rapport juni 2013) er lagt til grunn en forutsetning om at kommunene vedtar en like høy andel av plassene de er anmodet om i 2013 som i Dersom dette legges til grunn, vil kommunene i 2013 vedta plasser, dvs. 450 flere plasser enn det som er tilfelle i dag. Med en utnyttelsesgrad på om lag 95 prosent, gir dette en bosettingsprognose på IMDi understreker i prognosen at det er stor usikkerhet knyttet til dette anslaget, og at ny samarbeidsavtale og styrkingen av de økonomiske virkemidlene taler for en økning i bosettingsprognosen. Det er viktig å understreke at en bosettingsprognose som skal legges til grunn i budsjettprosessen, må være realistisk og ha et dokumentert grunnlag, primært gjennom hvor mange plasser kommunene har vedtatt. Det er foreløpig vanskelig å tallfeste effekten av de nye tiltakene, styrkingen av økonomiske virkemidler og samarbeidsavtale, og det er først når dette materialiserer seg i ytterligere plasser, at det vil være grunnlag for å justere bosettingsprognosen ytterligere. For ordens skyld presiseres at bosettingsprognosen på legger til grunn kommuneplasser, dvs. en økning på 450 plasser ut over det antallet kommunene har vedtatt ved utgangen av mai. 3

4 Tiltak for flere kommuneplasser og raskere bosetting Tiltak for å øke bosettingen har vært forankret i Nasjonalt utvalg og foregått i et tett samarbeid mellom IMDi, KS, Husbanken, fylkesmennene, UDI og NAV: tidligere anmodninger, fastere avtaler, bedre planlegging og forutsigbarhet, tett dialog med kommunens ledelse, rask utsøking og kapasitetsutnyttelse, aktiv bruk av boligvirkemidler, bedre kvalifisering bl.a. gjennom bruk av nye utviklingsmidler, og formidling av beste praksis for rask bosetting. En lang rekke tiltak for å øke bosettingen er iverksatt, og er redegjort for i tidligere rapporteringer til departementet. Det er vanskelig å se hva som ytterligere kan gjøres av genuint nye tiltak, ut over fortsatt tett oppfølging av kommunene, fortsatt trykk på iverksatte tiltak, og fortsatt tett samarbeid med KS, Husbanken, fylkesmennene, UDI, NAV. Nedenfor omtales pågående prosesser og siste tiltak, som kan ha effekt på økt og raskere bosetting. Sammen med tidligere iverksatte tiltak er dette de tiltak IMDi vurderer det er nødvendig å iverksette inneværende år for å øke sannsynligheten for å nå målene i den nye samarbeidsavtalen om bosetting: Anmodning og dialog om flere plasser IMDi oppfordret i anmodningsbrevet for nok en gang en rekke kommuner til å vurdere muligheten for å øke vedtaket for 2013, blant annet med den begrunnelse at de som ikke bosettes i 2013 må bosettes i For å styrke det langsiktige og forutsigbare bosettingsarbeidet i kommunene, mottok kommunene allerede i april 2013 anmodningen for årene Totalt er 378 kommuner anmodet om til sammen plasser for 2014 og for hvert av årene 2015 og God planlegging er viktig for å skaffe tilstrekkelig med boliger, og for å få til kvalifisering som gjør at flyktninger går videre til arbeid og utdanning. Flere av fylkesmennene har fulgt opp IMDis anmodningsbrev med egne brev til kommunene. IMDi har hatt en dialog med utvalgte kommuner hvor det kan være mulig å øke bosettingen i 2013 ytterligere. Det gjelder blant annet større kommuner som burde bosette flere ut fra folketallet. Husbanken og KS er trukket inn i denne dialogen. I enkelte tilfeller har dette gitt resultater i form av flere plasser, og overfor noen kommuner pågår det prosesser, men det har samlet sett så langt ikke gitt noen økning av betydning i antall kommuneplasser. IMDi har videre dialog med kommuner om forskuttering av vedtak for 2014, og selvfølgelig med kommuner som ikke klarte å effektuere hele vedtaket sitt i IMDi har stort fokus på at alle bosettingskommuner skal effektuerer hele vedtaket sitt for 2013, og vil holde KS oppdatert på dette. Noen kommuner har vedtak som inkluderer familiegjenforente, dvs. at en del av plassene ikke er disponible for bosettingsklare i mottak og overføringsflyktninger. 4

5 Samarbeidsavtale og styrking av økonomiske virkemidler Regjeringen og KS inngikk i slutten av april en mer forpliktende avtale om bosetting av flyktninger i kommunene mv, hvor det stilles krav til resultater. Regjeringen øker rammen for tilskudd til utleieboliger i revidert nasjonalbudsjett og varsler en økning også i 2014, og tilskuddsutmålingen fra Husbanken kan i flere tilfeller økes fra 20 prosent til 40 prosent. I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2014 varslet regjeringen at integreringstilskuddet styrkes med 250 millioner kroner. At økning i tilskuddet for første gang omtales i en kommuneproposisjon bidrar i seg selv til større langsiktighet og forutsigbarhet. Å styrke boligvirkemidlene er i tråd med Nasjonalt utvalgs skriftlige anbefalinger til BLD/KRD og JD. IMDi har med henvisning til anmodningsbrevet sendt ut en orientering om styrkingen av økonomiske virkemidler på epost til alle landets ordførere og rådmenn. Orientering om samarbeidsavtalen og økonomiske virkemidler inngår i den løpende dialogen IMDi har med kommunene. IMDi, KS og Husbanken sendte 21.juni igjen ut en felles oppfordring til kommunene om økt bosetting av flyktninger gjennom et felles innlegg til regionale og lokale aviser. I innlegget henvises det til samarbeidsavtalen og styrkingen av økonomiske virkemidler. KS gjennomfører en rekke aktiviteter for å få kommunene til å øke bosettingen. Blant annet kan nevnes innlegg om bosetting i rådmannsutvalg, styrer og fylkessamlinger for kommunale ledere. KS gjennomfører før og etter sommeren seminarer som dekker bosettingskommuner i alle fylker, blant annet i samarbeid med Husbanken. Målgruppen er blant annet flyktning- og boligansvarlige. Landsstyret i KS gikk 24.mai ut med følgende oppfordring: Landsstyret er glad for at verkemidla som kommunane har for å oppfylle ansvaret sitt for busetjing og integrering av flyktningar vert styrka. Landsstyret oppmodar kommunane til å vurdere om dette gir grunnlag for å auke ytterlegare lovnadene om busetjing samanlikna med tidlegare år. Vi forstår at departementet i møte med KS den 17. juni er blitt informert om den innsatsen og de planene KS har, og at KS anslår at samarbeidsavtalens mål om plasser kan nås. I lys av bedre økonomiske rammebetingelser for bosetting og integrering av flyktninger, som beskrevet over, ber BLD om at IMDi vurderer sannsynligheten for å nå målet om kommuneplasser for 2013 og det antallet det er behov for i 2014 og Som omtalen ovenfor viser, foreligger det per i dag få konkrete signaler om flere kommuneplasser i år, etter at nær alle kommuner har svart på anmodningen for 2013 (som ble sendt kommunene i mai/juni 2012 og hvor svarfristen var september 2012). Det betyr at IMDi per i dag ikke har dokumentasjon eller konkrete signaler som viser at antallet vil øke ut over det anslaget på plasser som er lagt til grunn for bosettings-prognosen på i siste BGU-rapport i juni, og som innebærer en økning på ca. 250 plasser i forhold til de som kommunene har vedtatt per 20.juni. IMDi antar imidlertid at KS ut fra sin tette kontakt og dialog med kommunene for å skaffe flere kommuneplasser, kan ha et mer oppdatert grunnlag enn IMDi for å kunne slå fast at målet på plasser vil nås. I 5

6 Kommunal rapport den 21.juni 2013 uttales det fra KS: - Vi har store problemer med å nå målene i avtalen, sier spesialrådgiver Nina Gran i KS. Ettersom det ved utgangen av første halvår fortsatt mangler plasser for å nå målet (og plasser for å dekke det reelle bosettingsbehovet), er det bekymringsfullt at antall vedtaksplasser ennå ikke er i målområdet. Det er imidlertid for tidlig å si hva som blir effekten av de styrkede økonomiske virkemidlene og den nye samarbeidsavtalen, og av KS sin innsats for å øke antall plasser. Erfaringsvis tar det tid å bygge opp kapasiteten i kommunene, en del kommuner har rom for en mindre økning i bosettingen innenfor nåværende kapasitet, men en større økning i kapasitet forutsetter politiske vedtak om flere boliger, utvidelse av introduksjonsprogram, økt bemanning mv., dvs. planlegging for et økt volum. Det er de kommunene som planlegger best som også er raskest til å snu seg rundt og håndtere en økning. Mange andre kommuner bruker lengre tid på slike politiske prosesser og vedtak og svaret er ikke gitt. IMDi vil understreke at KS har en viktig rolle i arbeidet med å øke bosettingskapasiteten i kommunene i tråd med målene i den nye og mer forpliktende samarbeidsavtalen som er inngått mellom staten og regjeringen. Samarbeidsavtalen er basert på likeverdighet mellom partene, vedtak om bosetting er frivillig for den enkelte kommune, og er ikke gjenstand for myndighetsutøvelse fra statens side. KS har derfor større mulighet til å utfordre kommunene enn det IMDi har, og kan henvise til konsekvenser for frivilligheten dersom målene ikke nås. IMDis inntrykk er at KS gjør en innsats for å øke kapasiteten i kommunene og legger vekt på det ansvaret den enkelte kommune har for å bosette flyktninger. Når det gjelder spørsmålet om hva kommunene svarer på anmodningen for treårsperioden , er det for tidlig å si hvor mange kommuneplasser som blir vedtatt fordi svært få kommuner har rukket å svare. Det er imidlertid sannsynlig at kapasiteten samlet sett vil gå opp, både fordi kapasiteten gradvis økes i nåværende bosettingskommuner, fordi flere kommuner er anmodet enn noen gang, og fordi det skjer en styrking av de økonomiske virkemidlene. På det nåværende tidspunkt er det imidlertid umulig å ha et velfundert og dokumentert svar på spørsmålet om hvorvidt kapasiteten, innenfor dagens modell og med dagens virkemidler, vil øke til det nivået som er nødvendig for å dekke hele bosettingsbehovet de kommende år innenfor de tidsmål som er satt opp. Det blir derfor desto viktigere å følge og monitorere utviklingen fortløpende for å kunne fastslå hvorvidt det skjer en forbedring som er god nok i forhold til de oppsatte målene. Rask bosetting til vedtatte plasser IMDi vil fortsette å intensivere arbeidet med utsøking av navngitte flyktninger til vedtatte kommuneplasser, med sikte på å øke kapasitetsutnyttelsen fra 65 prosent ved utgangen av mai til nærmere 100 prosent av de reelle vedtatte plassene ved utgangen av september måned. Dersom anslaget til KS om en økning fra dagens plasser til plasser i 2013 viser seg å stemme, vil IMDi greie å få brukt alle plassene som er tilgjengelige. Ettersom det er så mange bosettingsklare som venter i mottak, vil IMDi kunne søke ut navngitte personer fortløpende til disponible plasser, men det er ingen garanti for at alle vil bli bosatt av kommunene før årsskiftet. For tiden er det

7 bosettingsklare i mottak som ikke har fått tildelt kommuneplass, mens det er udisponerte kommuneplasser. (For ordens skyld presiseres at når 35 prosent av de vedtatte kommuneplassene ikke var disponert til bosettingsklare i mottak ved utgangen av mai, skyldes det at kommunene har en tidsplan for jevn bosetting i løpet av året og at noen av plassene også vil gå med til uttak av overføringsflyktninger.) Ved en økning på plasser fra dagens plasser til kommuneplasser, vil det innebære til sammen udisponerte plasser ut året. Ut fra prognosene for økningen i antall personer som skal bosettes, vil antallet bosettingsklare i mottak i lang tid vil være høyere enn antall ledige kommuneplasser. Forbehold om full kapasitetsutnyttelse av plassene er knyttet til at plasser først blir vedtatt av kommuner opp under jul, at kommuner inkluderer personer som ankommer på familiegjenforening i vedtakene, at kommuner fatter vedtak med forbehold om tilgjengelige boliger, eller har uforpliktende vedtak om å bosette inntil et antall personer. Ledergruppene i IMDi og Husbanken gjennomførte i juni en felles ledersamling, med regiondirektørene i begge etater, hvor temaet blant annet var tettere samarbeid og oppfølging av kommunenes boligarbeid når boligvirkemidlene styrkes. IMDi planlegger sammen med UDI et felles seminar for begge etatenes regiondirektører mv. over sommeren for å gå gjennom ulike sider ved dagens samarbeid for å få til raskere bosetting, derunder forenkling av rutiner, informasjon, og utfordringer knyttet til kostnadskrevende personer og andre grupper. Raskere bosetting av bosettingsklare personer i mottak vil gi store innsparinger i statlige utgifter ved drift av mottak. Og god tilrettelegging av det bosettingsforberedende arbeidet i mottak vil kunne lette IMDis arbeid. Det er derfor viktig at UDI og IMDi har en løpende dialog om tiltak som kan bidra til raskere bosetting for ulike grupper. IMDi vil fortsette å formidle beste praksis på rask bosetting fra kommunene, derunder hvordan kommunene får til boligløsninger og bruker det private boligmarkedet, for å bosette flere flyktninger. Dette omfatter blant annet erfaringer om hvordan flere kommuner satser på at flyktninger som skal bosettes kan inngå private boligkontrakter innenfor rammer fastsatt av kommunen. Det vises for øvrig til forslag til tiltak i utkast til rapport om flyktninger som finner arbeid eller bolig selv, hvor IMDi har deltatt i arbeidsgruppen. Raskere bosetting av barnefamilier IMDis rapporteringer viser at måloppnåelsen når det gjelder bosetting av barnefamilier fortsatt er langt fra tilfredsstillende. Barnefamilier venter i gjennomsnitt 6,2 mnd. fra oppholdstillatelse til bosetting og kun 17 prosent bosettes innen målet om 3 mnd. og 67 prosent bosettes i dag innen 6 måneder. BLD ber om IMDis vurdering av hvilke tiltak som bør iverksettes for at barnefamilier skal bli bosatt innen målet om 3 mnd. etter vedtak om opphold, som ble innført 2.halvår Raskere bosetting av barnefamilier krever en effektivisering av hele prosessen fra vedtak til bosetting ved at mottak/udi prioriterer bosettingsintervju, IMDi 7

8 prioriterer utsøking og kommunene prioriterer barnefamilier for rask bosetting. IMDi arbeider med å få til en slik effektivisering og prioritering av barnefamilier i alle ledd. Når det er ledige boliger i kommuner, ønsker IMDi å prioritere barnefamilier foran enslige voksne flyktninger som er den største og lengst ventende gruppen. Barnefamilier har tradisjonelt vært lettest å bosette, både fordi det er lettere å finne passende boliger og fordi kommunene vurderer dem som lettere å integrere. Når IMDi tidligere og før barnefamilier ble prioritert for bosetting innen 3 måneder, fulgte regelen om at de som har ventet aller lengst skal utsøkes og bosettes først, førte det til at noen barnefamilier ble sittende lengre i mottak. Når barnefamilier nå har fått førsteprioritet etter enslige mindreårige, fører det til at gruppen enslige flyktninger som er den lengst ventende må vente enda lengre. Når IMDi forespør kommuner om bosetting av en gruppe personer, omfatter det imidlertid både barnefamilier og enslige som har ventet lenge. Det er imidlertid noen utfordringer knyttet til noen underkategorier av barnefamilier som forsinker bosettingen. Det gjelder i saker hvor det gis tillatelser med begrensninger, når familiemedlemmer har fått ulike typer vedtak, og i tilfeller hvor familier har sammensatte problemer som krever omfattende kartlegging. Utfordringen med rask bosetting av barnefamilier er størst når familiemedlemmer har fått avslag/ikke fått oppholdstillatelse eller har fått oppholdstillatelse med begrensninger. Kommuner er skeptiske til å bosette personer med begrensninger som ikke har rettigheter etter Introduksjonsloven. For å få til raskere bosetting av barnefamilier med begrensninger i vedtak, er det nødvendig å endre rettighetene for denne gruppen, og det vises her til det arbeidet regjeringen har igangsatt. I tillegg er det særskilte utfordringer knyttet til personnummer og bankkonto for denne gruppen med midlertidige tillatelser som gjør at kommuner er skeptiske til å bosette dem, og som bør løses. Flere av problemstillingene gjelder imidlertid også flyktninger som har fått permanent tillatelse. Det vises her til eget notat fra IMDi til BLD datert om banktjenester for flyktninger med id-problematikk og notat fra FFKF til BLD om samme sak datert Samtidig som BLD arbeider med en gjennomgang av problemstillingene, vil IMDi i forståelse med departementet gjerne ta initiativ til et møte med banknæringen og KS om disse utfordringene. 8