Bruk av registerdata til statistikkformål - når er kvaliteten bra nok?

Transkript

1 Tema 1:Rammeverk, institusjonelle forhold Bruk av registerdata til statistikkformål - når er kvaliteten bra nok? Forfatter: Ms. Ingunn Sagelvmo ingunn.sagelvmo@ssb.no Statistisk Sentralbyrå, Seksjon for Nasjonalregnskap Det er en målsetning for SSB å benytte mest mulig registerdata, for å redusere oppgavebyrden og kostnadene ved innsamling av data. Spørsmålet er om registrene som benyttes, har den kvalitet og det innhold som dekker behovet til statistikkene? Hvor går grensene i avveining mellom oppgavebyrde, kostnadsreduksjon og kvaliteten på statistikken? I statistikkbyråene er det fokus på å redusere resursbruken knyttet til revisjon av data. Er det mulig å redusere revisjon samtidig som man velger å benytte registerdata? Særlig med tanke på at dataene i registre er samlet inn med et annet formål enn statistikk. De fleste av registrene som benyttes i dag er underlagt andre lovregler enn de som finnes i de lover og reguleringer som statistikkene følger. Hvordan skal statistikkbyråene forholde seg til det? Stadig økt bruk av administrative registre i offisiell statistikk - lar dette seg forene med kravet om kvalitet og uavhengighet? Finnes det en optimal grense mellom kvalitet og kvantitet i statistikkproduksjonen, når man benytter registre? 1. Oppgavebyrde Det er viktig for Statistikkbyråene å ha et godt forholdt til oppgavegiverne. Spesielt viktig er det for små land som Norge, hvor enkelte statistikkområder er dominert av få enheter. Og hvor enkeltenheter er totalt dominerende for statistikken. Disse enhetene vil være med i mange populasjonsutvalg og dermed få mange skjema. Ved å benytte registerdata vil man kunne redusere oppgavebyrden til en del av disse enhetene. Et annet viktig poeng er at det er kostbart for statistikkbyrået å drive egen innsamling av data. Kan data som allerede befinner seg i et register benyttes, vil det isolert sett kunne medføre besparelser både for statistikkbyrået og samfunnet. Når det omtales som isolert sett, er det fordi en slik vurdering ser kun på økonomien ved å samle inn data og ikke på kvaliteten av de innsamlede dataene. Hvis innholdet i registeret bare tilsynelatende dekker statistikkbehovet, vil kostnaden ved å bruke registeret være tap av kvalitet. Man får ikke de data man tror man får, ei heller av en kvalitet som er tilstrekkelig for statistikkproduksjon. Det er en stor besparelse for samfunnet at oppgavegiverne får lavere oppgavebyrde. Men hvis det medfører dårligere kvalitet og mindre egnede opplysninger til bruk i statistikkene, finnes det en grense for hvor og når det er forsvarlig å erstatte egen innsamling med registerdata. Det blir i stor grad en vurdering om kvalitetssikringen kan ivaretas på annen måte. For eksempel vil elektroniske kontroller, grundig kunnskap om innhold i registrene, og muligheten til å revidere data kunne bidra til å ivareta kvaliteten. Ved å velge å bruke registerdata tar statistikkbyråene på seg et kollektivt samfunnsansvar for redusert ressursbruk hos rapportørene og samfunnet. Det er ikke det samme som å si at statistikkbyråene skal redusere sin ressursbruk på kontroll og kvalitetssjekking av data. 1

2 2. Innholdet i registrene De fleste registerdata som statistikkbyråene benytter er ikke eid av statistikkbyråene og datainnsamlingen har i utgangspunktet et annet formål enn å lage statistikk. Et eksempel på dette er Det Sentrale Folkeregisteret (DSF). DSF benyttes mye i statistikkene i SSB. DSF er et register som i hovedsak er opprettet for administrative forhold, og i hht. regelverket for DSF gjelder følgende for at personer blir registrert som bosatt i Norge; "hvis en kommer til landet, har til hensikt å oppholde seg her minst 6 måneder og har en oppholdstillatelse som tillater et slikt forhold". Samme definisjon benyttes også i SSBs befolkningsstatistikk siden statistikken henter sine data fra DSF. Derimot er kravet for rapportering av BNP pr innbygger fra nasjonalregnskapets at en person er innlending i det landet hvor personen har sitt økonomiske interessesentrum og som konkretiseres bl.a. ved at personen skal ha oppholdt seg i landet i 1 år for å kunne regnes som innlending 1. Nasjonalregnskapet benytter innbyggertall fra befolkningsstatistikken, selv om befolkningsstatistikken beregner og leverer tall etter 1 års definisjonen når tall skal rapporteres i henhold til migrasjonsforordningen. Denne forskjellen i definisjon av bosatt versus innlending medfører at rapportering av nasjonalregnskapstall til Eurostat ikke blir riktig i forhold til retningslinjene. Det er en vurdering som er gjort, hvor konsistens i nasjonal publisering ble vurdert som viktigere, enn krav til rapportering. Dette er et eksempel på at regelverket for registeret ikke tilfredsstiller regelverket for statistikkproduksjonen. En ukritisk bruk av DSF vil medføre ufrivillig feilrapportering til Eurostat. Et annet eksempel på at 1 års grensen for økonomisk interessesentrum ikke følges er virksomhet- og foretaksregisteret (VoF), tidligere bedrifts og foretaksregistret. SSB's sentrale virksomhets- og foretaksregister er utgangspunktet for alle undersøkelser av næringslivet utført av SSB. Dermed er det de enhetene som til enhver tid er med i dette registeret som utgjør populasjonen av norske produsenter og arbeidsgivere i foretaks- og bedriftsbasert økonomisk statistikk. VoF oppdateres med nye enheter på grunnlag av opplysninger hovedsakelig fra Enhetsregisteret i Brønnøysund (ER), Momsregisteret (M) og Arbeidsgiver/-takerregisteret (AA). Populasjonen i VoF vedlikeholdes også ved hjelp av opplysninger fra andre kilder, bl.a. strukturstatistikkene (SBS) for de ulike næringene og annen direkte kontakt med foretak. Alle utenlandske enheter som vil drive næringsvirksomhet i Norge registreres i Enhetsregisteret via de tilknyttede registrene. Oppdateringen av registrene skjer løpende og der er ikke noen regler som legger begrensninger på hvor raskt et nytt foretak kan registreres og dermed komme med i statistikkpopulasjonen i VoF. Det betyr at et utenlandsk selskap som har en kortvarig aktivitet i Norge, for eksempel et par måneder, men har latt seg registrere i et tilknyttet register for eksempel for å kunne åpne bankkonto i Norge, kan komme med i statistikkpopulasjonen på et gitt tidspunkt. Ifølge Nasjonalregnskapets prinsipper skulle et slikt foretak ikke regnes som innlending og holdes utenfor statistikkpopulasjonen. I praksis er det stor sannsynlighet for at det ikke blir samlet inn data for et slikt foretak, rett og slett fordi det ikke befinner seg i Norge i perioden data samles inn. Et større problem kan tenkes å være at foretaket ikke holdes utenfor i beregning av oppblåsningsfaktorer i produksjonen av representative datasett. 3. Regnskapsdata Et annet register som nasjonalregnskapet og andre statistikker i SSB benytter er Næringsoppgaveregisteret og tilhørende register for avskrivningsskjema. Begge registre er eid av Skattedirektoratet (SKD) og er en del av rapporteringen av næringslivets selvangivelse. Informasjonen 1 Det Europeiske nasjonalregnskapssystem ENS

3 som finnes i næringsoppgaven (NO) og avskrivningsskjema skal følge regelverket om god regnskapsskikk og lovene om regnskapsplikt. Hva som er god regnskapsskikk er ikke alltid samsvarende med hva som gir god statistikk. Det kan være god regnskapsskikk å føre negative kostnadsposter, men det gir ikke en god statistikkvariabel i nasjonalregnskapet. Samtidig vil informasjonen i NO være preget av at den er gitt for at myndighetene skal beregne hva foretaket skal betale av skatt. Det vil ligge et insentiv i utfyllingen av NO til å rapportere lavest mulig skattbar inntekt innenfor regnskapsreglene, noe som ikke alltid faller sammen med hva nasjonalregnskapet skal ha som inntekter/produksjon eller kostnader/produktinnsats. I tillegg vil ikke NO tilfredsstille nasjonalregnskapets krav om å dekke all økonomisk aktivitet. Nasjonalregnskapet skal også ha med skjult og ulovlig økonomisk aktivitet. Det er også eksempler på at foretaksregnskap og dermed NO inneholder data om økonomisk aktivitet som ifølge nasjonalregnskapets definisjon av den nasjonale økonomien 2, skal betraktes som utenlandsk aktivitet. Periodisering er et annet punkt hvor det oppstår avvik mellom innhold i registeret og krav til innhold i nasjonalregnskapet. For eksempel er det avvik mellom reglene for foretakenes oppstilling av avskrivningsskjema og prinsippene for beregning av investeringer i nasjonalregnskapet. Norske regnskapsregler tilsier at skjema for avskrivninger ikke kan benyttes før hele gjenstanden er ferdigstilt og fullt eierskap til kapitalen er overført. Det medfører at visse investeringsprosjekter som tar mer enn ett år å ferdigstille, ikke vil bli fanget opp i avskrivningsskjemaet. Nasjonalregnskapet skal derimot føre visse investeringer etter påløptprinsippet, dvs. etter hvert som eierskap overdras og delbetaling har funnet sted 3. Ved kun å bruke informasjon fra avskrivningsskjema vil ikke nasjonalregnskapet få riktig periodisering av investeringene. For at beregningen av bruttoinvesteringer i nasjonalregnskapet skal være riktig, må informasjon om store prosjekter som tar mer enn ett år, så langt det er mulig, hentes inn fra andre kilder. Det er snakk om betydelige beløp, da prosjekter som tar mer enn ett år å gjennomføre gjerne også er kostbare og involverer mange sysselsatte og mange store leveranser. 4. Objektivitet og uavhengighet Informasjon og data i registre som er opprettet for andre formål enn statistikk og har egne regelverk, vil ikke være upåvirket av endringer i dette regelverket. Registre kan også bli anvendt av myndighetene til andre formål enn det som var den opprinnelige hensikten, noe som SSBs eget virksomhets- og foretaksregister er et eksempel på. Som tidligere skrevet er VoF utgangspunktet for alle undersøkelser av næringslivet utført av SSB. Enheter i VoF blir næringsplassert på bakgrunn av Standard for Næringsgruppering (SN07) 4. Hovedformålet med SN07 er å gi regler og retningslinjer for næringsklassifisering og entydig definisjoner av statistiske enheter 5. På et tidspunkt startet myndighetene med å benytte næringsklassifiseringen til å bestemme hvilke foretak som skal betale elektrisitetsavgift. Man benyttet SN07 til å definere kraftkrevende industri som skal ha fritak for elektrisitetsavgiften, hva som skulle være annen industri og ha redusert sats, og alle andre næringer som betaler full sats. Dette har medført at det for mange enheter er attraktivt å bli plassert i en industrinæring fremfor andre næringer i VoF. Dette har igjen ført til at SSB får mange søknader om endring av næringsplassering. Det har også ført til at SSB ved revisjon har avdekket flere tilfeller hvor aktivitet oppgitt til VoF ikke samsvarer med den informasjonen som står i årsregnskapet eller andre 2 Det europeiske nasjonalregnskapssystem ENS Det europeiske nasjonalregnskapssystem ENS Standard for næringsgruppering NOS D383 bygger på EU s tilsvarende standard NACE Rev.2 5 Standard for næringsgruppering NOS D383, forord. 3

4 kilder som websider og lignende. Det er veldig viktig at SSB sørger for at enheter i VoF har riktig næringsplassering. Hvis ikke vil den statistiske populasjonen som ligger til grunn for virksomhets- og foretaksbasert økonomisk statistikk bli ødelagt. Et annet eksempel på at politiske beslutninger påvirker informasjonen i et register skjedde i 2004, da myndighetene gikk ut og varslet at de ville innføre skatt på utbytte til husholdningene året etter. Det medførte i følge opplysningene i NO et rekordhøyt uttak av utbytte i 2005, som igjen førte til rekordhøy sparing for husholdningene i nasjonalregnskapet. I 2006 ble det nesten ikke tatt ut utbytte, og nedgangen i husholdningenes sparerate i forhold til 2005 ble stor. Dette var et politisk skapt skift i statistikken. For bruk av nasjonalregnskapstall i økonomiske modeller førte dette til at verken 2005 eller 2006 kunne benyttes som representative årganger for husholdningenes sparerate. Et register er ikke opprettet for å representere virkeligheten, men det er viktig at statistikken avspeiler virkeligheten så nært som mulig for å fylle sitt mandat. Hvordan Statistikkbyråene skal håndtere skift i registre som skjer på bakgrunn av politiske beslutninger, kan bare avklares ved å kjenne til hva formålet er med et register, inngående kunnskap om regelverk og tilstrekkelig med ressurser til å revidere data. 5. Ulike statistikker ulike registerkrav Mange registre benyttes av flere statistikker, som hver for seg står ovenfor standarder, definisjoner og krav til innhold. Et eksempel er Næringsoppgaveregisteret som benyttes i bla. Regnskapsstatistikk, Strukturstatistikk (SBS) og er en hovedkilde til data til nasjonalregnskapet. Alle disse statistikkene har sine egne forordninger, regler og krav til innhold og kvalitet. I noen tilfeller vil data fra registeret kunne benyttes uten større revisjoner, slik tilfellet kan være med regnskapsstatistikken som i stor grad har sammenfallende krav til innhold som den foretaksbaserte næringsoppgaven (NO). Men Strukturstatistikkene har krav til rapportering på virksomhet (local kind of activity unit, LKAU 6 ) og etter region, noe NO ikke inneholder opplysninger om. Nasjonalregnskapet, som i Norge bygger på et detaljert produktkryssløp, er avhengig av informasjon på enkelt poster hentet fra NO som igjen skal kunne brytes ned på virksomhet (LKAU). Spørsmålet er om det er mulig at et register kan oppfylle alle disse kravene til innhold og kvalitet i de forskjellige statistikkene uten at det brukes ressurser på revisjon ved de enkelte statistikkene? I de tilfeller hvor krav til en statistikks innhold og kvalitet medfører at tall i kilden må justeres, dukker det opp spørsmål om hvem som skal ha lov til å endre, hvis lov i det hele tatt, og på hvilket tidspunkt skal det kunne skje? Eksempler på slike enkeltposter i NO som må justeres er negative kostnadsposter og bytte mellom finansielle poster og resultatposter. Hvis det som er riktig for en statistikk blir feil for en annen, hvordan skal man håndtere det? Det kan være en løsning å lage kopier av registre til de forskjellige statistikkene, slik at man kan revidere de data som man har behov for uten å måtte ta hensyn til andre statistikkers behov. Hvis man velger denne type løsning vil man fort mangle konsistens mellom statistikkene. Og på en del størrelser kunne ende opp med forskjellige tall for samme statistikkvariabel avhengig av hvilken statistikk man ser på. Sysselsetting er en variabel som kan bli forskjellig avhengig av hvilken statistikk man ser på, fordi man i en statistikk har korrigert data på et tidspunkt, mens en annen ikke har gjort det. Man vil også miste stordriftsfordelene ved å kunne heve kvaliteten for mange av statistikkene ved å korrigere en gang, ett sted. 6 Det europeiske nasjonalregnskapssystem ENS

5 6. Kvalitet og konfidensialitet En måte å heve kvaliteten på data hentet fra registre er å utnytte statistikkbyråenes evne til å sammenstille registerdata benyttet i de forskjellige statistikkene med tilleggsinformasjon som byråene selv henter inn. Ved at NO benyttes i regnskapsstatistikk, strukturstatistikk og videre i Nasjonalregnskapet, kan man utnytte de forskjellige statistikkenes vinkling i bruken av data til å heve kvaliteten på alle statistikkene og registeret. Når man innhenter tilleggsinformasjon og denne tilleggsinformasjonen skal avstemmes mot poster i NO, er det viktig at den informasjonen som ligger i NO inneholder det vi tror den skal gjøre. For å benytte registerdata til statistikkproduksjon, er det veldig viktig at personene som lager statistikken på bakgrunn av registeret, har solid kunnskap om reglene for registeret og innholdet i de dataene som hentes ut. Hvis det er slik at registereier ikke har interesse av å kontrollere kvaliteten på enkelte data/poster som registeret inneholder, eller aksepterer føringer som skaper feil i statistikkproduksjonen. Da blir det enda viktigere for statistikkbyråene å kunne revidere data til statistikkproduksjonen. Med den tilgang statistikkbyråene har til data, og med den evne man har til å sammenstille og kontrollere store datamengder, ligger det også en stor mulighet til å gi tilbakemeldinger til registereier om forbedringsområder. Men det er viktig at de tilbakemeldinger som gis til registereier ikke overskrider statistikkbyråenes regler for konfidensialitet og anonymisering. Tilbakemeldingene må gis på en slik måte at de ikke kan benyttes til saksbehandling og på en måte som ikke vil svekke statistikkbyråenes tillit som uavhengig part. Det hviler et stort ansvar og ligger et strengt krav til tillit på statistikkbyråene i deres bruk av registerdata, siden statistikkbyråene har den unike muligheten til å samkjøre forskjellige kilder. Statistikkbyråene skal være uavhengige og kan ikke rapportere tilbake til registereier om feil eller ulovligheter som avdekkes gjennom bruken av dataene i statistikkproduksjon. Det skal fremdeles være slik at man kan rapportere feil til SKD, men riktige data til SSB uten at det skal få konsekvenser for rapportøren. 7. Konklusjon Statistikkbyråene står ovenfor krav om redusert ressursbruk på revisjon av data. Er det forenelig med økt bruk av registerdata og de problemene som er beskrevet i punktene over? SSB har i den senere tid gjennomført flere tiltak for å heve kvaliteten på mange av de registrene som benyttes i statistikkproduksjonen. Et av tiltakene er inngåelse av kontrakter med registereier, som har til hensikt å forbedre kvaliteten i datakildene før de håndteres og bearbeides av SSB. Et annet tiltak er utvikling av kvalitetsindikatorer for registre når SSB har mottatt data. Dette er viktige og riktige tiltak, og bidrar til sette fokus på hvor man bør sette inn ressurser, og hva slags type ressurser som skal settes inn. Det er viktig i dagens situasjon at man hele tiden har fokus på hvordan man benytter tilgjengelige ressurser, og man må være innstilt på å endre arbeidsmetoder og arbeidsform. Man kommer langt med innføringen av elektroniske tester, men elektronisk testing og feilindikatorer blir aldri bedre enn de som har lagd dem. Det kan ikke veie opp for statistikkfaglig kunnskap, kunnskap om registerinnhold, formål og regelverk. Det tilsier mer ressurser til editering og revisjon i statistikkbyråene, ikke mindre. 5