NOTAT Til Bustadutvalet Frå Juristgruppa 22. juni 2001

Transkript

1 NOTAT Til Bustadutvalet Frå Juristgruppa 22. juni 2001 Lov om kommunens oppgåver? Samle sentrale bustadlover? Ei portallov? BUSTADLOV 1 Ei ny bustadlov? Juristgruppa har i eit tidlegare notat drøfta tanken om å lovfeste kommunens oppgåver på bustadområdet. Spørsmålet om å samle nokre sentrale bustadlover til ei lov har vore drøfta i andre samanhengar. Lovstrukturutvalet gjorde i si tid framlegg om å samle dei dagjeldande lovene om husleige, husleigeregulering, burettslag, bustadbyggjelag, eigarseksjonar og kommunal forkjøpsrett (NOU 1992:32 s. 238). Burettslovutvalet vurderte same spørsmålet og kom til at ulempene med ei slik samling ville bli større enn fordelane (NOU 2000:17 s ). Det vart mellom anna peikt på at ein ikkje ville få nemnande færre paragrafar. Det ein kunne vinne på samskriving i nokre tilfelle, kunne føre til dårlegare oversyn over reglane for kvar bustadform. Dessutan er dei fleste reglane i husleigelova og eigarseksjonslova sams for bustader og lokale. Juristgruppa legg til at ein ikkje i noko tilfelle kunne få med alle lovføresegner som har med bustader å gjera, til dømes føresegner om pantsetjing eller om planlegging. Notatet her tek opp tanken om ei bustadlov av ein annan karakter, nemleg ei lov som i første rekkje skal gje eit oversyn over anna lovgjeving og over bustadpolitiske verkemiddel. I tillegg kan ein ta inn i lova nokre materielle reglar som passar betre her enn i andre lover. Ei lov som i første rekkje skal gje oversyn på denne måten, kan ein kalla ei portallov eit uttrykk som vel å merke ikkje er innarbeidd frå før. 1 Ei slik lov kan tene fleire føremål: Lova kan vera ein vegvisar for styresmakter og for publikum til lovgjeving som har med bustad å gjera (2). Lova kan gje ei samanstilling av bustadpolitiske verkemiddel (3), og lova kan vera til påminning og stønad for kommunane i arbeidet med bustadoppgåvene (4). Vi skal også nemne nokre innvendingar 1 I nokre lover, til dømes kjøpslova, har ein føresegner som skal gje oversyn over dei følgjande føresegnene i eit kapittel eller underkapittel, og desse har til dels vore kalla portalføresegner. Eit døme av litt annan karakter er den nye folketrygdlova, der det er mange oversikter både innleiingsvis og i dei einskilde kapitla; føremålet er å gjera lova lettare tilgjengeleg. Uttrykket portal har elles fått auka bruk dei seinare åra i form av internettsider som gjev oversyn over og inngang til andre sider.

2 Bustadlov 2 av 7 Tydeleggjering. Samanheng Plattform for ordskifte. Innsikter som kan reisast mot ei slik lov (5). Som illustrasjon har vi teke med ei skisse til ei slik lov (6). 2 Vegvisar i lovgjevinga Ei bustadlov med tilvisingar til andre lover kan gjera det lettare å orientere seg i lovgjevinga om bustader. På det viset kan ei slik lov eit stykke på veg ta vare på dei omsyna ligg attom tanken om å samle fleire sentrale bustadlover. Oversynet kan vera til hjelp for både publikum og styresmakter. Inntrykket er at det somtid kan vera tidkrevjande også for kommunalt tilsette og for tilsette i ansvarlege departement å skaffe seg oversyn over lovgjeving med innbyrdes samanheng og med løysingar og konsekvensar som påverkar kvarandre. Kanskje bør ein også ha i tankane at mange etter kvart nyttar nettet til å slå opp i lover; samla og ajourført lovgjeving er gratis tilgjengeleg på sidene til Lovdata. Gjennom lenking (hypertekst) kan ei lov med tilvisingar til andre lover verkeleg bli ein portal, og føresegnene blir like lette å finne fram til anten dei er samla i ei lov eller spreidde på fleire lover. 3 Samanstilling av verkemiddel Ei bustadlov kan gje eit oversyn over dei viktigaste bustadpolitiske verkemidla. Verkemidla er samansette, og inntrykket er at det ikkje alltid er lett å sjå samanhengen mellom dei. Bustadpolitikken og verkemidla har endra seg mykje gjennom åra. I nokon grad kan det kanskje seiast at bustadpolitiske tiltak er mindre markerte og tydelege enn før. Prisregulering, bygging av kommunale utleigebustader, tildeling av bustader og tomter etter behovsprøving, kommunal byfornying osb. var godt synlege. Kanskje er det meir krevjande å skaffe seg oversyn over låne- garanti- og tilskotsordningar, statleg og kommunal bustønad, bygging og drift av omsorgsbustader, kommunal bustadplanlegging, individuelle bustadløysingar for vanskelegstilte personar, osb. Ei samanstilling av viktige verkemiddel (som lovgjeving, finansiering, planlegging, sosiale tenester) kan gje ei betre plattform for det bustadpolitiske ordskiftet. Ein kan heller ikkje sjå bort frå at samanstillinga i seg sjølv kan skapa og halde ved like verdifulle innsikter for dei som har ansvaret for ein samla bustadpolitikk. 4 Påminning og stønad for kommunane I notatet vårt om ei lovfesting av kommunens oppgåver på bustadområdet peikte vi på at lovforma kunne brukast for å formidle informasjon og målformuleringar til kommunane. Ei slik bustadlov som vi her drøftar, har eit vidare føremål, men vil òg kunne ha dei nemnde funksjonane med omsyn til informasjon og målformuleringar. For staten kan det vera ønskjeleg å nå ut til kommunane på dette viset, men lova kan

3 Bustadlov 3 av 7 Lov berre der lovforma trengst? Tolkingstvil? Uvand form? Ikkje avgjerande Skisse som illustrasjon Innhald i skissa også vera til hjelp for kommunane i deira planlegging og prioritering. 5 Ulemper med ei bustadlov Den viktigaste innvendinga mot ei lov som i første rekkje skal vera ei portallov, er at lovforma ikkje bør brukast der ho ikkje trengst: Lov trengst der ein skal leggje rettslege plikter på private og kommunar, eventuelt der ein skal leggje plikter på staten som ikkje skal kunne endrast utan nytt lovvedtak. Det er nok så at ein finn mange lovføresegner alt i dag som meir er programfråsegner enn grunnlag for rettslege plikter, men det har uheldige sider. Særleg uryddig er det med lovføresegner som synest gje større rettar til private enn det som er realiteten. Nokre sider av det var vi inne på i notatet om lovfesting av kommunens plikter. Vidare kan det seiast at ei lov der mange av føresegnene berre viser til andre lover, kan skapa tolkingstvil: Ein må avgjera i det einskilde tilfellet om det gjeld ei rein tilvising, eller om føresegna har eit sjølvstendig innhald. Det er ei innvending i seg sjølv at denne forma for lovgjeving er uvand. Ein kan få diskusjonar om kor mykje som skal leggjast i denne lova i høve til dei lovene det blir vist til, kor fullstendig ein skal krevje at ei slik lov skal vera dersom ho først skal lagast, osb. Vi meiner at desse innvendingane ikkje treng vera avgjerande. Mykje vil avhenge av korleis ein greier å forme lova. Er ein medviten om skiljet mellom målformuleringar, reine tilvisingar og føresegner med sjølvstendig materielt innhald, kan ein nok ta omsyn til dei fleste innvendingane, og fordelane kan bli dominerande. 6 Skisse til innhald Her skal vi skissere nokre kapittel og paragrafar i ei eventuell bustadlov. Føremålet er berre å gje ein idé om korleis ei slik lov kan sjå ut. Den nærare utforminga må skje etter ei vanleg grundig lovførebuing. Det er ikkje sikkert innhaldet i føresegnene skal vera slik vi har skissert her, og vi har ikkje lagt arbeid i ei utforming med den presisjonen ein skal krevje av ein lovtekst. Vonleg kan skissa likevel illustrere kva slags lov vi har sikta til ovafor. Her har vi tenkt oss at lova kan opne med generelle føresegner om retten til bustad og om mål for bustadpolitikken. Kor konkret ein kan vera her, er eit politisk spørsmål. Vidare har vi tenkt oss at statens og kommunens oppgåver kan reknast opp dels gjennom tilvisingar til lover, dels gjennom tilvisingar til andre verkemiddel (løyvingar, planlegging, forsking m.m.). Vi har tenkt oss at dagens lovgjeving om Den norske stats husbank, som legg grunnlag for låne- og tilskotsordningar og bustønad, kan takast direkte

4 Bustadlov 4 av 7 inn i ei bustadlov. Men ein kan sjølvsagt velje tilvisingar her òg. LOV OM BUSTADER 1 Retten til bustad 1-1 Retten til bustad 2 Stat og kommune skal leggje til rette for at alle skal kunne disponere ein god og rimeleg bustad i eit godt bumiljø. 1-2 Plikt til å skaffe mellombels husrom 3 Kommunen har plikt til å skaffe mellombels husvære for dei som ikkje klarar det sjølv. 2 Statens oppgåver på bustadområdet 2-1 Lovgjeving 4 Staten skal sjå til at omsynet til bustadinteressene blir vurderte i 1 lovgjevinga om leige av husrom, først og fremst i a) lov om husleieavtaler 5 b) lov om husleieregulering c) føresegnene om tvangsfravikelse i lov om tvangsfullbyrdelse. 2 lovgjevinga om eige av bustad, først og fremst i a) lov om eierseksjoner b) lov om tomtefeste c) lov om borettslag. 2 Dette er eit døme på korleis ein kunne tenkje seg ei føresegn som har meir preg av politisk mål enn grunnlag for rettslege krav. Liknande føresegner er tekne inn i grunnlova (retten til arbeid, samisk kultur, miljø, menneskerettar). Føresegnene er ikkje utan rettsleg innhald; dei kan ha vekt ved tolking av lover, vurdering av forvaltningsskjøn m.m. (det er samansette spørsmål som ikkje skal takast opp her). Formuleringa er (tilnærma) henta frå St.meld. nr. 34 ( ) s Dette er henta frå sosialtenestelova 4-5. Eit alternativ til å flytte føresegna hit, er å ta med ei tilvising. 4 Dette underkapittelet har to funksjonar: Det gjev ein katalog over lover og delar av lover som er viktige for bustadforholda, og det gjev ei påminning om at bustadinteressene må vegast mot andre interesser i slik lovgjeving. Det siste er ikkje meir enn det som gjeld frå før, men tilhøvet blir meir synleg. Det kan vera fleire lover som bør nemnast, og det kan vera at opprekninga skal vera meir presis eller disponert annleis. 5 Her kunne ein tenkje seg å ta inn nokre stikkord om kva lovene omhandlar, men vi har ikkje gjort det i denne skissa.

5 Bustadlov 5 av 7 3 lovgjevinga om avtalar om kjøp eller oppføring av bustad og lovgjevinga om formidling av bustader, først og fremst i a) lov av avhending av fast eigedom b) lov... om avtalar med forbrukar om oppføring av bustad m.m. c) lov om boligbyggelag d) lov om eiendomsmegling e) lov om kommunal forkjøpsrett til leiegårder. 4 lovgjevinga om pant, dekningsrett, tvangsfullføring og gjeldsordning, i første rekkje a) føresegnene om pantsetjing av fast eigedom og av heimelsdokument til bustad og utlegg i slike formuesgode i lov om pant b) føresegnene om vern av bustad i lov om fordringshavernes dekningsrett c) føresegnene om tvangsdekning i lov om tvangsfullbyrdelse d) lov om gjeldsordning for privatpersoner. 5 lovgjevinga om planlegging, bygging og bygningar, i første rekkje a) plan- og bygningslova. 6 lovgjevinga om sosiale tenester, i første rekkje a) lov om sosiale tjenester. 7 lovgjevinga om skatt og avgifter, i første rekkje a) føresegnene om skatt på fordelen ved å bu, skatt på tap eller vinst ved avhending av bustad og skatt på formue i form av bustad i lov om skatt på formue og inntekt b) lov om dokumentavgift c) lov om merverdiavgift Finansiering (1) Staten skal leggje til rette for tenlege ordningar for finansiering av bygging av bustader og erverv av bustader. 6 Fleire lover kan vera aktuelle. Ein bør formulere meir detaljert kva reglar som er aktuelle for bustader i desse lovene, men vi har ikkje gjort det i denne skissa.

6 Bustadlov 6 av 7 (2) Føresegner om Den norske stats husbank er gjevne i kapittel 4 nedafor. 2-3 Bustønad (1) Etter retningsliner som Stortinget fastset, skal staten gje bustønad til personar som bur i bestemte grupper av bustader, og som buutgiftene verker særleg tyngjande for. 7 (2) Nærare føresegner om bustønad er gjevne i kapittel 4 nedafor. 2-4 Forsking og utvikling 8 (1) Staten skal fremje forsking- og utviklingsarbeid som gjeld bustadbygging og bustadspørsmål, medrekna spørsmål kring 1 planlegging og bygging av bustader 2 bukostnader 3 bumiljø 4 buforholda for vanskelegstilte grupper 5 bustadmarknaden 6 bustadlovgjeving 7 drift og forvaltning av bustader. 3 Kommunens oppgåver på bustadområdet Bustadplanlegging (1) Kommunen skal til kvar tid ha ein bustadplan som mellom anna inneheld 1 utrekningar for bustadbehovet 2 byggjeplanar 3 investeringsoversikt. 7 Dette svarar til husbanklova 16 første ledd. 8 Ein kan vurdere å nemne meir om korleis tilrettelegginga kan skje, til dømes ved løyvingar gjennom forskingsrådet, stønad til og samarbeid med særlege institutt (Byggforsk m.m.), forskingsprogram i departements regi m.m. Vidare kan ein detaljere forskingstema etter behov. Det er ikkje nødvendig med lovreglar om dette, men ved å nemne forskinga her, får ein fram at dette også er eit verkemiddel i bustadpolitikken. 9 Det som står her om kommunale oppgåver, byggjer dels på den nyaste bustadmeldinga, men formuleringane er reint førebels. Føremålet er i første rekkje å gjera kommunens ansvar meir synleg, dernest å laga ei hugseliste. Føresegnene kan sikkert vera meir detaljerte, til dømes ved at ein nemner kommunens ansvar for utbygging av tekniske anlegg, skular, barnehagar osb.

7 Bustadlov 7 av 7 (2) Bustadplanen skal samordnast med kommunens planarbeid etter plan- og bygningslova og lov om kommuner og fylkeskommuner. 3-2 Tomteforsyning (1) Kommunen skal leggje til rette for at det til kvar tid er tilstrekkeleg med byggjeklare tomter, mellom anna gjennom 1 planarbeidet 2 kjøp, utvikling og vidaresal av tomter, anten gjennom kommunen eller selskap som kommunen eig åleine eller saman med andre 3 samarbeid med andre kommunar eller med private. 3-3 Sosiale tenester (1) Kommunen skal leggje til rette for at dei som på grunn av sjukdom, funksjonshemming, økonomi eller livssituasjon elles ikkje sjølve kan skaffe ein høveleg bustad, likevel kan få ein verdig busituasjon, til dømes ved 1 utleige av bustad i kommunale eigedommar eller i eigarseksjonar eller burettslagsbustader som kommunen disponerer 2 lån, garanti eller tilskot til kjøp av bustad 3 tilskot til bukostnader 4 lån eller tilskot til bustadbyggjelag, stiftingar eller andre som skal skaffe høvelege bustader. (2) Nærare føresegner om sosiale tenester finst i lov om sosiale tjenester. 4 Husbanken Organisering 4-2 Lån 4-3 Tilskot 4-4 Bustønad ooooooooo 10 Her kan ein ta inn dagens husbanklov, eller ein kan revidere reglane; vi rår til det siste. I denne skissa er det nok å nemne dei mest aktuelle emna.