Klagesak - kapasitetsøkning Cermaq lokalitet Sloppegrunn

Transkript

1 CERMAQ NORWAY AS AVD MATFISK FINNMARK 8286 NORDFOLD Deres ref: Vår ref: 2018/ Dato: 31. mai 2018 Org.nr: Klagesak - kapasitetsøkning Cermaq lokalitet Sloppegrunn Vi viser til søknad om kapasitetsøkning på lokalitetetene Sloppegrunn, Rivarbukt og Elvevika etter forskrift nr om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur (kapasitetsøkningsforskriften) 12, første ledd alternativ b. Etter klage fra dere vedrørende vedtakene om nekte kapasitetsøkning ved lokalitetene Sloppegrunn og Rivarbukt, behandles sakene på Mattilsynets hovedkontor. Avslaget vedrørende lokaliteten Elvevika NY er ikke omfattet av klagen. Mattilsynets hovedkontor er klageinstans og kan prøve alle sider ved saken, jf. forvaltningsloven 34, 2. ledd. Hovedkontoret har kompetanse til å endre vedtaket, men kan også oppheve vedtaket og returnere saken for ny behandling i førsteinstans, jf. 34, 4. ledd. I klagesaker kommer saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VI Om klage og omgjøring til anvendelse. Vi har vurdert at vilkårene for å ta klagen til behandling er oppfylt. Mattilsynets hovedkontor har fattet følgende vedtak: Mattilsynets hovedkontor stadfester vedtaket fra Mattilsynets region Nord om at lokalitetene Sloppegrunn og Rivarbukt ikke fyller vilkårene for kapasitetsøkning. Vedtaket er fattet med hjemmel i forvaltningslovens 34 jf kapasitetsøkningsforskriften 12 og 21. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf forvaltningslovens 28. Sakens bakgrunn Cermaqs søknad om kapasitetsøkning vedrørende Sloppegrunn og Rivarbukt er basert på følgende faktiske grunnlag: Sloppegrunn Lokaliteten ligger i Vest Finnmark i produksjonsområde 12 (grønn sone), i Langfjorden vest for Alta. Mattilsynet Hovedkontoret Saksbehandler: Rune Tjøsvoll Tlf: / E-post: postmottak@mattilsynet.no (Husk mottakers navn) Postadresse: Felles postmottak, Postboks Brumunddal Telefaks:

2 Produksjonssyklusen som danner grunnlaget for søknaden er gjennomført med utsett fra uke 34 i Det har vært fisk på lokaliteten fra uke 35 i 2016 til uke 20 i Lakselusrapportering fra årene 2016 og 2017 viser at Sloppegrunn ikke hadde voksne hunnlus over 0,1 i de aktuelle sommerhalvårene i 2016 eller Tre legemiddelbehandlinger er registrert på lokaliteten, uke 42 og 43 i oktober 2016 med emamectin, uke 43 i oktober 2017 med deltametrin og uke 8 i februar 2018 med deltametrin. Cermaq opplyser selv at de bare har gjennomført en legemiddelbehandling mot lakselus på lokaliteten, og det skal være den i oktober Rivarbukt Lokaliteten Rivarbukt ligger også i Vest Finnmark, i produksjonsområde 12, vest for Alta. Søknaden bygger på drift i perioden uke 25 i 2016 til uke 48 i Luserapporteringen viser at lokaliteten ikke var over 0,1 voksne hunnlus i I 2017 var det registrert over 0,1 voksne hunnlus i sommerhalvåret følgende uker: 35, 36, 38 og 39. Det har vært behandlet med legemidlene emamectin i uke 37 og 38 i 2016, samt hydrogenperoksid i uke 41 i Cermaq opplyser selv at den første behandlingen var mot skottelus, hydrogenperoksid i 2017 var mot lakselus. Mattilsynets regionkontor avslo søknaden for lokaliteten Sloppegrunn fordi de hadde behandlet mot lus i to omganger. Lokaliteten Rivarbukt hadde også behandlet med legemidler mot lus i to omganger og fylte etter regionens vurdering heller ikke kravene om lave lusenivå. Klagers anførsler Cermaq gjør gjeldende at lokaliteten Sloppegrunn oppfyller vilkåret om begrensete antall legemiddelbehandlinger mot lakselus. De viser til at forskriften gjelder lakselus og ikke omfatter skottelus. Den ene av de to legemiddelbehandlingene var behandling mot skottelus og skal følgelig ikke telles med i vurderingen av kapasitetsøkning. Cermaq mener Mattilsynet her har tolket loven utvidende uten at det er grunnlag for det. Cermaq har også gjort gjeldende at lokaliteten Rivarbukt oppfyller vilkårene. Som ved lokaliteten Sloppegrunn mener de det gjennomført en legemiddelbehandling mot lakselus og en mot skottelus i de aktuelle periodene. Videre anføres det at Mattilsynet ikke kan telle med uke 39 mht lusenivå ettersom denne uken strekker seg utover den relevante datoen angitt i forskriften som er 30. september Søndag i uke 39 er 1. oktober. De argumenterer for at dette gjelder uavhengig av om tellingen av lus ble gjennomført før 30. september. Cermaq mener derfor at også dette utgjør en utvidende tolkning av forskriften som det ikke er grunnlag for. Regionens vurdering Mattilsynets region står fast ved sitt opprinnelige vedtak og begrunnelse, og har i klagebehandlingen vist til uttalelser i forarbeidene som de mener understøtter forståelsen av kapasitetsøkningsforskriften og formålet med denne. Side 2 av 7

3 Aktuelt regelverk Saken vurderes etter Forskrift 20. desember 2017 nr 2397 om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur med matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret i 2017/2018 (forskrift om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur, ) 12. Til hjelp for tolkningen av kapasitetsøkningsforskriften har Nærings- og fiskeridepartementet utarbeidet Veileder til forskrift om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur med matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret i 2017/2018. Siste versjon er datert Kapasitetsøkningsforskriften er hjemlet i forskrift 16. januar 2017-nr 61 om produksjonsområder for akvakultur av matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret (produksjonsområdeforskriften). Kapasitetsøkningsforskriften går inn i operasjonaliseringen av det nye produksjonsområdesystemet i norsk havbruk. Systemet baserer seg bl.a. på Stortingsmelding 16 ( ) om Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett. Dette er første gang myndighetene vurderer kapasitetsøkning etter denne ordningen. Hovedkontorets vurdering Saken gjelder kapasitetsøkning ved lokalitet basert på søknad forankret i kapasitetsøkningsforskriften 12, bokstav b. Bestemmelsen åpner for å gi kapasitetsøkning på inntil 6 % uavhengig av miljøstatus i produksjonsområdet, men forutsetter at visse miljøkriterier er oppfylt på lokaliteten tillatelsen er knyttet til. Forskriften stiller i 12, første ledd, bokstav b tre vilkår for å innvilge kapasitetsøkning på innehaverens tillatelse. Driften og miljøstatus ved lokaliteten tillatelsen er knyttet til må ha vært slik at det : 1. var færre enn 0,1 voksne hunnlus per fisk ved alle tellinger i perioden 1. april til 30. september i årene 2016 og 2017, eller at utslippet av egg og frittsvømmende stadier av lakselus til miljøet ikke er større enn det utslippet ville ha vært fra et tilsvarende antall fisk med et lusenivå på 0,1 voksne hunnlus i gjennomsnitt per fisk, 2. ikke er behandlet medikamentelt mot lakselus mer enn 1 gang under den siste produksjonssyklusen. Dersom produksjonssyklusen er kortere enn 12 måneder, forlenges perioden bakover i tid til 12 måneder, men samtidig slik at hele produksjonssyklusen omfattes, 3. ikke er truffet vedtak om reduksjon av maksimalt tillatt biomasse, og dette vedtaket har hatt effekt innenfor kalenderårene 2016 og 2017 Når det gjelder bestemmelsens punkt 1 om lave lusetall i sommerhalvårene, modifiseres dette noe gjennom bestemmelsen som er ment å ta høyde for telleusikkerhet i 12, annet ledd: Selv om det observerte lusenivået på en lokalitet overskrider lusegrensen angitt i første ledd bokstav b) nr. 1 og 2, kan fylkeskommunen likevel gi tilbud til innehaver av tillatelse så fremt den observerte verdien a) oversteg 0,17 kun ved en telling per periode per kalenderår nevnt i første ledd, og b) et lusenivå høyere enn 0,1 voksne hunnlus ikke ble påvist i mer enn tre påfølgende tellinger i løpet av perioden per kalenderår. Bestemmelsene må tolkes i lys av formålet med kapasitetsøkningsforskriften som er beskrevet i 1: Side 3 av 7

4 Forskriften skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en miljømessig bærekraftig utvikling og bidra til verdiskaping på kysten. Veilederen til forskriften viser i kommentarene til 12 første ledd bokstav b (s 9-10) sammenhengen mellom bestemmelsens nr 1 og 2: «Her stilles det altså krav til svært lave nivåer av lus samtidig med at disse nivåene skal være oppnådd med et minimum av medikamentell behandling» Videre defineres produksjonssyklus: «Med siste gjennomførte produksjonssyklus menes siste produksjonsperiode regnet fra ordinært utsett av fisk på lokaliteten til ordinær slakting av den samme fisken fra lokaliteten.» Begrepet behandlet medikamentelt defineres også: «Med behandlet medikamentelt menes i denne sammenheng enhver medikamentell behandling, uavhengig av om det er enkeltmerd(er) eller hele anlegget som er behandlet» Veilederens avklaringer blir lagt til grunn i den videre drøftelsen. 1.) Vurdering av lusetall, jf 12, første ledd bokstav b, pkt 1 og 12, 2. ledd Når det gjelder 12, første ledd, bokstav b, punkt 1, er det avgjørende i denne saken om det har vært færre enn 0,1 voksne hunnlus på «alle tellinger mellom 1. april og 30. september i årene 2016 og 2017.» Sloppegrunn Selv om det ikke har stått fisk på lokaliteten Sloppegrunn to fulle sommerhalvår legger hovedkontoret til grunn at det har vært tilstrekkelig langvarig produksjon til at vi kan vurdere om lokaliteten klarer å oppfylle kravet til miljømessig god drift basert på lusetallsvilkåret. Vi viser til at det har vært produksjon deler av 2016, samt hele sommerhalvåret Det har dermed også vært produksjon med noe større fisk på lokaliteten i de avgjørende periodene. Lokaliteten Sloppegrunn hadde ikke over 0,1 voksne hunnlus i disse periodene og fyller dermed vilkåret. Rivarbukt Lokaliteten Rivarbukt hadde også fisk på lokaliteten deler av sommerhalvåret 2016 og hele sommerhalvåret Vi mener dette er tilstrekkelig til å vurdere om lokaliteten klarte å oppfylle kravene til miljømessig drift. Lokaliteten overskred kravet om 0,1 lakselus i fire av ukene i sommerhalvåret To av disse var også over 0,17 voksne hunnlus. Mattilsynets hovedkontor er ikke enig med Cermaq som hevder at uke 39 ikke kan telles med fordi søndagen i denne uke falt utenfor tidsrammen i forskriften. Søndag i uke 39 var 1. oktober. Regionen har påpekt at det er talt lus på lokaliteten innenfor tidsrammen i forskriften og videre at det vesentlige av uke 39 også er innenfor rammen. Cermaq mener på sin side at regionens tolkning innebærer at ordningen blir vilkårlig og at det ikke er grunnlag for å ta med uker som utgjør start- eller avslutningsuken for den angitte perioden. Etter vår vurdering gir det liten mening å tolke forskriften slik at uke 39 ikke teller med basert på at en enkeltdag faller utenfor tidsrammen. Ordlyden i forskriften understøtter også regionens tolkning på dette punktet. I forskriften fremgår det at det er lusetallene "ved alle tellinger i perioden 1. april til Side 4 av 7

5 30. september" som skal vurderes. Slik vi vurderer det skal derfor den aktuelle tellingen tas med i vår vurdering. Lokaliteten Rivarbukt fyller dermed ikke vilkåret om lave lusetall. Vurdering av medikamentell behandling, jf 12, bokstav b, pkt 2 Det andre vilkåret som må være oppfylt er at fisken ikke skal være behandlet medikamentelt mot lakselus mer enn en gang under den siste produksjonssyklusen. Hva som menes med den siste produksjonssyklusen er delvis definert i forskriften og delvis i andre dokumenter. I veilederen fra departementet fremgår det at man med produksjonssyklus mener en periode regnet fra ordinært utsett til ordinær utslakting av den samme fisken. Både forskriften og veilederen er klar på at produksjonssyklusen lokaliteten vurderes på skal ha hatt en varighet på minimum 12 måneder. Kan man ikke vise til en fullført produksjonssyklus med varighet på minimum 12 mnd, er det anledning til å gå lenger bak i tid, men slik at en hel produksjonssyklus omfattes. Dette er også presisert i uttalelse fra Nærings- og fiskeridepartementet datert 29. januar Det er altså den siste hele produksjonssyklusen som er relevant å vurdere. Regionen har anmodet hovedkontoret om å se nærmere på vurderingsperioden og om denne burde vært vurdert annerledes i førsteinstans. Cermaq har til dette anført at hovedkontoret ikke kan vurdere dette til ugunst for Cermaq med henvisning til forvaltningsloven 34, tredje ledd. De mener saken i så fall må returneres til førsteinstans og at det skal utøves full kontradiksjon dersom en ny vurderingsperiode skal legges til grunn. Slik saken står før hovedkontorets behandling har regionkontoret lagt vekt på at det er gjennomført flere legemiddelbehandlinger i siste produksjonssyklus ved begge lokaliteter og konkludert med at de derved ikke fyller vilkåret. Cermaq mener det bare er gjennomført en behandling mot lakselus ved begge lokalitetene, mens øvrige behandlinger er rettet mot skottelus. De sistnevnte hevdes å være irrelevante for kapasitetsøkningssakene. Vi legger til grunn at begge de aktuelle legemidlene som har vært i bruk, emamectin og deltametrin, i praksis brukes mot både lakselus og skottelus. Godkjente indikasjoner ifølge pakningsvedleggene er lakselus. Sloppegrunn Første spørsmål er om det i dette tilfellet ligger en full produksjonssyklus til grunn for vurdering av antall legemiddelbehandlinger. Som vist ovenfor har departementet avklart at vi skal legge til grunn den siste produksjonsperioden «regnet fra ordinært utsett av fisk på lokaliteten til ordinær slakting av den samme fisken fra lokaliteten». Når det er en påbegynt, men ikke fullført, produksjonssyklus er meningen at vi skal gå tilbake i tid å vurdere forrige fullstendige produksjonssyklus fra utsett til ordinær slakt. På Sloppegrunn var det ikke en fullført produksjonssyklus på søknadstidspunktet. Mattilsynets region har likevel vurdert lokaliteten med tanke på antall legemiddelbehandlinger. Hovedkontoret mener dette ikke var riktig, selv om lokaliteten har en produksjon med lengre varighet enn 12 måneder. Vi mener det er en full produksjonssyklus som skal vurderes ved vurderingen av legemiddelbehandling, d.v.s. fra ordinært utsett og helt frem til ordinær slakt. Ettersom vi ikke kan se at det har vært tidligere produksjon ved lokaliteten, burde førsteinstans ha konkludert med at det ikke var grunnlag for å vurdere søknaden på dette punktet. Side 5 av 7

6 Cermaqs anførsel om at Mattilsynets hovedkontor ikke kan vurdere dette til ugunst for klager med henvisning til forvaltningsloven 34, 3. ledd mener vi ikke er riktig. I loven står det at vedtaket ikke kan endres til ugunst. Dette vedtaket kan ikke endres til ugunst ettersom søknaden ikke er innvilget. Vi mener hovedkontoret klart er innenfor vårt kompetanseområde når vi tolker regelverket i saken. Cermaq har videre hatt anledning til å kommentere problemstillingen etter oversendelsen fra regionen. Dersom vi på tross av ovennevnte hadde akseptert at det i skrivende stund var fullført en (tilnærmet) full produksjonssyklus fra høst 16 vår 18 (det rapporteres fortsatt på lusetall ved Sloppegrunn i uke ), må vi samtidig også konstatere at det er gjennomført tre legemiddelbehandlinger ved lokaliteten. Den siste i februar 2018 (uke 8 med deltametrin). Behandlingen er innrapportert til Mattilsynet med diagnose lakselus, men med merknad om at behandlingen gjelder skottelus. Mattilsynets hovedkontor bemerker til dette at lakselusnivået i uke 7 hadde nådd gjeldende lusegrense. Det var rapportert 0,48 voksne hunnlus på Sloppegrunn i uke 7. Lokaliteten var dermed tvunget til å iverksette tiltak. Det er ikke rapportert andre tiltak som rensefisk eller ikke medikamentell behandling mot lakselus i den perioden. Med det utgangspunktet må vi legge til grunn at legemiddelbehandlingen i uke 8 i alle fall delvis og med stor sannsynlighet var på indikasjon lakselus. Denne behandlingen kommer da i tillegg til behandlingen fiskehelsesjefen i Cermaq selv har opplyst var rettet mot lakselus i oktober Følgelig fyller lokaliteten Sloppegrunn ikke vilkårene uansett om vi tar hensyn til denne aktuelle produksjonssyklusen. Rivarbukt Når det gjelder lokaliteten Rivarbukt er det opplyst fra Cermaq at behandlingen med hydrogenperoksid i 2017 var innrettet mot lakselus, mens emamectinbehandlingen i 2016 angivelig var innrettet mot skottelus. Slik hovedkontoret ser det vil behandlingene ha virkning både mot lakselus og skottelus. I praksis vil det være umulig for Mattilsynet å kontrollere om det bare var en enkelt indikasjon og i tilfelle om dette var en ren skottelusbehandling. Den siste behandlingen med deltametrin ved Sloppegrunn er forsåvidt rimelig illustrerende i så henseende, da denne trolig var rettet mot både skottelus og lakselus. Et tilleggsmoment er at legemiddelbehandlingen, uansett om den gjelder lakselus, skottelus eller begge deler, vil ha den samme miljøpåvirkning gitt at behandlingen er rimelig lik. Hensikten med denne ordningen er å belønne lokalitetene som ikke påvirker miljøet med bruk av legemidler. Slik vi ser det kan Cermaq følgelig ikke vise at dette vilkåret er oppfylt. Mattilsynets hovedkontor er dermed ikke enig med Cermaq sitt standpunkt på dette og legger til grunn at heller ikke vilkåret i 12, bokstav b, pkt. 2 er oppfylt. Mattilsynet registrerer for øvrig at det for begge lokaliteter er brukt legemidler i form av en langvarig behandling med emamectin. Selv om det ikke har vært avgjørende for denne klagesaken finner vi grunn til å bemerke at behandlingen som er gjennomført synes å være «off label» og at den i utgangspunktet derfor anses som uttrykk for en miljømessig lite bærekraftig praksis. Langvarig behandling på denne måten er resistensdrivende samtidig som det forventes større utslipp til miljøet med potensiell virkning på non-target organismer. Begge deler er miljømessig utfordrende. Godkjenningen av legemiddelet fra Statens legemiddelverk er basert på fôrbehandling i tråd med preparatomtalen, og er basert på bl.a. strenge miljøkrav og dokumentasjon på miljøeffekter fra legemiddelfirmaet. Mattilsynets legemiddelkampanje har nå over en lengre periode problematisert forskrivningspraksis og miljøeffektene ved «off label»-bruk av legemidler. Vi anser det ikke som god Side 6 av 7

7 faglig praksis å bruke legemidler «off label», medmindre det ligger et godt begrunnet og dokumentert faglig grunnlag bak behandlingen. Vi nevner dette ettersom Mattilsynet vil ta opp problemstillingen med departementet med tanke på senere omganger med kapasitetsøkning. Dermed mener vi det også er ryddig å påpeke dette overfor dere (og andre som har gjort tilsvarende). Vi understreker igjen at dette ikke har hatt betydning for disse enkeltsakene i denne omgang. Vurdering av redusert MTB, jf. 12, bokstav b, pkt 3 Det er på det rene at det ikke er fattet vedtak om redusert MTB i dette tilfellet og vilkåret er dermed oppfylt. Oppsummering og konklusjon Kapasitetsøkningsforskriften 12 åpner for å tildele økt kapasitet uavhengig av status i produksjonsområdet forutsatt at lokaliteten kan vise at den driftes på en måte som ikke, eller bare i liten grad, påvirker miljøet. Ordningen tjener som et ekstra incentiv til miljøvennlig drift. Det er oppstilt strenge miljøkrav for å få kapasitetsøkning på dette grunnlaget, knyttet til å vise drift med lave lusetall med samtidig lite legemiddelbruk over en lengre periode. Mattilsynets hovedkontor er enig i med konklusjonen fra Mattilsynets region Nord. Selv om det stort sett synes å være god drift ved lokalitetene, mener vi at de strenge vilkårene i kapasitetsøkningsforskriften 12 ikke er oppfylt verken for Sloppegrunn eller Rivarbukt. Vi stadfester derfor regionens vedtak med en noe justert begrunnelse. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre. Søksmål Søksmål om gyldigheten av dette vedtaket eller krav om erstatning som følge av vedtaket må tas ut innen seks måneder fra det dette vedtaket er mottatt. Det kan gis oppfriskning for oversittelse av fristen etter reglene i tvisteloven til Med hilsen Friede Andersen seksjonssjef Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. Dokumenter som må ha signatur blir i tillegg sendt i papirversjon. Kopi til: Region Nord Finnmark Fylkeskommune, Næring- og nordområdeavdelinga, Postboks 701, 9815 Vadsø FISKERIDIREKTORATET, Postboks 185 Sentrum, 5804 BERGEN Side 7 av 7

8