Notat angående representantforslag 18S ( ) fra Audun Lysbakken, Mona Lill Fagerås og Solfrid Lerbrekk om profittfri barnehage

Transkript

1 Bodø 8. januar 2018 Notat angående representantforslag 18S ( ) fra Audun Lysbakken, Mona Lill Fagerås og Solfrid Lerbrekk om profittfri barnehage PBL (Private Barnehagers Landsforbund) er en interesse- og arbeidsgiverorganisasjon for private barnehager i 252 kommuner, med rundt ansatte. PBL er opptatt av at alle barnehager skal gi barna et godt barnehagetilbud, og at offentlige midler og foreldrebetaling skal brukes etter formålet i barnehageloven og komme barna i barnehagen til gode. PBL vil understreke at aktører som er ute etter kortsiktig økonomisk gevinst på bekostning av tilbudet til barna og/eller lønns- og arbeidsvilkårene til de ansatte, ikke har noe i denne sektoren å gjøre. PBL har tatt dette så alvorlig at det siden 2014 har vært en forutsetning for å være medlem i PBL at barnehagen har tariffavtale som også regulerer tjenestepensjonen. Med den kunnskapen PBL har bygget opp om norsk barnehagesektor i løpet av 25 år, er vi forundret over forslaget om profittfri barnehage fra representantene Audun Lysbakken, Mona Lill Fagerås og Solfrid Lerbrekk. Vi er derimot glade for initiativet fra Kunnskapsdepartementet om en kunnskapsbasert og grundig gjennomgang av reguleringene i sektoren. Vårt håp er at denne gjennomgangen inkluderer alle barnehager. Det er viktig at også kommunale barnehager er en del av en grundig gjennomgang av ressursbruken, og ikke bare de private barnehagene som har bidratt med lavest kostnader for samfunnet og høyest tilfredshet blant brukerne. I dette notatet besvarer vi punktvis noen av de påstandene som forslaget er basert på. Generelt savner vi at representantene dokumenterer påstandene og insinuasjonene som de kommer med i dette forslaget. Vi viser for øvrig også til vedlagte presentasjon. 1. Under Bakgrunn i saksfremlegget heter det: «Barnehagesektoren er i stor endring. Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at stadig flere av de private barnehagene blir kommersielle, og av disse er det stadig flere som blir aksjeselskap. De viser også at halvparten av barna som går i private barnehager, går i barnehager eid av de fire største selskapene. De viser dessuten at barnehagene stadig blir større, det vil si flere barn pr. barnehage». 1/10

2 1. Vi betviler ikke fakta som representantene refererer til fra SSB i denne sammenhengen, men vi bemerker at strukturendringene på eiersiden i sektoren er et resultat av politiske prioriteringer som PBL og de private barnehagene var sterk motstander av, blant annet overgang til rammefinansiering og opphør av fri etableringsrett i PBL var den eneste store organisasjonen i barnehagesektoren som advarte mot konsekvensene av disse store endringene. Fjerningen av statlige øremerkede statstilskudd fra 2011 førte til stor uforutsigbarhet i tilskudd. Det ble nå opp til hver enkelt kommune å prioritere sin satsing på kommunale barnehager. Det er som kjent de kommunale barnehagekostnadene som bestemmer nivået på tilskudd til barn i private barnehager. Presset på små, enkeltstående (eier med kun en barnehage) og barnehager i distriktene ble størst. I kombinasjon med opphøringen av fri etableringsrett, ble det nærmest umulig for nye enkeltstående gründere å starte nye private barnehager. Denne kombinasjonen av uforutsigbarhet og en slags «sementering av eksisterende barnehagetilbud» har ført til at man må ha både betydelige ressurser og økonomisk kapital for å kunne etablere nye private barnehager etter 1. januar Det eneste nye ved utviklingen i barnehagesektoren er at det i realiteten kun er kommuner og private eiere med kapital som har hatt mulighet til å bygge nytt de siste seks årene. På samme måte som det kun er kommuner og private konsern som har mulighet til å kjøpe private barnehager som av ulike årsaker ikke lenger ønsker å drive barnehage selv. 2. Når private starter virksomhet må de velge blant de selskapsformer som Stortinget har vedtatt er lovlige selskapsformer å drifte etter. Av disse selskapsformene, er aksjeselskap det mest vanlige og dette er en godt regulert og høyst vanlig selskapsform, enten private starter barnehage eller private starter annen virksomhet. 2/10

3 a. Ifølge tall fra Utdanningsdirektoratets rapporteringssystem BASIL, har av ordinære private barnehager valgt aksjeselskap som selskapsform. Dette utgjør 52 prosent av de private barnehagene. b. Ifølge tall fra SSB er aksjeselskap også den vanligste selskapsformen i næringslivet som helhet. 50 prosent av norske virksomheter er organisert som AS, ifølge SSB. 3. Ved siden av selskapsform, problematiserer forslagsstillerne eiere med mange barnehager og en utvikling med stadig større barnehager. a. Tall fra BASIL viser at de ti største kommunale barnehageeierne eier 761 barnehager. Til sammenligning viser tall fra PBL at de 10 største private barnehageeierne eier 678 barnehager. Hvis antall barnehager per eier er et problem, må en også se på antall barnehager eid av kommunene. b. Ifølge Udirs statistikkportal går hvert fjerde barn som går i en kommunal barnehage i en barnehage eid av kommunene Oslo, Bergen, Trondheim eller Stavanger. c. I en rapport fra Rambøll (2017) kommer det frem at private barnehager i perioden bygget barnehager med færre godkjente heltidsplasser, sammenlignet med de kommunale. En gjennomsnittlig privat barnehage i perioden fikk godkjenning for 70 heltidsplasser, mens snittet i de kommunale barnehagene var 86 barnehager. Utviklingen med stadig flere barn per barnehage har også kommunene bidratt til. d. PBL hadde en svært aktiv rolle i rådgivning og tilbød kunnskap om etablering av nye private barnehageplasser og nye private barnehager i den storstilte barnehagereformen som ble utløst av Stortingets barnehageforlik og barnehageavtale i 2002 og PBL satt også i Husbankens prosjekt - Det store flertallet av nye private barnehager som ble bygget og etablert fra denne perioden skjedde gjennom etablering av aksjeselskaper. Så dette er ikke et nytt fenomen. Den eneste nye utviklingen i barnehagesektoren er at eiere av flere private barnehager har vokst. Dette er et direkte resultat av politiske beslutninger om å innlemme statlige øremerkede driftstilskudd i et svært komplisert og 3/10

4 uforutsigbart tilskuddssystem, samtidig som etableringsfriheten også ble fjernet i Fra å følge opp svært mange nye gründere i perioden , har PBL nesten ikke hatt henvendelser om dette fra 2011 og frem til i dag. 2. Under Kommersialisering i saksfremlegget heter det: «En kommersialisering innebærer en motivasjon for eier til å få mest mulig profitt, noe som kan gjøres på flere måter i barnehagene: øke arbeidsmengde ved for eksempel flere barn per ansatt, utvide åpningstid uten å sette inn flere ansatte, bruke relativt mindre faglært arbeidskraft eller kutte antall ansatte slik at arbeidsbyrden øker for dem som er igjen. Et annet alternativ er å unngå å sette inn vikar ved sykefravær». PBL bemerker at prosent av kostnadene i en offentlig godkjent ordinær barnehage er personalrelatert. Det vil i praksis si at hvis noen mot formodning skulle ha et hovedmål om å ta ut maksimal profitt gjennom barnehagedrift, ville dette måtte skje gjennom å redusere bemanningen per barn i barnehagen. Gjennom forslaget om nasjonal bemanningsnorm og styrket pedagogtetthet som er foreslått innført 1. august 2018, vil dette argumentet i representantforslag 18S ( ) fra Audun Lysbakken, Mona Lill Fagerås og Solfrid Lerbrekk om profittfri barnehage falle bort. 1. Utbytte fra ordinære private barnehager utgjorde i ,4 prosent av driftsinntektene, viser tall fra BASIL. 2. Private barnehager beskyldes av enkelte for å blåse opp kostnadene for på den måten å ta ut penger fra barnehagedriften. Statistikk fra Telemarksforskning viser at private barnehager har lavere kostnader til ordinær drift per korrigerte oppholdstime enn kommunale barnehager. Hvis kostnadene i private barnehager er problematisk høye, hva da med kostnadene i kommunale barnehager? 3. Bemanningstettheten det vil si barn per årsverk i avdeling er på nasjonalt nivå i gjennomsnitt 5,92 i kommunale barnehager og 6,17 i private barnehager. Forskjellen 4/10

5 i bemanning mellom kommunale og private barnehager har blitt jevnere parallelt med jevnere finansiering av kommunale og private barnehager. Forslag om endringer i barnehageloven (nasjonal norm for bemanning og styrket pedagognorm) vil være lovkrav som alle offentlig godkjente private barnehager må følge. 4. Det er samsvar mellom kommunal og privat prioritering av bemanning. I 2016 var det 134 kommuner der kommunale barnehager i gjennomsnitt hadde dårligere bemanningstetthet enn 6,0 barn per årsverk. Samtidig var det 136 kommuner der private barnehager i gjennomsnitt hadde dårligere bemanning enn 6,0 barn per årsverk. I 146 kommuner hadde sektoren samlet dårligere bemanningstetthet enn 6,0 barn per årsverk. Med andre ord: Der kommunale barnehager har prioritert bemanning dårligere enn 6,0, må de private barnehagene også gjøre det. 5. Pedagogandelen andel pedagoger av antall ansatte eksklusiv styrer var per på 41,5 prosent i private barnehager og på 40,9 prosent i kommunale barnehager. Flere forskningsrapporter viser at pedagogens tilstedeværelse sammen med barna er det som har størst betydning for kvaliteten i tilbudet. 6. Sykefraværet som indikator på tilstedeværelse og trivsel på arbeid, viser at private barnehager har hatt systematisk lavere legemeldt sykefravær siden første kvartal i De siste årene har også forskjellene økt: De private barnehagene lykkes med å få ned sitt sykefravær, mens i offentlige barnehager har det vært status quo siden SSB startet målinger ved inngangen til Alle kjente nasjonale undersøkelser blant annet fra Difi, Utdanningsdirektoratet og EPSI Norge viser at foreldre til barn i private barnehager er mer fornøyde med tilbudet enn foreldre med barn i kommunale barnehager. 8. Trøndelag forskning og utvikling har på oppdrag fra Udir undersøkt barnehagenes bemanning gjennom barnehagedagen. Undersøkelsen viser at 34 prosent av ordinære private barnehager har full bemanning 6-7 timer eller mer hver dag, mens 20 prosent av de kommunale barnehagene har full bemanning 6-7 timer eller mer hver dag. 5/10

6 3. «De Facto anslår at samlet overskudd i kjedene er mellom 700 og 750 mill. kroner. Altså går én av ti skattekroner til overskudd» 1. Premisset synes å være at barnehagene skal bruke opp pengene samme år som de mottar dem. At de private barnehagene går med overskudd er ikke det samme som at overskuddet ikke brukes på barnehagetilbudet, jmf punkt 1 og 2 under forrige påstand. Faktisk er barnehagene avhengige av god økonomisk drift for blant annet å kunne gjøre kvalitetssatsinger, foreta vedlikehold og oppgraderinger av barnehagen m.v. 2. Ifølge Udirs rapporteringssystem, BASIL, gikk 31 prosent av ordinære private barnehager i 2015 med underskudd. 31 prosent gikk med et overskudd over Resten gikk i balanse eller hadde et overskudd på inntil kroner. På grunn av uforutsigbarheten i finansieringssystemet med store forskjeller i tilskudd fra år til år, og fra kommune til kommune, kan en barnehage som går med overskudd ett år, gå med underskudd året etter. Er barnehager som går med overskudd over kroner et større problem enn barnehager som går med underskudd? 4. I saksfremlegget viser representantene til reguleringene som ligger i barnehagelovens 14a. 1. Foruten dette er det en egen økonomiforskrift for private barnehager som skal sikre at tilskudd og foreldrebetaling brukes i samsvar med 14a. I forskriften kommer det frem at: Alle offentlig godkjente barnehager har regnskapsplikt De private barnehagene har en særegen rapporterings- og opplysningsplikt til kommunen og Kunnskapsdepartementet Det er gjort en særpresisering overfor private barnehager om dokumentasjon med tanke på bokføring, internprising, periodisering, fordelingsnøkler osv. Særattestasjon fra revisor kreves for å bekrefte at regnskap er avgitt med samsvar i krav i barnehageloven og forskrift om regnskapsplikt for private barnehager 6/10

7 5. «Tilbakemeldinger fra sektoren tyder på at lovverket er vanskelig for kommunene å håndheve.» 1. Dette inntrykket sitter også PBL med. Etter vårt syn er ikke lovverket problemet, men kommunenes håndhevelse av det. Rapporter fra Riksrevisjonen, PwC, OECD, Udir og senest fra Agenda Kaupang nå i høst, viser at kommunens dobbeltrolle som tilsynsmyndighet og barnehageeier er uheldig. Kommunene mangler kompetanse og ressurser til å håndheve regelverket. På bakgrunn av disse rapportene er PBL glade for at KD nå vil ta en gjennomgang av tilsynet i barnehagesektoren. Etter PBLs syn kan ikke dette problemet løses før sentrale myndigheter etablerer et uavhengig tilsyn som har ansvaret for å følge opp og kontrollere alle norske barnehager. 6. «Profitt, overskudd eller fortjeneste kan derimot like gjerne hentes ut på andre måter eller forbli i selskapet til eieren trenger dem eller selger selskapet. Kommersielle selskap kan ta ut profitt (skjult utbytte) fra driften for eksempel ved at de betaler skyhøye styrehonorar, internfakturerer, lager interne bedrifter eller leier ut bygninger, bemanning og vaktmester- og renholdstjenester.» 1. PBL viser her til økonomiforskrift med særpresisering overfor private barnehager når det kommer til internprising, altså prising av varer og tjenester mellom nærstående, og til krav om særattestasjon fra revisor om at regnskap er avgitt i samsvar med krav i barnehageloven m.v., jmf omtale over. 2. Kostnader per korrigerte oppholdstime i kommunale og private barnehage tyder ikke på at privat blåser opp kostnadene for å tappe barnehagene for penger, da de har lavere kostnader enn kommunale barnehager. 3. I likhet med salg av eiendom generelt, vil eiere som har bygget og tatt godt vare på bygg og uteområder i barnehagen, og gitt dem tidsriktig standard, få igjen for det ved salg. Den generelle prisstigningen fra byggetidspunkt og til salg har også betydelig innvirkning. Og når barnehager selges, så kommer det jo inn andre eiere som driver barnehagene videre. 7/10

8 7. «Utallige medieoppslag viser dessverre at noen barnehageeiere tjener hundrevis av millioner på å selge barnehager som i hovedsak er fullfinansiert av det offentlige, og at barnehager betaler overpris for å leie lokaler av et søsterselskap.» 1. Overprising av varer og tjenester fra nærstående er adressert i redegjørelsen over. 2. Før 2004 var det ingen krav til likeverdig behandling med tanke på tilskudd til private barnehager. I 2005 fikk private barnehager tilskudd som utgjorde 85 prosent av kostnadene i kommunenes egne barnehager. I 2015 var dette steget til 98 prosent. I dag er virkeligheten den at private barnehager får 100 prosent av det de kommunale barnehagene får, men fortsatt får ikke alle private barnehager dekket alle sine pensjonskostnader og kapitalkostnader. Å si at private barnehager er fullfinansiert av det offentlige, er derfor fortsatt ikke riktig. 8. Når det gjelder referansen til skoleverket og reguleringen av friskoler avslutningsvis i saksfremlegget. 1. I skolesektoren har fellesskolen en flere hundre år lang tradisjon og historie. 96 prosent av barna i grunnskolealder går i offentlige skoler, ifølge SSB. I barnehagesektoren gikk fortsatt under 50 prosent av 1-5-åringene i barnehage på midten av 1990-tallet, og det er først etter barnehageforliket at utbygging av barnehageplasser har skutt fart. Som kjent hadde vi ikke hatt en tilnærmet full barnehagedekning uten betydelige bidrag fra private barnehager. Disse utgjør i dag halvparten av barnehagetilbudet i Norge. Forskjellen i utbredelse og betydning for samfunnet, gjør at risikoen ved ytterligere innstramminger overfor private barnehager er betydelig større enn risikoen ved ytterligere innstramminger overfor private skoler. 2. Det er også relevant å se på hvilke vilkår de private barnehagene gikk inn i sektoren på for å bidra til nok barnehageplasser til alle. Den rødgrønne regjeringen ( ) hadde et samlet Storting bak seg i den mest omfattende perioden av utbyggingen av nye barnehageplasser. Kort fortalt ble premissene lagt gjennom nye regler om økonomisk likeverdig behandling (2004). Premissene for private som ble invitert til tidenes dugnad var at investert kapital i tomt og bygg skulle kunne gi avkastning. 8/10

9 Oppsummering av de tre hovedpunktene i representantforslag 18S ( ) fra Audun Lysbakken, Mona Lill Fagerås og Solfrid Lerbrekk om profittfri barnehage: Forslag 1. Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endringer av lovverket for barnehagene slik at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode, og at disse pengene ikke går til profitt for private barnehageeiere. Med bakgrunn i vår redegjørelse ovenfor, blant annet om dagens detaljerte lov og krav til offentlig godkjente private barnehager, samt forslaget om krav til nasjonal bemanningsnorm og styrket pedagogtetthet i 2018, mener PBL dette punktet allerede er godt ivaretatt. Forslag 2. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innføring av et lovkrav som sikrer ansatte i private barnehager likeverdige lønns- og arbeidsvilkår, herunder pensjonsavtale, på linje med ansatte i kommunale barnehager. Dette må være en forutsetning for å få offentlig støtte. PBL inngikk i 1996 hoved- og hovedtariffavtale med Utdanningsforbundet, Fagforbundet og Delta. Disse avtalene sikrer alle de rundt ansatte i våre offentlig godkjente private medlemsbarnehager konkurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår med ansatte i kommunale barnehager. I sum dekker PBLs og andre hoved- og hovedtariffavtaler rundt 95 prosent av alle ansatte i den private delen av barnehagesektoren. PBL registrerer at punk 2 i representantforslaget drastisk foreslår å bryte med den norske modellen hvor lønnsdannelsen og forhandlingene skjer mellom partene i arbeidslivet. PBL viser for øvrig til vår høringsuttalelse om utredning av ny finansieringsmodell i 2015, hvor PBL foreslår at de få gjenværende private barnehager som ennå ikke kan dokumentere at de tilfredsstiller dette punktet, bør få en avkortning i sitt offentlige tilskudd. Forslag 3. Stortinget ber regjeringen sørge for at kommunene får adgang til å stille samme krav til private og offentlige barnehager. Det kan ikke være ønskelig at hele sektoren skal ensrettes på kommunenivå gjennom å gi større adgang til å stille vilkår enn det som følger av dagens regler, og dermed etter den såkalte vilkårslæren. Det å dyrke forskjeller er et prinsipp som er beskyttet i traktat, blant annet i barnekonvensjonen. At kommunen skal kunne stille vilkår knyttet til barnehagedriften ut over 9/10

10 nasjonale regler er potensielt svært problematisk, og vil gi utslag som bransjen ikke ønsker. Kritikken mot at private barnehager ikke kan styres er som regel et uttrykk for at noen ønsker å kunne detaljstyre alt fordi det fremstår som økonomisk mest forutsigbart for kommunene, fremfor at foresatte skal kunne velge mer eller mindre fritt mellom et mangfold av barnehager. Av og til fremføres kritikken mot manglende styring på en slik måte at det antydes at private barnehager velger bort for eksempel barn med behov for spesiell tilrettelegging. Slike antydninger er basert på myter og lite praktisk innsikt. PBL vil på det sterkeste advare mot tiltak som ikke ivaretar det gode samspillet som har vært mellom private og kommunale barnehager. Dette samspillet har gitt en effektiv og god barnehagesektor. Sektoren utmerker seg med å være en attraktiv sektor med god tilgang på kompetent arbeidskraft, tilfredse ansatte og tilfredse foreldre med barna i barnehager. Andre deler av offentlig sektor, som skole og helse, sliter med mangel på utdannet personale og dette er et voksende problem i disse sektorene. Men i barnehagesektoren har andelen med fagutdanning økt jevnt de siste årene og det vil i fremtiden også være mulig å styrke andelen ansatte med barnehagelærerutdanning ytterligere. At barnehagesektoren mangler et godt og uavhengig tilsyn som kan sikre jevnere og bedre kvalitet i alle landets barnehager, løses ikke med reguleringer som foreslått i dette representantforslaget. Avslutningsvis vil vi gjøre oppmerksom på nettstedet enbedrebarnehage.no. Blant det som finnes her er: En rekke rapporter som handler om status for barnehagesektoren, blant annet o En rapport fra Agenda Kaupang som viser at samfunnet i perioden 2008 til 2016 har spart 19,33 milliarder kroner på å la private drive barnehager i stedet for kommunene. o En rapport fra Rambøll som viser at prisen samfunnet betaler for å få bygget barnehager blir 28 prosent lavere om det er private som bygger enn om kommunene gjør det. o En rapport fra aktuarfirmaet Lillevold & Partners som viser at 36 av 40 eksempelpersoner får bedre pensjon med PBL-tariff enn med KS-tariff. Utviklingen i sykefravær i private og kommunale barnehager. Utviklingen i bemanning og pedagogandel i private og kommunale barnehager. Spredningen i tilskudd per barn fra kommune til kommune. 10/10