Høringsuttalelse til NOU 2015:2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø.

Transkript

1 Byrådssak 183/15 Høringsuttalelse til NOU 2015:2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø. LIGA ESARK Hva saken gjelder: Kunnskapsdepartementet sendte på høring NOU 2015:2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø. Høringsbrev og høringsdokumentene er lagt ut på Kunnskapsdepartementets internettside. Høringsfristen er Høringsnotatet kommer i form av en NOU-utredning og er svært omfattende. Utvalget som har avgitt utredningen hadde følgende mandat: utrede de samlede virkemidlene for å skape et godt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere mobbing og andre uønskede hendelser i skolen systematisere kunnskapen om hvilke faktorer som skaper et godt psykososialt læringsmiljø uten mobbing og andre former for krenkende atferd vurdere hvilke virkemidler og tiltak, inkludert regelverket og forvaltningen av dette på ulike nivåer, som er effektive for å forebygge og håndtere krenkelser og mobbing vurdere hvilke virkemidler og tiltak som må til for å oppnå varige resultatet i arbeidet med et godt psykososialt skolemiljø vurdere tiltak for implementering og bedre regelverksetterlevelsen Utvalget foreslår til sammen omlag hundre ulike tiltak. Byrådet er i hovedsak enig i utvalgets vurderinger i høringsnotatet og støtter derfor mange av de tiltakene utvalget foreslår. De tiltakene byrådet støtter er kun kort kommentert i saksutredningen, mens mer utdypende kommentarer er knyttet til tiltak byrådet er uenige i eller har særlige merknader til. Etter byrådets oppfatning er mange av forslagene til lovendring i samsvar med gjeldende fortolkning i saker som gjelder opplæringslovens virkeområde. Byrådet er positiv til at mange av de gjeldende fortolkninger som i dag benyttes i forvaltningen av opplæringslovens bestemmelser (andre lovtekster, ulovfestede prinsipper, forarbeidene til opplæringsloven og tolkingsuttalelser) blir tatt inn i selve lovteksten. Byrådet mener at dette vil være med på å styrke lovforståelse og -etterlevelsen blant tilsatte i skolene, skoleledere og skoleeiere. Når det gjelder styrket håndheving av brudd på kapittel 9a støtter byrådet de fleste forslagene. Byrådet er imidlertid ikke enig i at førsteinstans i klager vedrørende retten til et godt psykososialt miljø skal være Barneombudet med en egen Skolemiljøklagenemnd som klageinstans. Etter byrådets vurdering vil det være bedre å fortsette dagens ordning med Fylkesmannens som klageinstans og skolen som vedtaksorgan i første instans. Byrådet er enige i at en viktig oppgave for skoleeierne er å støtte skolene i arbeidet for å sikre trygge psykososiale skolemiljøer og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I tråd med dette er byrådet enig i at skoleeiers ansvar for å bygge kapasitet for sine skoler må tydeliggjøres, både når det gjelder regelverksetterlevelse og det forebyggende arbeidet. Samtidig er byrådet uenig i at skoleeier i form av bystyret skal være med på å evaluere den enkelte skoles arbeid med 1

2 det psykososiale miljøet, og at den enkeltes skoles planer for dette skal legges fram for bystyret. Byrådet støtter heller ikke forslaget om å lovfeste flere kvalitetssikrende bestemmelser for SFO. Byrådet støtter forslagene knyttet til å utvikle det statlige støttesystemet og å sikre helhet i det kommunale og statlige hjelpetilbudet til barn og unge. Videre støtter byrådet forslagene knyttet til å styrke kompetansen hos lærere og skoleledere, og forslagene knyttet til forskning. Byrådet støtter og forslaget om en ny statlig satsing på inkluderende skolemiljø. Selv om utvalget i høringsnotatet uttrykker at forslagene i liten grad utløser økonomiske kostnader for kommunene, vil byrådet peke på at endringene som foreslås vil medføre økt ressursbruk for skolene og kommunene i form av implementering av tiltak, utarbeidelse av nye systemer osv. Byrådet forutsetter at det settes av statlig finansiering til nye tiltak som medfører økt ressursbruk hos skoleeier og skoler. Begrunnelse for fremleggelse for komite for oppvekst: Byrådets fullmakter 7. Byrådet selv avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. I møte i Forretningsutvalget den , sak 72-15, ble det vedtatt at komite for oppvekst avgir høringsuttalelse. Byrådet innstiller til komite for oppvekst å fatte følgende vedtak: Bergen kommune avgir høringsuttalelse til NOU 2015:2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø, slik det fremgår av saksutredningen. Dato: 19. mai 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Jana Midelfart Hoff byråd for barnehage og skole 2

3 Saksutredning: 1 Bakgrunn Kunnskapsdepartementet sendte på høring NOU 2015:2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø. Høringsbrev og høringsdokumentene er lagt ut på Kunnskapsdepartementets internettside. Høringsfristen er Høringsnotatet kommer i form av en NOU utredning og er svært omfattende. Utvalget som har avgitt utredningen hadde følgende mandat: utrede de samlede virkemidlene for å skape et godt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere mobbing og andre uønskede hendelser i skolen systematisere kunnskapen om hvilke faktorer som skaper et godt psykososialt læringsmiljø uten mobbing og andre former for krenkende atferd vurdere hvilke virkemidler og tiltak, inkludert regelverket og forvaltningen av dette på ulike nivåer, som er effektive for å forebygge og håndtere krenkelser og mobbing vurdere hvilke virkemidler og tiltak som må til for å oppnå varige resultatet i arbeidet med et godt psykososialt skolemiljø vurdere tiltak for implementering og bedre regelverksetterlevelsen Slik utvalget ser det bør den fremtidige statlige innsatsen rettes inn mot følgende fem målsettinger: 1. Bedre rettssikkerhet og rettsvern for elevene og en mer effektiv håndheving av opplæringsloven kapittel 9a. 2. Skolekulturer gjennomsyret av nulltoleranse for krenkelser, mobbing, diskriminering og trakassering. 3. Bedre involvering og samarbeid med elever og foreldre. 4. Tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren og skolen og økt kapasitet/kompetanse til å arbeide langsiktig og systematisk med skolemiljø, krenkelser, mobbing, diskriminering og trakassering. 5. Et styrket støttesystem med tydelig ansvars- og oppgavefordeling. Utvalget foreslår til sammen omlag hundre ulike tiltak for å nå disse målsettingene. Byrådet er i hovedsak enig i utvalgets vurderinger i høringsnotatet og støtter derfor mange av de tiltakene utvalget foreslår. De tiltakene byrådet støtter er kun kort kommentert i saksutredningen, mens mer utdypende kommentarer er knyttet til tiltak byrådet er uenige i eller har særlige merknader til. Høringsuttalelsen er organisert i tråd med utvalgets samlede liste over tiltak i kapittel 1.6, med henvisning til kapittel. Andre kommentarer kommer til slutt i saken. 1 Arbeid med å fremme et trygt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering ( Kapittel 13) Tiltakene i dette kapittelet er rettet mot skolens arbeid med å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det fremmende arbeidet handler om skolens arbeid for å skape et trygt psykososialt miljø som inkluderer elevens trivsel, relasjoner og foreldresamarbeid. Målsettingen med dette arbeidet er ikke primært rettet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, men mot det helhetlige psykososiale skolemiljøet. Det forebyggende arbeidet handler om å redusere og avverge risikoen for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Tiltakene som foreslår er knyttet til skolekultur, elevene på skolen, foreldresamarbeid, brukerorganene og bruk av programmer mot mobbing. 3

4 Byrådets kommentarer Byrådet støtter alle tiltakene som foreslås i dette kapittelet. Høringens generelle betraktninger om å sette søkelys på skolekulturen er svært viktig. Gode skoler fremmer inkludering og arbeider helhetlig med å skape et trygt psykososialt skolemiljø. Det er viktig som det uttrykkes i høringen å ha forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene som et særlig innsatsområde. Seksuell trakassering, etnisitet/religion og nedsatt funksjonsevne har erfaringsmessig hatt lite fokus og har vært lite forsket på. Veiledning til nyansatte, som nå er et ordinært tilbud i alle kommuner, må ha fokus på dette temaet. Når det gjelder tiltakene knyttet til digital mobbing synes vi tanken om å fokusere på ressurspersoner på skolene med teknisk og pedagogisk kompetanse på dette emnet er god, slik at man kan sikre kompetanse og kapasitetsbygging innad i skolene. Det er viktig at alle ansatte i skolen får handlingskompetanse og trening i å håndtere digital mobbing, ikke bare lærere og ledere. Når det gjelder forslagene knyttet til bruk av programmer mot mobbing har vi i Bergen gode erfaringer med bruk av enkelte programmer, men opplever at disse krever svært mye av skolene i form av tid og ressurser. Særlig oppleves implementeringsfasen som kritisk, og vi vil derfor understreke at det er viktig at skolene gjennomfører årlige evalueringer for at skolen skal kunne holde fast ved et program. Byrådet vil særlig bemerke at det er viktig at en har en kritisk gjennomgang av de programmene som får støtte i dag, sett i lys av de nye kriteriene som foreslås, og at statlig støtte justeres i forhold til dette. 2 Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen (1.6.3 Kapittel 14) Skolens ansvar for å stoppe krenkelser er beskrevet i opplæringsloven kapittel 9a og tydeliggjøres i forslaget til en ny aktivitetsplikt i kapittel 15 i denne utredningen. Utvalget understreker at krenkelser må håndteres med en gang. Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet sammen med Læringsmiljøsenteret må lage en veiledning til skoler om hvordan den nye aktivitetsplikten skal konkretiseres. Veilederen må vise hvordan skolene skal gå frem for å håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Denne veilederen må ta utgangspunkt i juridiske saksbehandlingsprinsipper og kunnskap om og forskning på riktig håndtering. Byrådets kommentarer Byrådet ser positivt på at det er planlagt utarbeidelse av en veileder vedrørende håndtering saker som gjelder elevenes psykososiale miljø. Vi vil understreke at det er viktig at veilederen får en form, innhold og omfang som gjør den til et tjenlig redskap for skoler og skoleeiere i skoler i deres arbeid i hverdagen. Veilederen bør være digitalisert, systematisert og vise til eksempler på god praksis. Se for øvrig kommentarer til kapittel Økt rettsikkerhet ved tydeliggjøring av kapittel 9a (1.6.4 Kapittel 15) Regelverket er et viktig virkemiddel for å sikre at alle elever skal ha et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Opplæringsloven kapittel 9a trådte i kraft 1. april Kapitlet er også kalt elevenes arbeidsmiljølov. Bestemmelsene skal sikre at ingen elever blir krenket i norsk skole ved at alle elever har en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring og at skolen har lovpålagte plikter for å oppfylle dette. Utvalget mener at det er nødvendig med omfattende endringer i kapittel 9a med tilgrensende bestemmelser for at alle elever skal oppleve at de har et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I dette kapitlet og i kapittel 16 presenterer utvalget de endringene som bør gjøres i regelverket for å sikre at elevenes rettigheter blir oppfylt. 4

5 Byrådets kommentarer Etter byrådets oppfatning er mange av forslagene til lovendring i samsvar med gjeldende fortolkning i saker som gjelder opplæringslovens virkeområde. Et eksempel er at man i behandling av saker som gjelder 9a-3 tredje ledd legger stor vekt på elevens subjektive opplevelse når det tas stilling til om retten til et godt psykososialt miljø er brutt. Byrådet er positive til at mange av de gjeldende fortolkninger som i dag benyttes i forvaltningen av opplæringslovens bestemmelser (andre lovtekster, ulovfestede prinsipper, forarbeidene til opplæringsloven og tolkingsuttalelser) blir tatt inn i selve lovteksten. Vi mener at dette vil være med på å styrke lovforståelse og -etterlevelsen blant tilsatte i skolene, skoleledere og skoleeiere. Byrådet har imidlertid et par merknader knyttet til ordensreglementet og aktivitetsplikten. Når det gjelder ordensreglementet mener byrådet at det er hensiktsmessig å flytte bestemmelsene om ordensreglement og bortvisning til kapittel 9A fordi dette i stor grad henger sammen med elevenes psykososiale miljø. Det bør vurderes om det ikke bør tilføyes at ordensreglementet også skal inneholde regler som gjelder orden (jf. forslag til 9A-5 bokstav a-c). Grunnen til at vi påpeker dette er først og fremst at elevene på ungdomstrinnet skal ha vurdering med karakter i orden. Ordensreglementet vil i denne sammenhengen kunne være kriterier for karaktersetting i orden. I kapittel «En ny aktivitetsplikt» står det blant annet at man ønsker å samkjøre handlingsplikten og vedtaksplikten, jf. 9a-3 andre og tredje ledd. Etter vår vurdering medfører dette at forslaget til lovendring blir mer uklart og utydelig i forhold til hva som er skolens plikter i forhold til den delen av aktivitetsplikten som inntrer når en elev eller forelder henvender seg om krenkelser. Byrådet mener derfor at man bør beholde skolens plikt til å gjøre enkeltvedtak i de tilfellene der elev eller forelder henvender seg til skolen. I lovforslaget står det i 9A-7: «Dersom eleven eller foreldra ber om tiltak fordi eleven blir krenkt, skal det alltid utarbeidast ein skriftleg plan som foreldra og eleven om dei ber om dette». Etter vår vurdering burde skolen her hatt plikt til å utforme denne planen som et enkeltvedtak, se også det som er skrevet vedrørende kapittel nedenfor. Byrådet støtter de øvrige tiltakene i kapittelet. Byrådet understreker at det er behov for å få utredet behov for rettslig grunnlag for bruk av tvang i skolen, jf. siste forslag i kapittel Styrket håndheving av brudd på kapittel 9a (1.6.5 Kapittel 16) I kapittel 16 presenterer utvalget de endringene som bør gjøres bestemmelser om håndhevelsen av kapittel 9a, det vil si klageordningen, tilsyn og muligheten for bruk av administrative sanksjoner og reaksjoner og erstatningsordninger dersom skoleeiere og skoler ikke følger lovens krav. Dette er virkemidler for kontroll og sanksjonering. Byrådets kommentarer Når det gjelder klage på håndtering av krenkelser foreslår utvalget at førsteinstans i klager vedrørende retten til et godt psykososialt miljø skal være Barneombudet med en egen Skolemiljøklagenemnd som klageinstans. Byrådet er ikke enig i dette forslaget. Etter vår vurdering vil det være bedre å fortsette dagens ordning med Fylkesmannens som klageinstans og skolen som vedtaksorgan i første instans. For det første følger saksgangen i denne typen saker i dag samme prinsippene som andre enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Innen opplæringslovens bestemmelser er saker vedrørende det psykososiale miljøet, skoleskyss, skoleplassering, permisjoner, utsatt skolestart og spesialundervisning eksempler på enkeltvedtak som blir oversendt til Fylkesmannen som klageinstans. Vi viser til 15-1 og 15-2 i opplæringsloven. Etter vår erfaring blir alle saker etter opplæringsloven som blir definert som enkeltvedtak etter forvaltningsloven i dag behandlet etter reglene som gjelder for denne typen vedtak. I 15-2 står blant annet: «Departementet er klageinstans for enkeltvedtak i grunnskolen( )». Vår erfaring er at det er Fylkesmannen som er klageinstans i disse sakene. Ved å beholde fylkesmannsembetet som klageinstans vil man også kunne videreføre den kompetansen som i dag ligger hos fylkesmennene når det gjelder behandling av saker etter kapittel 9a. Et annet moment som taler for å videreføre dagens klageordning er at det vil gi klageinstansen mulighet til å overvåke tilstanden i eget fylke med tanke på å kunne iverksette hendelsesbaserte tilsyn. 5

6 Etter vår vurdering bør klager som gjelder det psykososiale miljøet fremdeles skulle behandles av skolen/kommunen som førsteinstans. For det første vil det dette videreføre den praksis som i dag gjelder for enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jamfør avsnittet ovenfor. I tillegg vil en praksis der et organ utenfor skolen/kommunen skal behandle denne typen saker i først instans, medføre økt byråkratisering. Det vil være stor sannsynlighet for at det vil ta lengre tid før vedtak blir fattet i en del av disse sakene, jamfør blant annet det som står i NOU-en om at saken skal sendes til skoleeier og skolen for løsning (s. 262). Byrådet erfarer at Fylkesmannen gjør en god, forsvarlig og profesjonell jobb i forbindelse med klagesaker etter 9a-3 siste ledd. I de klagesakene som får helt eller delvis medhold, fremkommer det tiltak som skolen må gjennomføre. Det er ikke vår erfaring at saker blir sendt tilbake til skoler eller kommuner til ny behandling uten at det samtidig foreligger føringer for hvordan disse sakene skal behandles. Ved å opprette et eget nivå for denne typen klager mener vi at vil være fare for både økt byråkratisering og økt saksbehandlingstid. Vi mener at det er behov for endring av innholdet i dagens 9a-3 siste ledd: «Dersom ein elev eller forelder ber om tiltak som vedkjem det psykososiale miljøet, deriblant tiltak mot krenkjande åtferd som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter føresegnene i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak.» Erfaring tilsier at det i en del tilfeller er altfor lang saksbehandlingstid i denne typen saker. Vi har også eksempler på tilfeller der skolen ikke har fulgt reglene i 9a-3 andre og tredje ledd. Etter vår vurdering vil dette kunne forbedres ved å tydeliggjøre i loven at elever og foresatte kan sende klage direkte til klageinstansen dersom saken ikke blir tatt til behandling av skolen «innan rimeleg tid». Det bør også gis anledning i loven til å klage direkte til Fylkesmannen i denne typen saker. Ved å tydeliggjøre elevers/ foresattes mulighet til å sende klage direkte til Fylkesmannen og at sakene kan behandles direkte av klageinstansen uten at skolen/kommunen har gjort enkeltvedtak, vil man sikre at saker blir behandlet og at dette skjer uten ubegrunnet opphold. Byrådet støtter de øvrige tiltakene i kapittelet. 5 Skoleeiers styring og støtte (1.6.6 Kapittel 17) I dette kapittelet ser utvalget nærmere på skoleeiernes ansvar. Målsettingen er en tydeligere ansvarliggjøring av skoleeier og skolen og økt kapasitet/kompetanse til å arbeide langsiktig med skolemiljøet, krenkelser og mobbing. Byrådets kommentarer Byrådet er enige i det som her ligger som utgangspunkt for kapittelet; det er behov for en skoleeier som både styrer og støtte sine skoler. En viktig oppgave for skoleeierne er å støtte skolene i arbeidet for å sikre trygge psykososiale skolemiljøer og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, og vi deler utvalgets vurdering om at det er behov for å øke skoleeiernes kompetanse og kapasitet knyttet til skolemiljø. Byrådet er imidlertid uenig i, og har merknader til enkelte av forslagene. Videre vil byrådet kommentere de enkelte forslagene i kapittelet. Byrådet støtter forslaget om at skoleeiers ansvar for å bygge kapasitet for sine skoler må tydeliggjøres, både når det gjelder regelverksetterlevelse (se kommentarene knyttet til endringer i kapittel 9A) og det forebyggende arbeidet. I Bergen kommune har en hatt opplæring for alle ledere i skolen i saksbehandling og lovforståelse. Det er og utarbeidet rutiner for hvordan skolene skal arbeide med det psykososiale miljøet for å ivareta kravene i opplæringsloven på dette området. Det er og utarbeidet en egen standard for skolenes arbeid med sosial kompetanse og psykososialt miljø. Standarden sier noe om hvordan skolen skal legge til rette for og arbeide systematisk innenfor dette området. Byrådet støtter vurderingene om at det er nødvendig at skoleeierne, i tillegg til å følge opp skolens faglige resultater, også følger nøye med på elevenes psykososiale skolemiljø og forekomsten av krenkelser, 6

7 mobbing, trakassering og diskriminering. Byrådet er videre enig i forslaget om at den årlige tilstandsrapporten til skoleeier, som i Bergen er bystyret, skal omhandle elevenes psykososiale miljø. Dette er tråd med slik det gjøres i dag med indikatorer og indekser fra elevundersøkelsen. I Bergen brukes tilstandsrapporten opp mot det politiske nivå for at skoleeier skal få informasjon om status og utfordringer på et aggregert nivå, og legger grunnlaget for skoleeiers årlige drøfting av innhold og kvalitet i skolen på et overordnet plan. Skoleeier drøfter ikke enkeltskoler når tilstandsrapporten legges fram. I høringen foreslås det at den enkelte skoles arbeid med det psykososiale miljøet skal evalueres i tilstandsrapporten. Byrådet er enig i at tilstandsrapporten kan være et redskap for skoleeier for å evaluere den enkelte skole, men da ikke ved at skoleeier i form av bystyret skal gjøre denne evalueringen. I Bergen er det 89 skoler, og skoleeier, som er bystyret, har hverken kapasitet til eller forutsetninger for - å evaluere den enkelte skoles arbeid med det psykososiale miljøet. Gjennom tilstandsrapporten orienteres bystyret i Bergen om resultatene på indikatorene og indeksene i elevundersøkelsen, men kun på et aggregert nivå. Resultater for den enkelte skole er tilgjengelig i en egen kvalitetsportal, men er ikke tema når bystyret drøfter innhold og kvalitet i bergensskolen. Bergen kommune mener at det heller ikke er nødvendig. Den enkelte skoles arbeid innenfor det psykososiale miljø må imidlertid selvsagt følges opp av skoleeier. Ikke gjennom politisk nivå, men gjennom for eksempel kvalitetsoppfølging, lederoppfølging og ved at det er utviklet en egen standard for skolenes arbeid med dette. Videre er byrådet uenig i at skoleeier (politisk nivå) skal ha seg forelagt alle skolers planer for arbeid med det psykososiale skolemiljøet. I tråd med argumentasjonen foran, har ikke bystyret hverken kapasitet eller kompetanse til å vurdere innhold og kvalitet i skolenes planer for arbeid med det psykososiale miljøet. Det er imidlertid et rimelig krav at hver kommune skal ha kompetanse på skoleeiernivå til å vurdere tiltakene i en slik handlingsplan, og i hvilken grad dette er tiltak som kan bidra til å forebygge og redusere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Byrådet ser positivt på at det foreslås å utarbeide veileder til forsvarlig system ( (ansvarsomfang) i opplæringsloven). Vi vil uttrykke et ønske om at veilederen får en form, innhold og omfang som gjør dem til tjenlige redskaper for skoler og skoleeiere i det daglige arbeidet med oppfølging av lov og forskrift. Vi vil peke på at det digitale verktøyet som i dag benyttes i forbindelse med felles nasjonalt tilsyn, RefLex, kan være et godt utgangspunkt for en slik veileder. Det er likevel ønskelig at man referer til lovhjemmel i forbindelse med hvert av kontrollpunktene/spørsmålene. Det er også ønskelig at en slik veileder inneholder gode praksiseksempler. Byrådet er enig i at resultatene fra elevundersøkelsen må analyseres og følges opp i etterkant for at elevundersøkelsen skal være et nyttig verktøy for skolene, og at det bør settes i verk tiltak for å forbedre oppfølgingen av elevundersøkelsen lokalt. Videre støtter byrådet forslagene om endring av PP-tjenestens mandat slik at arbeidet med kompetanseog organisasjonsutvikling knyttes til opplæringen og det psykososiale skolemiljøet til alle elever, og at det bør overføres ressurser fra Statped til skoleeiere for å styrke PP-tjenesten. En endring av PP-tjenestens mandat er i tråd med den endringen i både organisering, styring og innhold i PP-tjenesten som en nå gjør i Bergen kommune. Byrådet er og positiv til at Kunnskapsdepartementet bes om å utrede om det bør utarbeides en veiledende norm for bemanningen i PP-tjenesten. Byrådet støtter at Utdanningsdirektoratet får i oppdrag å revidere forskrift til opplæringsloven kapittel 22, slik at sosialpedagogisk rådgivning får en mer forebyggende funksjon. Videre er byrådet enig i at statlige myndigheter bør fortsette å finansiere etter- og videreutdanning til sosialpedagogisk rådgivning, og at det bør settes inn ytterligere tiltak for å øke kompetansen til sosialpedagogiske rådgivere, og departementet bør vurdere om ressursen til sosialpedagogisk rådgivning på skolene bør styrkes. Utvalget foreslår å lovfeste flere kvalitetssikrende bestemmelser for skolefritidsordningen i opplæringsloven. Loven fastsetter i dag få føringer for innholdet i SFO, bare at ordningen skal gi barn 7

8 omsorg og tilsyn, og at det skal legges til rette for lek, kultur og fritidsaktiviteter med utgangspunkt i alder, funksjonsnivå og interesser hos barna. Opplæringslovens bestemmelser om tilsyn, jf. 14-1, kravet om politiattest og yrkesforbud, jf. 10-9, forvaltningsloven og kravene til et godt psykososialt miljø i kapittel 9a gjelder for SFO, jf. 9a-9. Utvalget uttrykker at manglende krav til kvalitetssikring av organisering, som antall voksne per barn, kompetansekrav til de ansatte og regler for areal, gjør at det er en fare for at negativ atferd kan oppstå. Byrådet støtter ikke forslaget om å lovfeste flere kvalitetssikrende bestemmelser for SFO. Byrådet mener at det er viktig at skole og SFO har et tett samarbeid og en felles forståelse av arbeidet med det psykososiale miljøet, at skole og SFO samhandler og utarbeider samme regler og rutiner på dette området, men mener at det må være opp til den enkelte kommune å organisere SFO i tråd med lokale behov, og eventuelt gi lokale retningslinjer her hvis en ser at det er behov for dette. Til sist vil byrådet kommentere at det er en motsetning og inkonsekvens i det å understreke og tydeliggjøre skoleeiers overordnede ansvar for å styre og støtte sine skoler, og for å sørge for at det psykososiale miljøet utvikles og forbedres - samtidig som en kommer med forslag som i noen grad synes svært detaljerte i forhold til hvordan skoleeier skal gjøre dette. Jf forslag foran knyttet til tilstandsrapporten og SFO. 6 Styrket samarbeid med andre et bedre støttesystem (1.6.7 Kapittel 18) Kapittel 18 handler om det statlige og det kommunale støttesystemet innenfor og utenfor utdanningssektoren, samt om samarbeid med sivil sektor. Hovedbudskapet i kapittel 18 er at ressursene og kompetansen til det statlige støttesystemet som veilederkorpsene, de nasjonale sentrene, Senter for IKT i utdanningen og Statped besitter, kan videreutvikles til å bli et kraftfullt og effektivt støttesystem. Likevel fremstår dette i dag som fragmentert, og det er uklart i hvor stor grad de klarer å samarbeide. Utvalget mener at dagens system må bli et mer relevant, likeverdig og faglig helhetlig støttesystem for alle skoler og skoleeiere i arbeidet med det psykososiale skolemiljøet. Et annet hovedpoeng er at å bedre samarbeidet mellom de ulike tjenestene og sektorene i stat og kommune først og fremst handler om at man på statlig og lokalt nivå må bygge en samarbeidskultur der den enkelte tjeneste opplever at samarbeid gir en mergevinst og bedre kvalitet i de tiltak og handlinger som skal sikre barn og unge et godt skole- og oppvekstmiljø. Utvalget peker i dette kapitlet også på betydningen av og behovet for å styrke skolehelsetjenesten. Utvalget mener det er avgjørende at fritidsmiljøene er en arena der barn og unge føler seg trygge og inkludert i et større fellesskap. Det er viktig i seg selv, men det kan også være en arena som både kan forebygge og være med og bidra til å løse konflikter og stoppe mobbing som foregår på skolen. Oppveksten til barn og unge må bli sett i en større sammenheng, og de ulike tjenestene må samarbeide lokalt om barns og unges beste. Byrådets kommentarer Byrådet er enig i forslaget om at det må foretas en grundig gjennomgang av hele det statlige støttesystemet som veilederkorpsene, de nasjonale sentrene, Senter for IKT i utdanningen og Statped utgjør. En arbeidsgruppe bør utrede hvordan dagens system kan bli et mer relevant, likeverdig og faglig helhetlig støttesystem for alle skoler og skoleeiere. Videre støtter og understreker byrådet viktigheten av forslaget om at alle kommunene må gjennomgå ansvarsfordeling, oppgaver og tiltak i samarbeid med skolene, skolehelsetjenesten, BUP, barnevern og politi. Målet er å sikre helhet i det kommunale og statlige hjelpetilbudet til barn og unge. Her vil byrådet tilføye at en i tillegg må ha planer for hjelp i barn- og unges oppvekst der barn og familiers behov er kartlagt på en helhetlig måte. Byrådet er og enig i at det må bevilges 400 millioner kroner i frie midler til kommunene for å styrke skolehelsetjenesten. Målet er at antallet årsverk skal være i henhold til de veiledende nasjonale normene. Her vil byrådet påpeke at det er viktig at det følger et krav om at også helsestasjon og skolehelsetjeneste 8

9 utvikler seg til en tverrfaglig tjeneste, der tiltak ut over basisprogrammet skal være kunnskapsbasert og tilby tverrfaglig kompetanse og hjelp. Byrådet støtter ikke de følgende to forslagene: Alle kommuner bør utarbeide forebyggingstiltak og handlingsplaner mot mobbing og krenkelser på alle arenaene der barn og ungdom er Frivillige organisasjoner må kunne dokumentere at de arbeider aktivt mot mobbing og ekskludering, for å kunne motta offentlig støtte og finansiering. Byrådet er enig i at det er viktig at også frivillig sektor har krenkelser og mobbing på dagsorden, men mener at det ikke vil være naturlig å regulere dette i så stor grad som utvalget foreslår. Byrådet mener videre det er urealistisk at kommunene skal kunne utarbeide forebyggingstiltak og handlingsplaner mot mobbing og krenkelser på alle arenaene der barn og ungdom er, og at forslagene vil føre til en uønsket økt byråkratisering av frivillig sektor. 7 Å styrke kompetansen (1.6.8 Kapittel 19) Kapittel 19 presenterer flere tiltak for å heve kompetansen til lærere og skoleledere på helt sentrale områder. Eksempelvis er det et behov for å øke kunnskapen om regelverket knyttet til elevenes psykososiale skolemiljø. Utvalget mener også at læringsutbyttebeskrivelsene i grunnskolelærerutdanningene må gjennomgås med sikte på å gjøre disse mer realistiske for studentene. Det må blant annet avklares hvilket nivå studentene skal oppnå kompetanse, ferdigheter og kunnskap på. Den nye femårige masterutdanningen for grunnskolelærere må ha som et sentralt mål å gi studentene kunnskap, kompetanse og ferdigheter for å sikre alle elever et godt psykososialt skolemiljø, og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget er positivt til de statlige initiativene som er tatt for å utvikle et etter- og videreutdanningssystem og veiledningsordninger for nyutdannede lærere. Utvalget mener imidlertid at den skolebaserte kompetanseutviklingen bør prioriteres i de fremtidige etter- og videreutdanningstiltakene. Dette betyr at Kunnskapsdepartementet må vri bruken av de statlige kompetansemidlene fra videreutdanning til skolebasert etterutdanning. Byrådets kommentarer Byrådet støtter alle de foreslåtte tiltakene i dette kapittelet. Å satse på skolebasert kompetanseutvikling er i tråd med Bergen kommunes strategier for kompetanseutvikling av ansatte i bergensskolen. Byrådet vil imidlertid peke på at en så omfattende etter- og videreutdanning av lærere og rektorer som foreslås vil kunne medføre at kommunen får redusert sitt handlingsrom i forhold til å satse på lokale satsingsområder. Det er derfor viktig at etter- og videreutdanning for lærere og skoleledere 8 Forskning (1.6.9 Kapittel 20) Kapittel 20 handler om forskning og områder der utvalget mener det er nødvendig med mer kunnskap. I utredningen understrekes det at det arbeidet som gjøres med skolens psykososiale miljø, må være forskningsbasert. Det vil si at praksis i skolen må bygge på kunnskap om hva som er effektive og målrettede innsatser. I dette kapitlet fremheves noen områder som utvalget mener det er behov for mer forskning på, og utvalget anbefaler at Norges forskningsråd får midler til å utlyse relevante forskningsprosjekter via sine programmer. Utvalget foreslår også at statlige tiltak som innføres for å bedre det psykososiale skolemiljøet, skal evalueres i større grad enn det som gjøres i dag. Utvalget mener at Læringsmiljøsenteret bør få ansvaret for å gjennomføre Elevundersøkelsen. For å utnytte dataene bedre og sikre kvalitet på andre forskningsprosjekter som kan få tilgang til dataene, foreslås det at det opprettes et forskerpanel i tilknytning til Elevundersøkelsen. 9

10 Byrådets kommentarer Byrådet støtter alle de foreslåtte tiltakene i dette kapittelet 9 Inkluderende skolemiljø en ny statlig satsing ( Kapittel 21) I kapittel 21 vurderer utvalget rammene for og innholdet i en ny statlig satsing Inkluderende skole. Kapittel 21 må ses i sammenheng med de øvrige kapitlene der utvalget foreslår en rekke tiltak for å bedre elevenes psykososiale skolemiljø og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det foreslås endringer når det gjelder pedagogiske tiltak, regelverket og støttesystemet. Utvalget mener at det er nødvendig med en fortsatt satsing knyttet til arbeidet med trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det er behov for å rette innsats mot skoleeiere og skoler. Skoleeiere og skoler har ulike behov i arbeidet, og en statlig satsing må være differensiert og tilpasset lokale behov. For at skolene skal kunne forbedre sitt arbeid, er det nødvendig med langsiktig og systematisk arbeid som bygger på skoleomfattende tiltak, utvikling av skolen som organisasjon, kapasitetsbygging og endringsberedskap. Skolene trenger kompetanse i hvordan de kan arbeide for å fremme trygge psykososiale skolemiljøer, samt tiltak for å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Satsingen bør være helhetlig og inkludere både juridiske og pedagogiske virkemidler. I denne sammenhengen er det avgjørende at det eksisterende støttesystemet brukes, og at det bygges kapasitet i alle ledd for en stor satsing. I kapitel 21 vil skisserer utvalget innretningen på og innholdet i en ny statlig satsing for et trygt psykososialt miljø, kalt Inkluderende skole. 10 Byrådets øvrige kommentarer Utvalget legger til grunn at endringene i regelverket og håndhevingen av dette, samt målrettede tiltak mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, kan gjennomføres innenfor gjeldende rammer. Satsingen Inkluderende skole, endring av PP-tjenesten og ny forskning kan gjennomføres ved omdisponering av ressurser. Styrkingen av skolehelsetjenesten vil kreve friske midler. Utvalget viser videre til at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering sammenlignet med de kostnadene dette kan påføre samfunnet i det lange løp. For kommunene er det bare i sammenheng med å styrke kompetansen hos skoleledere og lærere at det synliggjøres at skoleeier vil få utgifter: da reise, opphold og vikarutgifter bør dekkes av skoleeierne selv. Byrådet ser at de fleste forslagene til endring av lovteksten presiserer gjeldende lovforståelse på området, og at det derfor ikke direkte utløser økonomiske kostnader for kommunene. Erfaring tilsier likevel at slike omfattende endringer som utvalget foreslår medfører økt ressursbruk for kommunene/skolene. Eksempler på økt ressursbruk er for eksempel: I implementeringsfasen av tiltak som foreslås er det behov for å gi mye informasjon og opplæring til skolene Utarbeidelse av system for å etterleve den nye (gamle) aktivitetsplikten. Implementering av aktivitetsplikten på den enkelte skole Justering av HMS-internkontroll Innskjerping av regelverket (aktivitetsplikten) på området vil i praksis medføre at skolene må være enda mer observante på at «alt» må kunne dokumenteres i slike saker Byrådet forutsetter at det settes av statlig finansiering til nye tiltak som medfører økt ressursbruk hos skoleeier og skoler. 10