Transkript

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 Bestemmelsene i dette punkt skal dog ikke ha anvendelse på flyktninger som omfattes av denne artikkels avsnitt A, punkt 1, og som kan påberope seg tvingende grunner, i forbindelse med tidligere forfølgelse for å avvise beskyttelse fra det land i hvilket han har statsborgerrett; I Instruks GI-14/2016 har Justis- og beredskapsdepartementet instruert UDI og UNE om at det skal fattes vedtak om tilbakekall av flyktningstatus etter utlendingsloven 28 første ledd bokstav a og b, dersom endringer i den sikkerhetsmessige, politiske eller menneskerettslige situasjonen i utlendingens hjemland tilsier at det for mange er trygt å vende tilbake. Endringene må være vesentlige og av en viss varighet og innebære at utlendingens frykt for forfølgelse ikke lenger er velbegrunnet og at han heller ikke står i reell fare for alvorlige overgrep ved retur. Instruksen gjelder ikke personer som har fått permanent oppholdstillatelse jf. lovens 62, eller personer med avledet flyktningstatus, jf. 28 sjette ledd, kvoteflyktninger jf. lovens 35, personer som har fått kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon jf. lovens 34, eller oppholdstillatelse på grunnlag av sterke menneskelige hensyn jf. 38. Departementet presiserer i instruksen at UDI og UNE ikke skal foreta en vurdering av om tilbakekall av oppholdstillatelsen er et forholdsmessig tiltak overfor utlendingen. UDI og UNE skal imidlertid av eget tiltak vurdere om utlendingen fortsatt har et individuelt beskyttelsesbehov etter utl. 28 første ledd, eller om det er grunnlag for ny oppholdstillatelse etter 38 eller andre bestemmelser. Forarbeider I Ot.prp. nr. 75 ( ) kapittel 5, underkapittel 5.7, er opphør av flyktningstatus tema. Departementets uttaler i pkt : Når det gjelder spørsmålet om opphør av flyktningstatus i situasjoner hvor forholdene i utlendingens hjemland har blitt forbedret, deler også departementet utvalgets vurdering av at det på samme måte som i dag, må anses lite aktuelt med aktiv bruk av muligheten for å tilbakekalle status. Det vises til det som er gjengitt i kapittel ovenfor om grunnene til at man i disse situasjonene så godt som aldri vurderer tilbakekall uten at det samtidig er tale om utvisning. "Grunnene" det henvises til i pkt er bl.a. at det vil være lite hensiktsmessig bruk av ressurser å ha en slik "midlertidighetspolitikk" ved å tilbakekalle tillatelser til personer som har fått opphold, og kommet langt i en integreringsprosess. I tillegg anses det å være kostbart på flere måter å gjennomføre en slik politikk. I proposisjonens kapittel 21 "Merknader til de enkelte lovbestemmelser", underkapittel 4, under punktet "Til 37 Opphør og tilbakekall av oppholdstillatelse etter 28 eller 34" står det bl.a.: Det tas ikke sikte på omfattende anvendelse av bestemmelsen i tilfeller der forholdene i utlendingens hjemland er forbedret og beskyttelsesbehovet av den grunn er bortfalt. Rettspraksis Det er lite rettspraksis på området for opphør av flyktningstatus. Grunnen er at utlendingsloven 37 bokstav e har vært benyttet i svært liten grad. Der den har vært anvendt, har det dreid seg om et begrenset antall enkeltsaker knyttet til personer som har fått vedtak om utvisning eller der det har funnet sted endringer i personlige forhold som innebærer at vedkommende ikke lenger har et beskyttelsesbehov. Side 10 av 26

11 Rt s. 858 omhandler opphør av flyktningstatus som følge av endringer i personlige forhold som tilsa at behovet for asyl hadde bortfalt. Det dreide seg om en iransk kvinne som fikk innvilget beskyttelse i Norge fordi hun var lesbisk, men som to år senere giftet seg med en mann. Saken har begrenset overføringsverdi til herværende sak, da den omhandler opphør knyttet til endringer i personlige forhold. Relevant er imidlertid følgende uttalelse fra førstevoterende i pkt. 42: "Det er anerkjent at endringer i hjemlandet for å ivareta flyktningers behov for innrettelse må være av en viss styrke og varighet før tilbakekall kan skje." Når det gjelder opphevelse av status som flyktning der det foreligger vedtak om utvisning, vises det til lovutvalgets uttalelse i NOU 2004:20 s.142 første spalte; så lenge det er en «straffbar handling fra flyktningens side som har aktualisert spørsmålet om opphør, kan det ikke anses som noen krenkelse av et berettiget behov for forutberegnelighet at det foretas en ny bedømmelse av flyktningspørsmålet.» Praksis fra EU-domstolen: Domstolen avsa en dom (Salahadin Abdulla and Others (Irak) v. Bundesrepublik Deutschland). Bortsett fra en gjentakelse av UNHCRs uttalelser, fremgår det av dommen at myndighetene må ha tatt rimelige skritt for å forhindre ny forfølgelse. Dette gjennom en fungerende stat og et effektivt rettsvesen med tanke på identifisering, straffeforfølgelse og straff mot forfølgerne, og at flyktningen kan benytte seg av dette rettssystemet. ( pkt. 70) Endringene må være så vesentlige og av en slik varighet at flyktningens frykt for forfølgelse ikke lenger kan anses som velbegrunnet. ( pkt 72) Det fremgår videre av dommen at aktørene som står for beskyttelsen i en stat kan inkludere internasjonale organisasjoner eller multinasjonale styrker som er til stede. ( pkt. 76) UNHCRs håndbok og uttalelser Bruk av opphørsklausulen i konvensjonen art. 1C (5) forutsetter, ifølge UNHCR, "fundamentale endringer av varig karakter". Opphørsgrunnene er uttømmende, og klausulen skal tolkes restriktivt. En flyktning skal slippe å få sin status revurdert igjen og igjen da dette kan skade den trygghetsfølelsen som internasjonal beskyttelse har til hensikt å gi, jf. Håndboken pkt (Se Guidelines on Procedures and the Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees). I uttrykket "fundamentale endringer" ligger en viss respekt for menneskerettighetene, og lov og orden i form av at forfølgerne straffeforfølges. I tilfellene der dette foreligger, og overgangen til nytt regime har vært fredelig, mener UNHCR en observasjonsperiode på minimum måneder er riktig, selv om en gjennomgang av praksis viste at det der var gått 4-5 år før opphør var behandlet. I tilfeller der overgangen er voldelig, det er stridende fraksjoner på bakken, myndighetene kun har kontroll over deler av området og/eller det er nokså alvorlige mangler ved menneskerettssituasjonen i landet, vil observasjonsperioden før opphør være lengre ettersom endringene ikke kan anses å være stabilt varige. Det uttales at før nasjonalforsoning har slått rot, politiske endringer er stabile og bredt implementert, kan endringene ikke betegnes som varige. (Se Note on the Cessation Clauses pkt. 21 og 22) Et annet moment som nevnes er masseretur som kan ses i positiv retning der den er frivillig, men kan være et moment i motsatt retning der denne tilbakevendingen kan skape nye sammenstøt eller destabilisere en allerede skjør situasjon. (Se Guidelines on Procedures and the Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, pkt. 12 og Note on the Cessation Clauses pkt. Side 11 av 26

12 20). I uttalelser vedrørende borgerkrig og liknende situasjoner fremgår det at nasjonal beskyttelse må være "effektiv". Dette betyr mer enn fysisk trygghet og sikkerhet, men også en fungerende regjerende autoritet, grunnleggende statsadministrasjon, herunder et fungerende retts- og politivesen, og tilstrekkelig infrastruktur til å opprettholde basis livsgrunnlag for innbyggerne.(se Note on the Cessation Clauses pkt. 25). Det bemerkes i "Note on the Cessation Clauses" pkt. 25)at situasjonen i nordvest-somalia i 1997 ikke ble ansett å være slik at opphør skulle finne sted. Begrunnelsen var manglende sentralmaktapparat og administrative strukturer, utbredelsen av miner og generell mangel på statlig styring. UNCHR er kritisk til praksisendringen i Somalia-porteføljen, og sendte et brev til innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug. De mener situasjonen i Mogadishu og Sør-Somalia fortsatt er ustabil, at endringene ikke er av fundamental karakter, og at den således ikke tilfredsstiller vilkårene for tilbakekall i flyktningkonvensjonen 1 C. UNHCR ga ut en anbefaling om anvendelse av opphørsklausulen for flyktninger fra Sierra Leone. UNHCR la vekt på at det etter fredsavtalen i 2001, hadde foregått grunnleggende og varige endringer i landet, hvor det blant annet var lagt vekt på respekt for menneskerettigheter. Det ble avholdt et fritt og demokratisk valg i Det hadde også skjedd en vesentlig utvikling i sosiale og rettslige reformer. I 2007 avholdt Sierra Leone sitt andre valg, som ble erklært rettferdig og fritt av internasjonale valgobservatører. Flesteparten av de som hadde flyktet på grunn av konflikten hadde på dette tidspunktet returnert til sine hjem. Det ble videre pekt på at hensikten med opphørsklausulen ikke var å skape «hardship» (motgang) for personer som tidligere hadde hatt beskyttelse, samt at disse ikke skulle føle seg «stranded» (forlatt/ strandet). I januar 2014 endret UNHCR sine retningslinjer og anbefalte ikke lenger generelt vern mot Sør-Somalia og Mogadishu. Betydningen av UNHCRs anbefalinger: UNHCR fører tilsyn med staters anvendelse av flyktningkonvensjonen, men kommer også med uttalelser som berører beskyttelse generelt. UNHCRs anbefalinger har i utgangspunktet stor vekt, men er ikke bindende for norske myndigheter, jf. Ot. prp. nr. 75 ( ) s. 73. Vekten er relativ. Det må blant annet vurderes hvor klare og entydige anbefalingene er, hvor oppdaterte og godt begrunnet, og hvorvidt UNHCR har tilgang til unik landinformasjon. Andre lands praksis: I forbindelse med Stornemndbehandlingen av disse to sakene har norske myndigheter sendt ut en forespørsel til andre samarbeidsland i Inter governmental consultations on migration, asylum and refugees (IGC). I forespørselen ba UNE om svar på følgende tre spørsmål: 1. What is your state practice related to cessation of refugee status according to article 1C (5)? a. If article 1C has been used, has it included Somali nationals? b. If not, why so? 2. Are you familiar with court judgments considering this practice? Does your state have court jurisprudence regarding the Refugee Convention Article 1C (5)? 3. How do you consider the security situation in Mogadishu today? Do you consider the situation in Mogadishu as fundamentally changed for the better since 2011? Side 12 av 26

13 Svarene fra medlemsstatene er relativt samstemte, med unntak av svaret fra Danmark. Ingen land med unntak av Danmark har erfaring med opphør av flyktningstatus jf. artikkel 1 C(5) bortsett fra i enkeltsaker. Samtlige land skiller mellom de som har fått flyktningstatus på individuelt grunnlag og de som har fått en subsidiær beskyttelse, jf. EMK art. 3, noe Norge ikke gjør. Som en følge av dette skiller heller ikke Norge mellom disse gruppene ved spørsmålet om opphør og tilbakekall i henhold til lovens 37 første ledd bokstav e. Tyskland svarer at for å vurdere om vilkårene for tilbakekall av flyktningstatus er oppfylt, bruker "the Federal Office for Migration and Refugees" de samme kriteriene som når de vurderer om en person fyller vilkårene for å få flyktningstatus. De har imidlertid ikke generelt vurdert det opp mot Somalia og kun noen få somaliere har derfor blitt fratatt deres flyktningstatus. Flere land svarer at de gjør individuelle vurderinger i hver sak og at de ikke har vurdert et kategorisk tilbakekall av subsidiær beskyttelse for Somalia. Hva gjelder situasjonen i Mogadishu i dag, følger det av svarene at ingen land, med unntak av Danmark og Tyskland, konkret har vurdert om situasjonen i Mogadishu i dag er stabil nok til å oppheve flyktningstatus. Det fremgår at statene, i den grad de har vurdert det, mener at sikkerhetssituasjonen i Mogadishu er endret til det bedre siden 2011, men at en ikke anser endringene å være av en slik betydelig karakter eller at endringene er varige nok til at man kan utlede et generelt opphør av flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen. Ingen land anser imidlertid sikkerhetssituasjonen å være på et slikt nivå at det i dag gis subsidiær tillatelse på bakgrunn av EMK artikkel 3. Det vises til at sikkerhetssituasjonen til enhver tid er avhengig av AMISOMs tilstedeværelse. Noen land peker blant annet på problemer knyttet til et høyt nivå av vold, kriminalitet, tørke, hungersnød og internt fordrevne. Videre viser noen land til at det ikke finnes statlige institusjoner som kan gi en person effektiv beskyttelse per dags dato, samt at den politiske situasjonen fremdeles er komplisert. Danmark har svart at de har nylig erfaring med opphør av flyktningstatus som er sammenlignbar med den norske instruksen. Det fremgår at danske utlendingsmyndigheter mener at den generelle situasjonen i Mogadishu er forbedret, selv om de mener at situasjonen fremdeles er alvorlig og må anes å være skjør. Videre mener danske myndigheter at disse forbedringene ikke fremstår å være av en såkalt midlertidig karakter. Danske utlendingsmyndigheter fremhever at det vurderes konkret i hver enkelt sak om tilbakekall eller opphør av flyktningstatus vil være spesielt belastende. Det danske klageorganet "Flygtningenævnet" fattet vedtak i syv saker i perioden , som gjaldt tilbakekall av flyktningstatus. Dansk førsteinstans, Udlændingestyrelsen, har opplyst at de skal gjennomgå 1200 saker i nærstående fremtid hvor klagere fra Somalia har fått en midlertidig subsidiær beskyttelse. Denne gjennomgangen er begrunnet i behovet for å vurdere om somaliere fremdeles har behov for beskyttelse basert på en individuell forfølgelse eller om deres oppholdstillatelse burde tilbakekalles/opphøre fordi de kun er begrunnet ut i fra den generelle sikkerhetssituasjonen i Mogadishu på vedtakstidspunktet. Det fremgikk videre at klageorganet skal prøve syv saker ila sommeren "Tvingende grunner": I FNs flyktningkonvensjon artikkel 1 C (5) nr. 2 går det frem at bestemmelsen om opphør av flyktningstatus ikke skal anvendes på personer som kan påberope seg "tvingende grunner", i forbindelse med tidligere forfølgelse for å avvise beskyttelse fra sitt hjemland. Dette gjelder for eksempel personer som har opplevd traumatiske ting i sammenheng med forfølgelsen i hjemlandet, bl.a. tap av familiemedlemmer. EMK art. 8 : Er klageren en "settled migrant"? Side 13 av 26

14

15

16 landinformasjon (Landinfo), Center for landinformation och landanalys inom migrationsområdet (LIFOS), UNHCR, Svenska Utriksdepartementet 2017, Finnish Immigration Service, UK Home Office, Utenriksdepartementet, samt redegjørelsen fra landrådgiver Dag Petterson i stornemndmøtet Situasjonen i Mogadishu før august 2011: I UNHCRs Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Need of Asylum-seekers from Somalia av , ble det anbefalt at asylsøkere fra det sørlige og sentrale Somalia, herunder Mogadishu, ble gitt beskyttelse på generelt grunnlag på bakgrunn av the widespread disregard of their obligations under international humanitarian law by all parties to the conflict and the reported scale of human rights violations.» I UNEs stornemndvedtak av ble det enstemmig lagt til grunn at sikkerhetssituasjonen i Mogadishu på dette tidspunktet var av en slik karakter at somaliere flest måtte anses omfattet av vernet mot retur etter lovens 28 første ledd bokstav b. I begrunnelsen ble det bl.a. lagt vekt på omfanget og utbredelsen av militære trefninger i byen, krigføringens karakter, det høye antallet drepte og skadde sivile og at det ikke var tegn til at sikkerhetssituasjonen ville bedres i overskuelig fremtid. I dom fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) av , i saken Sufi and Elmi vs. The United Kingdom, konkluderte EMD med at det generelle voldsnivået i Mogadishu på dette tidspunktet som et generelt utgangspunkt var på et slikt nivå at retur til byen ville være i strid med EMK art. 3. I paragraf 248 fremkommer følgende konklusjon: «The Court considers that the large quantity of objective information overwhelmingly indicates that the level of violence in Mogadishu is of sufficient intensity to pose a real risk of treatment reaching the Article 3 threshold to anyone in the capital. In reaching this conclusion the Court has had regard to the indiscriminate bombardments and military causalities, the substantial number of persons displaced within and from the city, and the unpredictable and widespread nature of the conflict. Situasjonen I Mogadishu etter august 2011: I august 2011 tok somaliske myndigheter, ved hjelp av militære styrker fra Den afrikanske union (AMISOM) kontroll over det meste av Mogadishu. Al-Shabaab trakk seg helt ut av hovedstaden i Betydningen av endringene i landet ble vurdert på nytt i stornemndbehandling den Stornemndas flertall uttalte blant annet: «Den generelle sikkerhetssituasjonen i Mogadishu er endret på vesentlige punkter siden UNHCRs anbefalinger av , stornemndvedtaket av og EMDs dom i Sufi and Elmi vs. United Kingdom av Al Shabaab trakk seg ut av byen i august Da opphørte den til da rådende situasjonen med trefninger og angrep mellom de krigførende partene. TFG med støtte av AMISOM tok militær kontroll over hoveddelene av byen. ( ) Flertallet legger til grunn at situasjonen i Mogadishu er gradvis forbedret etter at al Shabaab trakk seg ut av Mogadishu i august Bedringen er tredelt; sikkerhtsmessig, politisk og humanitært.» Side 16 av 26

17 Flertallet la til grunn at det fortsatt var klare sikkerhetsmessige utfordringer for befolkningen i Mogadishu, men pekte på at kildene fortsatt var samstemte om at sikkerhetssituasjonen var gradvis forbedret gjennom Flertallet fant ikke at kriminalitetsbildet i byen var av et slikt omfang at enhver som oppholder seg der eller returnerer dit sto i reell fare for å bli utsatt for overgrep som nevnt i lovens 28 første ledd bokstav b, som følge av sitt blotte nærvær i byen, og det ble vist til at det i henhold til praksis må foreligge en ekstrem situasjon av generalisert vold for at vilkårene for å anses vernet etter denne bestemmelsen kan anses oppfylt. I januar 2013 endret UDI sin praksis i tråd med stornemndvedtakene fra desember I januar 2014 endret UNHCR sine retningslinjer og anbefalte ikke lenger generelt vern mot Sør-Somalia og Mogadishu. I dom fra EMD av i saken K.A.B v. Sweden kom flertallet til motsatt resultat som i saken Sufi and Elmi. I paragraf 91 fremkommer: «The Court is aware that the human rights and security situation in Mogadishu is serious and fragile and in many ways unpredictable. However, in the light of the above, in particular the fact that Al-Shabaab is no longer in power in the city, there is no front-line fighting or shelling any longer and the number of civilian casualties has gone down, it finds that the available country information does not indicate that the situation is, at present, of such a nature as to place everyone who is present in the city at a real risk of treatment contrary to Article 3 of the Convention. ( ) Domstolen kom til tilsvarende resultat i saken R.H v. Sweden av I paragraf 67 fremkommer: «It is thus clear that the general security situation in Mogadishu remains serious and fragile. The available sources do not, however, indicate that the situation has deteriorated since September For example, in the Danish/Norwegian report og March 2014 ( ) the UNDSS and an international NGO were reported as saying that there had been security improvements since April Also the conclusions drawn by the Unied Kingdom Upper Tribunal in MOJ & Ors (paragraphs 31-32) suggest that there has been an improvement. Given the high volume of oral and written evidence examined by the Tribunal, the Court considers that its assessment must be accorded great weight. Among other things, the Tribunal concluded that there had been durable change in the sense that Al-Shabaab withdrawal from Mogadishu was complete and there was no real prospect of a re-established presence within the city. The indiscriminate bombardments and military offensives mentioned by the Courtin its 2011 judgment in Sufi and Elmi v. the United Kingdom had been replaced by al-shabaab attacks against carefully selected targets politicians, police officers, government officials and those associated with non-governmental and international organisations that did not include ordinary civilians or diaspora returnees. The Tribunal further considered that the areas and establishments at which these attacks were aimed were largely predictable and could be reasonably avoided by the citizens. Moreover, while the statistical information concerning casualty levels was deficient and unreliable, the Shabaab were found to have reduced the level of civilian casualties since The Tribunal also had regard to the huge number of people returning to the city, where new economic opportunities were available. Side 17 av 26

18 I tråd med det som fremkommer i ovennevnte stornemndvedtak og dommer fra EMD, har flertallet vektlagt at som en konsekvens av at myndighetene fikk kontroll over Mogadishu, har også risikoen for forfølgelse fra al-shabaab i Mogadishu blitt betydelig mindre. I juni 2013 skriver Landinfo i temanotatet "Sikkerhet og beskyttelse i Mogadishu" at al-shabaabs aksjoner i Mogadishu i liten grad rammer sivile, men har som siktemål å destabilisere regjeringen og å minne befolkningen om bevegelsens nærvær I mars 2014 skriver Landinfo at al-shabaab fortsatt er tilstede i Mogadishu, men at bevegelsen er mer fragmentert (Landinfo og Utlændingsstyrelsen: "Update on security and protection issues in Mogadishu and South-Central Somalia, Including information on the judiciary, issuance of documents, money transfers, marriage procedures and medical treatment", mars 2014). Bevegelsen har i liten grad fast tilstedeværelse i bydeler eller områder, men operer mer som en " hit and run" organisasjon som utfører selvmordsangrep eller likvideringer mot bestemte mål. Landinfo viser til at disse målene først og fremst er myndighetspersoner, journalister og representanter for sivilsamfunn og internasjonale organisasjoner, men påpeker at blant annet profilerte avhoppere fra al- Shabaab også kan bli utsatt for forfølgelse fra bevegelsen. Al-Shabaab som organisasjon har i dag begrensede ressurser, og det er risikabelt for dem å samle større angrepsstyrker (Landinfo respons Somalia: Maktforhold i Sør-Somalia, ). Myndighetene foretar jevnlig massearrestasjoner for å avsløre al-shabaab medlemmer i Mogadishu (Landinfo respons: Massearrestasjoner og reaksjoner mot personer som mistenkes for å være al-shabaab-medlemmer, 5. juni 2016). Under massearrestasjonene blir personer mistenkt for å være medlem av al- Shabaab avhørt, og etterhvert stilt for en militær domstol om mistanken opprettholdes. Medlemskap til al-shabaab kan straffes med dødsstraff, livstid i fengsel eller andre lengre fengselsdommer. I 2016 skriver Landinfo at al-shabaab fremdeles gjennomfører ulike typer aksjoner i byen, men i et mindre omfang enn før. Aksjonene er fortsatt først og fremst rettet mot representanter for myndighetene og dets støttespillere, men også journalister og representanter for det internasjonale samfunnet (Landinfo temanotat: Aktuelle sosiale og økonomiske forhold ved retur til Mogadishu, april 2016 ). Dette støttes også av Landinfos respons "Somalia: Vold, drapstall, gjerningspersoner og ofre i Mogadishu" fra februar Mogadishu er i dag preget av gjenoppbygging, økonomisk oppgang og optimisme. Det økonomiske oppsvinget og tilstrømningen av folk som er ute etter å finne arbeid og andre økonomiske muligheter, henger åpenbart sammen med at sikkerheten oppfattes som betydelig forbedret. Dette innebærer at også somaliere som har oppholdt seg utenfor landet nå vender tilbake til byen (Landinfo temanotat: Aktuelle sosiale og økonomiske forhold ved retur til Mogadishu, ). I stornemndmøtet redegjorde landrådgiver Dag Petterson for utviklingen i Mogadishu. Han forklarte at fra 2012 har myndighetenes kontroll over byen blitt sterkere og sterkere, og dette pågår fortsatt. Siden 2012 har livet blitt mer normalt for folk flest, det har vært en økonomisk utvikling og folk har fortsatt å vende tilbake til Mogadishu, også fra diasporaen. Ifølge landrådgiver reiser nå mange somaliere med asyl-status i europeiske land tilbake til Mogadishu i perioder, blant annet fordi det for mange er lettere å få jobb i Mogadishu enn i Europa. Dette tolker flertallet i stornemnda som et tegn på at sikkerheten er bedre og at folk føler seg tryggere i Mogadishu nå, samt at samfunnet har normalisert seg for folk flest. Ifølge landrådgiver er den største sikkerhetsutfordringen i Mogadishu terrorangrep fra al-shabaab. Denne terroren retter seg ifølge landrådgiver mot myndighetene og representanter for myndighetene, samt internasjonale representanter som støtter myndighetene i Mogadishu. Når sivilbefolkningen rammes er det fordi de er uheldige og er Side 18 av 26

19 på galt sted til gal tid. Det handler om myndighetsinstallasjoner, kontorer og restauranter der myndighetene har møter og oppholder seg. Avhoppere fra al-shabaab kan være et mål dersom de har hatt en høy posisjon og al-shabaab derfor frykter at de kan lekke informasjon. Det har ikke vært terror rettet mot sivile som mål i Mogadishu, slik det for eksempel er i Bagdad, ifølge landrådgiver. Ved vurderingen av om endringene som har skjedd i Mogadishu er vesentlige har stornemnda sett hen til at somaliske myndigheter i liten grad er i stand til å innta og forsvare områder uten hjelp fra AMISOM. Flertallet legger imidlertid vekt på at det er bred enighet om at det er lite sannsynlig at al-shabaab er i stand til å ta tilbake kontrollen over Mogadishu (Landinfo respons Somalia: Maktforhold i Sør-Somalia, ). Det er heller ingen holdepunkter for at AMISOM vil trekke seg ut av Somalia. Det har nylig vært avholdt valg i Somalia, som ifølge landrådgiver foregikk på en rolig og kontrollert måte. Den nye presidenten har stått frem med en nasjonalistisk profil og et ønske om at Somalia skal styre mer selv. Det er imidlertid lite som tyder på at det vil bli en reell endring i forholdet mellom Somalia, Kenya og Etiopia på det sikkerhetspolitiske området. Flertallet legger her vekt på at alle landene har felles interesse i å bekjempe al-shabaab. I nemndmøtet opplyste landrådgiver Dag Petterson til stornemnda at det nylig har vært avholdt en konferanse i London hvor det med tydelighet fremkom at samarbeidslandene ikke kommer til å la Somalia "i stikken". Flertallet vurderer at det ikke kan oppstilles et krav om at somaliske myndigheter selv må ivareta sikkerheten i hovedstaden så lenge det er klart at AMISOM vil fortsette sin bistand. I den ovennevnte EU-dommen fra Salahadin Abdulla and Others v. Bundesrepublik Deutschland, fremkommer følgende uttalelse i paragraf 74: " It must be pointed out that the actor or actors of protection with respect to which the reality of a change of circumstances in the country of origin is to be assessed are, under Article 7 (1) of the Directive, either the Stata itself or the parties or organisations, including international organisations, controlling the State or a substantial part of the territory of the State" Flertallet har sett hen til UNHCRs vurdering av situasjonen for retur av flyktninger til Sør- og Sentral- Somalia (UNHCR- position on returns to Southern and Central Somalia, mai 2016). I et brev til innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug datert stiller UNHCR seg kritisk til praksisendringen i Somalia-porteføljen. De mener situasjonen i Mogadishu og Sør-Somalia fortsatt er ustabil, at endringene ikke er av fundamental karakter, og at årsaker til voldsutøvelse ofte knytter seg til landkonflikter og konflikter knyttet til politisk kontroll. Videre viser UNHCR til at sivile blir alvorlig rammet av vold og konflikt og at det er rapportert om sårede og drepte, omfattende seksuell og kjønnsrelatert vold og tvangsrekruttering av barn. Det ble også vist til et stort omfang av internflyktninger, og at politiet og sikkerhetsstyrker mangler kapasitet til å gi effektiv beskyttelse, noe som igjen har stor betydning for den humanitære situasjonen. Situasjonen tilfredsstiller således ikke vilkårene for tilbakekall i Flyktningkonvensjonen 1 C. I nemndmøtet bekreftet landrådgiver Dag Petterson at mange eiendommer har blitt overtatt av andre etter at deres rettmessige eiere dro til land som Kenya og Etiopia. Når eierne returnerer har dette ført til konflikter. I noen tilfeller har disse konfliktene blitt løst ved at klanen mobiliseres. En del av sakene har blitt ført for rettsvesenet, men der er det mye korrupsjon. Slike konflikter kan føre til voldshandlinger, men det er utfordrende å si noe om omfanget. Med hensyn til konflikter knyttet til politisk makt, viste Petterson til tilgjengelig informasjon om gjennomføringen av valget. Petterson kommenterte at sivile i hovedsak blir rammet som tilfeldige ofre for Al-Shabaabs målrettede angrep. Når det gjelder kjønnsrelaterte voldshandlinger er dette et kjent problem. Det må legges til grunn at det er store mørketall, blant annet fordi disse forholdene i praksis ikke blir anmeldt, da de blir sett på som et «familiært anliggende». Videre vil det være internflyktningene som bor i leire og som ikke har sitt (klan)-nettverk rundt seg, som vil være Side 19 av 26

20 mest utsatt for slike handlinger. Med hensyn til tvangsrekruttering til al-shabaab opplyste Petterson at dette i utgangspunktet ikke skjer. Bevegelsen er for tiden mest ute etter personer med spesielle kunnskaper, som for eksempel kunnskaper om det å lage bomber. Videre er det blant personer uten klan- og familienettverk fortsatt arbeidsledighet i Somalia, og unge menn som ikke ser noen fremtid lar seg lett rekruttere. Følgende ble sagt i stornemndavgjørelsen (Mogadishu 2) om betydningen av UNHCRs retningslinjer: Stornemnda legger etter dette til grunn at UNHCRs anbefalinger generelt har stor vekt, spesielt når det gjelder vurderinger knyttet til beskyttelsesbehov. Vekten er imidlertid ikke absolutt, men relativ. Det må blant annet vurderes hvor klare og entydige anbefalingene er, hvor oppdaterte og godt begrunnet, og hvorvidt UNHCR har tilgang til unik landinformasjon. Der anbefalingene bygger på allment tilgjengelig landinformasjon, som i dette tilfellet, må UNHCRs anbefalinger holdes opp mot andre kilder. Landrådgiver bekreftet for stornemnda i nemndmøtet at opplysningene i Landinfos rapporter knyttet til forholdene for sivilbefolkningen i Mogadishu fortsatt gjelder, og han mener LIFOS rapport av 2016 om at den generelle situasjonen for sivilbefolkningen er forverret, ikke stemmer. Han mener UNHCR sin beskrivelse av situasjonen for folk i Mogadishu stemmer for de internt fordrevne uten klan- og familienettverk, men ikke generelt. Flertallet stiller seg bak denne vurderingen og vil til dette, i likhet med UDI, bemerke at UNHCR sine vurderinger av den generelle sikkerhetssituasjonen i Mogadishu baserer seg på samme landinformasjon som er tilgjengelig for UDI, UNE og andre. Forøvrig bemerkes at det ovenfor nevnte brevet fra UNHCR ikke er undertegnet av Høykommisæren og det er heller ikke opplyst hvem eller på hvilket nivå brevet er undertegnet. Flertallet i stornemnda har foretatt en selvstendig vurdering av tilgjengelig landinformasjon og har på bakgrunn av dette konkludert med at endringene som har funnet sted i Mogadishu er vesentlige i forhold til situasjonen slik den var da klageren ble innvilget flyktningstatus og midlertidig oppholdstillatelse på bakgrunn av den generelle sikkerhetssituasjonen i byen. Flertallet minner videre om at det i alle saker der opphør av flyktningstatus og tilbakekall av midlertidig oppholdstillatelse kan være aktuelt, også skal foretas en selvstendig vurdering av hvorvidt den enkelte likevel, til tross for de endrede forholdene, har behov for beskyttelse basert på individuelle forhold. De forhold som UNHCR viser til i sine anbefalinger/retningslinjer kan her være relevante. Flertallet har videre vurdert hvorvidt det i tillegg til de sikkerhetsmessige endringene må oppstilles et vilkår om at somalisk politi- og rettsapparat nå fungerer på et slikt nivå at det kan gi klageren effektiv beskyttelse ved retur, for å kunne konkludere med at endringen har vært "vesentlig". UNHCR skriver i sine guidelines pkt. 15: "It requires more than mere physical security or safety. It needs to include the existence of a functioning government and basic administrative structures, as evidenced for instance through a functioning system of law and justice, as well as the existence of adequate infrastructure to enable residents to exercise their rights, including their right to a basic livelihood". Flertallet viser til landrådgivers opplysninger i nemndmøtet om at det har skjedd en utvikling innen politiets funksjon og at folk har begynt å få større grad av tillit til politiet. Når det gjelder det nasjonale rettsvesen uttalte han at dette fungerer dårlig og at korrupsjon foregår, men at klansystemet sørger for konfliktløsning på et nivå som fungerer og som folk godtar. Somalia er et spesielt land med et sterkt klansystem som i stor grad skaffer folk den graden av sikkerhet og beskyttelse folk er ute etter. Det er lokale, ikke nasjonale myndigheter som i hovedsak er ansvarlige for tryggheten og sikkerheten til befolkningen og dette foregår mye Side 20 av 26

21 gjennom klansystemet og organisering på lokalt nivå. Dersom man tilhører en stor, dominerende klan som Hawiye, er man bedre sikret på alle vis enn om man tilhører en liten klan eller ingen klan. Nasjonale myndigheter er mest opptatt av å bygge opp ulike deler av samfunnet. Statsoppbyggingen er ifølge landrådgiver nå i ferd med å bygges sakte, men sikkert opp, og rettsvesenet er i ferd med å profesjonaliseres. I prinsippet er Somalia et demokrati med en sterk president som velges av parlamentet. Folk velges til parlamentet ved å bli utpekt av sine klaner etter en bestemt nøkkel som skal sikre at alle blir representert. Konstitusjonen med ny grunnlov kom på plass i 2012 og det ble gjennomført valg både i 2012 og Ifølge landrådgiver gikk valget i 2016 fredelig for seg, men det er grunn til å tro at det har foregått en del korrupsjon i forbindelse med valget. Til tross for positive endringer i Somalia knyttet til samfunnsbygging, politi- og rettsvesen, er det mye som gjenstår før en kan si at det er på plass en velfungerende ordensmakt med evne og vilje til å bistå borgerne. Flertallet har vurdert at de mangler som knytter seg til dette, likevel ikke kan få som konsekvens at opphør av flyktningstatus ikke kan skje på generelt grunnlag. UNHCRs anbefalinger gjennom guidelines er ikke bindende for UNE. EUs statusdirektiv oppstiller videre ikke et vilkår om en slik "dobbeltgaranti" før opphør kan skje. Norske utlendingsmyndigheter er ikke bundet av statusdirektivet, men dette kan likevel være relevant ved tolkningen av opphørsbestemmelsen. I EU-direktivets artikkel 11 nr. 2 står det: "(...)Member States shall have regard to whether the change of circumstances is of such a significant and non-temporary nature that the refugee`s fear of percecution can no longer be regarded as well-founded". Som vist til i forarbeidene, jf. NOU 2004:20, krever direktivet derfor ikke at det har funnet sted endringer av fundamental karakter, men retter oppmerksomheten mot om det fortsatt foreligger et velbegrunnet beskyttelsesbehov. Videre vises det til at det var Al-Shabaabs tilstedeværelse og kontroll over Mogadishu som førte til en så krevende generell situasjon at dette dannet grunnlag for tillatelse for klageren. Når Al-Shabaab nå er presset ut av byen, har ikke klageren, som «ordinær sivilist» lengre et beskyttelsesbehov, og således heller ikke et aktuelt behov for bistand fra politi- og rettssystemet i hovedstaden. Videre vises det som over vist til betydningen av klansystemet og at klageren kommer fra en hovedklan som det legges til grunn at han kan få beskyttelse og øvrig bistand gjennom. Til slutt vises det til at det alltid skal foretas individuelle vurderinger av beskyttelsesbehov etter at det er slått fast at opphør kan skje. Hvorvidt mangler ved politi- og rettsapparat får avgjørende betydning i en konkret sak, beror på situasjonen til den enkelte. Flertallet har sett hen til tørken som har rammet deler av Somalia og vurdert hvorvidt dette kan føre til en destabilisering og humanitær krise i Mogadishu. Det vises til landrådgivers redegjørelse om at dette ikke vil ramme Mogadishu i særlig grad siden byen har god tilgang på forsyninger utenfra og internasjonale hjelpeorganisasjoner er stasjonert i byen. Flertallet mener ut fra tilgjengelig landinformasjon, at det ikke er holdepunkter for å hevde på generelt grunnlag at personer som returnerer fra diasporaen er i en særlig sårbar situasjon ved retur. Ifølge landrådgiver er det ikke spesielt vanskelig å skaffe seg bolig i Mogadishu, og det er behov for arbeidskraft, men at alt avhenger av klantilhørighet. Det pågår stor byggeaktivitet i hovedstaden. Helsetjenester tilbys vesentlig av private og organisasjoner. Flertallet legger til grunn at klageren ved hjelp av sitt nettverk i byen vil kunne skaffe seg både bolig, arbeid og helsetjenester. Etter en helhetsvurdering av de ovennevnte momentene, har flertallet i stornemnda konkludert med at de generelle endringene i Mogadishu er på et slikt vesentlig nivå at det i utgangspunktet er trygt for mange å returnere dit. Side 21 av 26

22 Endringene i Mogadishu er av en viss varighet I henhold til Instruks GI-14/2016 må endringene være av en viss varighet. Tilbakekall kan ikke skje dersom endringene antas å være av kortvarig og forbigående art, for eksempel dersom den politiske eller sikkerhetsmessige situasjonen i landet fortsatt fremstår som ustabil. Flertallet har merket seg at sikkerhetssituasjonen og samfunnsbyggingen i Somalia er avhengig av bistand fra andre land for å hindre al-shabaab i å gjenerobre Mogadishu og andre større byer. Landrådgiver redegjorde for stornemnda at det kom klart til uttrykk etter en stor internasjonal konferanse i London nylig, at man ikke skal la Somalia i stikken og at de kan regne med full støtte videre fra de andre landene som bidrar gjennom AMISOM. Det vises i den forbindelse til en uttalelse fra EU-domstolen i en dom av :..".the actors of protection referred to in article 7(1)(b) of the Directive may comprise international organisations controlling the State or a substantial part of the territory of the State, including by means of the presence of a multinational force in that territory." Flertallet er enige i at AMISOMs tilstedeværelse dermed kan og vil fungere som et "statlig substitutt" med hensyn til å garantere en stabil sikkerhetssituasjon i Mogadishu fremover. Flertallet viser til de beskrevne endringene i sikkerhetssituasjonen i Mogadishu fra 2012 til i dag. Det vises til at al-shabaab fremstår som svekket, og at Landinfo mener det er lite sannsynlig at al-shabaab igjen vil være i stand til å ta store byer som blant annet Mogadishu (Landinfo respons Somalia: Maktforhold i Sør-Somalia, ). Det har nå gått 4 1/2 år siden stornemnda fattet sitt vedtak Etter dette har fast forvaltningspraksis vært at den generelle situasjonen i hovedstaden ikke anses å være av et slikt nivå at den danner grunnlag for beskyttelse i henhold til lovens 28 (1) b. Flertallet mener etter dette at det er grunnlag for å si at endringene er av en tilstrekkelig stabilitet og varighet. Vurdering av om det foreligger tvingende grunner En oppholdstillatelse skal ikke tilbakekalles i medhold av utlendingsloven 37 (1) e, dersom utlendingen kan påberope seg tvingende grunner i forbindelse med tidligere forfølgelse for å avvise beskyttelse fra det landet han eller hun har statsborgerrett i, jf. 37 annet ledd. En oppholdstillatelse skal heller ikke kalles tilbake i medhold av utlendingsloven 37 (1) f, dersom utlendingen kan påberope seg tvingende grunner i forbindelse med tidligere forfølgelse for å nekte å returnere til det landet han eller hun tidligere var bosatt i, jf. 37 annet ledd. Tvingende grunner kan for eksempel være hvis en person har blitt utsatt for svært alvorlig forfølgelse eller grusomme former for forfølgelse (UNHCRs retningslinjer 2003, punkt 20). Flertallet kan ikke se at det foreligger tvingende grunner i denne saken. Vurdering av om klageren er en "settled migrant" jf. EMK artikkel 8 Klageren har oppholdt seg i Norge siden 2012 og har således en oppholdstid på ca 5 år. Klageren har ikke blitt innvilget permanent oppholdstillatelse i Norge og flertallet viser til UDIs sakshistorikk og begrunnelse for dette. Etter fast forvaltningspraksis kreves det ca 10 års oppholdstid før tilknytning i seg selv gir grunnlag for oppholdstillatelse. Klageren har heller ikke tilknytning til Norge gjennom nær familie. Flertallet mener klageren etter dette ikke kan anses som en "settled migrant". Stornemndas flertalls konklusjon Vilkårene for tilbakekall av innvilget status som flyktning og oppholdstillatelse etter lovens Side 22 av 26

23

24

25

26