En norsk modell for eierskap? Statoil som lærestykke

Transkript

1 En norsk modell for eierskap? Statoil som lærestykke Harald Norvik Arvid Brodersens Minneforelesning Oslo, 1. November 2006, Institutt for samfunnsforskning 1. Innledning Jeg vil aller først takke for invitasjonen til å holde årets minneforelesning. Vi trenger møteplasser mellom industrien og det akademiske miljøet i Norge det er for få av dem i dag. Og la meg nevne i alle fall to problemer som dette skaper: Det første er at vi som nasjon ikke sikrer en fullgod forvaltning og utvikling av den kompetansen vi faktisk disponerer; Det andre er at det offentlige ordskiftet om spørsmål av nasjonal og strategisk interesse ikke blir så godt som det kunne være, fordi industrien og det akademiske miljøet ofte strever med å forstå hverandre. Mange mener at eierskap ikke er viktig. Det mener ikke jeg. Tvert i mot mener jeg at spørsmål om eierskap er svært viktige. Og dette gjelder særlig i de tilfellene der staten stiller sin finansielle kapasitet, og sine politiske og administrative ressurser, til disposisjon som eier. Da bør vi være ekstra interessert, og da bør debatten bli noe mer enn ideologisk munnhuggeri. Isteden bør vi søke den gode dialogen, den gode samtalen. Det var forfatteren Anne Morrow Lindbergh konen til Charles Lindbergh som en gang sammenlignet en god samtale med en rykende kopp svart kaffe: Den er like god, og det er like vanskelig å få sove etterpå! Jeg har ikke noe ønske om å frata noen nattesøvnen, min ambisjon er begrenset til å holde forsamlingen våken gjennom hele foredraget. Helt innledningsvis vil jeg forsøke å bidra til dette ved å ta opp tre forhold som jeg mener er viktige for mitt tema, og som kan tjene som en presisering. Først: Når vi snakker om eierskapet til en bedrift som Statoil snakker vi ikke om eierskapet til de naturressursene som Statoil utvikler. Eierskapet til disse ressursene er udiskutable, og ligger på statens hånd, slik olje og gassressurser gjør i store deler av verden. Det samme gjelder andre naturressurser, som vannkraft og fisk. Det er staten som eier disse også, mens selskapene har konsesjon til å utvinne dem. Å eie Statoil er derfor ikke det samme som å eie olje og gass i bakken, men det er å eie et selskap som har konsesjon til å utvinne slike ressurser. Det er staten som setter konsesjonsvilkårene for alle selskaper på norsk sokkel, enten disse selskapene er eiet på den ene eller andre måten. Og disse vilkårene kan variere over tid. For det andre: Det er nødvendig å skille mellom eierskap i selskaper og politisk styring av en sektor. Staten har et helt legitimt behov for å styre en viktig sektor som olje- og gassnæringen, og har en hel rekke virkemidler til disposisjon for dette. Men denne styringen skjer i svært liten grad gjennom utøvelse av offentlig eierskap i Side 1

2 enkeltselskaper, - i alle fall når disse selskapene skal konkurrere med andre aktører. Når vi diskuterer eierskap i Statoil, diskuterer vi altså ikke om, eller hvordan, staten bør styre olje- og gassvirksomheten på norsk sokkel. Vi diskuterer hva som er en fornuftig innretning på statens eierrolle. Og til slutt: Det finnes ingen holdepunkter for at staten nødvendigvis er en mer langsiktig eller ansvarlig eier av konkurranseutsatte bedrifter enn andre eiere. Men det finnes flere eksempler på at bedrifter som må tilpasse seg skiftende politisk styring kan ende opp med svært kortsiktige strategier. Jeg tror for eksempel ikke det uten videre er lett å drive Oslo Sporveier etter skiftende flertall i Oslo bystyre, eller NSB under skiftende flertall på Stortinget. Det statlige oljeselskapet PDVSA i Venezuela gikk nesten over ende på grunn av politisk uro. I det hele tatt er det en myte at politikken nødvendigvis er langsiktig, mens industrien bare tenker på kortsiktig nytte. Jeg tror det motsatte ofte er tilfellet, nemlig at politikken kan være kortsiktig, mens bedrifter som investerer i prosjekter som skal gi avkastning over lang tid er tvunget til å tenke langsiktig. Og dette gjelder i ekstrem grad for olje- og gassindustrien. Dette siste poenget har for øvrig relevans for en av Arvid Brodersens viktige læremestere, nemlig Max Weber. Hans poeng var som kjent at kapitalismen først og fremst er en investeringsøkonomi, en økonomi der en kan høste på lang sikt av innsats som gjøres i dag. En økonomi som gjør innovasjon og verdiskaping mulig nettopp fordi det tilbys noenlunde stabile vilkår for langsiktig avkasting. 2. Oljepolitikkens oppgaver Jeg synes det er nyttig å peke på at statens oljepolitikk består av flere dimensjoner: Den ressursmessige dimensjonen, som handler om hvordan staten forvalter sine naturressurser, - inkludert produksjonstillatelser, forholdet mellom utvinning av olje og gass, og krav til helse, sikkerhet og miljø; Den fiskale dimensjonen, som handler om hvordan staten sikrer sine inntekter fra den verdiskapingen som skjer i olje- og gassnæringen; Den industrielle dimensjonen, som dreier seg om aktørbildet på norsk sokkel, konsesjonskrav og forholdet mellom aktivitetene til havs og på land, der særlig norsk teknologi og leverandørindustri er viktig; Og endelig markedsdimensjonen, som er spørsmål knyttet til de markedene der petroleum fra norsk sokkel skal avsettes og som i videste forstand handler om global energipolitikk. Alle fire dimensjoner påvirker selskapenes rammevilkår, og i de første årene av norsk oljevirksomhet ble de bevisst benyttet til å utvikle både de norske oljeselskapene og norsk leverandørindustri. Jeg skal ikke bruke mye tid på hver enkelt av disse dimensjonene, men vil bare peke på to sentrale forhold: For det første at det kan oppstå målkonflikter mellom hva man ønsker å oppnå langs en dimensjon i forhold til de andre. Og dernest at alle de fire dimensjonene er dynamiske, der det skjer endringer hele tiden som ofte i begrenset grad lar seg påvirke av politiske beslutninger i Norge. Side 2

3 Oljepolitikkens oppgave er dermed å avklare målkonflikter og å tilpasse bruken av virkemidler til en dynamisk utvikling, slik at en kan nå de overordnede målene som er satt. Norsk oljepolitikk utvikles selvfølgelig i Norge. Men det er viktig å erkjenne at dette skjer mot et globalt bakteppe. Oljemarkedet og i økende grad også gassmarkedene er globale, med globale aktører og global utvikling av ny teknologi. Derfor påvirkes også industrien av globale utviklingstrekk, og dette må den nasjonale politikken ta høyde for. Dette er minst like viktig for Norge som det er for Saudi-Arabia. 3. Oljepolitikken gjennom ulike faser I en dynamisk verden kan ikke virkemidlene ligge fast. Og det er min mening at når vi ser norsk oljepolitikk over tid, så er det en historie om vellykkede tilpasninger. Ja, jeg vil gå så langt som å si at det neppe finnes noe annet land i verden som har evnet å skape så gode resultater gjennom sin oljepolitikk som Norge. I den første fasen av oljevirksomheten var Norge mer eller mindre avhengig av kapital, teknologi og kompetanse fra andre oljeproduserende land og selskaper. Likevel ble det allerede da fattet beslutninger med stor strategisk rekkevidde. La meg nevne fire av dem: Den første var å ønske utenlandske selskaper og investeringer velkommen. Det var ingen opplagt politikk da, og i flere olje- og gassproduserende land er det heller ikke opplagt i dag; Den andre beslutningen var å basere oljenæringen på et konsesjonssystem der selskapene ble valgt ut fra en streng vurdering av kompetanse og ikke et rent auksjonssystem. Heller ikke det var en opplagt beslutning; Den tredje viktige beslutningen var å etablere norsk kompetanse og norske aktører langs hele verdikjeden for olje og gass fra ressursforvaltning, leting og produksjon til markedsføring. Derfor fikk vi Statoil, og derfor fikk vi Oljedirektoratet i 1972; Og endelig ble det besluttet at Statoils virksomhet ikke skulle være en del av statens øvrige virksomhet eller statens økonomi. Selskapet ble etablert som et eget aksjeselskap, med egne bøker, eget regnskap, egen risiko og med inntekter til staten i form av skatter, avgifter og utbytte. I dag ser vi på disse fire beslutningene som opplagte. Men det var de ikke. De skapte en arkitektur for norsk olje- og gassvirksomhet som fortsatt er virksom, og som mange andre oljeproduserende land i dag beundrer. Det ble grunnlaget for det som nå kalles den norske modellen over hele verden. I den første fasen av norsk oljevirksomhet var Statoil et privilegert selskap på sokkelen. Blant annet hadde Statoil minst 50 prosent eierandel i alle lisenser, og de andre selskapene måtte bære Statoils letekostnader. Men gradvis forsvant både privilegiene, bæringen og den såkalte glideskalaen som ga staten ved Statoil mulighet til å øke sin andel i lisensene dersom det ble gjort uvanlig store funn. Side 3

4 Motstykket til at privilegiene forsvant var at Statoils egen kompetanse økte, både innen leting og drift. Etter hvert var selskapet modent til å spille den operatørrollen det hele tiden var tiltenkt. Et operatørselskap fungerer som en tillitsmann, og er den som gjør alt arbeidet på vegne av de andre deltakerne i lisensen. I seg selv skal operatøroppgaven verken gi selskapet ekstra inntekter eller utgifter, - den er basert på kostnadsdeling mellom lisenseierne. Likevel er den strategisk viktig, fordi det handler om kompetanse, beslutningsevne, kapasitet for drift og gjennomføring, teknologiutvikling og ikke minst evne til å håndtere risiko på vegne av lisensen. Å ha norske selskaper som kunne fylle en slik rolle på norsk sokkel hadde derfor betydelig strategisk og industriell verdi, selv om det isolert sett ikke var avgjørende for statens inntekter. Gjennom vekst og konsolidering fikk vi etter hvert et aktørbilde med tre norske operatørselskaper: Statoil, Hydro og Saga. Det første heleid av staten, Hydro som delprivatisert og Saga som fullt ut privat eiet og børsnotert. Det var bred politisk oppslutning om denne strukturen. I 1985 fikk vi så statens direkte økonomiske engasjement, - eller SDØE. Dette skjedde ved at staten reorganiserte sitt eierskap i Statoil. De fleste av Statoils andeler i lisenser, rørsystemer og prosessanlegg ble delt i to; en del som Statoil beholdt og en del som ble overført til staten. Disse siste andelene eier staten direkte d.v.s. at inntekter og utgifter knyttet til virksomheten går over statsbudsjettet som brutto størrelser. Samtidig ble Statoil utpekt til ivaretaker av SDØE, der de to viktigste funksjonene var å delta og stemme på vegne av SDØEs andeler i lisensene (etter nærmere bestemte regler) og å markedsføre SDØEs petroleum. Dermed hadde vi fått en helt ny form for statlig eierskap i Norge; - eierskap via statsbudsjettet, men med en ivaretakerordning for å sikre løpende drift. Det er et filosofisk spørsmål hva SDØE egentlig er; men en vanlig oppfatning er at det er en mekanisme for fangst av grunnrente utover skattesystemet. Uansett var målet å unngå at Statoils innflytelse og kontantstrøm ble urimelig høy samtidig som man sikret statens finansielle interesser. Og fra 1985 til 2001 var det Statoils ansvar å sørge for at ordningen fungerte. Gjennom siste halvdel av 1980-tallet fortsatte politikken med gradvis å likebehandle Statoil med andre selskaper på sokkelen, og med EØS-avtalen ble det lovbestemt at Statoil skulle konkurrere på helt like betingelser med de andre. Gjennom konsesjonsog lisensdirektivene ble virksomheten på norsk sokkel i prinsippet regulert som en del av EUs indre marked. Samtidig hadde alle de tre norske selskapene begynt å søke ut i verden for nye oppgaver. Gjennom 1990-tallet skjedde en åpning for utenlandske investeringer i en rekke produsentland som tidligere hadde vært lukket. Og nye produksjonsområder kom til, som for eksempel Kaspihavet og Vest-Afrika. For Statoil betydde veksten ute at leteutgiftene etter hvert ble delt mellom Norge og utlandet, og investeringene ute økte. Side 4

5 Dette var en naturlig konsekvens av at norsk sokkel hadde modnet, at funnsannsynligheten var blitt mindre og at mulighetene for videre vekst var vel så store, eller enda større, i utlandet tallet: Krise og konsolidering Dagens utsyn over energimarkedet gir et bilde av knapphet, høye priser og høy lønnsomhet. Slik var ikke 1990-tallet. Tvert i mot, høy kapasitet og lave priser presset marginene i hele industrien. Mens olje- og gasselskapene er børsvinnere i dag, evnet de knapt å skape verdier for eierne på 1990-tallet. Industrien svarte på dette gjennom en kraftig bølge av restrukturering. Allerede før BP kjøpte opp Amoco var prosessen i gang, og sammenslåingene fulgte etter hvert på løpende bånd: Exxon kjøpte Mobil, Total kjøpte først Fina og deretter Elf, Chevron kjøpte Texaco, Conoco slo seg sammen med Phillips, spanske Repsol kjøpte det argentinske YPF og så videre. Også nedstrøms, i gass- og elektrisitetsmarkedene skjedde store endringer, basert på samme industrielle logikk: Å skape robusthet og handlefrihet gjennom reduserte enhetskostnader, større evne til å bære risiko, og bedret konkurransekraft gjennom større markedsandeler og økt kapasitet for prosjektgjennomføring. Denne bølgen nådde også norsk sokkel, der særlig Saga var utsatt. Når det gjaldt å overta Saga var det ett selskap som ikke kunne delta i konkurransen på like vilkår, - og det var Statoil. Den direkte årsaken til dette var det statlige eierskapet, som både innebar at Statoil ikke hadde en aksje som kunne benyttes i en eventuell transaksjon og i tillegg var underlagt helt spesielle beslutningsprosesser fordi generalforsamlingen i selskapet var en statsråd i Norges regjering. Når det likevel ble en norsk løsning for Saga, var årsaken dels at Hydro lenge hadde ønsket å overta selskapet og dels at Statoil på et tidlig tidspunkt hadde tatt en strategisk eierposisjon. Hydro og Statoil kunne derfor samarbeide om en løsning. Men løsningen forutsatte at staten aksepterte at eierandelen i Hydro ble redusert til 43 prosent, fordi transaksjonen skjedde gjennom å betale for Saga ved hjelp av aksjer i Hydro. Ønsket om at Saga skulle falle på norske hender var altså sterkere enn statens behov for å eie mer enn 50 prosent i Hydro. Jeg har brukt litt tid på dette for å forklare hva som var bakgrunnen for diskusjonen om statens eierrolle i Statoil. På slutten av 1990-tallet var situasjonen bl.a. denne: Statoil hadde ikke lenger privilegier på norsk sokkel, og EØS-avtalen var fullt ut gjennomført SDØE var etablert som et ekstra virkemiddel for å sikre staten inntekter fra petroleumsvirksomheten Industrien gjennomførte en omfattende konsolidering, og energimarkedene ble liberalisert i alle Statoils hovedmarkeder Statoil hadde som de andre norske selskapene for lengst startet arbeidet med å bygge internasjonale posisjoner Side 5

6 Statoil hadde med andre ord ingen spesielle oppgaver utover de rent industrielle. Det var en bevisst politikk at selskapet skulle ha samme rammevilkår som alle andre, og det var et eiermessig mål at Statoil skulle levere resultater på linje med sine konkurrenter. Her startet diskusjonen. 5. Utfordringer ved statlig eierskap Det er mange, og nokså forskjellige, grunner til at staten eier et selskap. Og utøvelsen av eierskapet henger naturligvis nøye sammen med formålet. Etter min mening er det helt nødvendig å sondre mellom eierskap i bedrifter som er konkurranseutsatte, og de som er regulerte eller ikke har konkurranse. I regulert virksomhet er målet med eierskapet ofte ikke lønnsomhet, men produksjon av bestemte tjenester. I den grad denne produksjonen gir en avkastning, er den regulert. Her kan staten utøve eierskapet uten at det nødvendigvis kommer i konflikt med behovet for likebehandling av aktørene, og eierstyringen kan være en del av sektorstyringen, slik den for eksempel er med sykehusene. I konkurranseutsatt virksomhet er forholdene helt annerledes. Her skal staten fylle en rekke roller som kan komme i konflikt med hverandre, for eksempel rollen som kommersiell eier og rollen som regulator og konsesjonsmyndighet. Etter at Statoil ikke lenger hadde privilegier på norsk sokkel hadde vi denne situasjonen: Som konsesjonsmyndighet måtte staten likebehandle Statoil med alle andre selskaper; Som eier hadde staten som mål at Statoil skulle levere en konkurransedyktig avkastning. Denne kombinasjonen skapte helt spesielle utfordringer, både for staten som eneste eier og for selskapet. La meg begynne med staten. Etter at vi har lagt enevoldstiden bak oss er det faktisk helt legitimt å spørre hvem eller hva staten egentlig er. Og igjen: Få har bidratt mer til å kartlegge dette spørsmålet enn nettopp Max Weber, gjennom sine banebrytende studier av offentlig administrasjon. Hans analyse viste at en moderne stat er både differensiert og rasjonalisert. Den har spesialisert sine oppgaver og fyller en rekke ulike roller, på en rekke ulike måter. Den er også underlagt forskjellige typer logikk, og den søker legitimitet på forskjellige måter. Å forstå denne mosaikken har holdt generasjoner av sosiologer og andre samfunnsvitere i arbeid i flere generasjoner, - og én av dem var nettopp Arvid Brodersen. Jeg vil tro at akkurat denne formen for sysselsetting vil vare i lang tid framover. På samme måte er det legitimt å spørre hvem eller hva staten er som eier. Når staten eier Statoil 100 prosent, hvem er da eieren? Det formelle svaret er at det er statsråden i Olje- og energidepartementet som eier Statoil. Men en statsråd er Side 6

7 ansvarlig overfor Stortinget, og Stortinget velges av folket, d.v.s. oss alle. Statsråder kommer og går, og Stortinget velges for fire år av gangen. Hvem er det da som ivaretar det langsiktige eierskapet, under skiftende politiske flertall? Er det embetsverket? Er det selskapet styre? Eller er det selskapets administrasjon? Det kan være alle disse, avhengig av hvilken eierutfordring som skal løses. Og vi ser at nettopp det å skape eiermessig kontinuitet og forankring er en særlig utfordring ved statlig eierskap, ikke minst fordi eieren av politiske grunner kan endre oppfatning av selve formålet med eierskapet. Når staten utøver eierskap i konkurranseutsatt virksomhet har den samtidig et behov for å skape trygghet om at den fyller sine mange roller på en god måte. Det er heller ikke alltid enkelt, og særlig ikke i en konsesjonsindustri. Det er ikke alltid at det som er godt for selskapet er godt for staten, og heller ikke motsatt. Og staten har behov for å vise at den ikke gir sitt selskap særfordeler, - ja, i tilfellet Statoil er slike særfordeler forbudt ved lov. Men som eier må staten alltid ha selskapets videre utvikling for øye. Som eier må staten sikre at den virksomheten selskapet bygger på hele tiden kan tilpasses nye industrielle utfordringer. Særlig når staten er eneste eier blir denne balanseringen mellom ulike roller krevende. Dette er kanskje ekstra tydelig når det gjelder spørsmål om risiko. I konkurranseutsatt virksomhet skapes verdier ved at selskapene påtar seg risiko, - det er selve risikoen som gjør verdiskapingen mulig. Det finnes flere typer risiko et selskap som Statoil må bære: Leterisiko, gjennomføringsrisiko, markedsrisiko, politisk risiko og omdømmemessig risiko bare for å nevne noen eksempler. Det er eierens mål at selskapet skal påta seg risiko, men når staten er eneste eier er det langt fra sikkert at denne risikoen stemmer med eierens øvrige politikk, eller vilje til å bære risiko. Med staten som eier representerer Statoil noe mer enn bare selskapet. Når staten er eneste eier blir koblingen mellom staten og selskapet svært tett; - Ikke bare i Sverige og Danmark, men også i politisk krevende omgivelser som Nigeria, Angola og Aserbajdsjan. For oss kan det være opplagt at Statoil ikke er noe utenrikspolitisk instrument, men det er ikke like opplagt for alle andre. Ser vi for eksempel på Gazproms rolle, er veien fra selskapsstrategi til Russisk utenrikspolitikk meget kort, og det har stor betydning for hvordan vi opplever selskapet. Jeg nevner dette bare for å vise at selv om man av prinsipielle grunner mener at staten bør eie en virksomhet, vil det likevel finnes både avgrensninger og krav til hvordan eierskapet kan utøves. Og i tilfellet Statoil er det mer enn én statsråd som har opplevd at det kan veksle mellom glede og fortvilelse å representere summen av statens interesser. Hva så med selskapet? Her gjelder for det første motstykket til statens behov for ikke å blande roller, nemlig å etablere troverdighet som kommersiell aktør. En konkurranseutsatt bedrift kan ikke inngå i langsiktige partnerskap og avtaler dersom partnerne har mistanke om at det skjuler seg andre motiver bak enn de rent Side 7

8 forretningsmessige. Det er nettopp fordi man har tillitt til at staten ikke vil gripe direkte inn i selskapets kommersielle vurderinger at slike avtaler har vært mulige. Vi ser med en gang at det oppstår et paradoks: Statens eierskap er vellykket bare dersom eieren avstår fra å drive direkte forretningsmessig styring av virksomheten. Fordi staten har så mye makt, og så mange andre oppgaver, er den som eier avhengig av å legge bånd på seg selv. En fordel med å ha en generalforsamling som består av bare én person er at møtene sjelden blir særlig lange. Men utover dette innebærer 100 prosent statlig eierskap viktige utfordringer når det gjelder strategiske beslutninger. Jeg har allerede nevnt Saga-transaksjonen som ett eksempel. De fleste vil forstå at når vi snakker om den type transaksjoner som finner sted i olje- og gassindustrien er behandling via Stortinget ikke et enkelt alternativ. Et aktuelt eksempel her er de pågående diskusjonene i Frankrike om den foreslåtte fusjonen mellom Gaz de France og Suez, som krever eksplisitt lovendring i det franske parlamentet og der meningene er delte. Statlig eierskap betyr i praksis at visse strategiske virkemidler enten ikke er tilgjengelige, eller bare i begrenset grad. Det er ikke vond vilje som gjør beslutningene vanskelige, men at statsråden til enhver tid har behov for å forsikre seg om at en kommersiell beslutning også er politisk akseptabel. For å ta et nytt eksempel: Beslutningen til Norske Skog om å nedlegge Union i Skien var kontroversiell. Men hva om staten hadde vært eneste eier av Norske Skog? Hadde Union blitt nedlagt da? Og hvis ikke, - hadde det vært en riktig langsiktig beslutning for Norske Skog å la Union leve videre? Jeg skal ikke gi svaret, men bare vise til at når staten er eneste eier drives eierskapet av skiftende motiver. Dette er fordi staten skal fylle ulike roller som ofte er konfliktfylte. Det kan være alt fra behov for kortsiktig politisk gevinst, til en gjennomtenkt og langsiktig industriell strategi. Problemet for selskapet er at det kan være vanskelig å leve med begge deler samtidig. Her ligger også mye av forklaringen på at statlige bedrifter så ofte har mislykkes, også i Norge. Her er empirien og de samfunnsvitenskapelige studiene entydige: Politisk kontroversielle omstillinger finner rett og slett ikke sted. Det er nok å minne om den helt nødvendige oppryddingen som skjedde i norsk statsindustri på tallet, og som hadde paralleller i en rekke andre europeiske land. Med staten som eneste eier blir man nødvendigvis gjenstand for politiske hensyn, og resultatet kan fort bli kortsiktig ikke langsiktig tenkning. Som et siste element vil jeg nevne statens utbyttepolitikk. Gjennom denne politikken gir eierne sterke signaler til selskapets ledelse og organisasjon og omverdenen. Lærebøkene forteller oss at eierne bør være mer aggressive når selskapet leverer dårlige resultater enn når det går godt. Men de forteller også at selskapets langsiktige utvikling er avhengig av egen kapital for å finansiere nye prosjekter og sikre videre vekst. For statens selskaper er imidlertid denne logikken opphevet, for da snakker vi ofte mer om behovet for å finne inndekning på statsbudsjettet fra ett år til det neste. I år foreslår for eksempel regjeringen at det skal tas ut et utbytte fra Statkraft på 98 prosent. For meg er det opplagt at staten kan ta så mye utbytte den bare vil fra Side 8

9 selskaper den eier. Ja, den kan ta mer enn 100 prosent i utbytte dersom den mener at selskapet sitter på for mye kapital. Men kravet må være at utbyttepolitikken begrunnes ut fra selskapets behov, og ikke ut fra behovet om å balansere ett enkelt statsbudsjett. Dette henger igjen sammen med at staten må ha en klar oppfatning om hva den ønsker med sitt eierskap, og at disse målene er klart kommunisert; - overfor selskapet, de styrende organene og omverdenen generelt. Også dette er en illustrasjon på at statens selskaper kan bli underlagt kortsiktige politiske hensyn som har mindre å gjøre med selskapenes egen utvikling, enn med statens mer sammensatte behov og roller. 6. En ny eierløsning for Statoil På slutten av 1990-tallet var det helt klart at statens mål for Statoil var eksponering for full konkurranse på norsk sokkel og krav om konkurransedyktig avkastning. Samtidig var det et mål at selskapet skulle vokse videre, utvikle seg og vinne nye markedsposisjoner internasjonalt. Man kunne tenkt seg andre eierstrategier for Statoil. En slik strategi ville være å begrense Statoils virksomhet til norsk sokkel. Da ville risikoen øke, porteføljen av nye prosjekter bli mindre og mulighetene til å videreutvikle selskapet bli færre. Statoil ville så å si bli et selskap som levde og døde med norsk sokkel. Men dette var ikke den framtiden man ønsket for Statoil. Dermed var det også grunn til å tenke igjennom statens eierrolle på nytt. Statens opprinnelige mål med Statoil var å sikre norsk kompetanse som kunne fungere som motvekt til, og partner med, de store, internasjonale oljeselskapene, i alle deler av verdikjeden. På slutten av tallet var dette målet nådd, og vel så det: Statoil er nå den ledende operatøren på norsk sokkel, selskapet har demonstrert evne til å bringe en rekke krevende prosjekter fram til produksjon, det er teknologisk ledende på flere områder, og det har etablert en rekke internasjonale posisjoner. Det neste, logiske målet for selskapet ble dermed å sikre videre vekst, og innrette eierskapet etter et slikt mål. Det var altså snakk om to oppgaver: Å sikre selskapet en plattform for videreutvikling Og å videreføre nasjonalt eierskap til et selskap med fortsatt stor strategisk verdi for Norge Den løsningen som ble valgt var å delprivatisere Statoil, med staten som dominerende eier. Beslutningen var naturligvis unik, men det var ikke selve modellen. Det vi i virkeligheten fikk var en Hydro-modell også for Statoil, - en modell som hadde gitt gode resultater gjennom flere tiår. Kortversjonen av Hydro-modellen er at staten er en sterk eier som sikrer nasjonalt eierskap, samtidig som privat eierskap og en børsnotert aksje sikrer både eksponering mot kapitalmarkedet og at eiermotivene blir tydelige. Fordi det er flere eiere enn staten, og fordi selskapet er børsnotert, blir eiernes rolle i forhold til selskapet klargjort: Eierinteressene er mer entydig knyttet til selskapets resultater. Side 9

10 Ved å ha flere eiere i Statoil oppstår det dermed flere gevinster, både for eieren og for selskapet: Statens mål med eierskapet blir tydeligere, og mulighetene for rolleblanding færre Statens kontroll og vurdering av selskapets prestasjoner blir enklere, ikke minst fordi aksjen er børsnotert Statens eierrisiko blir delt på flere For selskapet betyr endringen tilsvarende: At eiernes mål og selskapets mål blir mer sammenfallende, og dermed også de industrielle driverne for videre vekst At forholdet til staten som eier blir enklere, fordi målet med eierskapet er tydeligere formulert At selskapets prestasjoner blir mer sammenlignbare med konkurrentene Jeg opplever at delprivatiseringen av Statoil var et håndslag til selskapet, og uttrykk for en sterk vilje til at det skal utvikle seg videre. Det var uttrykk for en modning av statens eierrolle, og det var et viktig grep for å sikre Statoil fortsatte vekstmuligheter. Men det kom flere konsekvenser av beslutningen: Som følge av delprivatiseringen ble Petoro etablert, med eget ansvar for å følge opp statens betydelige direkte investeringer i oljevirksomheten gjennom SDØE. Og selv om jeg mener at Statoil gjorde en god jobb som ivaretaker av SDØE, er det liten tvil om at det har blitt mer åpenhet om denne oppgaven etter at Petoro ble etablert. Det er en fordel for hele vårt politiske system og for samfunnet under ett. Tilsvarende fikk vi en ny løsning for norsk gasstransport, med klarere rollefordeling og med det statlige Gassco som operatørselskap for den samlede norske gassinfrastrukturen. Igjen var det snakk om endringer som gjorde rollene klarere, insentivene tydeligere, og dermed også den samfunnsmessige styringen enklere. I olje- og gassindustrien blir store verdier forvaltet. Det er i samfunnets interesse at denne forvaltningen skjer mest mulig åpent, slik at det er mulig for hver og en av oss å sette oss inn i selskapenes strategier og beslutninger. Med Statoil på børs har denne muligheten blitt vesentlig større. Også dét er en demokratisk fordel. Med staten som eneste eier, og statsråden som generalforsamling, var Statoils eneste forpliktelse å formidle sin strategi gjennom den såkalte paragraf 10 planen, - et årlig vedlegg til Stortinget som etter hvert fikk liten oppmerksomhet. I dag blir Statoils vurderinger og beslutninger overvåket på daglig basis, samtidig som selskapet må gi børsene åpen tilgang til tall for både produksjon, reserver og videre planer. Statoil på børs er med andre ord et langt mer åpent og tilgjengelig Side 10

11 selskap enn tidligere, og det er samtidig et selskap som mer enn før må rettferdiggjøre sine beslutninger. Derfor har delprivatiseringen også en demokratisk side: Større åpenhet, større tilgjengelighet, og mer informasjon for allmennheten. I tillegg har vi oppnådd den effekten at alle som ønsker å dele Statoils risiko nå kan gjøre det ved å investere i selskapet. Personlig synes jeg det er hyggelig at så mange av selskapets egne ansatte har ønsket å investere i Statoilaksjer. Det er uttrykk for tro på det selskapet man jobber i. I et nasjonalt perspektiv har det også vært nyttig for det norske kapitalmarkedet å få en så stor aksje inn på børsen. Når alt dette er sagt, vil jeg også legge til at kapitalmarkedene helt klart har sine mindre sterke sider. Det er for det første kortsiktig, i den forstand at på børsen er selv tre-fire år lang tid vel, vi vet vel at det finnes aktører på børsen som synes at tre-fire måneder kan være lang tid. Dette står i skarp kontrast til perspektivene til oljeselskapene som ofte strekker seg over flere tiår. Så det ligger en fare i at man kan bli for kortsiktig, dersom man lar den løpende utviklingen i aksjekursen styre for mye av beslutningene. Aksjemarkedene kan også være ensidige, på den måten at de fokuserer sterkt på bare enkelte sider ved selskapenes prestasjoner; - som for eksempel overskudd, produksjonsmål, kostnadsmål eller reservetall. Men for et selskap vil alle slike størrelser inngå i en helhet, og for ledelsen av selskapet vil oppgaven alltid være å finne den rette balansen mellom kortsiktige resultater og langsiktig vekst. I et slikt bilde kan staten som langsiktig eier være med på å utbalansere børsenes fokus på det kortsiktige. 7. Fem år på børs hva er resultatene? Etter fem år på børs er det lett å slå fast at verdien av statens eierskap i Statoil har økt kraftig. Da Statoil gikk på børs vurderte markedet at selskapet var verdt 136 milliarder kroner. I sommer, etter fem år på børs, var verdien om lag 400 milliarder kroner. Statoil er i dag blant de hundre mest verdifulle selskapene på New York Stock Exchange, og det største selskapet i Norden målt etter markedsverdi. Som en kuriositet kan jeg nevne at i min tid i Statoil var selskapet mindre verdt enn Hennes & Mauritz. Så kan man si at dette skyldes økte olje- og gasspriser, og ikke Statoils egne prestasjoner. Men det er feil. Selv når vi korrigerer for oljepris har Statoil blitt et mer lønnsomt og verdiskapende selskap enn det var før delprivatiseringen, og verdiutviklingen mot andre børsnoterte oljeselskaper er så godt som lukket allerede etter få år. Statoil har levert høyere vekst og sterkere marginer enn det som ble lovet i 2001, og mange av de målene som ble satt for 2007 er allerede nådd. Dette forteller oss to ting: For det første at Statoils evne til å levere og konkurrere er solid Og for det andre at statens eierpolitikk i alle år fra 1972 har vært svært vellykket, for ellers hadde slike resultater ikke vært mulige Mange ser på børsnoteringen av Statoil som et brudd i statens eierpolitikk. For meg er det motsatt; - jeg ser kontinuitet. Før eller siden ville en Hydro-modell også for Statoil vokse fram, rett og slett fordi denne modellen er en mer naturlig eiermodell enn fullstendig statlig eierskap. Den ivaretar statens behov for eiermessig innflytelse, den sikrer nasjonalt eierskap og den bidrar ikke minst til å klargjøre statens formål Side 11

12 med eierskapet. Kort sagt: Børsnoteringen har gjort staten til en bedre eier, og Statoil til et bedre selskap. Som alle her vet er min tid i Statoil over. Likevel synes jeg det er spennende å tenke på framtiden til selskapet. Da er det tre forhold jeg særlig vil trekke fram. For det første at Statoil så tydelig har bidratt til å revitalisere arbeidet på norsk sokkel. Her finnes det fortsatt et potensial for enorm verdiskaping i mange tiår framover, og det er helt naturlig at Statoil tar en lederrolle. Men den internasjonale veksten er enda viktigere i et langsiktig perspektiv. Statoil har sterke posisjoner i Kaspiregionen, i Nord- og Vest-Afrika og nå også i Mexicogulfen gjennom strategisk verdifulle oppkjøp. Det er all grunn til å tro at Statoils internasjonale vekst vil fortsette. Endelig vil jeg peke på Statoils rolle som gasselskap, en rolle som er unik i Nordvest- Europa og der selskapet har store ambisjoner for framtiden. Med det ressursgrunnlaget som allerede finnes, og de mulighetene som eksisterer bl.a. i Nord-Afrika, Vest-Afrika og ikke minst i Norskehavet og Barentshavet, er det all grunn til å tro at Statoil vil bli et nøkkelselskap som leverandør av energi til Europa og USA i tiårene som kommer. 8. Staten som eier Statoil som lærestykke Statens eierrolle i Statoil har fått internasjonal anerkjennelse. Det er få land og nasjonale oljeselskaper som kan vise til samme resultater. Det startet som et privilegert selskap med sektorpolitiske oppgaver Det fortsatte som et selskap som stadig ble utsatt for mer konkurranse og likebehandling I dag er selskapet børsnotert, og leverer resultater som er helt i toppen av hva internasjonale oljeselskaper presterer Gjennom hele denne utviklingen har staten stått som garantist for nasjonal forankring, og for at viktige funksjoner som ledelse, strategiutvikling, og forskning og teknologiutvikling har skjedd med utgangspunkt i Norge. Som ledende aktør på norsk sokkel spiller Statoil en hovedrolle her hjemme, slik det alltid var ment. Men som konkurransedyktig selskap har Statoil også alle forutsetninger for å lykkes internasjonalt. Erfaringer, teknologi og verdier fra Norge kan nå brukes i de internasjonale energimarkedene. Men hva med framtiden? Hva vil skje videre med statens eierrolle? Det er selvsagt ingen som kjenner svaret på dette, men la meg i alle fall nevne noen poenger som jeg tror blir viktige: Etter hvert som Statoils internasjonale engasjement øker vil statens vilje til å bære risiko som eier også bli utfordret. Det er én ting å eie et selskap som har sin viktigste virksomhet på norsk sokkel, det er kanskje ikke like naturlig for staten å eie et oljeselskap som har sin hovedvirksomhet i utlandet; Side 12

13 Etter hvert som norsk sokkel modnes og produksjonen faller, vil sammensettingen av den samlede porteføljen til Statoil og SDØE kunne bli et tema. I dag har staten en samlet eierstrategi for Statoil og SDØE. Det mener jeg er klokt, ikke minst fordi det betyr at Statoil har ansvaret for markedsføringen av statens egen olje og gass. Men det er ikke like sikkert at dette arrangementet er like naturlig i all framtid; Og endelig har vi utviklingen av selve aktørbildet i olje- og gassindustrien. Statoil er en attraktiv partner i dag, og jeg vil ikke utelukke at det kan finnes selskaper der Statoil kan inngå som del av en større helhet enten ved å overta andre virksomheter eller ved å gå sammen med dem. Dette er spekulasjoner fra min side. I overskuelig framtid er dagens modell etter min mening robust. I dag har Statoil bare fem eiere som eier mer enn 1 prosent av selskapet. Staten er største eier med 70,9 prosent. Den nest største eieren er Bank of New York, med 3,14. Neste grense går ved 50 prosent, og deretter ved 33,3 prosent, som er viktige terskelverdier for statens innflytelse som eier i forhold til aksjeloven. Med under 50 prosent eierskap i Statoil vil den samlede eierstrategien for Statoil og SDØE kunne bryte sammen. Jeg ser få grunner til at det skulle være en god løsning i dag, og heller ikke mange år inn i framtiden. For min del håper jeg derfor at staten fortsatt blir en stor eier av Statoil. I et lite kapitalmarked som det norske er det simpelthen ingen andre aktører som kan påta seg oppgaven med å fylle gapet mellom 70 og 3,14 prosent. Det betyr i praksis at det bare er staten som kan sikre fortsatt nasjonalt eierskap i Statoil. En slik nasjonal forankring er viktig av industrielle og kompetansemessige grunner: Det handler om den videre utviklingen på norsk sokkel, der vi fortsatt vil trenge all den kompetansen og oppmerksomheten som Statoil kan tilby; Det handler om utviklingen for norsk leverandørindustri, som fortsatt trenger erfaringene fra norsk sokkel for å sikre ny internasjonal vekst; Det handler om norske oppgaver som leverandør av sikker energi, og der Statoil spiller en nøkkelrolle; Det dreier seg om betydningen for forskning og utvikling i Norge, der Statoil er sentral både som oppdragsgiver og investor; Og endelig handler det om verdien for landet vårt av å ha et genuint lokomotiv som trekker med seg nye oppgaver, både hjemme og ute og som kan ta nye talenter til en næring som trenger ny kompetanse. Det er en velkjent floskel at Norge er et lite land i verden. Men det er faktisk også sant. I et lite land med store naturressurser vil det finnes selskaper der spørsmålet om nasjonalt eierskap er viktig, og der staten ofte er den eneste eieren som kan sikre et slikt mål. Statoil er et eksempel på dette. Side 13

14 Men for at statens eierskap skal være vellykket er det nødvendig at alle aktører har en klar oppfatning om sin rolle, og etterlever denne i et samspill som av og til kan bli nokså følsomt. For eksempel er det nødvendig at staten utøver sitt eierskap gjennom selskapenes styrende organer, at den har et klart formål med eierskapet og at den avstår fra å gripe direkte inn i de løpende kommersielle vurderingene som selskapenes ledelse og styre hele tiden må gjøre. Like viktig er det at man unnlater å skape inntrykk av at staten gjennom aktiv eierpolitikk vil gripe inn i konkrete saker, slik vi har sett noen eksempler på nylig. Men det stilles også krav til selskapenes styrer og ledelse. Å ha staten som eier ofte som dominerende eier betyr at selskapene skal og må være følsomme for de ulike rollene staten må fylle. Diskusjonen om en mulig sammenslåing mellom Statoil og Hydro for noen år tilbake er ett eksempel på at man ikke alltid forstår dette. Her ble prosessen helt gal, og den endte med at staten av politiske grunner ble tvunget til å sette foten ned i all offentlighet. Dette burde selskapene ha forstått. Jeg mener ikke at selskapene ikke har ansvar for å vurdere denne typen løsninger. Men jeg mener de har et ansvar for å forstå den bredere sammenhengen slike spørsmål inngår i. Motstykket til at staten opptrer ryddig og profesjonelt som eier vil alltid være at selskapene opptrer ryddig i forhold til eieren, særlig når det gjelder prosesser som man vet vil være politisk følsomme. Dette er egentlig ikke veldig forskjellig fra situasjonen i rene private selskaper med en eller flere hovedeiere. Også der må det utøves skjønn i håndteringen av saker av stor strategisk betydning for eierne. Det er nettopp i denne balansen at vellykket statlig eierskap ligger, og den kan bare finnes dersom alle parter utøver godt skjønn og kjenner sin spesielle rolle. For meg er Statoil et eksempel på godt utført statlig eierskap, både før og etter delprivatiseringen. 9. Avslutning Det er min mening at ordningen med staten som eneste eier av Statoil før eller siden ville brutt sammen, fordi spenningene mellom selskapets behov for vekst og statens behov for å balansere alle sine ulike oppgaver ville blitt for store. Med kravene om likebehandling av Statoil med alle andre selskaper, hadde staten som eneste eier lite annet å tilby enn langsiktig, nasjonal forankring. Med dagens modell er dette behovet vel ivaretatt. Men i tillegg har vi oppnådd noen andre fordeler, både for selskapet og for staten som eier. Ikke minst har vi fått en klarere forståelse av hva staten ønsker med sitt eierskap, og vi har redusert mulighetene for blanding av de ulike rollene staten nødvendigvis må fylle. I mange oljeproduserende land er sammenblandingen av statens oppgaver og oljeselskapets oppgaver tilnærmet total. I Norge har vi greid å unngå dette. Det skal vi være glade for. Side 14

15 Det en interessant observasjon at den norske stat greide å ta Statoil på børs før den greide å endre ordningen med en egen statskirke. Jeg vet ikke hva Max Weber eller Arvid Brodersen ville sagt om akkurat det. Men det er slående at statens oppgaver i moderne samfunn må begrunnes på nytt og på nytt. Kanskje er ikke argumentene for at staten skal ha religiøse oppfatninger sterke nok til at statskirken overlever. I alle fall var ikke argumentene for at staten skulle være eneste eier av Statoil gode nok. Det taler til kvalitetene ved det norske politiske systemet at man evnet å gjøre noe med det til beste for staten, og til beste for selskapet. Takk for oppmerksomheten. Side 15