Bedre politikk, bedre resultater Fokus på sosial inkludering som gjennomgående målsetting.

Transkript

1 Bedre politikk, bedre resultater Fokus på sosial inkludering som gjennomgående målsetting >

2 I prosjektet "Mainstreaming Social Inclusion" undersøkes det hvordan sosial inkludering kan gis en sentral rolle i politikkutforming og utvikling av administrative prinsipper i EU-landene. 1 Utgangspunktet er den stadig høyere prioritet som EU-rådet gir til bekjempelse av sosial ekskludering og fattigdom i medlemslandene særlig gjennom målene i Lisboa-strategien. Hovedmålet med prosjektet er å styrke forståelsen av hvordan arbeidet for sosial inkludering kan inkluderes i politikk på ulike nivåer, og hvordan dette arbeidet kan vurderes og evalueres. Knyttet til arbeidet med de nasjonale handlingsplanene og implementeringen av målene om å fjerne fattigdom og å øke sosial inkludering har denne undersøkelsen utviklet et rammeverk for evaluering av hvordan medlemslandene bygger inn et fattigdomsperspektiv i sin politikk på ulike nivå. Det foreligger to produkter fra prosjektet, en bok og en nettside. Boken gjennomgår de konsultasjoner som er foretatt av EU-rådet, bl.a. koordinering av nasjonale initiativ for sosial inkludering og nasjonale handlingsplaner. I undersøkelsen utforskes to nøkkelfaktorer for å sikre en gjennomgående vektlegging av sosial inkludering: Policy-utvikling som prosess Engasjement og deltakelse fra alle relevante interessenter i policy-utviklingen. Boken setter også søkelys på hvordan vektleggingen av sosial inkludering kan evalueres og foreslår et rammeverk for en slik evaluering, herunder mulige indikatorer. Gjennomgående politiske mål I utgangspunktet ble det ansett som viktig å klarlegge hva man skal mene med en gjennomgående politisk målsetting. Ut fra gjennomgang av relevant litteratur er det klart at en slik hovedvektlegging nå er en viktig del av den europeiske dagsorden for å fjerne fattigdom og sosial ekskludering. Det er en økende støtte i medlemslandene til utvikling av politikken for å fremme sosiale inkludering. Etter å ha undersøkt hvordan en gjennomgående politisk målsetting anvendes på andre politikkområder, for eksempel likestilling, ble følgende definisjon tatt i bruk i dette prosjektet. Å legge hovedvekt på sosial inkludering vil si å integrere målsettinger om fattigdomsbekjempelse og sosial inkludering, herunder likestillings perspektivet, på alle områder og alle nivåer innen utformingen av politikk. Dette skjer gjennom deltakelse fra offentlige myndigheter, arbeidslivets parter, frivillige organisasjoner og andre relevante aktører. Hovedvektlegging av sosial inkludering som politisk prosess avhenger av en rekke nasjonale faktorer: engasjement og deltakelse fra relevante organer og aktører, de politiske og administrative strukturene i landet, og de ressursene som brukes for å sikre at slike hensyn blir ivaretatt i nasjonal og lokal politikkutforming. Disse faktorene påvirker hverandre gjensidig og er alle avgjørende for en vellykket prosess.

3 Utvikling av offentlig politikk En gjennomgående vektlegging er viktig i den politiske prosessen fordi den gir muligheter for engasjement. Dette fører i sin tur til bedre ressursbruk og mer målrettet bruk av offentlig midler. Den politiske prosessen utvikler seg fra at en idé skapes, deretter gjennom utviklingen av en politikk, iverksetting, evaluering av effektivitet, frem til modifisering av politikken. Hvordan syklusen virker, avhenger av myndighetsstrukturen og tildeling av ressurser på hvert trinn. Innenfor mer sentraliserte strukturer, som i Irland, Portugal og Norge, skjer politikk-utformingen i hovedsak på nasjonalt nivå. Implementeringen skjer på det lokale plan hvor det ytes tjenester innenfor et nasjonalt rammeverk. I de mer desentraliserte systemene, som i Tsjekkia, Frankrike og Nord-Irland (som en region i Storbritannia), blir myndighet til politikkutforming (innenfor et nasjonalt rammeverk) overført til regionalt eller lokalt nivå. På disse nivåene finner man ansvaret for politikken innenfor mange av de helt sentrale områdene knyttet til sosiale inkludering, f. eks. boligbygging, helse, utdanning, sosial sikkerhet. Avhengig av den lokale situasjonen og engasjementet i lokalmiljøene (som uttrykt gjennom det politiske mandatet) og hos myndighetene vil prioritering og ressurser variere mellom regioner og lokale myndigheter. Regionale og lokale administrasjoner verner om sin rett til å foreta avgjørelser innenfor sine kompetanseområder, uavhengig av de nasjonale oppleggene, særlig der implementeringen er basert på lokalt fremskaffede midler. Fordelingen av ressurser til de ulike nivåene, enten det er økonomiske ressurser eller personell med relevant kunnskap og erfaring, er viktig for det skal lykkes å etablere sosial inkludering som gjennomgående målsetting. Hvis det allokeres utilstrekkelige ressurser til implementeringen, vil den ikke fungere. Innenfor mer sentraliserte ordninger skjer finansieringen via statsbudsjettet, mens personellet som yter tjenester på det lokale nivået, vanligvis finnes i de regionale/lokale administrasjonene. I land der ansvar for policy og tjenesteproduksjon er overført til de lavere administrasjonsområdene, kan finansieringen helt eller delvis skje gjennom lokale skatter, f.eks. til sosial boligbygging. Dette fører til et mangfold av tilnærminger for å oppnå sosial inkludering på lokalt nivå. Innenfor konteksten av disse to styringssystemene kan man finne tre utbredte tilnærminger for vektlegging av sosial inkludering: Politiske mål rettet inn mot spesifikke sosiale problemer Brede sosialpolitiske tiltak for å fremme sosial inkludering Annen offentlige politikk som ikke er direkte knyttet til sosial inkludering, men som kan påvirke forholdene for dem som står i fare for å havne i fattigdom. Dette viser hvor kompleks politikkutformingen og de ulike styringssystemene og styringstradisjonene i ulike land kan være. Men uavhengig av holdninger og styringsstrukturer er det behov for politisk og administrativt engasjement for å få til en vellykket implementering av en ønsket politikk. En gjennomgående politikk for sosial inkludering på alle områder er avgjørende for å nå målet om å utrydde fattigdom og sosial eksklusjon. Hovedvektlegging av sosial inkludering er et særlig krevende politikkområde. Det kreves engasjement fra alle statlige institusjoner samt entusiasme og samarbeid fra frivillige organisasjoner og organisasjoner som representerer utsatte grupper. Utfordringen for dem som utformer de politiske retningslinjene, er å finne metoder for å inkorporere dette perspektivet i de eksisterende politiske og administrative strukturene samt å sikre et permanent engasjement på alle styringsnivåer. 1 Det er vanskelig å finne en god oversettelse på prosjekttittelen og begrepet Mainstreaming Social Inclusion. Her har vi dels brukt gjennomgående vektlegging av sosial inkludering, dels hovedvektlegging av sosial inkludering og dels sosiale inkludering som gjennomgående politisk målsetting. Parallellen til hovedideen i prosjektet i norsk lovgivning og regelverk i dag ville være å pålegge Konsekvensutredninger mht. fattigdom og sosial eksklusjon på ulike nivåer og for ulike sektorer.

4 Deltakelse fra relevante aktører Sosial inkludering og nasjonale handlingsplaner som prosess En viktig utvikling de siste tiårene når det gjelder offentlig styring og politikkutforming, har vært trenden mot en mer konsultativ holdning. En av de viktigste sosiale målsetningene innen EU er å styrke publikums engasjement i utvikling av politikk på det nasjonale nivået og på EU-nivået. Engasjement kan anta en rekke former fra informasjonsarbeid gjennom konsultasjoner til deltaking i selve beslutningsprosessen. Hver form bygger på den foregående. Det kan ikke skje noen konsultasjon uten informasjon. Det kan ikke være deltakelse uten konsultasjon, og det kan ikke være noen felles beslutningstaking uten deltakelse. Selv om det finnes mange hindringer for bruk av en deltakertilnærming i politikk-utformingen, er det også en rekke fordeler som viser hvordan bredere engasjement kan forbedre politikkutformingen: et utvidet kunnskapsgrunnlag på grunn av bredere deltakelse kan gi bedre resultater i lokalsamfunnet, og dette fører igjen større sosial likhet. Økt politisk engasjement på lokalnivå er også en fordel. Dette viser seg ved at det i mange av medlemslandene oppstår lokale partnerskap som blir mekanismer for implementering av nasjonal politikk på lokalt nivå. Konsultasjon og deltakelse fra involverte parter er en av de fire felles målsetningene for EU i kampen mot fattigdom og sosial ekskludering og er en foretrukket metode for å få grep om problemene. Dette ble demonstrert under arbeidet med forberedelse til og utarbeidelse av nasjonale handlingsplaner for inkludering. Referanser til deltakelse finnes i alle handlingsplaner i EU-medlemslandene. Hvert land har etablert mekanismer for å engasjere frivillige organisasjoner i arbeidet med handlingsplanene. Da man sammenlignet den første runden av handlingsplaner for inkludering med den andre runden, fant man klare indikasjoner på mer uttalte deltakende holdninger. Denne trenden innen styringsformer har også hatt innvirkning på hvordan sosial inkludering som gjennomgående målsetting finner sin plass i offentlig politikk. Engasjement gir mulighet for å fange opp synspunktene og prioriteringene til mennesker som er ekskludert, og sikrer at tiltakene oppfyller behovene og ikke bare gjenspeiler politiske preferanser. På den annen side er mekanismer som direkte engasjerer mennesker som opplever fattigdom mindre utbredt. Det finnes også ulike tilnærminger for å fremskaffe ressurser for å tilrettelegge ulike gruppers engasjement i de nasjonale handlingsplanene. Det finnes en oppfatning om at deltakelse fra nøkkel-aktører ikke alltid blir realisert gjennom de eksisterende strukturer, og at ressurser ikke er tilgjengelig for å sikre full deltakelse i planarbeidet og i politikkutformingen. Likevel, jo mer engasjert lokale, regionale og nasjonale nivåer er i planarbeidet, jo mer ekspertise akkumuleres. Dette kan føre til politisk konsensus og et felles fokus på bekjempelse av fattigdom og sosial ekskludering på tvers av EU-landene.

5 Evaluering En viktig del av policy-prosessen er å overvåke og evaluere politikken som føres på ulike nivå. Evaluering er viktig for å fastslå behovet for endringer og gir grunnlag for prioriteringer av ressurser. En slagkraftig evaluering forutsetter at det utarbeides en rekke mål og indikatorer allerede i planleggingsfasen. Dette sikrer kriterier eller standarder for å måle politikkutformingen og hvilket gjennomslag politikken har fått på ulike områder ved slutten av policy-prosessen. Hovedvektleggingen av sosial inkludering er et nytt konsept. Det finnes lite erfaring med evaluering på dette feltet, og det er mangel på instrumenter som kan benyttets til å måle virkningen på offentlig politikkutforming på ulike nivå. Men selv om det finnes en rekke tekniske, logistiske og designmessige utfordringer, gir den foreliggende undersøkelsen et rammeverk for evaluering. Konklusjoner 1. Sosiale inkludering som gjennomgående politisk målsetting er en prosess som kan inkorporeres på alle myndighetsnivåer i utforming, implementering og evaluering av offentlige politikk for å fjerne fattigdom og sosial ekskludering, slik medlemslandene ble enig om i Lisboa-strategien, og slik strategien er tatt opp igjen av etterfølgende EU-råd. 2. Hvis det å vektlegge sosial inklusjon skal ha noen innvirkning på utformingen av politikken, og hvis politikken skal nå målet om sosial inkludering, må følgende elementer være på plass: Politisk engasjement Sosial konsensus Politisk koordinering Mekanismer for å engasjere relevante aktører Allokeringen av tilstrekkelige ressurser, både økonomiske og personellmessige. 3. Hvordan sosial inklusjon som gjennomgående målsetting kan brukes innen det enkelte medlemsland, avhenger av den myndighetsstruktur som finnes. Vellykket implementering avhenger av at det finnes et sterkt politisk og administrativt engasjement på alle nivåer nasjonalt, regionalt og lokalt. 4. En gjennomgående målsetting er viktig for utvikling av ny politikk og for målstyring av politikk for fjerning av fattigdom og sosial ekskludering. 5. Selv om sosial inklusjon som gjennomgående målsetting i økende grad er anerkjent og forstått i teorien, er det mindre utviklet i praksis. 6. Hvis gjennomgående vektlegging av sosial inklusjon skal bli et permanent innslag i offentlig politikk, er det helt avgjørende for å nå målsetningene i Lisboastrategien at man har et rammeverk for evaluering som kan gi omforente sammenligninger av reduksjon i fattigdom og sosial ekskludering i medlemslandene.

6 Combat Poverty Agency i Irland har sammen med åtte andre organisasjoner fra seks europeiske land gjennomført et treårig forskningsprosjekt ( ) for å fremme forståelsen av hovedvektlegging (mainstreaming) som et politisk verktøy for sosiale inkludering. Prosjektet er finansiert av Europakommisjonen, Direktoratet for arbeidsliv og sosiale forhold, gjennom Det overnasjonale utvekslingsprogrammet (TEP), Partnerorganisasjonene har vært: Departementet for arbeidsliv og sosiale forhold, Tsjekkia Sosial- og helsedirektoratet, Norge École Nationale de la Santé Publique, Frankrike Det nasjonale økonomiske og sosiale forum (National Economic and Social Forum), Irland Kontoret for sosial inkludering, Departementet for sosial- og familiesaker (Department of Social and Family Affairs), Irland Institutt for sosial sikkerhet, Departementet for arbeidsliv og sosial solidaritet, Portugal Kontoret til førsteministeren og viseførsteministeren (OFMDFM), Nord-Irland European Anti Poverty Network, Europa Combat Poverty Agency, Ireland Nettsted: Prosjektpartnerne har også utviklet et nettsted som utfyller boken fra prosjektet. Nettstedet er ment som et verktøy og hjelpemiddel for dem som er involvert i politikkutforming, og som et bidrag til utforming av politikk på dette området. Nettstedet gir teoretisk og praktisk veiledning på ulike felter: utvikling av offentlig politikk; engasjement fra alle aktører; evaluering og arbeidsmåter på tvers av sektorer. Boken og nettstedet er basert på funnene fra forskningsprosjektet og informasjon samlet gjennom en rekke studiebesøk i de deltakende medlemslandene og i Nord-Irland. Contact: msi@cpa.ie 2005 This project has received funding from the European Commission within the frame of the Community Action Programme to Combat Social Exclusion,