Finansdepartementet / Statssekretærutvalget, v/avd. dir. Knut Thonstad. Fra: WWF-Norge, v/gen. sek. Rasmus Hansson Dato:

Transkript

1 WWF-Norge Kristian Augusts gt. 7A P.b St.Olavs plass 0130 Oslo Norge Tlf: Faks: NOTAT Til: Finansdepartementet / Statssekretærutvalget, v/avd. dir. Knut Thonstad Fra: WWF-Norge, v/gen. sek. Rasmus Hansson Dato: Emne: Kopi til: WWF-Norges innspill til Handlingsplan for bærekraftig utvikling (Nasjonal Agenda 21) Forum for utvikling og miljø, v/dagl. leder Morten Eriksen INNHOLD SAMMENDRAG INNLEDNING Gamle forpliktelser snart handling? WWFs foreløpige innspill PROSESS Gamle feil om igjen? Forankring på øverste (politiske) nivå En bred og deltakende prosess Prosessen må fortsette INNHOLD Generelle krav til innholdet En handlingsplan skal være konkret Identifisering av korrekt handling krever et godt informasjonsgrunnlag Overordnet mål Overordnede prinsipper for bærekraftig utvikling Bærekraftig styresett i Norge Biologisk mangfold og urørt natur Hav- og kystmiljø Skog- og jordbruk Klima og energi Arktis og nordområdene Miljø i bistanden: Miljø for utvikling Andre tema Oppfølging, etterprøving og revisjon Det finansielle grunnlaget for gjennomføring WWF-NORGEs ROLLE OPPSUMMERING 21 KRAV TIL NASJONAL AGENDA REFERANSER...22 WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 1 av 22

2 VEDLEGG 1) Utvalgte referanser for evalueringer av og retningslinjer for planlegging av bærekraftig utvikling 2) WWFs Living Planet Report 2002 (3 eks.) 3) Verdens natur nr (temanummer av WWF-Norges medlemsblad, om Verdenstoppmøtet om bærekraftig utvikling, bl a med stoff om nasjonal strategi for bærekraftig utvikling) Kontaktpersoner i WWF-Norge: Rasmus Hansson, generalsekretær / rhansson@wwf.no Andreas Tveteraas, fagsjef / atveteraas@wwf.no Svein Erik Hårklau, rådgiver miljø og utvikling / sehaarklau@wwf.no WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 2 av 22

3 SAMMENDRAG WWF-Norge oppsummerer innspill og forventninger til Nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling (Nasjonal Agenda 21) i denne runde gjennom 21 krav til prosess og innhold i det usedvanlig viktige og krevende arbeidet regjeringen nå har igangsatt. Vi håper at de 21 punktene reflekteres i et ambisiøst utkast til handlingsplan som etter planen skal presenteres i løpet av våren. Dette utkastet kan da være grunnlaget for en konstruktiv videre prosess. 1) Handlingsplanen må i klartekst slå fast hva som er formålet med prosessen; det å legge opp til en ny og bærekraftig kurs for samfunnsutviklingen i Norge. 2) Handlingsplanen må slå fast at en bærekraftig utvikling er det overordnede målet for det norske samfunn, og at Nasjonal Agenda 21 er den overordnede planen for å få dette til. WWF forventer at handlingsplanen integreres med og har prinsipiell forrang over andre sentrale styringsdokumenter med hensyn til bl a grunnprinsipper og mål. 3) Handlingsplanen må diskutere hva bærekraftig utvikling faktisk innebærer, herunder en jevnere og mer rettferdig fordeling av jordens ressurser og vårt felles økologiske rom 1 innen og mellom generasjoner. Vi forventer at det klart uttrykkes at dette må få konsekvenser for måten nordmenn forbruker ressurser og belaster jordens økosystem på. Norge har i dag har et såkalt økologisk fotavtrykk 2 som er slik at skulle jordens befolkning bruke like mye ressurser som den gjennomsnittlige nordmann ville vi trenge tre ekstra jordkloder. Vi forventer at det drøftes og at det slås klart fast at dette ikke er bærekraftig. 4) Handlingsplanen må si klart sier at industrilandene har et særlig ansvar for å bidra til en utvikling som er bærekraftig, bl a på grunn av det store økologiske fotavtrykket verdens rike befolkning har på verdens økosystemer og ressursgrunnlag. Verdens fattige har en legitim rett til å øke sitt velferdsnivå og få dekket sine grunnleggende behov, noe som innenfor vårt felles økologiske rom må få konsekvenser for ressursbruk blant verdens rike. WWF forventer at planen klart uttrykker at rike land som Norge må gå foran i prosessen for å endre verdens forbruks- og produksjonsmønstre i bærekraftig retning, noe som for Norges del innebærer en målsetning om et redusert totalt forbruk av en rekke ressurser. 5) WWF forventer at handlingsplanen knesetter en del prinsipp som skal være overordnede i arbeidet for en bærekraftig utvikling, herunder føre-var-prinsippet, forurenseren-skal-betaleprinsippet, vugge-til-grav-prinsippet, beste-tilgjengelige-teknologi-prinsippet, økosystembasert naturressursforvaltning og naturens tålegrenser som prinsipp for belastning av resipienter. 6) Handlingsplanen må drøfte et bærekraftig styresett i Norge. Man må bl a drøfte hvordan planen og dens oppfølging i betydelig grad kan forankres i eksisterende politiske strukturer og planprosesser (f eks Statsministerens kontor, Finansdepartementet, langtidsprogrammet, nasjonalbudsjettet) samt vurderer nye strukturer og prosesser (f eks statsråd for bærekraftig utvikling, nasjonal komité for bærekraftig utvikling, årlige debatter i Stortinget om handlingsplanen og evaluering i forhold til måloppnåelse og indikatorer). 7) Visse elementer for de ulike tema som drøftes i Nasjonal Agenda 21 må med, herunder: En kort beskrivelse av status, utviklingstrender og utfordringer. 1 Økologisk rom: Dette rommet består av globale ressurser som atmosfæren, verdenshavene, ferskvann, jord og biologisk mangfold. 2 Økologisk fotavtrykk: Fotavtrykket måler menneskehetens bruk av fornybare naturressurser. Forbruket av naturressurser kan kun overgå klodens produksjonskapasitet i en kortere periode, ved at naturkapitalen reduseres. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 3 av 22

4 Konkrete mål 3, dvs. tall- og tidfestede mål både på kort og lang sikt. Hvilke tiltak som må iversettes/virkemidler som må tas i bruk for å nå målene. En kort beskrivelse av målgrupper. Hvem som er administrativt og ikke minst økonomisk ansvarlig for å gjennomføre tiltakene, dvs. at det må defineres klare institusjonelle roller. Hvem som er ansvarlig for oppfølging bl a i form av overvåking, evaluering og revisjon. Hvordan man skal følge opp, herunder hvilke indikatorer skal brukes. 8) Et grunnleggende element i handlingsplanen er en faktaorientert beskrivelse av status, utviklingstrender og utfordringer, samt en karakterisering av disse i lys av hva som er bærekraftig og ikke-bærekraftig. En sammenligning med tilstanden i resten av Europa og verden vil sette situasjonen i Norge i et nyttig perspektiv. WWF mener at det må utarbeides framskrivinger (ekstrapoleringer) av kjente trender og utviklingstendenser, samt alternative scenarioer for å illustrere noen sentrale veivalg vi står ovenfor. 9) WWF forventer at statsministeren og regjeringen går foran i arbeidet for å skape en handlingsplan for bærekraftig utvikling. Dersom ikke politisk ledelse føler eierskap og føler seg bundet til handlingsplanen, vil denne planen bli en trist repetisjon av andre lignende og mislykkede bærekraftsøvelser. FN- og OECD-retningslinjer for og erfaring fra slike prosesser og handlingsplaner tilsier at uten forankring og eierskap på høyeste politiske nivå vil man ikke få effektiv gjennomføring av en slik plan. 10) WWF mener at myndighetene må legge opp et opplegg som sikrer at berørte interesser reelt involveres og deltar. All erfaring viser at det ikke er nok å informere og konsultere berørte interesser (f eks ved å legge fram et dokument som så sendes på en høringsrunde), for deretter å bruke denne prosessen som et rettferdiggjørende stempel. 11) WWF mener det må etableres mekanismer for en bærekraftssjekk, en rutine i forvaltningen der strategier, planer og budsjetter (statsbudsjettet inkludert) sjekkes mot et sett kriterier for å sikre at den aktuelle prosess, dokument eller vedtak ikke er i konflikt med nedfelte mål for en bærekraftig utvikling. 12) WWF mener at handlingsplanen må fastslå målsetninger om økt vern av underrepresenterte områder (f eks lavereliggende områder, produktive skogområder, marine områder som er framhevet av OECD). WWF forventer at forskningens råd om vern av 5% produktiv barskog og det store behovet for marint vern og kartlegging av marine naturverdier reflekteres tydelig. Det må være et klart uttalt mål at alle naturlig forekommende arter i Norge skal ha levedyktige bestander i Norge. I denne sammenheng må OECDs vurderinger av norsk miljøpolitikk om behovet for økt beskyttelse av norske villaksstammer og de store rovdyrene legges til grunn. 13) Handlingsplanen må ha som mål at norske kyst- og havområder skal være blant de best forvaltede økosystemer i verden, og basert på økosystemtilnærming. Alle naturlig forekommende arter i økosystemene skal ha økologisk sikre bestandsnivåer. 14) Bærekraftsproblemene og utfordringene innen norsk oppdrettnæring må drøftes. Særlig viktig er fôrproblematikken og de alvorlige miljømessige og sosiale konsekvensene dagens og planlagt oppdrett legger/vil legge beslag på store mengder villfisk. Denne (fiske)ressursbruken kan på 3 På områder der slike kvantitative og tidfestede mål ikke er mulig å definere, er det et minimumskrav at man slår fast i hvilken retning utviklingen skal gå og så langt som mulig beskriver hvor raskt. Vi forventer også at prinsippet i den nordiske strategien om at det nordiske landet med høyest ambisjonsnivå på et tema legger listen for de andre landene følges opp av regjeringen. Vi forventer også at prinsippene som nordiske statsministre aksepterte for en bærekraftig nordisk region, 9 november 1998 i Oslo, reflekteres. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 4 av 22

5 ingen måte karakteriseres som bærekraftig, og bidrar til økt press på andre fiskeslag og dermed har store miljømessige, økonomiske og sosiale konsekvenser andre steder i verden. 15) WWF forventer at handlingsplanen bidrar til at internasjonale forpliktelser konkretiseres og gjennomføres i Norge. Et sentralt område er forpliktelser knyttet til biologisk mangfold der Norge har vært en pådriver for bl a konvensjonen om biologisk mangfold, men så langt ikke fulgt opp flere sentrale forpliktelser på hjemmebane (f eks regulering av tilgang til genressurser, bekjempelse av fremmede arter). Et annet sentralt område er forpliktelser innen klima. 16) Handlingsplanen må ha med en diskusjon av dagens utvinningstempo av våre olje- og gassressurser i et flergenerasjonsperspektiv. Her må det framgå at konsekvensene av menneskeskapte klimaendringer kan tilsi at en fortsatt rask utnyttelse av olje- og gassressursene vil være miljømessig helt uakseptabel, evt. legge betydelige begrensninger på utvinningstempo. Norske utslipp av klimagasser har de senere år vært på historiske rekordnivå og økende, på samme tid som Norge arbeider hardt for internasjonale forpliktelser om reduksjon. 17) Handlingsplanen må ha en informasjons- og kommunikasjonsstrategi/plan, og det må avsettes ressurser til å gjennomføre den. 18) Handlingsplanen må inneholde framdriftsbeskrivelser for prosessen videre. Nødvendige ressurser for å føre prosessen videre (finansielle, tid, kunnskap, kompetanse etc) må gjøres rede for. WWF ser det som naturlig at en del av den videre prosessen blir kompetanseheving i forhold til bærekraftig utvikling blant folkevalgte og i forvaltningen, så vel som næringsliv og befolkningen generelt. 19) Handlingsplanen må drøfte Norges viktige rolle og ansvar for Arktis og nordområdene, der unike naturverdier og noen av Europas største gjenværende villmarksområder og nesten intakte økosystemer finnes. WWF mener at handlingsplanen må ha som mål at Barentshavet skal bevares som et av verdens reneste og mest produktive havområder, og at Svalbard skal framstå blant de best forvaltede villmarksområder i verden. 20) Norges rolle i internasjonalt miljø- og utviklingssamarbeid, med vekt på miljø i bistanden må vektlegges. Bærekraftig naturressursforvaltning er i løpet av toppmøte-prosessen (WSSD) fastslått å være en grunnleggende forutsetning for varig og effektiv fattigdomsbekjempelse. Handlingsplanen må derfor legge opp til at større deler av norsk utviklingssamarbeid innrettes mot naturressursforvaltning og miljø. Naturressursforvaltningen må legge en økosystembasert forvaltning til grunn, og bli et reelt satsingsområde som grunnlag for varig fattigdomsbekjempelse, ikke bare noe som skal ivaretas gjennom integrering av miljøhensyn og da i stor grad gjennom å redusere og avbøte negative konsekvenser til det som oppfattes som et akseptabelt nivå. 21) For en meningsfull oppfølging av handlingsplanen og NA 21-prosessen må definerte mål kobles til indikatorer som måler endringer i status og utviklingstrender. Dette vil være grunnlag for vurdering av måloppnåelse, effekt av tiltak og virkemidler og evt. korrigering av tiltak og virkemidler, eller iverksetting av nye tiltak der det er nødvendig. Mekanismer og ansvar for oppfølging, etterprøving og revisjon må defineres i handlingsplanen for de ulike tema, herunder klare tidsfrister for oppfølging. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 5 av 22

6 1 INNLEDNING 1.1 Gamle forpliktelser snart handling? Forpliktelsene om nasjonale planer for bærekraftig utvikling ble nedfelt under toppmøtet om miljø og utvikling i Rio de Janeiro, 1992, og ble gjentatt bl a under Rio+5 møtet (UNGASS), 1997, samt under Rio+10 toppmøtet i Johannesburg (WSSD), Disse forpliktelsene er også nedfelt i andre internasjonale fora (f eks OECD). Etter Rio- og UNGASS-møtene har både utviklingsland og land det er naturlig å sammenligne seg med utarbeidet nasjonale strategier og handlingsplaner for bærekraftig utvikling. Internasjonalt har det foregått arbeid med slike planer bl a i FN, OECD og nordisk sammenheng, arbeid som Norge har støttet. St. meld. nr (Om FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro) uttaler bl a: Viktigheten av en aktiv og målbevisst oppfølging i hvert enkelt land kan ikke sterkt nok understrekes. Det er en forutseting at alle land utarbeider nasjonale handlingsplaner med utgangspunkt i Agenda 21 (kapt. 3, s. 25) På tross av dette er Norge først nå i gang med arbeidet for å lage en nasjonal handlingsplan. En plan som skal være det overordnede styringsdokumentet for utviklingen av det norske samfunn. Dette synes WWF er meget beklagelig. Når prosessen først er i gang forutsetter vi at regjeringen vil benytte seg av de retningslinjer og kriterier som er utviklet (se f eks de erfaringer som er høstet nasjonalt og internasjonalt (f eks OECD & UNDP 2002), samt de vurderinger som er gjort av integrering miljø og utvikling i norsk politikk og planlegging (f eks Lafferty & Meadowcroft 2000, Lafferty et al. 2002, OECD 1993, 2001a). Det er også utarbeidet retningslinjer og kriterier for prosessen i Norge, et arbeid som er utført av ProSus i samarbeid med Miljøverndepartementet (MD), KS, Idébanken, Miljøheimevernet og Vestlandsforskning. Som bl a OECD har påpekt i gjennomganger av norsk miljøpolitikk (OECD 1993, 2001a) er det et klart behov for å omsette overordnede nasjonale mål til spesifikke mål for ulike sektorer, og gode intensjoner til faktisk handling. WWF mener det er på høy tid dette skjer. 1.2 WWFs foreløpige innspill WWF-Norge har i det følgende gitt innspill etter invitasjonen av 13. desember 2002 fra Finansdepartementet (ref. 02/3969 JEH). Vi gir innspill på de tre temaene der Finansdepartementet har etterspurt kommentarer, med hovedvekt på i) prosessen knyttet til det videre arbeid med handlingsplanen (kapt. 2 Prosess) og ii) hvilke temaer handlingsplanen bør fokusere på (kapt. 3 Innhold). Det tredje punktet, hvilken rolle vi ønsker å spille i arbeidet med handlingsplanen og hvordan vi selv vil arbeide for en bærekraftig utvikling omtales også (kapt. 4 WWF-Norges rolle). Vi har valgt å oppsummere våre synspunkter gjennom 21 krav til utkastet til handlingsplan som skal presenteres til våren (Sammendrag). WWF har store forventninger til arbeidet med NA 21, noe vi også hadde i forkant av arbeidet med den nasjonale strategien. Som det går fram av kommentarene vi gav i forbindelse med strategien var vi meget skeptiske til prosessen bak og resultatet av hastverksarbeidet Nasjonal strategi for bærekraftig utvikling (UD 2002). Det høye ambisjonsnivået og den meget gode innsatsen på mange saker i WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 6 av 22

7 Johannesburg (WSSD), og gjentatte uttalelser fra regjeringen om at man ikke hadde hatt så høye ambisjoner uten et sterkt ønske om å gjennomføre i etterkant, gjør at vi også involverer oss i prosessen med den nasjonale handlingsplanen. WWF deler regjeringens syn på at Nasjonal Agenda 21 er den viktigste oppfølgingen av WSSD i Norge. Vi er beredt til å bidra konstruktivt i prosessen. Vi forventer at den norske handlingsplanen legger opp til en reelt ny kurs, slik tittelen på den nordiske strategien for bærekraftig utvikling indikerer. Vårt innspill i denne omgang fokuserer på de mer overordnede aspektene som prosess og tematisk hovedinnhold. WWF håper utkastet til handlingsplan som skal presenteres i løpet av våren vil inkludere våre innspill, innspill som i stor grad er forankret i internasjonale forpliktelser, retningslinjer og erfaring fra lignende arbeid med bærekraftig utvikling. På basis av et ambisiøst utkast som viser vilje til en ny kurs, en handlingsplan som faktisk trekker klart i retning av en bærekraftig utvikling, vil vi kunne bidra med mer detaljerte faglige innspill på våre kjerneområder. 2 PROSESS 2.1 Gamle feil om igjen? Å lage en handlingsplan for bærekraftig utvikling i det norske samfunn er uten tvil en usedvanlig viktig og krevende oppgave. Det må derfor settes av betydelige ressurser til arbeidet, bl a i form av tid, menneskelige og økonomiske ressurser, og det må sikres en meningsfull deltakelse fra relevante aktører, frivillige organisasjoner inkludert. WWF kan ikke se at dette er gjort og frykter nok et dårlig planlagt hastverksarbeid, på linje med det som skjedde under utarbeidelsen av Nasjonal strategi for bærekraftig utvikling (UD 2002). Prosessen var etter vårt syns meget kritikkverdig, og substansen i produktet i stor grad manglende. Som illustrasjon; den 13 år gamle St. meld. nr. 46 ( ) Miljø og utvikling. Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport er vesentlig mer substansiell enn strategien. WWF savner også en vurdering av tidligere nasjonale strategi- og planleggingsprosesser samt internasjonale erfaringer fra relevant arbeid, der man identifiserer typiske fallgruver og suksessfaktorer. Dette er ikke gjort som forberedelse for denne viktige prosessen. Natur- og miljøvernorganisasjoner (og andre) har i over 15 år gitt innspill til norske myndigheters arbeid med en bærekraftig utvikling. Det er da ganske utrolig at man starter en ny prosess, omtrent fra nullpunktet. Under og etter utarbeidelsen av den nasjonale strategien i 2002 innrømmet regjeringen at begrenset tid var et problem. Det var ikke mulig å skape en bred og meningsfull deltakelse fra relevante sektorer og aktører. Det er derfor med undring vi registrerer at regjeringen planlegger å gjennomføre en betydelig mer omfattende og krevende oppgave, det å lage en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling, på like kort eller kanskje til og med kortere tid. Sammen med flere andre organisasjoner har vi spilt inn forslag om en stegvis og mer tidkrevende prosess for utvikling av handlingsplanen, noe som ville lagt grunnlaget for en bred og meningsfull involvering av ulike interessegrupper (se bl a brev 6. nov. 2002). Vi registrerer at regjeringen fastholder på nasjonalbudsjettet 2004 (legges fram okt. 2003) som frist for framleggelse av handlingsplanen. Vi tror fortsatt dette er uheldig, og at det fullstendig urealistisk å få den brede og involverende prosess som bl a FN og OECD legger til grunn i sine retningslinjer, og som andre lands erfaring klart viser er nødvendig for et godt resultat. Det er særlig uheldig med et slikt hastverksarbeid i en situasjon der den generelle interessen for miljø og utvikling i samfunnet er nede i en bølgedal, og det kreves tid og innsats for å mobilisere ulike grupper til reell diskusjon om bærekraftig utvikling. WWF forholder seg like fullt til regjeringens plan og vil gi innspill, spre informasjon og søke å skape debatt om tema innen de tidsrammer som foreligger. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 7 av 22

8 2.2 Forankring på øverste (politiske) nivå Internasjonale retningslinjer (f eks fra FN, OECD) for utvikling av slike prosesser og handlingsplaner, erfaring fra nasjonalt og lokalt Agenda 21 arbeid i inn- og utland, samt generell erfaring fra planleggingsprosesser, tilsier at uten forankring og eierskap på høyeste (politiske) nivå vil man ikke få effektiv gjennomføring av den handlingsplanen man ender opp med. Handlingsplanen med mål, prinsipper og virkemidler forblir i periferien av framtidig beslutningstaking i stedet for en plan for har prinsipiell forrang når målkonflikter oppstår. OECD (2001b) framhever at et forpliktende og sterkt politisk engasjement er avgjørende for å oppnå den sektorintegrert styring som er nødvendig for å underbygge bærekraftig utvikling. Dette må komme fra de høyeste styringsnivåene og bli omfavnet av statsminister, så vel ministre for økonomi og finans, sosial velferd, helse og miljø. WWF ser i utgangspunktet positivt på at ansvaret for utarbeidelsen av NA 21 er løftet opp til et statssekretærutvalg, og at Finansdepartementet er tillagt stort ansvar i en prosess der det er avgjørende med tett koordinering med nettopp Finansdepartementet for å kunne gjennomføre en slik handlingsplan. Vi forventer også at statsministeren, ulike departements statsråder og andre sentrale politikere viser interesse og går foran i arbeidet for å skape en handlingsplan for bærekraftig utvikling. Det er avgjørende at politisk ledelse føler eierskap til og føler seg bundet av handlingsplanen. Viktig er det også å sikre at forvaltningen på ulike nivå deltar aktivt, og å legge til rette for involvering av ledere i privat sektor og frivillige organisasjoner. Internasjonal erfaring viser at sentrale myndigheter bør ta ansvar for å etablere og katalysere mekanismer som legger til rette for en slik åpen og deltakende prosess. 2.3 En bred og deltakende prosess Som vi har uttrykt før er vi skeptiske til mulighetene for meningsfull mobilisering og involvering av et bredere lag av folket innen handlingsplanen skal legges fram om et drøyt halvår. All erfaring viser at det ikke er nok å informere og konsultere berørte interesser (f eks ved å legge fram et dokument som så sendes på en høringsrunde), de må involveres og delta reelt i prosessen, noe som ikke lar seg gjøre innen gitte tidsrammer. Vi kan heller ikke se at man har vurdert hvilke grupper som er relevante å involvere, hvem som kan/bør representere disse gruppene og har en plan for hvordan man vil involvere disse gruppene. Folk flest vil ha avgjørende innflytelse på hvorvidt en ambisiøs handlingsplan faktisk lar seg gjennomføre, f eks gjennom sin rolle som konsumenter med potensial til å endre sitt forbruksmønster. Blant folk flest er det sentralt å skape større kunnskap om og vilje til å prioritere bærekraftig utvikling, og planen bør ha en forankring i befolkningen så vel som politikere. Mange frivillige organisasjoner vil trolig heller ikke bli vesentlig involvert i prosessen fram til nasjonalbudsjettet 2004 legges fram. Disse organisasjonene besitter ofte betydelig fagkunnskap innen sine kjerneområder og har et potensial som opinionsdannere som ikke utnyttes med dagens tidsrammer. WWF ønsker å understreke viktigheten av at Nasjonal Agenda 21 blir en kontinuerlig prosess. Handlingsplanen må ikke bli et dokument som vedtas en gang for alle. Planen må revideres og forbedres ettersom ny kunnskap kommer frem og rammebetingelser endres. Det er viktig at denne kontinuerlige prosessen kobles til overvåking, evaluering og læring. Vi mener en så stor og omfattende prosess som å lage en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling ikke vil fungere uten en klar informasjons- og kommunikasjonsstrategi/plan, og ressurser til å gjennomføre den. I dagens samfunn er det en overflod av informasjon og kamp om folks oppmerksomhet. En slik strategi eller plan er nødvendig for opplysning og opplæring, og er avgjørende for hvilke grupper man klarer å mobilisere. Uten en slik strategi vil det også være vanskeligere å få politikere og andre som henvender seg til allmennheten til å involvere seg i WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 8 av 22

9 prosessen fordi deres kommunisering med velgerne om et så komplisert tema blir vanskelig. WWF ser med bekymring på den tilsynelatende mangelen på en slik strategi/plan og frykter at dette bidrar til manglende folkelig forankring. 2.4 Prosessen må fortsette Strategien skal være begynnelsen på en langsiktig samarbeidsprosess for å skape og realisere en felles visjon om et bærekraftig samfunn, sa statsminister Bondevik i forordet til den nasjonale strategien (UD 2002). WWF deler statsministerens ønske om en langsiktig prosess. Handlingsplanen må inneholde framdriftsbeskrivelser for prosessen videre. Man må unngå at planen blir et dødt dokument. Nødvendige ressurser for å føre prosessen videre (finansielle, tid, kunnskap, kompetanse etc) må gjøres rede for i NA 21. WWF ser det som naturlig at en del av den videre prosessen blir kompetanseheving i forhold til bærekraftig utvikling blant folkevalgte og i forvaltningen, så vel som næringsliv og befolkningen generelt. Handlingsplanen må også kort beskrive Norges rolle internasjonalt og hvordan Norge tenker å bidra til en bærekraftig utvikling utenfor landets grenser. WWF vil understreke viktigheten av at det norske bærekraftsarbeidet reelt koordineres med tilsvarende arbeidet regionalt, herunder at den nordiske strategien (som den norske regjeringen har godkjent). Den nordiske strategien (Nordic Council of Ministers 2001) framhever at hovedansvaret for oppfølging av formål og initiativ i strategien ligger på regjeringene i de enkelte land og at den nordiske strategien vil være et viktig element i nasjonal politikk for en bærekraftig utvikling. 3 INNHOLD 3.1 Generelle krav til innholdet En handlingsplan for bærekraftig utvikling skal være en overordnet plan for det norske samfunn, en plan for hvordan vil skal sikre en bærekraftig utvikling i Norge. Denne planen skal være retningsgivende for utviklingen av det norske samfunnet framover. Rio-toppmøtet og Agenda 21 uttalte klart og tydelig at harmonisering av ulike sektorplaner, økonomiske, sosiale og miljømessige hensyn er et nøkkelelement i arbeidet med en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling (Agenda 21: 8.7) En handlingsplan skal være konkret På bakgrunn av dagens uheldige praksis i staten med hensyn til utforming og bruk av målsetninger og handlingsplaner tillater vi oss å konstatere noen selvsagte elementer for en handlingsplan. For de ulike tema må handlingsplanen inneholde: en kort beskrivelse av status, utviklingstrender og utfordringer konkrete mål 4, dvs. tall- og tidfestede mål både på kort og lang sikt 4 På områder der slike kvantitative og tidfestede mål ikke er mulig å definere er det et minimumskrav at man slår fast i hvilken retning utviklingen skal gå og så langt som mulig beskriver hvor raskt. Vi forventer også at prinsippet i den nordiske strategien om at det nordiske landet med høyest ambisjonsnivå på et tema legger listen for de andre landene følges opp av regjeringen. Vi forventer også at prinsippene og målene som nordiske statsministre aksepterte for en bærekraftig nordisk region, 9 november 1998 i Oslo, reflekteres. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 9 av 22

10 hvilke tiltak som må iversettes/virkemidler som må tas i bruk for å nå målene en kort beskrivelse av målgrupper hvem som er administrativt og ikke minst økonomisk ansvarlig for å gjennomføre tiltakene, dvs. at det må defineres klare institusjonelle roller hvem som er ansvarlig for oppfølging bl a i form av overvåking, evaluering og revisjon hvordan man skal følge opp, herunder hvilke indikatorer skal brukes WWF forventer at disse elementene blir inkludert for de tema vi diskuterer videre i dette notatet (f eks biologisk mangfold, havmiljø, skog etc) Identifisering av korrekt handling krever et godt informasjonsgrunnlag Et grunnleggende element er en faktaorientert og objektiv beskrivelse av status, utviklingstrender og utfordringer, samt en karakterisering av disse i lys av hva som er bærekraftig og ikke-bærekraftig. En sammenligning med tilstanden i resten av Europa og verden vil sette situasjonen i Norge i et nyttig perspektiv. Den nasjonale strategien er svært svak på dette punktet, og gir på mange felter et misvisende og selektivt utvalg av informasjon som rosemaler dagens miljøsituasjon og trender. På andre felter er sentrale miljøproblemer og utfordringer rett og slett utelatt, og strategien representerer et underslag av grunnleggende utfordringer i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Erfaring fra slikt bærekraftsarbeid viser at en konstruktiv og vellykket prosess er avhengig av en felles forståelse av hva som er den faktiske situasjonen, problemer, muligheter og utfordringer. WWF mener at det burde vært satt ned en arbeidsgruppe i forkant av arbeidet med NA 21 som laget en objektiv statusbeskrivelse (med utviklingstrender) i forhold til bærekraftstilstanden i Norge i dag, samt laget en samlet oversikt over relevante målsetninger i den store mengden strategier, planer, stortingsmeldinger etc. som finnes. Uten et slikt felles utgangspunkt og en rimelig felles virkelighetsoppfatning blir det vanskelig, om ikke umulig, å få en meningsfull debatt der man identifiserer de nødvendige skrittene i retning av en bærekraftig utvikling. Den norske regjeringen har innsett viktigheten av et godt og omforent faktagrunnlag for å løse miljøog bærekraftsutfordringer internasjonalt, der Norge har jobbet hardt for å få opprettet en internasjonal vitenskapskomité (Intergovernmental Panel on Global Environmental Change, IPEC) under FNs miljøprogram, UNEP. Et godt faktagrunnlag er også avgjørende for indikatorarbeidet som må være en del av handlingsplanen. Store miljø- og bærekraftsutfordringer eksisterer uten tvil nasjonalt så vel som internasjonalt, noe som er godt dokumentert gjennom f eks Global Environmental Outlook 2000 (UNEP 1999), Global Environmental Outlook 3 (UNEP 2002), World Resources Report (WRI/UNDP/UNEP/World Bank 2000), DAC Development Report 2000 (OECD 2001c) og Human Development Report 1999 (UNDP 1999, 2001a). WWFs Living Planet Report 2002 (WWF 2002) illustrerer godt noen av bærekraftsutfordringene verden og Norge står ovenfor, og vi vil anbefale statssekretærutvalget å se særlig på s. 4, 12 og 14 der noen norske bærekraftutfordringer blir klart illustrert. Bruk av scenarioer kan være et svært viktig hjelpemiddel i strategisk planlegging og beslutningstaking. WWF mener det var den nasjonale strategien (UD 2002) som burde ha presentert scenarioer (med tilhørende forutsetninger), noe som ville vært nyttig for å diskutere veivalg. Et viktig formål med handlingsplanen ville da være å planlegge hvordan man skulle komme seg fram langs den valgte vei. WWF mener at i arbeidet med handlingsplanen må det utarbeides framskrivinger (ekstrapoleringer) av kjente trender og utviklingstendenser, samt alternative scenarioer for å illustrere noen sentrale veivalg vi står ovenfor. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 10 av 22

11 Selv om et godt informasjonsgrunnlag er viktig for arbeidet med handlingsplanen bør hoveddelen av det plasseres i vedlegg til det separate handlingsplandokumentet (ikke i nasjonalbudsjettet). Vi støtter statssekretærutvalget i at de viktigste elementene fra handlingsplanen inkluderes i nasjonalbudsjettet samt at det blir laget et eget handlingsplandokument. Vi mener at det også må opprettes et nettsted der den etter hvert trolig store informasjonsmengden som er del av eller grunnlag for handlingsplanen er lett tilgjengelig for store deler av befolkningen. I den store mengden tema som er knyttet til bærekraftig utvikling kan bare noen utvalgte dekkes i denne omgang. WWF mener derfor at i perioden fram til framleggelsen av nasjonalbudsjettet 2004 må hovedvekten legges på noen få men meget sentrale bærekraftsutfordringer, samt å utvikle en modell for det videre arbeid med bærekraftig utvikling. 3.2 Overordnet mål WWF er bekymret over at verken formålet med den nasjonale handlingsplanen eller hvordan man skal komme dit er komt klart fram. Dette er en forutsetning for at alle involverte parter skal jobbe i samme retning. Vi frykter at berørte interesser i dag har svært ulike forventninger til prosessen, har meget ulike oppfatninger om hva prosessen faktisk skal lede til og en klart ulik oppfatning av hva som er bærekraftige/ikke-bærekraftige utviklingstrender. Etter deltakelse i flere møter med representanter fra statssekretærutvalget frykter WWF også at utvalget ikke har erkjent hva som faktisk er ment å være formålet med denne prosessen. Handlingsplanen må klart slå fast at bærekraftig utvikling er det overordnede målet for utviklingen av det norske samfunn. Etter å ha definert begrepet må dets innhold kort diskuteres, herunder at en bærekraftig utvikling forutsetter en jevnere og mer rettferdig fordeling av jordens ressurser og vårt felles økologiske rom 5 innen og mellom generasjoner. Vi forventer at det klart uttrykkes at dette må få konsekvenser for måten nordmenn forbruker ressurser og belaster jordens økosystem. Norge i dag har et såkalt økologisk fotavtrykk 6 som tilsier at skulle jordens befolkning bruke like mye ressurser som den gjennomsnittlige nordmann ville vi trenge tre ekstra jordkloder (se bl a vedlagt WWF rapport: Living Planet Report 2002). Vi forventer at det klart slås fast at dette ikke er bærekraftig. Vi forventer også, som det er uttalt i Agenda 21 og Langtidsprogrammet, at det sies klart at industrilandene har et særlig ansvar for å bidra til en utvikling som er bærekraftig. Dette gjelder i forhold til de ressurser industrilandene besitter, hvordan deler av disse ressursene er tilegnet og det økologiske fotavtrykket disse landene og de rike delene av verdens befolkning har på verdens økosystemer og ressursbase. Verdens fattige har en legitim rett til å øke sitt velferdsnivå og få dekket sine grunnleggende behov, noe som innenfor vårt felles økologiske rom må få konsekvenser for ressursbruk blant verdens rike. WWF forventer at planen klart uttrykker at rike land som Norge må gå foran i prosessen for å endre verdens forbruks- og produksjonsmønstre i bærekraftig retning, noe som for Norges del bl a innebærer en målsetning om et redusert totalt forbruk av en rekke ressurser. Norsk (og internasjonal) politikk har et mangfold av sektorspesifikke og tverrsektorielle målsetninger. Det er umulig å unngå målkonflikter. Et viktig element i den nasjonale handlingsplanen må være å klart indikere et målhierarki, der målsetningen om bærekraft og avledede mål må ha forrang ovenfor andre mål. WWF forventer at handlingsplanen integreres med og har prinsipiell forrang over andre sentrale styringsdokumenter med hensyn til grunnprinsipper, mål og prioriteringer. Dette er vesentlig forskjellig fra dagens praksis der økonomiske størrelser og budsjetter i praksis er styringsprinsipp. 5 Økologisk rom: Dette rommet består av globale ressurser som atmosfæren, verdenshavene, ferskvann, jord og biologisk mangfold. 6 Økologisk fotavtrykk: Fotavtrykket måler menneskehetens bruk av fornybare naturressurser. Forbruket av naturressurser kan kun overgå klodens produksjonskapasitet i en kortere periode, ved at naturkapitalen reduseres. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 11 av 22

12 3.3 Overordnede prinsipper for bærekraftig utvikling Nasjonal Agenda 21 må knesette en del prinsipper i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Noen sentrale prinsipper for bærekraftig utvikling er blitt nedfelt internasjonalt, ofte gjennom ulike internasjonale miljøavtaler. WWF forventer at disse grunnleggende prinsippene (som noen vil kalle virkemidler) legges til grunn i handlingsplanen, herunder: Bærekraftig utvikling skal integreres i alle sektorer og relevante beslutningsprosesser, og er det overordnede målet for samfunnsutviklingen Føre-var-prinsippet: Miljøtiltak må forutse, forhindre og angripe årsakene til miljøforringelse. Dersom det er fare for alvorlige eller irreversible skader skal ikke mangel av full vitenskaplig sikkerhet brukes som grunn for å utsette tiltak som kan hindre slik skade. Forurenseren-skal-betale-prinsippet: Den/de som skaper forurensning og avfall skal bære kostnadene ved å unngå, håndtere eller avbøte problemene som oppstår. Vugge-til-grav-prinsippet: Miljøtiltak må innrettes etter en vurdering av de totale miljømessige konsekvensene i hele livssyklusen til et produkt, fra utvinning som råstoff til det eventuelt ender som avfall, herunder miljøkonsekvenser knyttet til bruk av innsatsfaktorer, produksjonsprosesser, transport, bruk og slutthåndtering. Beste-tilgjengelige-teknologi-prinsippet: Bruk av den teknologi og de produksjonsmåter som gir minst miljøskader (med rom for konkrete resipientvurderinger og vurderinger av nytte og kostnad). Økosystembasert naturressursforvaltning skal være grunnlaget for vår utnyttelse av naturressurser på land, i ferskvann og i havet. Naturens tålegrense skal være prinsipp for belastning av resipienter. En omlegging til et grønt skattesystem. Eliminasjon av miljøfiendtlige subsidier, og bruk av frigjorte ressurser til miljøformål. Internalisering av eksterne kostnader (miljømessige og sosiale). Økonomisk vekst må frikobles fra økte miljøødeleggelser og økt utnyttelse av naturressurser. Felles men differensiert ansvar mellom i-land og u-land for miljø og utviklingstiltak (i-land skal bidra forholdsvis mer økonomisk enn u-land, uten at det betyr at u-land er fritatt ansvar). 3.4 Bærekraftig styresett i Norge Et bærekraftig styresett krever betydelige strukturelle endringer og nye måter å arbeide på innen de økonomiske, sosiale og politiske sfærer. WWF mener dette må komme klart fram i handlingsplanen. For å oppnå bærekraft i nasjonal utvikling kreves det en systematisk og strategisk tilnærming, som er både langsiktig og integrert i ulike planleggings- og utviklingsprosesser. Dette innebærer kobling av en langsiktig visjon med mellomlangsiktige mål og handling på kort sikt. En horisontal kobling mellom sektorer og en vertikal kobling mellom lokalt, nasjonalt og globalt nivå er også nødvendig for å sikre en helhetlig og konsistent tilnærming. Det blir grunnleggende å løfte blikket vesentlig ut over kommende budsjett- og stortingsperiode, og man må ha en annen innfallsvinkel enn den nasjonale strategien som framstiller det som at handlingsrommet er begrenset (UD 2002: 33). Å hevde at dagens handlefrihet er begrenset, når vi befinner oss i et av verdens rikeste land som har en historisk mulighet og ressurser til å gå foran og kjempe mot miljøødeleggelser og fattigdom, blir nær meningsløst dersom vi virkelig ønsker en ny kurs og en bærekraftig utvikling. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 12 av 22

13 Dersom det finnes reell politisk vilje til en ny kurs har man i dag nok kunnskap og erfaring til å skape en prosess der berørte interesser kan bli effektivt involvert i diskusjoner og praktisk handling, der det utvikles gode partnerskap mellom myndigheter, privat sektor og sivilt samfunn, der roller og ansvar for bærekraftig utvikling blir fordelt, og der man etablerer effektive koordineringsmekanismer slik at man når omforente målsetninger. Målkonflikter er uunngåelig, f eks mellom ulike sektorinteresser, mellom kortsiktige og mer langsiktige mål samt mellom lokale og nasjonale/globale mål. Man må etablere mekanismer som sikrer velinformerte og rasjonelle avveiinger som støtter opp om en bærekraftig utvikling. Handlingsplanen må forankres og integreres i eksisterende politiske strukturer og planprosesser i så stor grad som mulig (f eks Statsministerens kontor, Finansdepartementet, langtidsprogrammet, nasjonalbudsjettet), men vi mener det også må vurderes å opprette nye (f eks statsråd for bærekraftig utvikling, nasjonal komité for bærekraftig utvikling). Dersom NA 21 blir en rullerende del av nasjonalbudsjettet bør det være en egen debatt i Stortinget om helhet, prioriterte områder og evaluering i forhold til utvalgte mål og indikatorer. Den nasjonale agendaen må også inn som en integrert del av regjeringens langtidsprogram, med langsiktige overordnede mål og mer kortsiktige delmål. WWF mener det må etableres mekanismer for en bærekraftssjekk, en rutine i forvaltningen der strategier, planer og budsjetter (statsbudsjettet inkludert) sjekkes mot et sett kriterier for å sikre at den aktuelle prosess, dokument eller vedtak ikke er i konflikt med nedfelte mål for en bærekraftig utvikling. På denne måten sikrer man effektiv ressursbruk ved at ulike beslutninger gjensidig støtter hverandre eller i alle fall ikke slår hverandre i hjel. 3.5 Biologisk mangfold og urørt natur Omtalen av biologisk mangfold i den nasjonale strategien (UD 2002) er svært mangelfull og framhever ikke de utfordringene man står ovenfor i Norge. Dette på tross av at biologisk mangfold er et hovedsatsingsområde i den nordiske strategien (Nordic Council of Ministers 2001). De nordiske statsministrene ble i 1998 enige om at det biologiske mangfoldet og produktiviteten i økosystemene skal bevares (vår understreking). Den nordiske strategien framhever at det er helt nødvendig å stanse tapet av biologisk mangfold og peker ut satsingsområder, bl a bevaring av villaks og å unngå skader fra fremmede arter. Invitasjonsbrevet fra Finansdepartementet framhever at handlingsplanen skal følge opp internasjonale forpliktelser og det nylig avholdte verdenstoppmøtet i Johannesburg (WSSD). WWF forventer at Nasjonal Agenda 21 bidrar til at internasjonale forpliktelser konkretiseres og gjennomføres i Norge. Særlig sentralt er dette i forhold til biologisk mangfold, der Norge har vært en pådriver for bl a konvensjonen om biologisk mangfold (CBD), men så langt ikke fulgt opp flere sentrale forpliktelser på hjemmebane (f eks regulering av tilgang til genressurser, bekjempelse av fremmede arter). I tillegg til forpliktelsene under CBD (herunder vedtak under partsmøtene (COPs)) har vi forpliktelser bl a under Ramsar-, Bern- og Bonn-konvensjonene. Handlingsplanen må slå fast og konkretisere at Norge skal ta vare på et representativt utvalg av norsk natur, ville planter og dyr samt deres leveområder, for fremtidige generasjoner, på land, i ferskvann og til havs. Naturtyper, arter og varieteter Norge har et særlig internasjonalt ansvar må prioriteres særskilt. Det må være et klart uttalt mål at alle naturlig forekommende arter i Norge skal ha levedyktige bestander i Norge. WWF forventer at handlingsplanen inkluderer at man i truede naturtyper og viktige leveområder for truede arter skal unngå inngrep. Truede arter skal opprettholdes på eller gjenoppbygges til livskraftige WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 13 av 22

14 nivåer. I tråd med CBD skal man hindre introduksjon av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som skader eller begrenser andre arter eller økosystemers funksjon. Genmodifisering og tilhørende utfordringer må også inkluderes i NA 21, i tråd med den nordiske strategien (Nordic Council of Ministers 2001). Bærekraftig bruk av biomangfold må konkretiseres i form av etterprøvbare nasjonale målsetninger. Areal- og naturressursforvaltning er nært koblet til bevaring av biologisk mangfold, og NA21 må legge klare rammer for sentrale sektorer (f eks skogbruk/jordbruk og fiskeri) og deres areal- og naturressursbruk. Det må utarbeides klare målsetninger for bevaring og helhetlig forvaltning av viktige områder som f eks villmarksområder (inngrepsfrie naturområder), fjellområdene og strandsoner. Hoveddelen av norske verneområder i dag består av lite produktive områder på statsgrunn. Disse verneområdene representerer ikke det nødvendige tverrsnittet av norsk natur. Nasjonal Agenda 21 må fastslå målsetninger om økt vern av underrepresenterte områder (f eks lavereliggende områder, produktive skogområder). OECDs gjennomgang av norsk miljøpolitikk i 2001 (OECD 2001) konkluderer i tråd med det WWF har hevdet lenge at norsk innsats for vern og bærekraftig forvaltning av marine områder og skog er for svak, og at norske verneområder ikke har et representativt utvalg av disse naturtypene. WWF forventer at NA 21 reflekterer forskningens råd om vern av 5% produktiv barskog og det store behovet for marint vern og kartlegging av marine naturverdier. OECD framhever også viktigheten av økt beskyttelse av norske villaksstammer og de store rovdyrene. 3.6 Hav- og kystmiljø Norge forvalter store og biologisk svært viktige havområder. En bærekraftig forvaltning av våre havressurser er en forutsetning for et høyt og varig langtidsutbytte, og som grunnlag for bosetting, sysselsetting, eksportinntekter og rekreasjon. Miljøvernminister Børge Brende har uttalt at havmiljøet skal prioriteres, og har levert en banebrytende og viktig stortingsmelding om temaet (St.meld. nr. 12 ( ) Et rent og rikt hav). Dette må gjenspeiles i Nasjonal Agenda 21. I tidligere tider trodde man at havet tålte alt: At havet kunne ta imot avfall og forurensning fra industri og annen næringsvirksomhet, fra befolkning/bosetting og fra skipsfarten uten at det fikk skadevirkninger. Det er etter hvert blitt en stadig klarere erkjennelse av at vern og fornuftig forvaltning av det biologiske mangfoldet er avgjørende for å opprettholde dette rike potensialet. Våre kyst- og havområder utsettes i dag for et stadig økende press fra menneskelige aktiviteter, deriblant akvakultur, havbruk, fiskerier, skipsfart og petroleumsvirksomhet. Bruken av kyst- og havområdene øker i alle deler av verden, og Norge er et av de første landene i verden som nå er i ferd med å utarbeide en helhetlig politikk for alle sine hav- og kystområder. Regjeringens visjon er å sikre et rent og rikt hav, slik at også fremtidige generasjoner skal kunne høste av de rikdommer som havet kan gi. Utfordringene er mange og store, men belønningen er også stor hvis vi lykkes. Visjon: Norges havområder skal i framtiden være blant de best forvaltede økosystemer i verden. Alle naturlig forekommende arter i økosystemene skal ha økologisk sikre bestandsnivåer. Ressursuttak skal ikke true arters videre eksistens eller økosystemenes funksjon. Utslipp av næringsstoffer og kjemikalier som truer havmiljøets biologiske mangfold eller økologiske funksjoner skal ikke forekomme. Forvaltningen skal være økosystem-basert og ha føre-var prinsippet som utgangspunkt. En slik forvaltning av havmiljøet vil sikre og øke verdiskapningen basert på marine ressurser. Under følger en diskusjon av aspekter som vi mener må reflekteres i handlingsplanen: WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 14 av 22

15 Helhetlige forvaltningsplaner Havmiljøet utsettes for påvirkninger fra en lang rekke aktører, og frem til nå har det vært liten grad av koordinering mellom de forskjellige interessene. Norge legger nå opp til en strategi som sikrer en samordnet forvaltning av havets ressurser. På sikt skal det utarbeides helhetlige forvaltningsplaner for alle norske havområder, og Barentshavet blir det første havområdet der en slik plan utarbeides. Det kommer også helhetlige forvaltningsplaner for de kystnære sjø- og fjordområdene i henhold til EUs rammedirektiv for vann. Forvaltningsplanene skal baseres på strategiske analyser av de ulike aktivitetenes miljøkonsekvenser, og de innbyrdes påvirkningene mellom aktivitetene. Videre gir slike forvaltningsplaner anledning til å vurdere, og styre, de samlede, kumulative, belastningene fra menneskelige aktiviteter på havmiljøet. De helhetlige forvaltningsplanene skal også legge grunnlaget for å etablere et nettverk av marine verneområder. Fiske, fangst og oppdrett Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet er blant verdens mest produktive havområder. Fiske og fangst har lenge vært det viktigste livsgrunnlaget langs norskekysten, men ressursutnyttelsen har ikke bestandig vært tilpasset ressursgrunnlaget. Det finnes mange eksempler på at overbeskatning har ført til alvorlig og langvarig skade på viktige fiske- og sjøpattedyrbestander. Eksempler på dette er norsk vårgytende sild, og bestandene av store hvalarter som blåhval og grønlandshval. Påvirkningen fra fiskeriene omfatter både overbeskatning av kommersielle arter, skade på sjøbunnen, og bifangster av andre arter. Det er for tiden grunn til bekymring over beskatningstrykket for flere fiskebestander, som for eksempel torsk, hyse, kolmule og blåkveite. Bifangst er også et problem, både når det gjelder andre kommersielle fiskeslag, og for enkelte bestander av sjøfugl og sjøpattedyr. Nasjonal Agenda 21 bør går inn for en omlegging av fiskerforvaltningen til en situasjon der myndighetene følger forskningenes anbefalinger om en bærekraftig forvaltning som sikrer et høyt og varig langtidsutbytte. En voksende oppdrettsnæring øker presset mot arter som brukes til å produsere fiskeolje og fiskemel, som så brukes til fiskefôr. Dette er en global problemstilling, da norsk oppdrettsnæring legger beslag på store mengder villfisk fra havområder flere steder i verden. En av Norges største bærekraftsutfordringer er knyttet til nåværende og planlagt oppdrettsnæring der (fiske)ressursbruken på ingen måte kan karakteriseres som bærekraftig, og norsk oppdrettsnæring bidrar til økt press på andre fiskeslag og dermed har store miljømessige, økonomiske og sosiale konsekvenser andre steder i verden. Andre miljøproblemer relatert til intensiv oppdrett inkluderer store utslipp av næringsstoffer og bruken av giftige kjemikalier. I tillegg utgjør i dag oppdrett av laksefisk en konstant trussel mot ville laksbestander på grunn av lakselus og store mengder rømt oppdrettsfisk. Norge har et internasjonalt ansvar for de ville atlantiske laksestammene, som har gått dramatisk tilbake den senere tid. Samtidig er oppdrett av skjell kanskje Norges mest bærekraftige matproduksjon, og det er viktig å se hvilke muligheter som finnes til å sikre både miljø, arbeidsplasser og bosettingen langs kysten. Miljørisikabel skipstransport Norge er bekymret over den økende hyppigheten av miljørisikabel skipstransport langs kysten vår. Vi vil derfor etablere påbudte seilingsleder for slike transport innenfor norsk territorialfarvann og vurdere bruken av FNs Sjøfartsorganisasjons (IMO) regelverk for å etablere seilingsleder i økonomisk sone. Norge vil gjennomføre en omfattende opprusting av den maritime trafikkontrollen og overvåkningen. Videre vil Norge arbeide for at det etableres internasjonale regler om plikt til å forhåndsvarsle risikobetonte transporter. I påvente av internasjonale regler vil vi ta dette spørsmålet opp med de nasjoner som en er involvert i slik transport langs våre kyster. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 15 av 22

16 Petroleumsfrie soner Petroleumsindustrien ekspanderer inn i stadig mer kystnære og sårbare deler av Norges havområder. Norge vil vurdere bruken av petroleumsfrie soner for å beskytte særlig verdifulle og sårbare områder. I tillegg vil det ikke bli åpnet for petroleumsvirksomhet i marine verneområder med vernekategorier tilsvarende IUCNs kategorier I-IV. 3.7 Skog- og jordbruk WWF konsentrerer kommentarene knyttet til jord- og skogbruk om skogbruket, og da særlig forholdet til biologisk mangfold. Tapet av biologisk mangfold er stort på globalt nivå, og en av vår tids hovedutfordringer. Årsakene er mangeartede: arealendringer, avskogning, fragmentering, overutnyttelse av arter, introduksjon av fremmede arter og miljøgifter. Også i Norge er presset stort på deler av det biologiske mangfoldet. Norge ligger etter sine naboland Finland og Sverige i arbeidet med å klassifisere og verne skogområder slik at intakte økosystemer bevares for fremtiden. Det er behov for omfattende kartlegging av artsmangfoldet i skogen i Norge slik at verdifulle områder blir registrert og kunnskapen om rødlisteartene øker. Norge har som mål å fullføre en slik kartlegging innen 2005, for så å verne minimum 5% sitt skogarealet. Også skogbruksnæringen drar nytte av å kombinere verdiskapning og miljø. Miljøsertifisering blir stadig viktigere ved salg og eksport av tømmer, og internasjonalisering preger utviklingen i skogsektoren. Her er handelsgrensene allerede visket ut og markedene er i større grad enn før opptatt av bærekraftige produksjonsmetoder og miljøspørsmål. Det er et mål for skogforvaltningen at alt norsk tømmer skal gjennomgå en uavhengig sertifisering som er godkjent av næring og miljøinteresser hvor både miljø og sosiale aspekter er tatt hensyn til. WWF foreslår at bl.a. følgende element omtales i handlingsplanen: Miljøkvaliteten på skogen i forhold til biologisk mangfold og variasjon har blitt vesentlig redusert. Store deler av skogarealet er tilplantet, delvis med fremmede arter og delvis med provenienser fra andre områder. Naturskog er nesten forsvunnet og opprinnelige urskoger nå dekker mindre enn 0,5% av skogarealet i landet. Disse områdene er særlig viktige for Norges biologiske mangfold. Dagens kunnskapsnivå tilsier at halvparten av norsk biologisk mangfold finnes i skog, og halvparten av truede og sjeldne arter finnes i skog. Disse artene er utryddet lokalt i store deler av skogområdene på grunn av måten skogbruket drives. Det er ikke foretatt en systematisk skogregistrering med hensyn på hvilke skogtyper som er sjeldne eller hvor disse finnes. Biologisk viktige områder eller levesteder for rødlistearter i skog er ikke sikret. Forskerne sier at minst 5% av produktiv skog bør vernes for å ivareta et representativt utvalg av våre skogområder. Spesielle skogtyper vi har spesielt ansvar for og som er sterkt redusert inkluderer kystregnskog, vestlandets løvskoger/verdens nordligste edelløvskoger, boreonemorale blandingsskoger, fjellbjørkeskog. Vi har bevart mye mindre areal for ettertiden enn våre naboland gjennom vern. Sverige har vernet ca. 4% av produktive skog mot Norges 1%. Sverige bruker 500 mill/år. på vern, Norge 30 mill./år (Norge bruker 90 mill./år på subsidier, som ofte ødelegger tilsvarende verdier som vi andre steder bruker penger på å verne). WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 16 av 22

17 Skogbruket er den enkeltnæring som har bidratt mest til reduksjon av villmarkspregede områder i Norge. Skogsveibygging (ofte subsidiert) stod for 74% av reduksjonen av inngrepsfrie områder siste 10 år. Miljøsertifiseringssystemet er næringens eget og et system der det i 2001 var et brudd mellom næringen og fagfolk innen biologi fordi standardene er altfor svake i forhold til de artene og leveområdene som er viktigst for det biologiske mangfoldet. Sertifiseringssystemet er ikke basert på konsensus, og miljø- og friluftsinteressene har ikke deltatt eller står bak dagens sertifiseringsgrunnlag som brukes i Norge. Vi mener norsk skogbruk må strekke seg etter FSC-standardene (Forest Stewardship Council), som er det eneste som har internasjonal anerkjennelse fra miljøorganisasjoner, urfolk, fagbevegelse og industri. OECD (2001a) rettet nylig kritikk mot norsk skogforvaltning, spesielt manglende skogvern. Det vil være på sin plass om norske myndigheter og handlingsplanen tar inn over seg denne tilbakemeldingen fra en stor og viktig organisasjon som Norge støtter aktivt. For mer informasjon om tilstand, utfordringer og mulige løsninger på utfordringene på skogfronten vises det også til I forhold til landbruk ønsker vi også å påpeke utelatte problemstillinger i den nasjonale strategien knyttet til konflikter mellom husdyrhold og store rovdyr (også framhevet av OECD (2001a) som problematisk punkt i norsk miljøpolitikk). Vi har internasjonalt forpliktet oss til å beholde levedyktige bestander av disse rovdyrene. Reindrift, som flere steder sliter med store bærekraftutfordringer, må også omtales i handlingsplanen som nå skal utarbeides. 3.8 Klima og energi WWF forventer en diskusjon av dagens utvinningstempo av våre olje- og gassressurser i et flergenerasjonsperspektiv. Videre bør det inngå en omtale av det faktum at uavhengig av hvorvidt det er rettferdig ovenfor fremtidige generasjoner eller ikke å ta ut olje- og gassressursene raskt, så kan konsekvensene av menneskeskapte klimaendringer tilsi at en fortsatt rask utnyttelse vil være miljømessig helt uakseptabel, evt. legge betydelige begrensninger på utvinningstempo. I lys av at den nasjonale strategien fremhever klimaforandringer som den trolig største globale miljøtrusselen og Norges gode innsats for en forpliktende og effektiv klimaavtale internasjonalt, mener vi dette er nødvendig om Norge ikke skal miste sin troverdighet i den høyt profilerte klimasaken. Som påpekt i mange sammenhenger (se f eks Langhelle 2000) har norske myndigheter på tross av progressiv retorikk endt opp med at nasjonale økonomiske interesser fullstendig overskygger økologisk bærekraft når det kommer til praksis i olje- og gasssektoren. Det er snart 15 år siden St. meld. nr. 46 ( ) konkluderte med at klimaendringer ville bli hovedsaken på miljøområdet på 1990-tallet. Viktigheten av menneskeskapte klimaendringer og energispørsmål er understreket nasjonalt og internasjonalt en rekke ganger. På samme tid har norsk olje- og gassproduksjon økt til historiske høyder, innenlands energiforbruk har økt og lite eller ingenting er gjort for å stabilisere eller redusere totalt energiforbruk. Andelen fornybare energikilder av total energiproduksjon er redusert. Disse trendene og tilhørende utfordringer må belyses. Den nasjonale strategien (UD 2002) uttaler at det er grunnlag for oljeproduksjon i om lag 50 år til og for gassproduksjon i om lag 100 år, uten å problematisere konsekvensene og hvor vidt det er ønskelig i et bærekraftsperspektiv. Strategien uttaler videre: De gjenværende petroleumsressursene må forvaltes langsiktig og bærekraftig, slik at de gir høyest mulig verdiskapning og bidrar til å sikre velferd og sysselsetting. WWF mener disse kriteriene for forvaltning av petroleumsressursene er totalt utilstrekkelig grunnlag i en strategi/handlingsplan for bærekraftig utvikling. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 17 av 22

18 WWF forventer at bl a følgende forhold drøftes i Nasjonal Agenda 21: Tilstand og trender for dagens energibruksnivå i Norge, dagens overforbruk i forhold til resten av verden og i hvilken grad produksjon og forbruk i Norge i dag er bærekraftig (innen og mellom generasjoner) Trender og tilstand for totale CO 2 utslipp i Norge Forholdet mellom utviklingstrender i norske CO 2 utslipp og våre internasjonale forpliktelser, noe som er en helt sentral utfordring i et bærekraftig samfunn Hvilke ambisjoner Norge har nasjonalt og internasjonalt i forhold til bindende forpliktelser under klimakonvensjoner/-avtaler, bruk av skatter, avgifter og subsidier i forhold til ulike energikilder og brukstyper Hva som er Norges syn og ambisjoner for miljørettede avgifter innen luftfarten, herunder en internasjonal drivstoffavgift Olje- og gassvirksomhet i sårbare og kystnære områder, særlig ettersom virksomheten beveger seg nordover, herunder bruken av strategiske konsekvensanalyser for aktuelle havområder, petroleumsfrie områder, og nødvendigheten av å først identifisere viktige naturområder før man vurderer hvilke områder som evt. kan utnyttes til andre formål Framtidig vannkraftutbygging i lys av bl.a. at Norges vassdragsnatur er unik i internasjonal sammenheng og videre kraftutbygginger kun dekker etterspørselsøkningen i løpet av noen få måneder så lenge nordmenn fortsetter å øke elektrisitetsforbruk. Trender og tilstand for nye og fornybare energikilder, energieffektivisering og utfordringene i forhold til et krafttak for å øke andel nye og fornybare kilder og effektivisere og redusere energibruk i Norge 3.9 Arktis og nordområdene På tross av Norges viktige rolle og ansvar for Arktis og nordområdene er dette tema knapt omtalt i den nasjonale strategien for bærekraftig utvikling (UD 2002). Vi mener dette må rettes opp i handlingsplanen. Områdene har unike naturverdier, og tidvis kulturverdier, og fremstår som Europas største gjenværende villmarksområder med langt på veg intakte økosystemer. Bestander av flere dyrearter er til dels svært store og finnes i sine opprinnelige utbredelsesområder. Områdene er av stor betydning for verdens klima og viktige som referanseområder for ulike former for menneskelig påvirkning. Barentsregionen har store ressurser både på land (f eks metaller, mineraler, skog) og til havs (fisk, olje, gass). Det er store forventninger til økonomisk utvikling i regionen basert på utnyttelse av disse naturressursene. Det er viktig at bærekraft blir et grunnleggende premiss for utviklingen i disse områdene, og at man unngår inngrep med svært langvarige eller irreversible konsekvenser. WWF mener at Barentshavet skal bevares som et av verdens reneste og mest produktive havområder, og at Svalbard skal framstå blant de best forvaltede villmarksområder i verden. I begge tilfeller bør man ved konflikt mellom miljø og næringsinteresser la miljøhensyn veie tyngst. Nasjonal Agenda 21 bør reflektere dette. WWF-Norge ønsker at NA 21 som for andre tema bl a omtaler klare mål for forvaltningen av nordområdene, dagens tilstand, utviklingstendenser, utfordringer, hvilke hovedprinsipper og virkemidler som legges til grunn for å nå de aktuelle målene og føre utviklingen i en bærekraftig retning. I denne sammenheng er det viktig å fremheve betydningen av regionalt samarbeid, utvikling og samordning av fiskeri-, miljøvern-, nærings- og energipolitikk, herunder kamp mot radioaktiv forurensning og andre miljøgifter, overfiske, opprettelse av petroleumsfrie soner, svært streng kontroll med evt. olje- og gassvirksomhet og annen næringsvirksomhet, samt vern av ville planter og dyr og deres leveområder. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 18 av 22

19 3.10 Miljø i bistanden: Miljø for utvikling Norges rolle i internasjonalt miljø- og utviklingssamarbeid bør omtales. Kampen mot fattigdom utgjør det overordnede målene for FNs tusenårsmål og for norsk utviklingssamarbeid. Flertallet av verdens fattige befinner seg på landsbygda i u-land og lever mer eller mindre direkte av naturressurser og biologisk mangfold. Disse gruppene rammes først og hardest av miljøødeleggelser. På landsbygda finner vi også mesteparten av verdens biologiske mangfold og intakte naturressurser. Bærekraftig naturressursforvaltning er i løpet av toppmøteprosessen (WSSD) fastslått å være en grunnleggende forutsetning for varig og effektiv fattigdomsbekjempelse. Større deler av norsk utviklingssamarbeid må derfor innrettes mot naturressursforvaltning, herunder primærnæringene. På denne måten kan Norge bidra til en bærekraftig utvikling, herunder konfliktforebygging. Det har vært noen positive endringer i norsk utviklingspolitikk de siste årene når det gjelder å integrere miljøhensyn i prosjekter og programmer. Dokumentasjon og læring er imidlertid mangelfull. Innsatsen for å skape sammenheng mellom utviklingspolitikken og norsk politikk for øvrig, som landbruks-, fiskeri- og handelspolitikk i tillegg til utenriks- og sikkerhetspolitikk er viktig, men på ingen måte fullført. Samordning med andre giverland og mottakerlandenes egne utviklingsplaner, signalene om satsing på helse og utdanning, landbruk, vann og en rettighetsbasert utvikling er også bra. Bruken av norske fagmiljøer og frivillige organisasjoner må bli mer strategisk og bygge på faglig og politisk merverdi. For å få til en mer effektiv fattigdomsbekjempelse må det prioriteres strengere både tematisk og geografisk. Hovedmålet om fattigdomsbekjempelse og Stortingets signaler om konsentrasjon tilsier fokus på Afrika sør for Sahara. Hvis man ønsker å arbeide konkret med fattigdomsbekjempelse på miljøområdet, må det bl a satses på deltakende, lokalsamfunnsbasert naturressursforvaltning i det sørlige Afrika. Dette bør fra norsk side omfatte å se landbruk og naturressursforvaltning i et felles rettighetsperspektiv. Anerkjennelse av eiendoms- og bruksrett til land er viktig, ikke minst for urfolk og andre grupper med tradisjonsorientert levesett og utnyttelse av naturressursene. Rettighetsperspektivet må også omfatte andre naturressurser, som utgjør en viktig del av livsgrunnlaget for store befolkningsgrupper. En strategisk og helhetlig tilnærming til naturressursforvaltning er i mange tilfeller den mest effektive metoden for fattigdomsbekjempelse, demokrati og utvikling av sivilt samfunn. Her finnes det afrikanske initiativ å ta utgangspunkt i, og den regionale etterspørselen etter bistand på naturressursforvaltning er stor. Naturressursforvaltningen må legge en økosystembasert forvaltning til grunn. Vi mener at Norges innsats på miljø- og utviklingsområdet må fokusere å oppfylle Agenda 21, FNs tusenårsmål og de internasjonale utviklingsmålene. Toppmøtet i Johannesburg, herunder fokus på WEHAB-sektorene, fordrer en ny innretting av norsk utviklingssamarbeid. Naturressursforvaltning og miljø må bli et reelt satsingsområde som grunnlag for varig fattigdomsbekjempelse, ikke bare noe som skal ivaretas gjennom integrering av miljøhensyn og da i stor grad gjennom å redusere og avbøte negative konsekvenser til det som oppfattes som et akseptabelt nivå Andre tema I tillegg til temaene omtalt over ønsker vi at følgende blir drøftet i handlingsplanen: Grønne skatter og avgifter/omlegging til bærekraftig økonomi må snart tas på alvor. Det er gjort betydelig utredningsarbeid både nasjonalt og internasjonalt på dette feltet som i dag ikke benyttes, men like fullt har et stort potensial for å bidra i retning av en bærekraftig utvikling. Dette må vektlegges i NA 21. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 19 av 22

20 Den nordiske bærekraftstrategien understreker at en overgang til en bærekraftig utvikling kan gi betydelige fordeler for økonomisk utvikling, konkurranseevne og sysselsetting. WWF mener dette må diskuteres i Nasjonal Agenda 21. Finansdepartementets Langtidsprogram stipulerer en 3-dobling av privat forbruk frem til Dette må drøftes kritisk fra en bærekraftssynsvinkel, særlig i lys av at nordmenn allerede har et økologisk fotavtrykk som tilsier at vi trenger flere jordkloder om store deler av verdens befolkning skal nærme seg vår levestandard Oppfølging, etterprøving og revisjon For meningsfull oppfølging av handlingsplanen må definerte mål kobles til indikatorer som måler endringer i status og utviklingstrender. Dette vil være grunnlag for vurdering av måloppnåelse, effekt av tiltak og virkemidler og evt. korrigering av tiltak og virkemidler, eller iverksetting av nye tiltak der det er nødvendig. Mekanismer og ansvar for oppfølging, etterprøving og revisjon må defineres i handlingsplanen for de ulike tema, herunder klare tidsfrister for oppfølging. Denne overvåkingen skal bidra til å: Måle og analysere bærekraft Overvåke gjennomføring av handlingsplanen og prosessen rundt NA 21 Evaluere resultatene av handlingsplanen og NA 21 prosessen Rapportere og spre kunnskap fra overvåking og evaluering WWF forutsetter at indikatorarbeidet knyttes til det som gjøres internasjonalt, f eks innen OECD, FN og i Norden Det finansielle grunnlaget for gjennomføring Ingen handlingsplan kan gjennomføres uten et finansielt grunnlag. Her trengs det friske økonomiske midler. Gjennomføring av Agenda 21 fra Rio (eller mangel på sådan) er et illustrerende eksempel på en handlingsplan med skrikende forskjeller på hva som var identifisert som nødvendig for gjennomføring og det som er gjort tilgjengelig. Resultatet har vært nedslående, og flertallet av miljøog utviklingsindikatorer har gått i feil retning siden Agenda 21 ble lagt fram under Rio-toppmøtet. Spesifikke tiltak som NA 21 identifiserer som nødvendige for å komme nærmere målet om en bærekraftig utvikling må kostnadsberegnes og finansieringskilder sikres. WWF ønsker også å påpeke at det ikke er nok kun å mobilisere ressurser for slike prosjekter og aktiviteter. Finansielle mekanismer generelt må internalisere miljømessige så vel som sosiale kostnader for at samfunnet skal bevege seg i en bærekraftig retning, ellers vil markedsmekanismene i dag undergrave en Nasjonal Agenda 21. Omlegging i retning av en bærekraftig utvikling vil ha store konsekvenser for statens egne utgifter og inntekter, noe som må utredes. WWF ønsker videre at det i tråd med internasjonale forpliktelser utarbeides planer for fjerning av miljøskadelige subsidier. Regjeringen i Norge bør (slik som etter hvert andre land) iverksette arbeid for å etablere mekanismer og markeder som sikrer betaling for miljøgoder og tjenester som i dag blir oppfattet som gratis (f eks rensing av vann/luft og nedbryting av forurensning/avfall, klimastabilisering, bevaring av biologisk mangfold, forsyning av vann av tilstrekkelig kvalitet og kvantitet pga av bærekraftig forvaltning av øvre deler av nedbørfelt). I tillegg til det finansielle grunnlaget for gjennomføring må behovet for kunnskap, kompetanse og andre ressurser gjøres rede for. WWFs NA21 innspel jan 03 notat Side 20 av 22