OFFENTLIGE ANSKAFFELSER UIO HØSTEN Kristian Jåtog Trygstad, ALT advokatfirma

Transkript

1 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER UIO HØSTEN 2015 Kristian Jåtog Trygstad, ALT advokatfirma

2 Agenda 1. Innledning om valg av tilbud 2. Grunnkrav til tildelingskriterier 3. Bedømmelse av tildelingskriteriene 4. Den samlede vurderingen av tildelingskriteriene 5. Det nye regelverket 6. Begrunnelse

3 Tildeling av kontrakt Forskrift om offentlige anskaffelser 22-2 (1) Tildelingen enten til det lavest prisede tilbudet eller til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet Hvilket grunnlag som gjelder, skal fremgå av konkurransegrunnlaget (2) Om tildeling til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet: Det skal benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessigeegenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice og teknisk bistand, og tid for levering eller ferdigstillelse. Alle kriterier som vil bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene. Vektingen kan angis innenfor et område med et passende maksimalt utslag.

4 Agenda 1. Innledning om valg av tilbud 2. Grunnkrav til tildelingskriterier 3. Bedømmelse av tildelingskriteriene 4. Den samlede vurderingen av tildelingskriteriene 5. Det nye regelverket 6. Begrunnelse

5 Tildelingskriterier Tildeling til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet Helhetsvurdering hvor mer enn pris avgjør Vurderingen bygger på tildelingskriterier som oppdragsgiver skal oppgi i konkurransegrunnlaget Tildelingskriteriene er ikke minstekrav, men skal gradere tilbudene ut fra oppfyllelsen Alle oppgitte kriterier skal vurderes Kriterier som ikke er oppgitt, kan ikke hensyntas Regelverket stiller krav til kriterienes innbyrdes verdi i helhetsvurderingen

6 Krav til objektivitet Tildelingskriteriene må definere hva som skal vurderes De kan ikke gi oppdragsgiver ubegrenset skjønnsfrihet Tildelingskriteriene skal vurderes på grunnlag av et objektivt konstaterbart faktum Men ulike fagpersoner kan vurdere faktum ulikt, og det skal mye til å sette til side oppdragsgivers vurdering

7 Krav til klarhet Sak C-19/00 Siac Viste «pris» til tilbudsprisen eller til de totale kostnadene? Domstolen utledet et klarhetskrav fra kravet til likebehandling Hvert tildelingskriterium skal utformes tilstrekkelig klart til at alle rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører forstår hva som skal vurderes Gjentatt i en rekke saker, for eksempel C-448/01 og C-42/13 (44) Klarhetskravet innebærer ikke at tildelingskriteriene må utformes slik at vurderingstemaet avgrenses endelig. Kravet er heller ikke til hinder for at tildelingskriteriene angis på en måte som forutsetter en viss tolkning fra leverandørenes side. KOFA 2008/145 (37) «Det fremkommer ikke av beskrivelsen av tildelingskriteriet Metoder og verktøy at verktøy til bruk i forebyggende arbeid skulle evalueres i tilknytning til dette kriteriet, kun leverandørens granskingsmetodikk og tilhørende dokumentasjonssystemer og verktøy. Klagenemnda legger til grunn at gransking må forstås som noe annet enn forebyggende arbeid.»

8 Krav om tilknytning Kravet om tilknytning innebærer at tildelingskriteriene skal vurdere sterke og svake sider ved den tilbudte ytelsen Andre fordeler og ulemper må vurderes på andre måter Sak C-315/01 Tildelingskriterium som premierte besiktigelse av tilbudte maskiner inne en radius av 300 km Kriteriet påviste ikke sterke og svake sider ved maskinene

9 Miljøhensyn Miljøhensyn knyttes ikke nødvendigvis direkte til den tilbudte ytelsen men det offentlige har et særlig ansvar for å ivareta slike hensyn Miljøegenskaper inngår i eksempellisten Sak C-513/99 Concordia (55) «forhold der ikke er rent økonomiske, kan have indflydelse på værdienafet bud setudfra den nævnteordregivende myndighets side» Sak 448/01 Wienstrom Akseptert at miljøhensyn var vektet 45%

10 Leverandørens egenskaper Tildelingskriteriene gjelder tilbudet Regelverkets utgangspunkt er at leverandørens egenskaper vurderes i kvalifikasjonsfasen Skillet mellom kvaliteten på produksjonsprosessen og tilbudets kvalitet Forskriften 20-1 Etter atkvalifikasjonene.. er vurdert, skal kontrakt tildeles på grunnlag av kriterier fastlagt etter 22-2 (kriterier for valg av tilbud) Disse fasene forutsettes å vurderes atskilt

11 Leverandørens egenskaper Kan leverandørens egenskaper også vurderes i tildelingsfasen? Forhold ved leverandøren kan ha direkte betydning for den tilbudte ytelsen I tjenestekjøp blir skillene mindre tydelige det er leverandørens ferdigheter man kjøper produktet blir til underveis kvaliteten på sluttproduktet kan avhenge av tjenesteyterens erfaring og kompetanse Leverandørens egnethet kan være et viktig aspekt i bedømmelsen av hvilket tilbud som er best Kvalifikasjonene graderes ikke i kvalifikasjonsfasen

12 Tidlige forsøk på avklaringer Vektlegging av leverandørens egenskaper i tildelingsfasen et tema i avgjørelser avsagt av EUdomstolen Sak 31/87 Beentjes Sak C-324/93 Evans/MacFarlan Sak C-315/01 GAT EU-domstolen nektet ikke forholdene vektlagt, men ingen av avgjørelsene tar uttrykkelig stilling til spørsmålet KOFA la i en rekke saker til grunn at tildelingskriterier kunne vurdere forhold ved leverandøren Eks KOFA 2003/109: Vurderingene av kvalifikasjonskravene og tildelingskriteriene er to atskilte prosesser med ulikt formål. Klagenemnda kan ikke se at regelverket er til hinder for at referanser benyttes både til å vurdere om leverandørene oppfyller kvalifikasjonskravene, og til å vurdere tilbudets økonomiske verdi (kvalitet)

13 Rt2007 side 1783 Konkurranse om oppbygging av gang- og sykkelvei Et av tildelingskriteriene var leveringssikkerhet (vektet 5%) Høyesterett: I denne saken finner jeg det ikke tvilsomt at leveringssikkerhet var et lovlig tildelingskriterium Mål for hvor sikkert det var at arbeidet var ferdig i tide Kommunen ble etter en konkret vurdering ansett for å ha et reelt behov for å vektlegge leveringssikkerheten Maktpåliggende for kommunen å få veien ferdigstilt raskt Tett trafikkert vei, også av turgåere og syklister Eksisterende vei var farlig, og det hadde skjedd en dødsulykke på veien Om vinteren med mørke og brøytekanter ville veien bli enda smalere og mer uoversiktlig Det var en konkret risiko for forsinkelser (nedprioriteringer pga Snøhvitfeltet)

14 så kommer EU-domstolen på banen Sak C-532/06 Lianakis konkurranse vedr. byplanlegging Oppdragsgiver kan [kun] velge kriterier som har til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Det skal følgelig konstateres at [direktivbestemmelsen] er til hinder for at den ordregivende myndighed tager tilbudsgivernes erfaring, deres personale og udstyrsamt deres evne til at gennemføreundersøgelsenindenfor den fastsatte tid i betragtning, ikke som kriterier for kvalitativ udvelgelse, men som kriterier for tildeling af ordren Utelukker EU-domstolen at leverandørens egenskaper vektlegges i tildelingsfasen? Avgjørelsen er selvmotsigende og vanskelig forenlig med øvrige rettskilder (også domstolens tidligere praksis) Spesielle omstendigheter ved dommen Pris var ikke et tildelingskriterium i konkurransen Hvilken rekkevidde har uttalelsen?

15 Tilnærmingen i norsk rett KOFA 2008/120 Omsorgsbygg Ombygging og rehabilitering av et bolighus til barnehage Hadde oppdragsgiver anledning til å vektlegge erfaring i vurderingen av tildelingskriteriet kompetanse? Erfaring også vektlagt i kvalifikasjonsfasen KOFA måtte ta stilling til Lianakis-dommens betydning Fulgt opp i senere saker KOFA: Oppfyllelsesevne er alltid et kvalifikasjonskrav Kompetanse og erfaring kan inngå i en kvalitativ sammenligning mellom leverandørenes tilbudte tjenestekvalitet Forutsetning: Konkurransegrunnlaget låser ikke oppfyllelsen til kontraktsvilkår om tjenestens innhold eller leveringstid For eksempel ikke detaljspesifiserte kontrakter (KOFA 2009/49). Der er leverandørene enten gode nok eller ikke

16 Tilnærmingen i norsk rett Hvordan skal man skille vurderingene i de to fasene? I vår sak har innklagede i evalueringsrunde nr. 2 under tildelingskriteriet kompetanse vektlagt forhold som er rettet mot tilbudet og den konkrete gjennomføringen av kontrakten, og som kan være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Klagenemnda forstår Lianakisdommen slik at dommen ikke nødvendigvis stenger for dette. Innklagedes konkurransegrunnlag klargjorde imidlertid ikke godt nok at kriteriene skulle gjelde noe mer og annet enn de grunnleggende kvalifikasjonskrav som allerede var omtalt i og vurdert etter pkt3.1 Slik sett skjedde innklagedes håndtering av evalueringen ikke slik leverandørene kunne forvente Ved dette brøt innklagede kravet til forutberegnelighet i lovens 5. Det må være et særlig behov for vektlegging av egenskapene Forskjellen mellom vurderingene i tildelings-og kvalifikasjonsfasen

17 Agenda 1. Innledning om valg av tilbud 2. Grunnkrav til tildelingskriterier 3. Bedømmelse av tildelingskriteriene 4. Den samlede vurderingen av tildelingskriteriene 5. Det nye regelverket 6. Begrunnelse

18 Tilbudsvurderingen Tilbudene må vurderes riktig opp mot hvert enkelt tildelingskriterium Tilbudenes innhold må fastlegges (korrekt) Uttellingen skal gjenspeile relevante forskjeller mellom tilbudene Oppdragsgiver må kunne begrunne hvorfor tilbudene gis ulik uttelling Peke på relevante forskjeller mellom tilbudene og begrunne hvorfor disse forskjellene har betydning for bedømmelsen av tilbudene Hvorfor er man villig til å betale mer for ett tilbud enn et annet?

19 Avinor-saken(KOFA 2004/275) Avinorskjøpavutstyrtilflyplassbelysning Et av tildelingskriteriene var Kompetanse og gjennomføringsevne Vurdertutfraerfaringhos nøkkelpersonell/prosjektleder Over 26 årserfaring 5 poeng årserfaring 4 poeng årserfaring 3 poeng årserfaring 2 poeng 1 10 årserfaring 1 poeng

20 Avinor-saken(KOFA 2004/275) Forskjeller i antall års erfaring fikk relativ store utslag ogsåfor leverandørermed mange årsrelevant erfaring Klagerhadde15 årserfaringogfikk2 poeng Ikke godtgjort at denne mererfaringen hadde betydning for verdienavdetenkeltetilbud. KOFA: Usaklig vurdering av kompetansen Sensur av oppdragsgivers poengskala Poengsummen gjenspeilet ikke tilbudenes verdi Hvert poeng koster penger

21 Krav til bedømmelsen KOFA 2012/41 «Innklagede har ikke forklart hvordan prispoengeneer beregnet, eller begrunnet på hvilken måte resultatene av evalueringen gjenspeiler relevante forskjeller mellom pristilbudene. Det kan synes som om prispoengeneer fastsatt skjønnsmessig mellom 1 og 6, uten hensyn til de forholdsmessige prisdifferansene mellom tilbudsprisene.»

22 Krav til bedømmelsen (ii) «Selv om den prosentvise forskjellen mellom pris og poeng ikke nødvendigvis må samstemme for at evalueringen kan anses forsvarlig eller gjenspeile relevante prisforskjeller ( ), fremstår resultatene i foreliggende sak som vilkårlige ( ). Når forskjellene mellom pristilbudene har fått en så høy poengmessig differanse, og uten at innklagede har godtgjort hvordan poengtildelingen gjenspeiler relevante prisforskjeller,finner klagenemnda at tildelingsevalueringen var vilkårlig.»

23 Prognoser I forvaltningsretten gjelder et krav om at forvaltningens prognoser skal være forsvarlige Rt1962 side 805 og Rt1982 side 241 (side 266) EU-domstolen aksepterer prognoser Sak C-19/00 Siac(44) Prøving av prognoser Forsvarlige, KOFA 2004/184 Basert på korrekt faktum, KOFA 2004/294 og 2004/295 Ikke endre tildelingskriteriets vekt, KOFA 2015/75

24 Agenda 1. Innledning om valg av tilbud 2. Grunnkrav til tildelingskriterier 3. Bedømmelse av tildelingskriteriene 4. Den samlede vurderingen av tildelingskriteriene 5. Det nye regelverket 6. Begrunnelse

25 Tilbudsvurderingen Tilbakeblikk det intuitive utgangspunktet Hvilket tilbud ville vært best i en verden uten tildelingskriterier? Forskrift om offentlige anskaffelser 22-2 «Alle kriterier som vil bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene. Vektingen kan angis innenfor et område med et maksimalt utslag.»

26 Begrensninger i skjønnet Ot.prp.nr. 71 (1997/98) side 67 «Deterikke domstolens oppgaveåsette seg i anskafferens sted å spørrehvadomstolene ville ha valgtom den selv varanskaffer.domstolenes kompetanse må på dettefeltet værebegrensetpå samme måte som vedoverprøvelsen avskjønnsmessige forvaltningsvedtak.» NB: Begrenset prøvingsintensitet er noe annet enn atdet ikke eksisterer rettslige skranker Deler av vurderingene prøves ikke innkjøpsfaglig skjønn Andre deler prøves, og feil vurderinger vil være regelbrudd

27 Informasjon om poengskala? KOFA 2012/41 «Det gjelder ingen alminnelig plikt til å opplyse i konkurransegrunnlaget hvilken evalueringsmetode som skal benyttes under evalueringen, med mindre dette etter omstendighetene kan kreves av hensynet til forutberegnelighet.»

28 Haugaland-sakenKOFA 2005/104 Leverandør/Kriterium [klager] Gilde Sum Levering Utvalg Service Opplæring Pris Kvalitet , ,7 8

29 Haugaland-saken Klagenemndas tilnærming: Hva var bakgrunnen for tilbudenes uttelling? Priskriteriet ble vurdert etter en lineær modell Klager hadde lavest pris: 10 poeng Gildesprisvar3 % høyere: 9,7 poeng(10-0,3) Beregningsmetodenfikkbetydningfor evalueringen av de andre tildelingskriteriene Hvor mye kostet poengene på de andre tildelingskriteriene? I denne konkurransen kostet hvert poeng 2 millioner kroner

30 Haugaland-saken Levering forskjell1 poeng De flesteleverandørenehaddelevering 1-2 ganger pr. ukebortsettfragildesomskåretbest med mulighet for levering sammen med Tine. Utvalg forskjell1 poeng Her skilte Gilde, Grindheim og Toma seg klart ut med større utvalg. Opplæring forskjell 9 poeng TomaogGildeskiltesegklartutmed eget opplæringsprogram

31 Betydningen av skalaens ytterpunkter

32 Lærdom videre En poengsum er ikke en begrunnelse, men et resultat «Vilkårlig» = «tilfeldig» eller «ikke gjennomtenkt» Ikke ta poengsummen for gitt Innkjøp er ikke ren matematikk Alt kan ikke kvantifiseres Husk det intuitive utgangspunktet!

33 Agenda 1. Innledning om valg av tilbud 2. Grunnkrav til tildelingskriterier 3. Bedømmelse av tildelingskriteriene 4. Den samlede vurderingen av tildelingskriteriene 5. Det nye regelverket 6. Begrunnelse

34 Nytt direktiv og forskrift Nye regler, men få endringer Likevel viktig å kjenne til endringer/presiseringer i det nye regelverket Forslag til 13-1(2014/24/EU art 68 og 69) Oppdragsgiver skal velge tilbud på grunnlag av a) laveste pris, b) laveste kostnad eller c) beste forhold mellom pris og kvalitet.

35 Laveste kostnad «Laveste kostnad» skal være en objektiv kostnadseffektivitetsberegning For eksempel livssykluskostnader Ikke helt klart hva som er forskjellen fra «pris» Konkurransegrunnlaget skal angi hvilke elementer tilbyderne skal prise Presisert at «miljøkostnader» som utslippskostnader og innsamlings-og gjenvinningskostnader kan inngå i beregningen

36 Beste forhold pris/kvalitet Tilsvarer dagens «det økonomisk mest fordelaktige tilbud» «Kvalitet» i svært vid forstand Vurderingen baseres på tildelingskriterier Kravene til tildelingskriteriene er presisert og til dels endret

37 Krav til tildelingskriteriene Tildelingskriteriene skal fortsatt være tilknyttet leveransen, men kravet er endret «Tildelingskriteriene har tilknytning til leveransen når de relaterer seg til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som kontrakten gjelder. Dette omfatter alle sider av og trinn i deres livssyklus, inkludert faktorer som inngår i produksjonsprosessen, leveringen av eller handelen med dem eller en annen prosess i livssyklusen. Dette gjelder også når slike faktorer ikke påvirker deres egenskaper.»

38 Krav til tildelingskriteriene (2) De tilbudte medarbeidernes organisering, kvalifikasjoner og erfaringer, kan vektlegges forutsatt at kvaliteten på bemanningen er av stor betydning for utførelsen av kontrakten Oppdragsgiver kan fastsette en fast pris eller kostnad, og velge tilbud på grunnlag av bare kvalitative, miljømessige eller sosiale tildelingskriterier

39 Krav til tildelingskriteriene (3) Tildelingskriteriene skal fortsatt presenteres på forhånd ikke gi oppdragsgiver en ubegrenset valgfrihet Angi klart hvilke sider av tilbudene kriteriet skal vurdere (og dermed også hvilke sider av tilbudene kriteriet ikke skal vurdere) Tildelingskriterienes relative verdi skal fortsatt angis, med mindre det er «umulig»

40 Krav til tildelingskriteriene (4) Oppdragsgiver skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium. Kravene til dokumentasjon skal sørge for at oppdragsgiver effektivt kan kontrollere hvor godt tilbudene oppfyller tildelingskriteriene. Presisering av dagens regel men her syndes det mye

41 Agenda 1. Innledning om valg av tilbud 2. Grunnkrav til tildelingskriterier 3. Bedømmelse av tildelingskriteriene 4. Den samlede vurderingen av tildelingskriteriene 5. Det nye regelverket 6. Begrunnelse

42 Begrunnelse Tapende tilbydere skal få en begrunnelse for tildelingen Hvorfor nådde de ikke frem i konkurransen Forskjellen mellom begrunnelse og resultat «gi en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier» Nøkkelordet er hvorfor Hvorfor var det valgte tilbudet best? Hvorfor var det/de andre tilbudene dårligere? Er en evalueringsmatrise en begrunnelse? KOFA 2015/93