Norsk forening for bygge- og entrepriserett

Transkript

1 Norsk forening for bygge- og entrepriserett 19. november 2009 kl 1600 til 1800 Avvisningsregler, kvalifikasjonskrav, utvelgelseskriterier, kontraktsgjennomføringskrav og tildelingskriterier advokat Morten Goller Wikborg Rein 1

2 INNLEDNING I en anskaffelsesprosess må oppdragsgiver vurdere tilbyderne og tilbudene etter flere forskjellige regelsett Disse henger nøye sammen, og samvirker Anskaffelsesreglenes sondring mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier skaper en særlig komplikasjon i praksis, spesielt ved tjenestekjøp og bygge- og anleggsarbeider (EF-domstolens sak C-532/06, Lianakis) 2

3 Konkurransegrunnlaget Overordnet om innhold Tre elementer: 3

4 Konkurransegrunnlaget Prosessbeskrivelse 4

5 Konkurransens forskjellige faser (i) FOA 20-1.Fremgangsmåte ved valg av leverandører og tildeling av kontrakter Etter at kvalifikasjonene til de leverandører som ikke er avvist er vurdert i samsvar med reglene i 17-4 (kvalifikasjonskrav) til (HMS-egenerklæring), skal kontrakt tildeles på grunnlag av kriterier fastlagt etter 22-2 (kriterier for valg av tilbud). 5

6 Konkurransens forskjellige faser (ii) NB! 1) Ikke-oppfyllelse av kvalifikasjonskrav leder til avvisning 2) Avvisning pga relativ bedømmelsestvil kan først skje etter evaluering av tilbudene 6

7 Konkurransens forskjellige faser (iii) Styrt av forskjellige normer: Avvisning: Avvisningsregler Kvalifikasjon: Kvalifikasjonskrav Utvelgelse: Utvelgelseskriterier Reduksjon: Tildelingskriterier Tildeling: Tildelingskriterier som imidlertid samvirker 7

8 Konkurransens forskjellige faser (iv) Betydelig sammenheng mellom normsettene: For strenge kvalifikasjonskrav kan bety at egentlig aktuelle tilbydere må avvises. Strenge kvalifikasjonskrav kan medføre at tildelingen må/bør skje mer eller mindre på bakgrunn av pris alene Kvalifikasjonskrav skal ikke benyttes som tildelingskriterier 8

9 AVVISNINGSREGLENE (I) To regelsett: Forhold ved tilbyder Forhold ved tilbudet Grunnleggende skille mellom obligatoriske og kan - avvisningsregler Avvisningsreglene mht forhold ved tilbudet er forskjellige i anbudskonkurranser og konkurranser med forhandling Av hensyn til likebehandlingsprinsippet kan oppdragsgiveren måtte avvise Tilbud som avviker fra konkurransegrunnlaget Tilbud som ellers er basert på andre forutsetninger enn de andre tilbudene (forbehold) Tilbud med uklarheter mv som skaper relativ bedømmelsestvil 9

10 AVVISNINGSREGLENE (II) VESENTLIGE AVVIK/FORBEHOLD Avvik (mot kravspesifikasjonen) = mangel ved ytelsen, dvs tilbudet oppfyller ikke de minstekrav som er satt til ytelsen med hensyn til funksjon kvalitet mengde osv Der noe er definert som et absolutt minstekrav vil nærmest et hvert avvik anses vesentlig. Forbehold (mot kontrakten) vil levere på andre vilkår Konkret vurdering av hvorvidt konkurransesituasjonen påvirkes mv. 10

11 Kvalifikasjonskrav Avgrensning forholdet til kontraktsgjennomføringskrav (i) Kvalifikasjonskravene har sammenheng med krav til ytelsen (kravspesifikasjonen) og krav til kontrakten, men er noe annet. Kvalifikasjonskravene (og de tilhørende dokumentasjonskrav) er til dels uttømmende, men i tillegg kan det oppstilles kontraktskrav: Lærlinger ved utførelse Miljøhensyn ved utførelse Opprettholde bemanning i avtaleperioden hva gjelder mht avvisning? 11

12 Kvalifikasjonskrav Avgrensning forholdet til kontraktsgjennomføringskrav (ii) Kontraktskrav må oppfylles ved leveranse (ikke nødvendigvis på tilbudstidspunktet) Oppdragsgiver må kunne kreve dokumentasjon som sannsynliggjør oppfyllelse, og avvise/forkaste med grunnlag i forventet kontraktsbrudd (skal dog mye til) Ingen generell plikt til å undersøke (KOFA sak 2008/213 mv) Må ellers prisberegnes, som andre forbehold (og ikke lede til avvisning) 12

13 Utvelgelseskriterier I begrenset anbudskonkurranse, konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog for å velge ut overtallige kvalifiserte leverandører objektive og ikke-diskriminerende kriterier eller regler Kan benytte kvalifikasjonskravene (eller deler av dem, dvs brukt relativt) eller andre krav (f eks for å sikre deltakelse av små og store virksomheter) Lov å legge vekt også på hva leverandørene vil kunne tilby? 13

14 Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier Kvalifikasjonskravene retter seg mot tilbyder, og skal sikre at denne er egnet til å oppfylle kontrakten Krav: vurdering mot en tenkt grense (hvilke tilbydere er over grensen) Tildelingskriteriene retter seg mot tilbudene, og skal ha tilknytning til kontraktsgjenstanden Kriterier: en relativ vurdering av tilbudene (hvilket tilbud er best) 14

15 Kvalifikasjonskrav (i) FOA 17-4 (1) Oppdragsgiver kan stille minimumskrav til leverandørene, herunder til deres tekniske kvalifikasjoner og finansielle og økonomiske stilling. Vurdering av leverandørenes tekniske kvalifikasjoner skal særlig baseres på kriterier som faglig kompetanse, effektivitet, erfaring og pålitelighet. (2) Kravene skal sikre at leverandørene er egnet til å kunne oppfylle kontraktsforpliktelsene og skal stå i forhold til det som skal leveres. 15

16 Kvalifikasjonskrav (ii) FOA angir overordnet hva som kan benyttes som kvalifikasjonskrav, og detaljert (og til dels uttømmende) hvilke krav til dokumentasjon som kan stilles. Kravene er typisk; bemanning/kapasitet, tekniske kvalifikasjoner, faglige kvalifikasjoner (kompetanse) og økonomisk soliditet Ved tjenestekontrakter vil faglige kvalifikasjoner og erfaring si noe om kvalitet. 16

17 Tildelingskriterier (i) FOA 22-2 (2) Dersom tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice og teknisk bistand, og tid for levering og ferdigstillelse. 17

18 Tildelingskriterier (ii) Angir hvilke forhold oppdragsgiver kan og skal vektlegge ved valg av tilbud Ikke minstekrav (skal foretas en relativ vurdering) Typisk; kvalitet på ytelsen, funksjonalitet, leveringstid, estetiske egenskaper, service/oppfølging 18

19 Problemet I tjenestekontrakter utviskes grensen mellom tilbyder og det tilbudte Den forventede kvaliteten på sluttproduktet vil avhenge av konsulentenes erfaring og kompetanse Er det tillatt å legge vekt på forhold ved leverandøren på tildelingsstadiet, mao som et tildelingskriterium? 19

20 Forskriften gir viktige føringer Utgangspunktet etter forskriften er: Kvalifikasjonskrav: evne til å levere forhold ved tilbyder Tildelingskriterier: tilbudets innhold forhold ved tilbudet FOA viser klart at dette er to forskjellige vurderinger, som skal foretas adskilt 20

21 Rettspraksis/KOFA-praksis har i relativt stor grad åpnet for en sammenblanding Tillatt å vurdere samme type forhold både i kvalifikasjonsfasen (som kvalifikasjonskrav) og i tildelingsfasen (som tildelingskriterier) Forutsatt at vurderingene ble foretatt separat, at forholdet var egnet både til å si noe om leverandørenes evne til å levere og til å vurdere tilbudenes innhold og at ikke akkurat samme forhold ble vurdert to ganger på samme måte 21

22 Sak C-532/06, Lianakis-dommen EF-domstolens avgjørelse av 24. januar 2008: Selv om direktivets oppregning av tildelingskriterier ikke er uttømmende kan oppdragsgiver kun velge kriterier som har til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud Det skal følgelig konstateres at artikel 23 stk 1, artikel 32 og artikel 36, stk 1 i direktiv 92/50 (det tidligere direktivet) er til hinder for, at den ordregivendemyndighedinden for rammerneaf en udbudsprocedure tager tilbudsgivernes erfaring, deres personale og udstyr samt deres evne til at gennemføreundersøgelseninden for den fastsatte tid i betragtning, ikke som kriterier for kvalitativ udvælgelse, men som kriterier for tildeling af ordren 22

23 Lianakis-dommen hva betød dette? Er det ikke tillatt å ta forhold ved leverandøren i betraktning i det hele tatt i tildelingsfasen? Eksempelvis erfaring, personale og utstyr, kapasitet, leveringssikkerhet, kompetanse osv. En slik tolkning vil innebære at det er vanskelig å ta kvaliteten til tjenesteutøvere i betraktning ved tildeling av kontrakten 23

24 Lianakis-dommen noen spesielle forhold Spørsmålet er tatt opp ex officio Ingen Generaladvokatinnstilling De konkrete kvalifikasjonskrav/tildelingskriteriene drøftes ikke, men det er påtagelig at f eks pris og kvalitet ikke var nevnt (det var bare kvalifikasjonskrav som var benyttet) 24

25 Etterfølgende KOFA-praksis 1: Stavanger kommune, Sak nummer 2009/70, (Vedtak: Brudd på regelverket) Ulovlig tildelingskriterium 2: Oslo kommune v/undervisningsbygg Oslo KF, Sak nummer 2009/49, (Vedtak: Brudd på regelverket) Ulovlig tildelingskriterium. Erstatning. 3: Grenlandkommunenes innkjøpsenhet, Sak nummer 2009/181, (Vedtak: Brudd på regelverket) Ulovlig tildelingskriterium 4: Nordreisa kommune, Sak nummer 2009/87, (Vedtak: Brudd på regelverket) Ulovlig tildelingskriterium 5: Lillehammer kommune, Sak nummer 2009/163, (Vedtak: Brudd på regelverket) Tilleggsfrist for supplering av kvalifiseringsdokumentasjon m.m. 6: Helse-Nord RHF, Sak nummer 2009/175, (Vedtak: Ikke brudd på regelverket) Gjennomføring av forhandlinger. Endring av tilbud. Tildelingsevaluering. 7: Nome kommune, Sak nummer 2008/217, (Vedtak: Brudd på regelverket) : Påstand om ulovlig direkte anskaffelse. Ulovlig tildelingskriterium. 8: Vestvågøy kommune, Sak nummer 2009/80, (Vedtak: Brudd på regelverket) Ulovlig tildelingskriterium og påstand om plikt til å avlyse konkurransen. 9: Vestvågøy kommune, Sak nummer 2009/88, (Vedtak: Brudd på regelverket) Plikt til å avlyse konkurranse, ulovlige tildelingskriterier, 10: Stiftelsen kommunale boliger, Sak nummer 2008/189, (Vedtak: Brudd på regelverket) Tildelingskriterier. Krav til begrunnelse. Erstatning. 11: Trondheim kommune v/stabsenhet for byutvikling, Sak nummer 2008/163, (Vedtak: Brudd på regelverket) Tildelingskriterier. Tilbudsevaluering. Begrunnelse. 12: Haugesund kommune, Sak nummer 2008/129, (Vedtak: Brudd på regelverket) Tildelingsevaluering. 13: Fauske kommune, Sak nummer 2008/146, (Vedtak: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem) Tilbudsevaluering. 14: Den Norske Kirke v/kirkerådet, Sak nummer 2008/98, (Vedtak: Brudd på regelverket) Adgangen til å benytte konkurransepreget dialog. Uklart kvalifikasjonskrav. Upresist tildelingskriterium. Manglende vekting av tildelingskriterium. Forhandlingsforbudet. Tilbudsevaluering. Poengberegning. Tildelingsbeslutning. Begrunnelse. Klagefrist. Ers 15: Universitetet i Tromsø, Sak nummer 2008/199, (Vedtak: Brudd på regelverket) Tildelingskriterier. 16: Kriminalomsorgens IT-Tjeneste (KITT), Sak nummer 2008/92, (Vedtak: Brudd på regelverket) Lovlighet av tildelingskriterier. Vekting av underkriterier. Oppfyllelse av kvalifikasjonskrav. Tolkning av kvalifikasjonskrav. Oppjustering av pristilbud. Klagefrist. Begrunnelse. Oppførsel ved kontraktsinngåelse. Erstatning. Klagenemndas tidsfrister. 17: Oslo kommune v/omsorgsbygg Oslo KF, Sak nummer 2008/120, (Vedtak: Brudd på regelverket) Forholdet mellom tildelingskriterier og kvalifikasjonskriterier. Forutberegnelighet. Erfaring og kompetanse som tildelingskriterier. 18: Helse Nord RHF, Sak nummer 2008/110, (Vedtak: Ikke brudd på regelverket) Evalueringen av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. 25

26 KOFA 2008/120 (i) KOFA redegjorde første gang for sitt syn på Lianakis-dommen i avgjørelse av 20. oktober 2008, sak 2008/120 Saken dreide seg om anskaffelse av entreprenør i forbindelse med ombygging og rehabilitering av et bolighus til barnehage Et av tildelingskriteriene var kompetanse. Dette var spesifisert slik; Spesifikasjon av utdannelse, erfaring og samarbeidsevner. Samarbeidsevner dokumenteres med relevante referanseprosjekter. Hovedspørsmålet i saken var om et slikt tildelingskriterium var lovlig i lys av Lianakis. 26

27 KOFA 2008/120 (ii) (56) Nemnda mener at dommen må forstås slik at oppfyllelsesevne i forhold til en definert tjeneste alltid må regnes som et kvalifikasjonskriterium som ikke kan videreføres eller gjentas som et tildelingskriterium. Kompetanse og erfaring kan allikevel etter omstendighetene inngå i en kvalitativ sammenligning mellom leverandørenes tilbudte tjenestekvalitet der konkurransegrunnlaget ikke låser oppfyllelsen til kontraktsvilkår om tjenestens innhold eller leveringstid, slik som i NIDA-dommenRt s MAO forhold som (bare) sier noe om oppfyllelsesevnen må alltid kun brukes som kvalifikasjonskrav Forhold som kompetanse og erfaring kan også si noe om tjenestekvaliteten, og kan da brukes som tildelingskriterium Dog ikke hvis kravspesifikasjonen ikke åpner for en relativ vurdering (det skal leveres et helt detaljspesifisert enkelt bygg, for eksempel se KOFA sak 2009/49) Problem: hvordan skal man egentlig skille de to vurderingstemaene fra hverandre? 27

28 KOFA 2008/120 (iii) (57) I vår sak har innklagede i evalueringsrunde nr. 2 under tildelingskriteriet kompetanse vektlagt forhold som er rettet mot tilbudet og den konkrete gjennomføringen av kontrakten, og som kan være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Klagenemnda forstår Lianakis -dommen slik at dommen ikke nødvendigvis stenger for dette. (58) Innklagedes konkurransegrunnlag klargjorde imidlertid ikke godt nok at kriteriene under pkt 6.2. skulle gjelde mer og annet enn de grunnleggende kvalifikasjonskrav som allerede var omtalt i og vurdert etter pkt 3.1. Slik sett skjedde innklagedes håndtering av evalueringen i runde 2 ikke slik leverandørene kunne forvente ut fra det kunngjorte. Ved dette brøt innklagede kravet til forutberegnelighet i lovens 5. Mao: Forholdene som vurderes i tildelingsfasen må gjelde noe mer og annet enn det som er vurdert i kvalifikasjonsfasen, og det må presiseres i konkurransegrunnlaget 28

29 KOFA 2008/92 (i) KOFA gjentok sine uttalelser i 2008/120 Uttalte videre at disse uttalelsene måtte forstås slik at Lianakisdommen trolig ikke stenger for å benytte tildelingskriterier som åpner for konkurranse om tjenestekvalitet knyttet til personene som tilbys når erfaring og kompetanse inngår selvstendig og uavhengig av etterspurte kvalifikasjoner i vurderingen av tjenestens kvalitet etter kriteriet økonomisk mest fordelaktig. 29

30 KOFA 2008/92 (ii) Det var i konkurransegrunnlaget oppgitt at tildelingen skulle skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Tildelingskriteriene må da ha tilknytning til kontraktens gjenstand og være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud, jf. forskriftens Videre må vurderingstemaet under de angitte tildelingskriterier ikke være det samme som under de kvalifikasjonskrav oppdragsgiver har fastsatt, jf. det siterte ovenfor og sakene 2007/93 og 2008/120. Videre har klagenemnda i sak 2008/120 lagt til grunn at konkurransegrunnlaget utvetydig må klargjøre at vurdering av tilbudets kvaliteter ikke er sammenfallende med eller en gjentagelse av - vurderingen av leverandørens kvalifikasjoner. Mao: ikke samme vurdering, og det må utvetydig fremgå av konkurransegrunnlaget 30

31 Oppsummering av KOFA-praksis (i) KOFA åpner for vurdering av leverandørens kompetanse, erfaring mv også i tildelingsfasen i tjenestekontrakter/kontrakter med tjenesteelement. Forutsetningen er at forholdene som vektlegges sier noe om grad av kvaliteten på ytelsen eller leveringssikkerheten og ikke hvorvidt leverandøren er egnet/har evne til å oppfylle kontrakten Kravspesifikasjonen må åpne for dette (dvs rom for kvalitativ vurdering), enklere ved innsatsforpliktelser enn resultatforpliktelser Oppdragsgiver må ikke i noe tilfelle vurdere samme forhold i kvalifikasjonsfasen og tildelingsfasen. Det må fremgå tydelig av konkurransegrunnlaget at dette ikke gjøres. 31

32 Oppsummering av KOFA-praksis (ii) Nøkkelen for å forstå Lianakis, og KOFAs utlegning av denne er å gå tilbake til forskriftens bestemmelser: Kvalifikasjonsvurderingen skal avgjøre om leverandøren er egnet, dvs om han i det hele kan utføre den aktuelle kontrakten. Dette er minstekrav. Tildelingsvurderingen skal avgjøre hvem av de kvalifiserte som er best til å utføre den aktuelle kontrakten, kriteriene må ha tilknytning til kontraktsgjenstanden og ikke være minstekrav. 32

33 Oppsummering av KOFA-praksis (iii) I noen senere KOFA-avgjørelser har den opprinnelige, presise beskrivelsen blitt erstattet med en kanskje litt uheldig kortform. KOFA sak 2009/181, premiss 57: Av forskriftens 20-1 sammenholdt med 22-2 følger at kriterier anvendt under kvalifiseringen av leverandører skal knyttes til egenskaper ved leverandøren, mens tildelingskriteriene skal knyttes til egenskaper ved leveransen. Det blir for enkelt å tenke på dette som et spørsmål om egenskaper ved leverandøren/egenskaper ved leveransen. Også egenskaper ved leverandøren kan benyttes i tildelingsfasen, hvis det sier noe om kvaliteten (ikke om egnethet). 33

34 Etterfølgende praksis fra EF-domstolen Sak C-199/07, Kommisjonen mot Hellas (i) Dom avsagt 12. november Første avgjørelse der EF-domstolen selv kommenterer Lianakis. Bekrefter utgangspunktene fra Lianakis, men med enkelte formuleringer som synes å støtte den linjen som KOFA har lagt seg på. Tildelingskriteriene var: "1. specifik og almen erfaring, og navnlig de faktisk udførte analyser på lignende projekter, hos enten rådgivningskontorer eller analysekontorer med videnskabeligt uddannet personale 2. reel kapacitet til at foretage en analyse inden for det planlagte tidsrum sammen med de forpligtelser, der påtages vedrørende udførelse af andre analyser, og det særlige videnskabelige personale, der foreslås til udførelsen af den pågældende analyse, samt det udstyr, der skal anvendes i forbindelse med analysen." 34

35 Etterfølgende praksis fra EF-domstolen Sak C-199/07, Kommisjonen mot Hellas (ii) EF- domstolen uttaler: "I nærværende sag vedrører de kriterier, der er fastsat af den ordregivende myndighed som»tildelingskriterier«i den omtvistede udbudsbekendtgørelses del IV, punkt 2, den erfaring, der kan sikre en tilfredsstillende gennemførelse af den omhandlede kontrakt. Det drejer sig om kriterier, der vedrører tilbudsgivernes evne til at gennemføre denne kontrakt, og som derfor ikke kan kvalificeres som»tildelingskriterier«i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 34, stk. 1, i direktiv 93/38, hvilket Den Hellenske Republik i øvrigt ikke for alvor har bestridt." 35

36 Etterfølgende praksis fra EF-domstolen Sak C-199/07, Kommisjonen mot Hellas (iii) Uttalelsen er mindre kategorisk enn i Lianakis Det foretas en konkret vurdering, og konkluderes med at de anvendte kriterier sier noe om egnethet, ikke kontraktsgjenstanden som sådan EF-domstolen avgjør ikke saken bare på bakgrunn av en henvisning til at de aktuelle forhold gjelder leverandøren. Dommen er således forenelig med KOFAs praksis. 36

37 Praktisk løsning (i) Utformingen av konkurransegrunnlaget er avgjørende: 1) Vise at det er forskjellige vurderinger som foretas 2) Vise at vurderingen er basert på et annet faktum 3) Vise at vurderingen mht tildeling har til hensikt å identifisere det beste tilbudet Hvis det er et reelt behov for å legge vekt på kompetanse og erfaring ved tildelingen bør dette i svært liten grad trekkes inn i kvalifikasjonen. 37

38 Praktisk løsning (ii) Ad 1) Vise at det er forskjellige vurderinger som foretas Oppdragsgiver må skille mellom for eksempel konsulentens (firmaets) generelle erfaring og kompetanse og den oppdragsspesifikke kompetansen som tilbys for utførelsen av det konkrete oppdraget Dette må også uttrykkes slik i konkurransegrunnlaget 38

39 Praktisk løsning (iii) Ad 2) Vise at vurderingen er basert på et annet faktum Oppdragsgiver må etterspørre andre referanser/annen dokumentasjon på erfaring under kvalifikasjonskravene enn under tildelingskriteriene Eksempel: Kvalifikasjonskravene er generell erfaring med rådgivning innen et område (og dokumenteres med referanser knyttet til dette), mens man under tildelingskriteriet legger vekt på de tilbudte konsulenters konkrete erfaring med utførelse av denne type oppdrag (eventuelt dokumentert med referanser som sier noe om kvaliteten på arbeidet). 39

40 Praktisk løsning (iv) Ad 3) Vise at vurderingen mht tildeling har til hensikt å identifisere det beste tilbudet Bør ikke bruke f eks erfaring eller referanser som tildelingskriterium, men kvalitet. Et underpunkt under kvalitet kan være erfaring av direkte relevans for utførelse av oppdraget, som dokumenteres ved referanser mv. 40

41 TAKK FOR OPPMERKSOMHETEN! Kontaktinformasjon: Morten Goller Tlf.: E-post: 41