EIERSKAPSKONTROLL NORD-FRON KOMMUNE

Transkript

1 EIERSKAPSKONTROLL NORD-FRON KOMMUNE Innlandet Revisjon IKS Rapport /KL

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av prosjekt med formål å vurdere om Nord-Fron kommunes oppfølging av sitt eierskap skjer i henhold til kommunestyrets vedtak og anerkjente prinsipper for eierstyring. Selskapskontroll er en oppgave som er hjemlet i kommuneloven 77 nr. 5 og for øvrig nærmere omtalt i forskrift om kontrollutvalg kap. 6 ( 13 15). Prosjektarbeidet er utført i perioden mars til juni Kristian Lein har utført arbeidet med rapporten og står også som oppdragsansvarlig. Vi takker ordfører og adm sjef i kommunen for samarbeidet. Vi takker også Gudbrandsdal Energi AS for informasjon. Utkast til rapport ble sendt til kommunen v/ordfører for uttalelse. Innen høringsfristens utløp hadde vi ikke mottatt uttalelse fra kommunen. Lillehammer, august 2015 Kristian Lein Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 Innholdsfortegnelse FORORD... 2 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER METODE REVISJONSKRITERIER KOMMUNENS EIERSKAP OG EIERSKAPSUTØVELSE KOMMUNENS EIERSKAP EIERSKAPSMELDING POLITISKE SAKER ANGÅENDE KOMMUNENS EIERSKAP OPPFØLGING AV KOMMUNENS EIERSKAP I SELSKAPER OG INTERKOMMUNALE SAMARBEID ( 27) OPPFØLGING AV EIERSKAPSMELDINGEN VURDERINGER HAR KOMMUNEN ETABLERT TYDELIGE FØRINGER FOR EIERSKAPENE SINE? Revisjonskriterier Revisjonens vurderinger FØRER KOMMUNEN KONTROLL MED SINE EIERINTERESSER? Revisjonskriterier Revisjonens vurderinger UTØVES KOMMUNENS EIERINTERESSER I SAMSVAR MED ETABLERTE NORMER FOR GOD EIERSTYRING OG SELSKAPSLEDELSE, KOMMUNESTYRETS VEDTAK OG FORUTSETNINGER OG AKTUELLE LOVBESTEMMELSER? Revisjonskriterier Revisjonens vurderinger KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Eierskapskontrollen har tatt for seg følgende problemstillinger: Har kommunen etablert tydelige føringer for eierskapene sine? Fører kommunen kontroll med sine eierinteresser? Utøves kommunens eierinteresser i samsvar med etablerte normer for god eierstyring og selskapsledelse, kommunestyrets vedtak og forutsetninger og aktuelle lovbestemmelser? Selskapskontrollen er utført i overenstemmelse med kommunelovens regler om gjennomføring av selskapskontroll i 77, samt forskrift om kontrollutvalg Undersøkelsen har omfattet gjennomgang og vurdering av relevante dokumenter fra Nord-Fron kommune, samt dokumenter fra utvalgte selskaper/samarbeid som beskriver utøvelsen av kommunens eierskap i disse. Vi hadde oppstartmøte for prosjektet med ordfører og adm. sjef I tillegg ble det gjennomført et eget intervju med ordfører. For å hente informasjon ble det holdt et møte med administrerende direktør og viseadministrerende direktør i Gudbrandsdal Energi AS. Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot, og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonskriterier for den første problemstillingen er hentet fra utvalgte deler av KS «Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll med kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak». Problemstilling 2, om kommunen fører kontroll med sine eierinteresser, er vurdert opp mot de føringer kommunen selv har fastsatt i kommunens eierskapsmelding og politiske saker knyttet til kommunens eierskap. Problemstilling 3 benytter revisjonskriterier for de to første problemstillingene, i tillegg er også aksjelovgivningen trukket inn. Konklusjoner Problemstilling 1 - Har kommunen etablert tydelige føringer for eierskapene sine? Kommunen har etablert føringer for sin eierskapsutøvelse gjennom eierskapsmelding i 2009 og senere politiske saker knyttet til kommunens eierskap. Eierskapsmeldingen og senere vedtak er hovedsak i tråd med hva KS anbefaler. Når det gjelder forhold som avviker, så vil vi trekke fram at KS anbefaler at eierskapsmeldingen bør ajourføres hvert år. Sammensetningen av styret i MGB og MGR, der ordfører sitter, er heller ikke i tråd med anbefalingen. Denne sier at ordfører og rådmann ikke bør sitte i styrer. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Problemstilling 2 - Fører kommunen kontroll med sine eierinteresser? Kommunen følger opp sitt eierskap slik eierskapsmeldingen legger opp til. Kommunen representeres ved ordfører i generalforsamlinger, slik eierskapsmeldingen forutsetter. Kommunen har ikke fulgt opp vedtak om å lage eierskapsmeldinger én gang pr kommunestyreperiode. Kommunen har heller ikke fulgt opp vedtak om å utarbeide spesielle eierskapsmeldinger for enkeltselskaper. Eierskapsmeldingen legger et særlig ansvar for kommunikasjon mot kommunen til «sine» styremedlemmer i selskaper, noe som etter vår oppfatning er i strid med anbefaling fra KS. Problemstilling 3 - Utøves kommunens eierinteresser i samsvar med etablerte normer for god eierstyring og selskapsledelse, kommunestyrets vedtak og forutsetninger og aktuelle lovbestemmelser? Generelt er eierskapsmeldingen og kommunens vedtak i tråd med etablerte normer for god eierstyring. Unntakene er knyttet til forhold nevnt under problemstilling 1 ovenfor. Vår vurdering er at kommunestyrets vedtak og forutsetninger angående kommunens eierskap i hovedsak har vært fulgt opp. Vi har ikke funnet forhold knyttet til Nord-Fron kommunes utøvelse av sitt eierskap som kan sies å stride mot aksjelovens bestemmelser. Anbefalinger I tråd med kommunestyrets vedtak bør Nord-Fron kommune utarbeide eierskapsmelding én gang pr kommunestyreperiode. KS anbefaler at eierskapsmeldingene ajourføres årlig. Kommunen bør i henhold til eierskapsmeldingen lage eierskapsmeldinger for enkeltselskaper. Med utgangspunkt styremedlemmers ansvar og uavhengighet bør ikke Nord-Fron ha bestemmelser som pålegger enkelte styremedlemmer ansvar for oppfølging og kommunikasjon mot kommunen. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 1 INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget i Nord-Fron kommune fattet i sitt møte vedtak om å bestille prosjektplan angående tema eierskapskontroll: «Kontrollutvalet bestiller gjennomføring av eigarskapskontroll av Innlandet Revisjon IKS. Kontrollen skal sjå på korleis Nord-Fron kommune utøvar sine eigarinteresser i dei selskapa dei er medeigarar i. Revisjonen skal presentere ein prosjektplan i neste møte som skal godkjennast av kontrollutvalet.» Prosjektplanen ble godkjent i utvalgets møte FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Eierskapskontrollen er rettet mot hvordan kommunen etterlever og følger opp krav som den har stilt til godt eierskap, herunder vedtak knyttet til eierskapsutøvelsen. Prosjektet omfatter også en gjennomgang av kommunens praksis sett opp mot anerkjente prinsipper for kommunal eierskapsutøvelse. Ut fra ovennevnte har prosjektet følgende formål: Er Nord-Fron kommunes oppfølging av sitt eierskap i henhold til kommunestyrets vedtak og anerkjente prinsipper for eierstyring? Arbeidet ble lagt opp etter følgende problemstillinger: Har kommunen etablert tydelige føringer for eierskapene sine? Fører kommunen kontroll med sine eierinteresser? Utøves kommunens eierinteresser i samsvar med etablerte normer for god eierstyring og selskapsledelse, kommunestyrets vedtak og forutsetninger og aktuelle lovbestemmelser? Nytteverdien av prosjektet ligger primært i å bevisstgjøre kontrollutvalg og kommunestyre på kommunens ansvar som eier/medeier i selskaper. En kartlegging av hvor godt eierskapet følges opp med etterfølgende refleksjon rundt eierstyring, kan bidra til å gjøre eierstyringen bedre og mer profesjonell. Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 2 METODE Selskapskontrollen er utført i overenstemmelse med kommunelovens regler om gjennomføring av selskapskontroll i 77, samt forskrift om kontrollutvalg Vi har i stor grad tatt utgangspunkt i metodikken som beskrives i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon. Dokumenter Undersøkelsen har omfattet gjennomgang og vurdering av relevante dokumenter fra Nord-Fron kommune: - Eierskapsmelding - Kommunestyresaker vedrørende eierskapsmeldinger og eierskap for øvrig - Kommunens årsrapporter Prosjektet har også benyttet dokumenter fra utvalgte selskaper/samarbeid som beskriver utøvelsen av kommunens eierskap i disse. Vi vil også nevne at det på bestilling fra kontrollutvalgene i Nord-Fron, Sør-Fron og Ringebu ble gjennomført en eierskapskontroll i GE i Innholdet i denne er lite relevant for dette prosjektet, og vi vil derfor ikke gå nærmere inn på den. Intervjuer Vi hadde oppstartmøte for prosjektet med ordfører og adm. sjef I tillegg ble det gjennomført et eget intervju med ordfører. For å hente informasjon ble det holdt et møte med administrerende direktør og viseadministrerende direktør i Gudbrandsdal Energi AS. Undersøkelsesperiode Vi har i utgangspunktet sett på etterlevelsen av eierskapspolitikken innenfor perioden 2010 til Vurdering av relevans og pålitelighet Datas relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Dataenes pålitelighet er ivaretatt ved verifisering av intervjureferater og innhenting av uttalelse fra ordfører på utkast til rapport. Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 Kvalitetssikring Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges kommunerevisorforening. Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 3 REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot, og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonskriteriene utledes med utgangspunkt i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de innsamlede data vurderes opp mot. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et ideal for hvordan tilstanden bør være på området, danner kriteriene også utgangspunkt for revisjonens anbefalinger. I den første problemstillingen skal vi vurdere om kommunen har etablert tydelige føringer for sine eierskap. Her står kommunens eierskapsmelding sentralt. Denne vil bli vurdert opp mot anbefalinger angående eierskapsutøvelse i kommunal sektor. Vi vi da særlig trekke inn utvalgte deler av KS «Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll med kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak». Ifølge KS hjemmeside dekker disse anbefalingene «områder som ligger i en gråsone mellom lovregulering og etablert praksis, eller hvor hver enkelt eier må nedsette noen prinsipper og etablere samhandlingsmønstre for å forankre nødvendig eierstyring for kommunens samlede eierskap». Når det gjelder den andre problemstillingen om kommunen fører kontroll med sine eierinteresser, så vurderer vi dette opp mot de føringer kommunen selv har fastsatt. De viktigste revisjonskriteriene her er kommunens eierskapsmelding og politiske saker knyttet til kommunens eierskap Problemstilling 3 benytter revisjonskriterier tatt opp i de to første problemstillingene, samt trekker inn aksjelovgivningen. Kommunens eierskapsmelding og politiske saker knyttet til kommunens eierskap gjennomgås i kapittel 4. Revisjonskriteriene for de tre problemstillingene kommer vi nærmere tilbake til i kapittel 5. Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 4 KOMMUNENS EIERSKAP OG EIERSKAPSUTØVELSE 4. 1 KOMMUNENS EIERSKAP Kommunens eierskap i selskaper (aksjer og andeler) framgår av note 5 til regnskapet for Det framkommer her at kommunen har mange små eierandeler og eierskap i små selskaper. De eierskapene vi oppfatter som viktigst er: Gudbrandsdal Energi AS (GE), 20 prosent eierandel. Gudbrandsdalsmusea AS, 7 prosent eierandel Gudbrandsdal Industrier AS (GIAX), 4,1 prosent eierandel Eidsiva Energi AS, 0,9 prosent eierandel. Samarbeid etter 27 i kommuneloven omfattes av ordningen med selskapskontroll. Nord-Fron kommune er deltaker i to slike ordninger: Midt-Gudbrandsdal Brannvesen (MGB) Midt-Gudbrandsdal Renovasjon (MGR) I MGR og MGB danner Representantskapet for de interkommunale selskapene i Midt- Gudbrandsdalen styret i selskapene (jf 12 i vedtektene). Interkommunalt samarbeid etter kommunelovens kap. 5, og som ikke er eget rettssubjekt (vertskommunesamarbeid etter kommunelovens 28-1), faller utenfor rekkevidden av selskapskontrollen. Disse samarbeidene vil derfor ikke bli berørt i denne rapporten. 4.2 EIERSKAPSMELDING Nord-Fron kommune utarbeidet eierskapsmelding i 2009, behandlet i kommunestyret Vi vil trekke fram hva vi oppfatter som sentralt i denne med hensyn til eierstyring og eierskapspolitikk: Styrerepresentasjon «Oppnemning til styre og liknande skal som hovudregel skje etter innstilling frå kommunen si eige valnemnd ovafor aktuelt organ i vedkomande selskap. Valnemnda vurderer om oppnemninga skal skje av formannskap eller kommunestyre. Kommunen sine forslag presenterast ovafor selskapet eller via selskapet sin valkomité.» Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 «Valte styrerepresentantar skal t.d. etter aksjelova vere ein av fleire valte representantar som representerer selskapet. Samtidig kviler det eit ansvar på vedkomande representant å bidra til god kommunikasjon med Nord-Fron kommune, ved ordførar / formannskap / kommunestyre og administrativ leiing.» Representant til generalforsamling og lignende «Utsending til generalforsamling / representantskap (høgste organ): Som hovudregel skal ordførar vere utsending til generalforsamling eller representantskap. Dersom ordførar for enkelte selskap ønskjer anna representasjon blir det å legge fram for valnemnda.» Eiermøter «Kommunen skal arbeide for at leiing og styrande organ i selskap kommunen er medeigar i etablerer eigarmøter. Om eigarmøta skal formaliserast gjennom vedtekter, aksjonæravtaler eller liknande blir å ta opp med selskapets styrande organ. Eigarskapsmeldingar og dialog skal vere tema på eigarmøta. I samråd med styret for selskapet kan også eigenkapitalvurderingar, utbyttepolitikk m.m. vere tema når alle eigarane inviterast til eigarmøter. Nord-Fron kommune er opptatt av at det blir gjeve mest mogleg lik informasjon til alle eigarane uavhengig av storleik på eigarposten. Samtidig skal ein akseptere at det kan vere forretningsmessige årsaker til at leiinga i selskapet avklarar viktige saker med større eigarar i enkelte saker.» Tilbakemelding til kommunen: «Dei som representerer kommunen, enten som medlem i styrande organ eller som deltakar på eigarmøter, skal informere tilbake om aktuelle tema til politisk nivå. Ordførar tek stilling til om, og i tilfelle når, slik informasjon skal bli gitt til formannskap og /eller kommunestyre. Slik informasjon / dialog bør skje minst 1 gong pr år, herunder også med evt besøk av representantar for aktuelle selskap. Det er viktig at evt endringar i selskapet sine aksjonæravtaler / vedtekter / andre relevante eigardokument blir meldt til kommunen. Selskapet skal elles informere kommunen i samband med generalforsamling / representantskapsmøter eller andre organ der selskapets øvste organ møtes.» Under behandlingen av eierskapsmeldingen i kommunestyret ble følgende vedtatt: «Nord-Fron kommune skal utarbeide spesielle eigarskapsmeldingar for Nord-Fron kommune i dei selskap der Nord-Fron kommune er medeigar. Meldinga skal innehalde synspunkt rundt langsiktig eigarskap og viktige samfunnsmessige oppgåver. Kommunen sitt strategiske eller økonomiske formål med eigarskapet i det enkelte selskap skal her klargjerast.» Dette vedtaket ble etter kommunestyrets behandling tatt inn i pkt 3.2 i eierskapsmeldingen. Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 I eierskapsmeldingen heter det at «Dokumentet skal minst 1 gong kvar kommunestyreperiode leggast fram for kommunestyret med tanke på mogleg revisjon / justeringar.» 4.3 POLITISKE SAKER ANGÅENDE KOMMUNENS EIERSKAP Nedenfor gir vi en kort oversikt over politiske saker behandlet etter 2010 knyttet til kommunens eierskap. Gudbrandsdal Energi AS Det var flere politiske saker knyttet til GE i perioden Sentralt var ifølge ledelsen i GE eierskapet til konsesjonskrafta, der Frons-kommunene på den ene siden og Ringebu og Øyer på den andre hadde helt ulike syn. Hvis dette ikke hadde blitt løst kunne selskapet kommet i en svært kritisk situasjon pga konflikten mellom eierne. Ifølge dokumentet «Løsningsmodell 1.februar 2013» var det tidligere avtaleverket knyttet til selskapet i strid med reglene for offentlig støtte og aksjerettslige rammer. Det var også et aspekt som gikk på skattemessige løsninger samlet sett for selskapet og eierkommunene. I denne prosessen ble det blant annet laget aksjonæravtale, nye vedtekter og nye retningslinjer for valgkomitéen. Som et resultat av løsningen knyttet til kommunenes konsesjonskraft ble Nord-Fron kommunes eierandel i GE redusert til 20 prosent. Kommunestyret ga enstemmig sin tilslutning til løsningsmodellen i sak 007/13, 19. februar Eierstyringsdokument for selskapet ble enstemmig godkjent av kommunestyret i sak 080/13, 24. september Giax AS Det ble lagt fram to saker for kommunestyret knyttet til kapitalforhøyelse i selskapet, henholdsvis i 2010 og Eidsiva Energi AS Ny aksjonæravtale ble behandlet av kommunestyret i I 2013 ble endringer i avtalen lagt fram for kommunestyret. Midt-Gudbrandsdal Renovasjonsselskap I 2010 ble det behandlet sak angående endring av selskapsform fra interkommunalt samarbeid til aksjeselskap. Kommunestyret gikk enstemmig imot initiativ fra Ringebu kommune om utredning av omdannelse av MGR til aksjeselskap I 2014 ble endring av noen punkter i vedtektene til Midt-Gudbrandsdal Renovasjonsselskap lagt fram for og enstemmig vedtatt av kommunestyret. Hensikten var å tilpasse vedtektene slik at selskapet selv skulle gjennomføre selvkostberegning innen renovasjonsområdet. Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 Midt-Gudbrandsdal Brannvesen Forslag til nye vedtekter i MGB ble sendt over til de deltakende kommunene i mai i år. Forslaget bygger på de reviderte vedtektene for MGR. Kommunestyret i Nord-Fron vedtok forslag til nye vedtekter OPPFØLGING AV KOMMUNENS EIERSKAP I SELSKAPER OG INTERKOMMUNALE SAMARBEID ( 27) Rådmannen forbereder saker som går på spesielle forhold i selskaper. Som det fremgår av eierskapsmeldingen så skjøtter ordfører rollen som kommunens representant. Han stiller personlig på de fleste generalforsamlinger. Hvis han ikke har anledning til å møte, så stiller varaordfører eller en annen politiker (med fullmakt). Etter generalforsamlinger i selskaper der kommunen er medeier orienterer ordfører kommunestyret etter behov, som regel i form av orienteringssaker. For GE har årsmelding/årsregnskap blitt lagt ved saken. Verken ordfører eller rådmann sitter i styrer i selskaper som kommunen er medeier i. Dette ble nedfelt i forbindelse med behandlingen av eierskapsmeldingen i Samarbeid organisert etter 27 følges opp på samme måte som 28-samarbeid (vertskommune). Det skjer i form av representantskapsmøter som holdes to ganger pr år (vår og høst). Budsjett, regnskap, årsmeldinger m.m. blir behandlet her. Av praktiske hensyn er møtene i flere slike selskaper lagt til samme dag og samme sted. Ordfører og én opposisjonspolitiker representerer kommunen i disse møtene, og rådmannen deltar som observatør. Det innebærer i praksis at ordfører er medlem av styret, selv om ikke dette er vedtektsfestet. I tillegg til å møte opp på generalforsamlinger følger Nord-Fron kommune opp sine eierskap på ulike måter. Inkludert i den nye styringsmodellen i GE er to årlige eiermøter, der alle formannskapene inviteres og som også er åpne for andre interesserte 1. Dette forumet er viktig for kommunen, både for å få informasjon, ha dialog med selskapet og bidra til eiernes felles forståelse knyttet til sitt eierskap i GE. Ordførerne i eierkommunene blir ved behov informert av GE om saker som selskapet ønsker å informere om. Dette er gjerne saker som senere blir tatt opp på eiermøter. Selskapet har som rutine å komme til kommunestyret årlig for å orientere om selskapet og planer framover. Etter at ny styringsmodell ble vedtatt for GE i 2013 har det ifølge ordfører vært lite diskusjon på politisk hold knyttet til kommunens eierskap i selskapet. 1 Det er vedtektsfestet at det skal holdes to eiermøter hvert år utenom generalforsamling ( 12). Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 Giax har eiermøter der ordfører deltar. Kommunen har ikke inntatt noen aktiv rolle opp mot dette selskapet, noe som må ses i lys av at Giax ikke har arbeidsplasser i Nord-Fron og at kommunen i liten grad har benyttet selskapets tjenester (tiltaksplasser). Ordfører deltar på eiermøter i Gudbrandsdalsmusea. Disse foregår årlig. Kommunens interesse i selskapet ligger primært i krigsminnesamlingen på Kvam. Eidsiva Energi avholder eiermøter det ordfører deltar. Ordfører opplyser at når saklista til generalforsamlinger viser at det skal opp saker som er særlig viktige, eller av spesiell interesse for Nord-Fron, blir disse drøftet med formannskap, eventuelt kommunestyre. Ifølge ordfører er det ikke mange eksempler på dette bortsett fra GE-saken i Da ble framlagt innstilling til vedtak på generalforsamlingen drøftet av kommunestyret. 4.5 OPPFØLGING AV EIERSKAPSMELDINGEN Eierskapsmelding for Nord-Fron kommune ble som nevnt behandlet av kommunestyret i 2009, og det er ikke laget noen ny melding etter dette. Ordfører har opplyst at mange uavklarte spørsmål i GE, herunder hvordan ordfører skulle informere kommunestyret, dannet en viktig bakgrunn for at det ble lagt fram eierskapsmelding i Mye ble avklart og «falt på plass» angående GE i perioden , der det ble fremmet flere politiske saker angående selskapet. Dette førte til at behovet for revisjon av eierskapsmeldingen ble mindre. Når det gjelder vedtaket om at «Nord-Fron kommune skal utarbeide spesielle eierskapsmeldingar for Nord-Fron kommune i dei selskap der Nord-Fron kommune er medeigar», så har ikke dette blitt fulgt opp. Ordfører har overfor revisjonen fremhevet at det var en viss uro knyttet til GE da eierskapsmeldingen ble laget, og at det var et politisk ønske om at kommunen skulle være tydeligere i utøvelsen av sitt eierskap. Han mener at vedtaket ikke tok høyde for at eierne senere vedtok en ny styringsmodell for selskapet, som blant annet omfatter et felles eierstyringsdokument som nedfeller mål for selskapet. Ordfører mener derfor at vedtaket om spesielle eierskapsmeldinger er mindre aktuelt etter gjennomgangen i GE, og at dette muligens er noe en kan komme tilbake til ved en revisjon av eierskapsmeldingen. I eierskapsmeldingen er det nedfelt at «Oppnemning til styre og liknande skal som hovudregel skje etter innstilling frå kommunen si eige valnemnd ovafor aktuelt organ i vedkomande selskap». Da eierskapsmeldingen ble vedtatt i 2009 hadde ikke GE egen valgkomite. Kommunen sin representant på generalforsamlingen stod da fritt til å velge hvilke styremedlemmer kommunen skulle støtte ved valg. Oppnevning av styremedlem i GE i 2010 og 2012 skjedde av kommunestyret etter innstilling fra valgnemnda, altså på den måten som er foreskrevet i eierskapsmeldingen. Med endringene i selskapet i 2013 ble det satt ned valgkomité med egne retningslinjer som sier at komitéen skal legge vekt på selskapets behov for kompetanse, kapasitet og mangfold. De fire Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 ordførerne utgjør valgkomitéen. Endringene innebar, i tillegg til å gå bort fra et styre sammensatt av ordførerne, også at man gikk bort fra en ordning der valg til styrene i realiteten skjedde i de respektive kommunene. Ifølge ledelsen i GE var dette viktig for å sikre selskapet et styre med riktig kompetanse og styremedlemmer som kunne utfylle hverandre på en god måte. Ordfører har overfor revisjonen gitt uttrykk for at den nevnte formuleringen i eierskapsmeldingen ikke lenger er forenlig med de gjeldende regler for oppnevning av styre i GE. På denne bakgrunn mener ordfører at det kan være behov for å revidere eierskapsmeldingen på dette punktet. Når det gjelder styreoppnevning i andre selskaper opplyser ordfører at de har valgkomitéer, med egne vedtekter og definerte oppgaver. Kommunen kommer til vanlig ikke med formelle innspill til valgkomitéene, dersom den ikke ber om det. Dersom det kommer en slik forespørsel blir det til vanlig gitt tilbakemelding fra ordfører. Ordfører drøfter vanligvis slike spørsmål uformelt med andre folkevalgte, administrasjon og andre (for eksempel historielag ved valg til Gudbrandsdalsmusea). Ifølge eierskapsmeldingen er det knyttet et ansvar for enkelte styremedlemmer, jf følgende formulering: «Samtidig kviler det eit ansvar på vedkomande representant å bidra til god kommunikasjon med Nord-Fron kommune, ved ordførar / formannskap / kommunestyre og administrativ leiing. Ordfører opplyser at styremedlemmer ikke orienterer kommunen om saker som vedkommer selskapet. Slik informasjon blir gitt til alle eiere på eiermøter og generalforsamling. Det er ingen representanter i styrene som bare representerer kommunen. Derfor er det heller ingen i styret som har et særlig ansvar for å informere kommunen, framfor å informere andre eiere. Informasjon skjer likt til alle eiere, i regi av selskapene. Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 5 VURDERINGER Dette kapitlet er delt inn i tre underkapitler ett for hver av de tre problemstillingene i prosjektet. Innledningsvis gjengis revisjonskriteriene for problemstillingen og deretter følger våre vurderinger. 5.1 HAR KOMMUNEN ETABLERT TYDELIGE FØRINGER FOR EIERSKAPENE SINE? REVISJONSKRITERIER Vi vil legge til grunn KS anbefalinger om eierskap fordi den kan fungere som en «ideell» målestokk for hvordan kommunene kan legge rammer for sitt engasjement i selskaper 2 og for hvordan disse bør operere i kraft av at de er kommunalt eid. Nedenfor trekker vi fram anbefalinger vi oppfatter som sentrale sett fra et eierstyringssynspunkt. Nr 2 Utarbeidelse av eiermeldinger Kommuner anbefales å foreta en gjennomgang av virksomhet som er organisert som selvstendige rettssubjekter eller interkommunale organer, ved å lage en eiermelding. Eiermeldingen bør gjennomgås og revideres hvert år i kommunestyret. Eiermeldingen skal gjennomgå strategier og formål for det enkelte selskap. Nr 3 Utarbeidelse og revidering av selskapsstrategi og selskapsavtale/vedtekter Selskapets virksomhet skal tydelig fremgå av vedtektene/selskapsavtalen. Innenfor rammen av vedtektene/selskapsavtalen bør selskapet ha klare mål og strategier. Eierne skal ha et bevisst forhold til en eventuell forventet avkastning. For selskaper som opererer innenfor et marked skal prinsippene for utbyttepolitikk klargjøres og deretter fremmes for eierorganet. Langsiktighet og samfunnsansvar bør legges til grunn for det kommunale/fylkeskommunale eierskap. Formålet i selskapsavtale/vedtekter bør vurderes med jevne mellomrom, for å se om det er behov for endringer. Nr. 5 Fysisk skille mellom monopol og konkurransevirksomhet Selskaper som opererer med konkurransevirksomhet i tillegg til monopolvirksomhet, bør som hovedregel skille ut den markedsrettede delen av virksomheten for å unngå rolleblanding og krysssubsidiering. Nr 7 Eierorganets sammensetning og funksjon For aksjeselskap og interkommunale selskaper anbefales det at kommunestyret oppnevner sentrale folkevalgte som selskapets eierrepresentanter i eierorganet. Eierutøvelsen skal speile kommune- 2 Herunder 27-samarbeid. Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 styrets samlede (flertallets) beslutning. Det er viktig at det opprettes en forutsigbar og klar kommunikasjon mellom eierrepresentantene og kommunestyret i forkant av generalforsamling / representantskapsmøte. Nr 8 Gjennomføring av generalforsamlinger og representantskapsmøter De formelle eiermøtene er generalforsamling eller representantskap. Det kan også innkalles til uformelle eiermøter, men på slike møter kan det ikke fattes vedtak som binder styret. Styret innkaller i god tid for at flest mulig av eierorganets medlemmer kan delta i generalforsamling / representantskapet og at dette blir en effektiv møteplass for aksjeeierne og styret. Bestemmelser om innkallingsfrist kan tas inn i vedtektene, og det bør her tas hensyn til kommunens behov for å ha tid til å behandle aktuelle saker. Nr 9 Sammensetningen av styret Det er eiers ansvar å sørge for at styrets kompetanse samlet sett er tilpasset det enkelte selskaps virksomhet. Det anbefales at kommunen sikrer opplæring av styremedlemmene. Nr 10 Valgkomité for styreutnevnelse Ved valg av styre til selskaper organisert etter aksjeloven og lov om interkommunale selskaper bør det vedtektsfestes bruk av valgkomité. Formålet er å sikre sammensetning av styre med komplementær kompetanse og i tråd med eiers formål med selskapet. Representantskapet / generalforsamlingen velger leder av valgkomiteen. I selskap med flere eierkommuner bør valgkomiteen sammensettes slik at den reflekterer eierandel. Valgkomiteens innstilling bør begrunnes. Nr 14 Habilitetsvurderinger og politisk representasjon i styrene Det anbefales at styrene etablerer faste rutiner for å håndtere mulige habilitetskonflikter. Ordfører og rådmann bør ikke sitte i styrer REVISJONENS VURDERINGER Vi vil knytte vurderinger til de enkelte punktene fra KS anbefaling som er referert ovenfor. Vi vil særlig ta for oss innholdet i eierskapsmeldingen. Angående anbefaling nr 2 Kommunen har vedtatt eierskapsmelding, men den er ikke revidert og behandlet hvert år ettersom siste behandling var i Vi er kjent med at noen kommuner har et noe lavere ambisjonsnivå rundt eierskapspolitikken, og behandler eierskapsmeldingen én gang pr kommunestyreperiode. Meldingen i Nord-Fron ble behandlet i forrige periode, og det har ikke blitt lagt fram noen melding i inneværende periode ( ). Eiermeldingen til Nord-Fron gjennomgår ikke «strategier og formål for det enkelte selskap». Som nevnt gjorde kommunestyret et vedtak om utarbeidelse av «spesielle eierskapsmeldinger» for selskaper der kommunen er medeier. Dette er imidlertid ikke blitt fulgt opp i ettertid, jf kapittel 4.5 foran. En slik oppfølging ville kunne betydd at KS anbefaling hadde blitt møtt på dette punktet. Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 Angående anbefaling nr 3 Utarbeidelse og revidering av selskapsstrategi og selskapsavtale/vedtekter går i utgangspunktet på de enkelte selskaper kommunene er eiere i, men kan også være relevant som føringer for kommunene i sin eierskapspolitikk. Når det gjelder de enkelte selskaper kommunen er eier i, så er det vår vurdering at selskapenes virksomheter er veldefinert. GE og Gudbrandsdalsmusea har vedtatt strategiplaner. Når det gjelder avkastning og utbytte anses dette realistisk kun for GE og Eidsiva 3. Disse selskapene har nedfelt utbytteplan i hhv aksjonæravtale (Eidsiva) og eierstyringsdokument (GE). I GE sitt eierstyringsdokument er det også tatt inn avkastningskrav for virksomheten. Angående anbefaling nr 5 Fysisk skille mellom monopol og konkurransevirksomhet er ikke behandlet i eierskapsmeldingen. I Eidsiva er det gjennomført et slikt skille (mellom nettdel og konkurranseutsatte deler av konsernet). Vi er kjent med at skille mellom monopoldel og konkurranseutsatt del er under arbeid i GE. Vi vet ikke om dette er noen aktuell problemstilling i Giax, eller i så fall om det kan være aktuelt med et slikt skille. Angående anbefaling nr 7 I Nord-Fron er ordfører kommunens representant til eierorganene. Hvis ikke han kan møte, møter varaordfører, evt en annen politiker (med fullmakt). Dermed er anbefalingen oppfylt på dette punktet. Når det gjelder kommunikasjonen mellom eierrepresentant og kommunestyret i forkant av generalforsamlinger, så er dette et tema som kan være vanskelig å kartlegge gjennom dokumenter, og vi har ikke gått inn på dette. Anbefalingen sier at det er viktig at det er en «forutsigbar og klar kommunikasjon» for å sikre at eierutsetningen representerer kommunestyret, og ikke bare seg selv. Som det framgår av kapittel 4 var det drøftelser i kommunestyret knyttet til generalforsamling i GE i Angående anbefaling nr 8 Eierskapsmeldingen inneholder et eget punkt om at kommunen skal arbeide for at selskaper der kommunen er eier etablerer eiermøter. Angående anbefaling nr 9 Eiermeldingen sier at det hviler et ansvar på «vedkomande representant 4 å bidra til god kommunikasjon med Nord-Fron kommune, ved ordførar / formannskap / kommunestyre og administrativ leiing». Teksten kan gi inntrykk at dette styremedlemmet er kommunens «utsending» til vedkommende styre, noe som ikke er i tråd med gjeldende regler for selskapsledelse, jf utfyllende 3 GIAX har som attføringsbedrift ikke lov til å betale utbytte. Utbytter antas ikke å være aktuelt for Gudbrandsdalsmusea, MGB og MGR. 4 Styrerepresentant. Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 formulering fra KS anbefaling nr 9: «Styreverv i selskaper er et personlig verv. Det betyr at man ikke representerer verken partier, kommunen eller andre interessenter, men ivaretar selskapets interesser og eierne kollektivt på best mulig måte, ut fra selskapets formål og innenfor lovens rammer.» Vi tolker ordfører slik at det også er dette kommunen har lagt til grunn. Som det framgår av kapittel 4.5 forventes det ikke fra kommunens side at spesielle styremedlemmer, heller ikke styremedlemmer som er blitt oppnevnt etter forslag fra kommunen, skal ha oppgaver med hensyn til kommunikasjon mot kommunen. Angående anbefaling nr 10 Selskapene omtalt i kapittel 4 har egne valgkomitéer. Når det gjelder eierskapsmeldingen så har den ikke bestemmelser/ønsker om opprettelse av valgkomité i selskaper der kommunen er medeier. Angående anbefaling nr 14 Ordfører og rådmann sitter ikke i selskapsstyrer, men ordfører deltar i representantskapet for de interkommunale selskapene i Midt-Gudbrandsdalen og er dermed medlem av styret i MGR og MGB. Dette er i strid med anbefalingen fra KS. Eierskapsmeldingen sier ingenting om mulige habilitetskonflikter eller krav til styrene med hensyn til å håndtere slike. 5.2 FØRER KOMMUNEN KONTROLL MED SINE EIERINTERESSER? REVISJONSKRITERIER I denne problemstillingen vil vi legge til grunn de rammer kommunen selv har fastsatt i eierskapsmeldingen og kommunestyrevedtak, jf omtalen i kapittel 4. Ut fra disse rammene vil vi vurdere hvordan kommunens eierinteresser er blitt fulgt opp og kontrollert REVISJONENS VURDERINGER Kommunen har ikke lagt fram ny eierskapsmelding etter 2009, og det foreligger heller ikke planer om dette i inneværende kommestyreperiode. Dermed er ikke forutsetningen om å legge fram eierskapsmelding for kommunestyret én gang pr kommunestyreperiode blitt oppfylt. Kommunen har ikke laget spesielle eierskapsmeldinger (for enkeltselskaper), slik det framgår av kommunestyrets vedtak. Som påpekt foran anbefaler KS at kommunens eiermelding bør gjennomgå strategier og formål for det enkelte selskap. Hvis kommunen følger opp dette vil en gjennomgang av selskaper kommunen er eier i kunne bli innlemmet i eventuell revidert eierskapsmelding. Oppnevning av styremedlemmer skal i henhold til eierskapsmeldingen skje etter innstilling fra kommunens valgnemnd. Denne prosedyren ble som nevnt fulgt ved oppnevning av styremedlem i GE i 2010 og Når det gjelder framtidige utnevnelser av styrerepresentanter i GE, er en konsekvens Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 av etableringen av valgkomité at kommunene skal spille en mindre rolle i utnevning av styremedlemmer i selskapet. En kan godt tenke seg at valgkomitéen «spiller på lag» med kommunens valgnemnd i utpeking av styremedlemmer fra kommunen, men det er valgkomitéen som foretar vurderingen av hvilket styre selskapet har behov for og dermed hvordan det bør settes sammen. Som det framgår foran har ordfører, evt stedfortreder møtt i selskapenes generalforsamlinger slik eierskapsmeldingen forutsetter. Som nevnt arrangerer selskapene eiermøter, jf omtale i kapittel 4.4. Hvorvidt dette er et resultat av aktiv oppfølging av eierskapsmeldingen er ikke undersøkt, men er etter vårt syn underordnet så lenge dette er praksis. Det framgår av informasjonen i kapittel 4 at kommunen har inntatt en mer passiv eierrolle i Giax, Gudbrandsdalsmusea og Eidsiva Energi enn tilfellet har vært i GE. Opplysninger fra både ordfører, adm sjef og GE selv tilsier at kommunen inntok en aktiv rolle i tilknytning til arbeidet med ny løsningsmodell for selskapet Vi har ingen kommentarer til dette ut over at dette er naturlig gitt den store aksjeposten og de betydelige økonomiske interessene kommunen har i GE, både som aksjeeier og i form av lokal verdiskapning. 5.3 UTØVES KOMMUNENS EIERINTERESSER I SAMSVAR MED ETABLERTE NORMER FOR GOD EIERSTYRING OG SELSKAPSLEDELSE, KOMMUNESTYRETS VEDTAK OG FORUTSETNINGER OG AKTUELLE LOVBESTEMMELSER? REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene for denne problemstillingen er: Eierskapsmeldingen og kommestyrets vedtak knyttet til denne, jf kapittel 4.2 foran. Øvrige politiske saker angående kommunens eierskap i selskaper, jf kapittel 4.3. KS anbefaling om eierskap, ledelse og kontroll av kommunale foretak, jf bestemmelsene som er referert i kapittel 5.1. Aksjelovens bestemmelser angående selskapsledelse, jf kapittel 5 om generalforsamling og kapittel 6 om selskapets ledelse REVISJONENS VURDERINGER Vurderingene er delt i tre, hhv kommunestyrets vedtak og forutsetninger, etablerte normer for god eierstyring og selskapsledelse, og aktuelle lovbestemmelser. Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 Etablerte normer for god eierstyring og selskapsledelse Forholdet til etablerte normer for eierstyring drøftes i kapittel 5.1. Generelt er eierskapsmeldingen og kommunens vedtak i tråd med de føringer som ligger i KS anbefaling. Det kan blant annet nevnes at selskaper kommunen har eierinteresser i avvikler eiermøter, disse selskapene har opprettet valgkomitéer i tråd med KS anbefalinger, og at kommunen representeres ved ordfører i eierorganene. Når det gjelder forhold som avviker, så vil vi trekke fram at KS anbefaler at eierskapsmeldingen ajourføres hvert år. Sammensetningen av styret i MGB og MGR, der ordfører sitter, er heller ikke i tråd med anbefalingen. Denne sier at ordfører og rådmann ikke bør sitte i styrer. Kommunestyrets vedtak og forutsetninger Vår vurdering er at kommunens vedtak og forutsetninger angående kommunens eierskap i hovedsak har vært fulgt opp. Kommunen representeres ved ordfører i generalforsamlinger, slik eierskapsmeldingen forutsetter. Som tidligere nevnt har ikke kommunen fulgt opp vedtak om å lage eierskapsmeldinger én gang pr kommunestyreperiode. Kommunen har heller ikke fulgt opp vedtak om å utarbeide spesielle eierskapsmeldinger for enkeltselskaper. Eierskapsmeldingen pålegger enkelt-styremedlemmer et ansvar for å «bidra til god kommunikasjon» mot kommunen. Vi antar at det her siktes til styremedlemmer kommunen har foreslått overfor angjeldende selskaper. Det kan stilles spørsmål ved om dette kan sies å gå på bekostning av deres uavhengighet. Etter endringsprosessen i GE må dette anses som en «sovende» bestemmelse, og derfor ikke lenger aktuell. Aktuelle lovbestemmelser Vi har ikke funnet forhold knyttet til Nord-Fron kommunes utøvelse av sitt eierskap som kan sies å stride mot aksjelovens bestemmelser angående selskapsledelse. Det kan diskuteres om måten styrene ble oppnevnt på før endringene i GE i 2013 var i tråd med bestemmelsen i aksjelovens 6.3 som sier at styremedlemmer skal velges av generalforsamlingen. Årsaken er at styret langt på vei var satt sammen av representanter pekt ut av kommunene. Vi ser ikke behov for å problematisere dette ettersom styret i GE nå foreslås av en valgkomité. Innlandet Revisjon IKS Side 21

22 6 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Konklusjoner Problemstilling 1 - Har kommunen etablert tydelige føringer for eierskapene sine? Kommunen har etablert føringer for sin eierskapsutøvelse gjennom eierskapsmelding i 2009 og senere politiske saker knyttet til kommunens eierskap. Eierskapsmeldingen og senere vedtak er hovedsak i tråd med hva KS anbefaler. Når det gjelder forhold som avviker, så vil vi trekke fram at KS anbefaler at eierskapsmeldingen bør ajourføres hvert år. Sammensetningen av styret i MGB og MGR, der ordfører sitter, er heller ikke i tråd med anbefalingen. Denne sier at ordfører og rådmann ikke bør sitte i styrer. Problemstilling 2 - Fører kommunen kontroll med sine eierinteresser? Kommunen følger opp sitt eierskap slik eierskapsmeldingen legger opp til. Kommunen representeres ved ordfører i generalforsamlinger, slik eierskapsmeldingen forutsetter. Kommunen har ikke fulgt opp vedtak om å lage eierskapsmeldinger én gang pr kommunestyreperiode. Kommunen har heller ikke fulgt opp vedtak om å utarbeide spesielle eierskapsmeldinger for enkeltselskaper. Eierskapsmeldingen legger et særlig ansvar for kommunikasjon mot kommunen til «sine» styremedlemmer i selskaper, noe som etter vår oppfatning er i strid med anbefaling fra KS. Problemstilling 3 - Utøves kommunens eierinteresser i samsvar med etablerte normer for god eierstyring og selskapsledelse, kommunestyrets vedtak og forutsetninger og aktuelle lovbestemmelser? Generelt er eierskapsmeldingen og kommunens vedtak i tråd med etablerte normer for god eierstyring. Unntakene er knyttet til forhold nevnt under problemstilling 1 ovenfor. Vår vurdering er at kommunestyrets vedtak og forutsetninger angående kommunens eierskap i hovedsak har vært fulgt opp. Vi har ikke funnet forhold knyttet til Nord-Fron kommunes utøvelse av sitt eierskap som kan sies å stride mot aksjelovens bestemmelser. Anbefalinger I tråd med kommunestyrets vedtak bør Nord-Fron kommune utarbeide eierskapsmelding én gang pr kommunestyreperiode. KS anbefaler at eierskapsmeldingene ajourføres årlig. Kommunen bør i henhold til eierskapsmeldingen lage eierskapsmeldinger for enkeltselskaper. Med utgangspunkt styremedlemmers ansvar og uavhengighet bør ikke Nord-Fron ha bestemmelser som pålegger enkelte styremedlemmer ansvar for oppfølging og kommunikasjon mot kommunen. Innlandet Revisjon IKS Side 22

23 REFERANSER Gudbrandsdal Energi AS og advokatfirmaet Selmer: Løsningsmodell 1.februar KS (2014): Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll med kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak. Versjon høst Kommunal- og regionaldepartementet (2011): Kontrollutvalgsboken Om kontrollutvalgets rolle og oppgaver. Norges Kommunerevisorforbund (2010): Selskapskontroll fra a - å «Praktisk veileder». Resch-Knudsen, V (2012): Styring av kommunalt eide selskaper. Kommuneforlaget AS, Oslo. Innlandet Revisjon IKS Side 23