RATTSØUTVALGET: Nye roller for frivillige organisasjoner i utviklingssamarbeidet.

Transkript

1 August 2006 HØRINGSUTTALELSE FRA FOKUS RATTSØUTVALGET: Nye roller for frivillige organisasjoner i utviklingssamarbeidet. FOKUS - Forum for kvinner og utviklingsspørsmål - er et kompetanse- og ressurssenter for internasjonale kvinnespørsmål med vekt på informasjonsformidling og kvinnerettet utviklingssamarbeid. FOKUS overordnede mål er å bidra til å bedre kvinners sosiale, økonomiske og politiske situasjon internasjonalt. FOKUS består av 72 kvinneorganisasjoner og kvinneutvalg i politiske partier, fagforbund, solidaritets- og bistandsorganisasjoner. FOKUS driver kvinnerettet utviklingssamarbeid i 36 land i Afrika, Asia, Latin Amerika, Midt Østen og Europa (Balkan og Øst-Europa). FOKUS ser på denne høringen som et viktig innspill i en diskusjon om de frivillige organisasjonenes rolle i utviklingssamarbeidet. Vi ser fram til denne debatten og vil være aktive deltakere for å fremme kvinneorganisasjonenes rolle i den norske politikken for fattigdomsbekjempelse og menneskerettigheter. FOKUS har sett frem til Rattsøutvalgets rapport og lest den med stor interesse. Dessverre svarer ikke rapporten til forventningene. Rapporten er på mange punkter mindre klar i sin analyse enn Stortingsmelding nr. 35 som den tar utgangspunkt i. Det innebærer en fare for å miste det driv og den retning vi trenger i debatten. FOKUS vil også gi uttrykk for at det ville vært ønskelig med en bredere sammensetning av utvalget for å gi plass til de små og mellomstore bistandsaktørene blant de frivillige organisasjonene. Spesielt burde man fått med personer med bakgrunn fra sør, der bistanden forventes å ha sin virkning. FOKUS vil konsentrere sin uttalelse om det langsiktige bistandssamarbeidet. Vi ser oss nødt til å bemerke at det er uheldig at høringsfristen for en slik viktig rapport ble satt rett etter sommerferien, noe som kan begrense muligheten til en grundig gjennomgang for mange. Generelle kommentarer Hvor ble det av kvinnene? Utvalgets rapport mangler fullstendig et kvinne- og kjønnsperspektiv og analyse av maktubalansen mellom kvinner og menn. Kvinner blir ikke en gang nevnt som eksempel på prioriterte grupper for framtiden. Når rollen til de frivillige organisasjonene i utviklingssamarbeidet diskuteres må kvinne- og kjønnsperspektivet fremhevs fordi det er helt avgjørende for å oppnå fattigdomsbekjempelse. Mange av organisasjonene spiller en sentral rolle som pådrivere i å sette kvinners rettigheter og gender mainstreaming av utviklingspolitikk på 1

2 dagsordenen både i Norge og i samarbeidsland i Sør. Vi kan ikke ha en debatt om bekjempelse av fattigdom uten å inkludere en analyse av kvinner og kvinneorganisasjoner i en situasjon der vi vet det er en klar feminisering av fattigdommen. Vi savner også et kvinneperspektiv på vurderingen av styresett og hva et godt styresett er samt i diskusjonen om bistandsharmonisering og organisasjonenes eierskap til nasjonale prosesser. Rattsøutvalgets rapport mangler på flere sentrale punkter en begrepsavklaring. FOKUS savner spesielt en avklaring av hva utvalget legger i begrepene utviklingssamarbeid, bistand og bistandskvalitet. Utvalget trekker konklusjoner om hva som kan betraktes som bistand (for eksempel faller vennskaps og solidaritetsarbeid utenfor) men klargjør ikke sin egen begrepsbruk. Utviklingssamarbeidet omfatter flere aspekter en de direkte pengeoverføringene fra nord til sør og utvalget ser ut til å utelate dette i sin analyse. Videre savnes det en større avklaring av forståelsen av begrepet sivilt samfunn i sør. Uklar begrepsbruk og manglende dybdeanalyse vanskeliggjør debatt om konkrete tiltak for en styrking av utviklingssamarbeidet. Utvalgets rapport refererer gjentatte ganger til de frivillige organisasjonenes viktige rolle som støtte til marginale grupper. Dette er en upresis og etter vår mening feilaktig begrepsbruk som retter tankene mot små grupper med særskilte behov. FOKUS vil anbefale at begrepet marginaliserte grupper brukes fordi dette refererer til politiske og økonomiske prosesser som skyver store grupper av mennesker, spesielt kvinner, bort fra ressurser og makt. FOKUS savner generelt at bistanden settes inn i et globalt perspektiv og en analyse av dynamikken mellom ulike aktørene. Forholdet mellom de politiske og økonomiske globale tendenser, bevegelser og deres påvikning på nasjonal utvikling og politikk er fraværende, noe som gjør at analysen av nasjonalt eierskap blir for statisk. Som eksempel kan de internasjonale tendenser til giverharmonisering fremme nasjonalt eierskap, men samtidig representere en sterk påvirkning av nasjonale prioriteringer gjennom bistanden. Denne type dilemmaer tas ikke opp av utvalget. På samme måte vil sivilsamfunnet i sør ha sine egne prioriteringer, men vil nødvendigvis bli påvirket av globale tendenser. En forenklet analyse av at sivilsamfunnet bør bygges innenfra og at avhengighet er uheldig, er et utilstrekkelig bidrag for å forstå den kompliserte dynamikken i utviklingssamarbeidet. Internasjonale bevegelser, som kvinnebevegelsen, er viktige for å få til endring i de enkelte land. Utvalget ender opp med et fokus på administrative ordninger for bistanden, uten å ta opp utfordringene med blant annet de økende forskjeller mellom fattig og rik, globaliseringen, svekkelsen av statens rolle, privatiseringen av statens tjenester i en situasjon der vi legger vekt på en rettighetsorientering. Dette er problemstillinger frivillige organisasjoner er opptatt av og ønsker å spille en rolle i forhold til. Er mangfoldet et problem? Det sivile samfunnet er mangfoldig. Debatten må dreie seg om den fagpolitiske utfordringen i å velge gode samarbeidspartnere, og ikke bli et teknisk administrativt problem. Et mangfold av initiativ kan være vel så effektivt som store bistandsprosjekter. Innrettingen av initiativene er avgjørende for dette. Når kompetansen til frivillige organisasjoner skal vurderes må reelle partnerskap, politiske allianser, erfaringsutveksling og solidaritet vektlegges. 2

3 Som en paraplyorganisasjon for norske kvinneorganisasjoners internasjonale utviklingsarbeid er FOKUS opptatt av mangfold. Gjennom den mangfoldige kontaktflaten til våre medlemsorganisasjoner har vi kunnet innlede samarbeid med ofte små kvinnegrupper i ulike land og mange av disse har utviklet seg til å bli viktige kvinnepolitiske aktører. Vi er derfor bekymret for Rattsøutvalgets noe overfladiske vurdering av at mangfold ikke er effektivt i forhold til styrking av det sivile samfunn i mottakerlandene (s ). Det såkalt sivile samfunn er mangfoldig. Det er også en del av dets styrke. Mangfold og effektivitet Rattsø utvalget peker på at et mangfold av aktører ikke bidrar til å nå utviklingsmålene og at mange små og spredte prosjekter med lokale nedslagsfelt ikke har varige virkninger. FOKUS mener at et mangfold basert på interessefelleskap og solidaritet mellom organisasjoner i nord og sør kan være strategisk, viktig politisk, slagkraftig og påvirke maktforhold. Det er ikke så mye et spørsmål om antall aktører eller størrelsen på disse, men om innrettingen på samarbeidet og den økonomiske støtten. Når det gjelder støtte til utvikling av sivilsamfunnet kan det være strategisk å støtte flere aktører. Det kan også være uheldig med for stor grad av konsentrasjon i store bistandsprosjekter. For kvinner er dette en sentral problemstilling, da støtten til kvinner ofte faller bort når mangfoldet reduseres. Utvalgets egen rapport er et interessant eksempel i denne sammenheng der kvinneperspektivet glimrer med sitt fravær. Valg av organisasjoner Det er en politisk utfordring i utviklingssamarbeidet å finne fram til egnede samarbeidspartnere innen dette mangfoldet. Det gjelder også for valget av norske frivillige organisasjoner. Kriteriet utvalget setter fram om høy bistandskvalitet gir liten mening når det ikke sies noe om hva som legges i dette. Dette er et sentralt punkt dersom rammeavtaler skal utlyses for prekvalifisering. FOKUS vil advare mot snevre tekniske kriterier for denne typen kvalifisering og oppfordre til at den politiske utfordringen tas på alvor og at mål om politiske og økonomiske rettigheter ligger til grunn. FOKUS arbeider med organisasjoner i sør og søker å sikre at de prosjekter som støttes tar utgangspunkt i deres egne premisser og initiativ, det vil si eierskap til prosessene og tiltakene som settes i gang. I vår egen strategi legger vi vekt på utviklingen av partnerskap. Det betyr at de sentrale kriteriene for å velge samarbeidspartnere er at vi har felles mål, mulighet for å utvikle en politisk allianse, at vi kan være søsterorganisasjoner og reelle partnere. Samarbeidet skal ha en faglig merverdi utover den rent økonomiske støtten gjennom utveksling av erfaringer, kompetanse, kunnskap og solidaritet. Våre samarbeidspartnere ønsker og trenger støtte utenfra og utfordringen er å gi en støtte som virker mest mulig katalyserense for endring. Ideen om valg av samarbeidspartnere ut fra felles mål betyr at det må forhandles om målsettinger i det konkrete utviklingssamarbeidet innen de videre rammene om fattigdomsreduksjon og demokratiutvikling. Dette burde også gjelde i forholdet mellom staten og de frivillige organisasjonene. Det er viktig at organisasjoner i sør får støtte, og det sentrale spørsmålet her blir; Hvem skal bestemme hvem som skal få norske frivillige organisasjoner, norske ambassader eller landets myndigheter? Hvordan sikrer vi best at fattige, marginaliserte grupper får støtte? Paraplyorganisasjoner Utvalget anbefaler at det dannes nye paraplyorganisasjoner for å konsolidere antall aktører. Ut fra en ide om administrativ rasjonalisering er dette logisk. Ut fra egen erfaring finner vi imidlertid grunn til å kommentere at dette også er utfordrende. Når støtteordninger etableres må man ta utgangspunkt i 3

4 organisasjonslivet som finnes. Det må baseres på en naturlig samhørighet fordi uten dette er det vanskelig å få paraplyer til å fungere og potensialet for synergieffekt og felles løft på basis av omforente mål blir ikke realisert. Det er heller en risiko for at særegenheten til organisasjonene og mangfoldet forsvinner. Dermed kan også styrken til enkeltorganisasjonene forsvinne. Rollen til de frivillige organisasjonene Skillet mellom land med godt styresett og de med styringssvikt er ikke et egnet instrument for å vurdere støtten til norske frivillige organisasjoners utviklingssamarbeid. Kvinneorganisering og påvirkningsarbeid for å få satt kvinner på dagsorden er nødvendig både i land med godt styresett, i land med styringssvikt, i MIL og MUL land. Frivillige organisasjoner i sør og i Norge har en vesentlig rolle som uavhengig premissleverandør og korrektiv overfor myndighetene. Utvalget tar utgangspunkt i nye internasjonale tendenser i forhold til utviklingshjelp der eierskap, resultatorientering og giverharmonisering vektlegges. Det er en positiv tendens at bistanden rettes inn mot å styrke statens kapasitet til å definere en helhetlig utviklingspolitikk og gjennomføre planer for fattigdomsreduksjon. For kvinner verden over er det vesentlig at staten kan utvikle gode sosiale tjenester og frivillige organisasjoner bør ikke bidra til en privatisering av disse funksjonene. I utvalgets analyse legges det vekt på skillet mellom rollen internasjonal bistand skal spille i land med godt styresett og i de som har styringssvikt. Disse kategoriene er i seg selv problematiske, selv om kriteriene for kapasitet og vilje til fattigdomsreduksjon, økonomisk utvikling og demokratisk statsdannelse legges til grunn slik utvalget gjør. Når det gjelder stat til stat bistand er det naturligvis viktig med en vurdering av hvordan staten fungerer når bistandspolitikken utformes. Styresettet i landet setter også rammebetingelser for sivilsamfunnet og påvirker innrettningen på virksomheten til de norske frivillige organisasjonene i landet. Spørsmålet er imidlertid om dette er en nyttig inndeling når man skal vurdere sivilsamfunnets eierskap og norske frivillige organisasjoners innsats i utviklingssamarbeidet, spesielt når det gjelder påvirkningsarbeid, og arbeid for marginaliserte gruppers menneskerettigheter. Her mener FOKUS at utvalget prøver å tilpasse de frivillige organisasjonene til tendensene i det bilaterale samarbeidet mer enn å se på organisasjonene som en alternativ og egen aktør i utviklingssamarbeidet. Utvalget anbefaler at i land med godt styresett bør denne støtten inngå som en del av det bilaterale samarbeidet og ikke gjennom norske frivillige organisasjoner. I land med styringssvikt kan de norske frivillige organisasjonene spille en rolle. Kvinnebevegelsen internasjonalt har lang erfaring med at kvinners behov og interesser ikke blir tatt i betraktning uten at det finnes sterke kvinneorganisasjoner som påvirker og er pådrivere for å få dette til å skje. Dette er tilfellet både i land med godt og dårlig styresett, i MUL og MIL land. Det er behov for at det finnes organisasjoner som er vaktbikkjer, driver påvirkningsarbeid og styrker kvinner og marginaliserte gruppers evne til å fremme endring i sin situasjon. Det er også behov for utvikling av alternativ praksis i for eksempel beskyttelse av kvinner utsatt for vold, der det finnes mye positiv erfaring med tiltak utviklet av frivillige organisasjoner. FOKUS ser positivt på at organisasjoner i sør kan få direkte støtte. For mange organisasjoner i sør som arbeider med sensitive spørsmål kan direkte støtte fra norske myndigheter innebære en viktig politisk støtte til arbeidet. Tilstedeværelsen av en slik støtte bør imidlertid ikke utelukke at norske frivillige organisasjoner kan arbeide med sivilsamfunnsorganisasjoner i de samme landene. 4

5 Eierskap Eierskap og forankring er viktig i organisasjonsarbeidet. Det kan ikke forventes at sivilsamfunnet alltid har eierskap til de samme strategier som myndighetene, selv ikke i land med godt styresett. Kravet til koordinering med myndighetene kan ikke generaliseres til å gjelde menneskerettighets og påvirkningsarbeid. Kvinner har lang erfaring med at deres behov og interesser ikke blir inkludert i utformingen og gjennomføringen av offentlig politikk. Eierskap til nasjonale strategier kan derfor være problematisk. Det er behov for organisasjoner som kontinuerlig påvirker og fremmer kvinners krav. Spesielt i rapportens analyse av land med godt styresett er det en forenklet forståelse av forholdet mellom organisasjonene og myndighetene. Organisasjonene forventes å være vaktbikkjer og samtidig ha en tett koordinering og eierskap i forhold til nasjonale planer. Dette er motsetningsfylte roller og bygger på en ideell modell for politikk og forvaltning som fungerer på alle nivåer. FOKUS kan vanskelig se at dette eksisterer i noe land i realiteten. Organisasjonene har en rolle i å få satt marginaliserte gruppers behov på dagsorden. Dette er ofte konfliktfylt. Mange kvinneorganisasjoner føler ikke eierskap til nasjonal politikk fordi deres behov ikke blir tatt med i betraktning. Samtidig kan deres funksjon være statsbyggende fordi inkludering er vesentlig i forhold til demokratibygging og fattigdomsbekjempelse. FOKUS vil spesielt framheve at kvinner som er marginaliserte eller har spesielle behov, som urfolk, etniske minoriteter, kvinner med funksjonshemming osv. som blir ekskludert, ignorert eller direkte diskriminert. Det er behov for å få styrke deres politiske kapasitet selv om det skulle være konfliktfylt. Direkte støtte til organisasjoner i sør Fondsordninger for organisasjoner i sør må legge vekt på langsiktig organisasjonsstøtte og ikke være en prosjektanbudsordning dersom det skal ha en effekt på bygging av sivilsamfunnet. Utvalget anbefaler at det opprettes nye fondsordninger for organisasjoner i sør. Norske ambassader har ikke kapasitet til å håndtere slik støtte, og slike fond skal kunne bidra til å øke kapasiteten til det sivile samfunn i mottakerlandene til å håndtere, fordele og rapportere på midler. Som paraplyorganisasjon er FOKUS svært klar over at en slik fordeling av midler til andre organisasjoner er en svært krevende og utfordrende oppgave som kan bidra til å samle, så vel som å splitte organisasjonene. FOKUS ser en svakhet i håndteringen av slike fond dersom de legges opp som en anbudsordning med utlysning av prosjektmidler. For det første er anbud på prosjekt en lite egnet mekanisme for valg av egnede partnere i sivilsamfunnet. For det andre har kortsiktige prosjekter liten effekt på bygging av sivile organisasjoner. Det må være rom for langsiktig organisasjonsstøtte dersom dette skal fungere. Dersom slike fond opprettes må det være en klar prioritering av kvinneorganisasjoner og kvinnerettede tiltak. Hvem som styrer og på hvilken måte er sentrale problemstillinger for opprettelsen av slike fond. 5

6 Resultater Gode og dokumenterte resultater er viktig, men vurdering av resultater er et svært komplekst felt, spesielt i forhold til rettighetsarbeid. Det er viktig at resultatfokuseringen ikke fører til en dreining mot enkelt kvantifiserbare kortsiktige resultater. Det må tas med i betraktning at frivillige organisasjoner kan ha ulike og ofte mer ambisiøse mål enn myndighetene Når resultater skal vurderes må kvinners behov og oppnåelsen av likestillingsmål vurderes både i særskilte tiltak og som integrert del i all utviklingsarbeid. Det er behov for utvikling av bedre metoder for resultat analyse. I metodeutvikling må det være deltakelse fra organisasjonene både i Norge og i sør. Det er et stort behov for å kunne vise til resultater i bistanden slik rapporten understreker, samtidig som dette er svært komplisert. FOKUS mener det er nødvendig med et kritisk blikk på effekten av arbeidet til de frivillige organisasjonene og bistanden generelt. Det er nødvendig å utvikle metoder og praksis slik at det er mulig å dokumentere resultater eller mangelen på slike. Metodeutviklingen bør være deltakende og metodene må ta høyde for at det kan være ulike tolkninger av resultater avhengig av hvor du står i samfunnet og hvilket forhold du har til tiltakene. Samtidig er det en fare for at resultatorienteringen bidrar til vektlegging av kortsiktige og prosjektorienterte tiltak der det er enklere å dokumentere resultater. Resultater av organisasjonsutvikling, påvirknings- og holdningsendrende arbeid er langt vanskeligere å dokumentere, samtidig som de er sentrale både for bygging av sivilsamfunnet og for demokratiutvikling og for kvinners situasjon og rettigheter. Når resultater skal dokumenteres må derfor dette alltid gjøres slik at dekning av kvinners behov og krav spesielt vurderes. Omfanget av tilskuddet til frivillige organisasjoner Det bør være en klar politisk prioritering av frivillige organisasjoners rolle i utviklingssamarbeidet for framtiden. Utvalgets konklusjon om omfanget av tilskuddet til frivillige organisasjoner er uklar og til dels uforståelig. FOKUS deler ikke utvalgets oppfatning dersom vi har forstått konklusjonen riktig. FOKUS mener at politiske myndigheter bør understreke at frivillige organisasjoner også for framtiden bør ha en klar prioritering i det norske utviklingssamarbeidet. Omfanget bør ikke vurderes i forhold til den bilaterale satsing på land med godt eller dårlig styresett. Det bør betraktes som en selvstendig og viktig kanal i arbeidet for global endring. 6