Evaluering av den økonomiske modellen for plandata i Norge digitalt-samarbeidet Plandataforum Kartverket Dato

Transkript

1 NOTAT Emne Til Fra Evaluering av den økonomiske modellen for plandata i Norge digitalt-samarbeidet Plandataforum Kartverket Dato Bakgrunn og målsetting Referansegruppen for Norge digitalt vedtok i 2011 å sette i gang en felles satsing for å forenkle tilgangen til informasjon om gjeldende og planlagt bruk og vern av arealer. En arbeidsgruppe hadde da anbefalt en modell for hvordan partene i Norge digitalt kunne etablere et samarbeid som sikrer at informasjon fra kommunale planregistre blir tilgjengelig på en harmonisert måte for hele landet i løpet av 5-6 år. Modellen er beskrevet i en rapport datert 23. juni Rapporten dannet grunnlag for referansegruppens vedtak. Av rapporten framgår det at Arbeidsgruppa anbefaler å etablere en distribuert modell basert på standardiserte planregistre som dekker alle landets kommuner. Planregistrene må inngå i den nasjonale infrastrukturen for geografisk informasjon, med tilgangsløsninger via Internett. En slik løsning kan la seg realisere med noen tilpasninger av eksisterende modeller for geodatasamarbeid og videre utvikling av tekniske løsninger som allerede er i bruk. Arbeidsgruppa anbefaler videre at det etableres spleiselag som skal bidra til å styrke gjennomføring av de omfattende oppgavene som kommunene stilles overfor knyttet til etablering og forvaltning, drift og vedlikehold (FDV). Datatilfang, tilhørende tjenester og felles komponenter må utvikles gradvis i løpet av en 5 års periode. Arbeidsgruppa anbefaler også at plandata innarbeides som et obligatorisk datasett og at andelsfinansiering beregnes gjennom ND kalkulator basert på faktiske leveranser. Midtveis i gjennomføringen av denne satsingen er det nå kommet opp ønsker og behov for å gjennomføre en evaluering den økonomiske modellen som er lagt til grunn. Det er i den forbindelse etablert en ny arbeidsgruppe under Plandataforum. Denne gruppen gjennomførte et første møte 4. september Oppgaven for denne gruppa er å evaluere den finansieringsmodellen som er lagt til grunn i Norge digitalt og komme fram til eventuelle endringer som kan innarbeides i avtaler for Dette notatet er en innledende beskrivelse av status, mulige gevinster, ulike utfordringer, forslag til endringer i samarbeidsmodell og mulige tiltak fremover. 1

2 2 Sammendrag av dagens modell Arbeidsgruppa anbefalte i 2011 at det ble etablert et «spleiselag» som skal bidra til å styrke gjennomføring av de omfattende oppgavene som kommunene stilles overfor ved forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) av plandata. Målsettingen var å få på plass en helhetlig løsning som skulle sikre at et fullstendig datatilfang, tilhørende tjenester og nødvendige felles komponenter som skulle utvikles gradvis i løpet av en 5-6 års periode. I arbeidet med modellen ble det gjort en vurdering av merkostnaden for kommunene knyttet til forvaltning, kvalitetssikring og tilgjengeliggjøring av plandata. Det ble etablert en finansieringsmodell der disse kostnadene kompenseres med et årlig vedlikeholdsbeløp som uavkortet tilbakeføres til kommunene. Videre er forutsetningen at noen nasjonale parter i Norge digitalt med stor nytte av tiltaket (det vil si FDV-partene) må ta en større del av spleiselaget. Rapporten fra juni 2011 beskriver en modell basert på følgende hovedelementer: 1. Kommunen har ansvaret for etablering og drift av digitalt planregister og er rettighetshaver. 2. Etablering av plandata kan foregå ved at - kommunen gjør dette på egenhånd - kommunen samarbeider regionalt om finansiering av etableringsprosjekter (Dette gir partene i prosjektet rettigheter til bruk og medfører deltagelse i FDV-avtalen). 3. Kommunen viderefører nåværende avtale om forvaltning, drift og vedlikehold (FDVavtalen). Plan innarbeides i FDV-avtalen og denne vil forplikte for leveranser av plandata, som omfatter vektordata, dokumenter og metadata til Norge digitalt (i henhold til leveransespesifikasjon). 4. Det blir i avtalen stilt krav til at tjenester og nedlasting er tilgjengelig for Norge digitalt-partene 5. FDV-avtalen skal sikre tilgang til plandata som støtte for forvaltnings-oppgaver for partene i Norge digitalt. Kommunene har ansvar for å fastsette premisser og vilkår for ev. videre formidling. 6. Kommunene godskrives økonomisk for sine leveranser. Midler som kommer inn skal uavkortet gå tilbake til leverandørene av planproduktene via FDV og skal bidra til kvalitetssikring av datainnholdet og drift av tjenester for tilgang. Det anbefales å bruke omforente fordelingsnøkler. 7. Det er ønskelig å legge til rette for videre satsing på samarbeid om lokale og regionale prosjekter. Partene må kunne velge om de ønsker å delta etableringsprosjekter, i FDV lokalt eller gjennom Norge digitalt. 8. Plandata innarbeides som obligatorisk datasett for parter som ikke deltar i FDVavtalen. Parter som ikke deltar får ikke tilgang til plandata. Enhetskostnad for kalkulator i Norge digitalt settes til kr Regionale og noen nasjonale parter forutsettes å delta i lokal FDV-avtale (SVV, FM (FAD), FK, SK, energiselskap, Telenor). Det tilstrebes å få til en fleksibel metode for tilknytning av nasjonale parter der finansiering gjennom Norge digitalt eventuelt kan kombineres med lokal deltakelse i FDV-avtalen. 2

3 Erfaring og tilbakemeldinger viser at det er omfanget av den økonomiske delen knyttet til FDV som blir vanskelig å dekke for noen av FDV-partene. Omtale av økonomi knyttet til FDVavtalen som bør vurderes endret er derfor markert med gult i teksten ovenfor. Norge digitalt-samarbeidet omfatter nasjonale og regionale parter som kan slutte seg til denne satsingen på ulike måter følgende løsning ble lagt til grunn i 2011: Arbeidsgruppa anbefaler at nasjonale parter som hovedregel bør inngå avtale om deltagelse gjennom Norge digitalt-avtalen. Andelsfinansiering beregnes gjennom standard kalkulator basert på en gjennomgående enhetskostnad fra dag 1. Regionale og noen nasjonale parter forutsettes å delta mer aktivt gjennom den lokale FDVavtalen og på denne måten sammen dekke deler av kostnadene ved å forvalte, kvalitetssikre og tilgjengeliggjøre plandata. FM, Fk, SVV, SK har klare roller i plan og bør delta i FDV sammen med Telenor og Energiverk. For nye parter som ikke har vært med på finansiering av etableringsprosjekter, anbefales det at de kan tre inn i FDV-avtalen med en oppstartkostnad på tilsvarende ett årlig FDV-beløp for parten. Arbeidsgruppa mener det bør gjøres en vurdering av om det også er andre nasjonale parter som bør delta i FDV-avtalen. De ulike elementene som inngår i modellen er i ettertid iverksatt og Kartverket har etablert nødvendige løsninger for oppfølging og datatilgang. Norge digitalt samarbeidets teknologiske målbilde var at alle arealplaner innen 5 år skal være etablert i kommunale planregistre i henhold til kravet i plan- og bygningsloven 2-2, kart- og planforskriften med tilhørende produktspesifikasjoner. De komplette kommunale planregistrene skal da inngå i et nasjonalt forvaltningskonsept med standardiserte grensesnitt som sikrer at informasjon blir tilgjengelig via harmoniserte nasjonale tjenester for hele landet. Nærmere beskrivelse av dagens finansieringsmodell med spesifiserte leveransenivåer finnes på Kartverkets hjemmesider: 3 Status, gevinster og erfaringer knyttet til arbeidet med plandata i Norge digitalt Regleverket for arealplanlegging er komplekst og krevende. Samtidig er det verd å huske, at arealplanene har konkrete juridiske virkninger overfor den enkelte og samfunnet. Videre er planene som hovedregel vedtatt av politiske organer i kommunen. Endringer kan ikke gjøres utelukkende gjennom føring av plandataene. Disse forholdene gjør at plandata skiller seg fra de fleste andre geografiske datasettene. Siden plandataene og den tilhørende dokumentasjonen er juridisk bindende, må de være korrekte og oppdaterte, for å kunne brukes uten fare for rettslige komplikasjoner for partene og ut mot borgerne. Innføringen av kommunale planregistre har åpnet nye muligheter for å etablere effektiv tilgang til planinformasjon for alle brukergrupper i samfunnet. Det å etablere komplette planregistre med nødvendige tjenester byr på store utfordringer for kommunene. Plan- og bygningsloven stiller krav til at nye digitale planer skal inngå i digitalt planregister, det er ikke noe krav i lovverket om at alle gjeldende (analoge og eldre) planer skal bringes over på vektorform. De felles tiltakene under Norge digitalt-samarbeidet er iverksatt for å kunne ta ut nytteverdien av et komplett planregister - basert på alle gjeldende planer i Norge, innen rimelig tid. 3

4 En rekke av partene som samarbeider om Norge digitalt understreker betydningen av å få enkel og pålitelig tilgang til komplett planinformasjon gjennom samarbeidet og den geografiske infrastrukturen. Mange av partene bruker i dag store ressurser på å etablere egne løsninger for denne typen data. Dette medfører mye dobbeltarbeid, forsinkelser og risiko for dårlig kvalitet. Den modellen og de tjenestene som er etablert innenfor Norge digitalt har fått mange gode tilbakemeldinger. Satsingen på etablering og samordning av plandata nasjonalt vurderes som et viktig moderniseringstiltak innenfor offentlig forvaltning nytten er stor for mange ulike aktører. Satsingen innenfor Norge digitalt-samarbeidet var ment å bidra til å initiere nye, eller styrke pågående, etableringsaktiviteter i alle landets kommuner. Erfaringen så langt er at etableringen av kommunale planregistre har gått bedre enn forventet. Mange kommuner har etablert planregistre selv uten noen form for økonomisk støtte, mens flere kommuner har hatt nytte av skjønnsmidler til digitaliseringsprosjekter. Mange kommuner, eller kommunesamarbeid, har fått finansiert digitaliseringen via samfinansiering. Satsingen skulle også kunne bidra til bedre forutsigbarhet i forvaltningen gjennom en forpliktelse til å etablere og tilrettelegge gode plandata - til nytte for samfunnet. Svært mange kommuner er kommet langt med etablering av digital planinformasjon gjennom prosjekter. Store mengder plandata er gjort tilgjengelig følgende oversikter viser utviklinga av datatilfanget: 4 Forslag til endringer i dagens modell Kartverket er bedt om å gjøre en gjennomgang av konseptet, beregningsgrunnlaget og de erfaringer som er høstet de senere årene. Konsekvensen kan bli at samarbeidet stopper opp eller forsinkes vesentlig. Behovet for evaluering av hovedsakelig initiert av følgende forhold: 4

5 Fagområdet opplever for tiden store endringer blant annet når det gjelder politiske føringer, brukerbehov, forvaltningsmetoder og infrastruktur/arkitektur. Vi erfarer nå at den finansieringsmodellen som er lagt til grunn må legges om. Tilbakemeldinger fra blant annet fylkesmannsembetene og fylkeskommunene viser at omfanget av den økonomiske delen knyttet til FDV blir for vanskelig å finansiere for noen av FDV-partene. Følgende alternativer for omlegging av modellen og samarbeidet ble diskutert på arbeidsgruppens første møte: Videreføre modellen som i dag Videreføre modellen med tilpasninger Avslutte eller trappe ned økonomiske bidrag i samarbeidsmodellen Finne alternativ finansiering for satsningen Alternativ 1: Den økonomiske modellen fortsetter: 1) FDV-partene bidrar fortsatt til etablering av kommunale planregistre FDV-partene bidrar i økonomisk i samfinanseringsprosjekter for digitalisering av plandata. FDV-partene kompenserer kommuner som har etablert et digitalt planregister selv med et årlig FDV-beløp. 2) FDV-/ND-parter bidrar til FDV-arbeidet iht. den økonomiske modellen. FDV-partene bidrar med et årlig FDV-beløp i takt med dekningsgraden. Øvrige Norge digitalt-parter bidrar gjennom Norge digitalt-avtalen der plandata blir belastet iht. enhetspris. Kommentarer til alternativet: Dagens økonomiske modell er beskrevet tidligere i dette notatet. Det legges opp til at FDVpartene skal bidra både til etablering av digitale plandata i de kommunale planregistrene og FDV. Partene bidrar økonomisk i henhold til en samfinansieringsmodell etter Geovekstprinsippet, og gjennom at partene kjøper seg inn med et årlig FDV-beløp i kommuner der kommunene har kostet investeringen i et digitalt planregister selv. FDV-bidraget vil etter modellen øke i takt med tilgjengeliggjøring av plandata. Det maksimale FDV-beløpet er forventet å bli kr. 1,2 mill. for 10 %-parter (Fylkesmannen, fylkeskommunene, Statens vegvesen, Kartverket), og kr. 0,6 mill. for 5%-partene (Telenor, energibedriftene) når prosjektsatsningen er gjennomført - og plandata fra alle landets kommuner er tilgjengeliggjort i Norge digitalt. 5

6 Alternativ 2: Den økonomiske modellen videreføres med tilpasninger 1) Partene bidrar fortsatt til etablering av kommunale planregistre Samme beskrivelse som for alternativ 1 2) FDV-bidraget reduseres/avikles Gradvis avvikling av FDV-bidrag? Kuttes helt fra 2015? 3) ND-bidraget består/reduseres/avvikles? FDV-partene overføres til denne ordningen ND-bidraget fra øvrige ND-parter består Kommentarer til alternativet: Det har kommet tilbakemeldinger på at det er rimelig at FDV-partene bidrar til å få etablert kommunale planregistre, mens den videre forvaltningen av planregistrene bør være kommunenes ansvar. Det vil imidlertid være aktuelt at FDV-partene bidrar til forvaltningen av kommunale planregistre i kommunene gjennom ND-avgiften på lik linje med øvrige Norge digitalt-parter. Plandata vil da bli håndtert etter samme betalingsmodell som for matrikkeldata, men der en full kostnad for plandata først vil realiseres når partene har tilgang til plandata for alle landets kommuner gjennom Norge digitalt. Formen på alternativ 2 må bearbeides ytterligere iht. innspill fra Plandataforum og i arbeidsgruppen. Alternativ 3: Intet bidrag til etablering - eller til FDV 1) Partene bidrar ikke med støtte til kommunale planregistre Kommunene tar selv kostnaden ved etablering av planregister over vedtatte planer Innkjøp i plandata for FDV-partene faller bort 2) FDV/ND-bidraget faller bort Kuttes helt fra 2015? Gradvis avvikling? Kommentarer til alternativet: Dette alternativet har uheldige konsekvenser, og vil føre til en avkortet plansatsning der de nasjonale datasettene ikke blir komplette. Et slikt valg bør eventuelt erstattes som en ny satsning alternativ 4. 6

7 Alternativ 4: Avvikle dagens modell - påvirke til ny satsning som kan støtte kommunene 1) Påvirke til utvikling av nytt regelverk som legger krav på kommunene for deling av alle plandata gjennom infrastrukturen 2) Påvirke til ny programsatsning som kan gi kommunene økonomisk kompensasjon Kommentarer til alternativet: Dette alternativet må sees i sammenheng med de øvrige alternativene og vil være aktuelt å starte en prosess rundt uavhengig av den videre modellen for plansatsningen. Arbeidsgruppas foreløpige vurderinger Arbeidsgruppa som nå har vært sammen er enige om at det er behov for å gjøre noen endringer i den modellen som er lagt til grunn. Satsingen er, slik arbeidsgruppa vurderer det, fortsatt et viktig moderniseringstiltak innenfor offentlig forvaltning nytten er stor for mange ulike aktører. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at det videreføres en felles satsing. Arbeidsgruppa understreker at verdikjeden knyttet til plandata medfører at investeringer som gjøres i gode tjenester i kommunen gir til dels store gevinster hos andre aktører. Betydningen av dette arbeidet burde derfor kvalifisere for et eget statlig program men så langt har det ikke vært aktuelt. Det bør etableres allianser med aktuelle sentrale og statlige aktører for å fremme en slik satsing. (KS/KS KommIT, KMD, Kommunereform, DOK, DiBK,...) Arbeidsgruppen anbefaler en justering av dagens modell, men innser at en omlegging vil føre til at ting vil ta mer tid og at vi ikke greier å innfri det opprinnelige målet for satsingen. Arbeidsgruppen mener de tjenestene som er etablert og planregisterportalen SePlan har stor verdi og synliggjør nytten av felles nasjonale løsninger på dette området. Det er likevel klart at det er et nasjonalt tjenestenivå R2 og R3 som er etterspurt og som vil ha størst samfunnsverdi. I påvente av et bedre nasjonalt forvaltningskonsept med bruk av geosynkronisering for høsting til sentrale distribusjonsbaser, vil det nå være naturlig å redusere ambisjonsnivået for et nasjonalt datasett over gjeldende reguleringsplandata. Den opprinnelige målsettingen om å realisere nasjonale datasett (R2/R3-nivå)basert på kontinuerlig oppdaterte plandata må utsettes i påvente av et godt forvaltningskonsept. Det er da naturlig å redusere ambisjonsnivået til å omfatte planområder på reguleringsplannivået (R1), mens det for kommuneplandata vil være oppnåelig å ferdigstille et nasjonalt datasett som oppdateres i takt med rullering av kommuneplaner. 7

8 5 Forslag til anbefaling for videre diskusjon Anbefalingen baserer seg på endring i innholdet av hva som tilbys av plandata i regi av Norge digitalt, og tilpasning av den økonomiske modellen: Tilpasning av ambisjonsnivå knyttet til innhold: Innhold i nasjonale plandata-tjenester reduseres til: Reguleringsplandata på R1-nivå (Planområder med metadata og kobling til kommunalt planregister). WMS/WFS-tjenesten Kommuneplaner på nivå K2 (kommuneplan og ev. kommunedelplaner, vektorisert form). Leveransenivået R3/K3 fjernes, dvs. at det ikke er Kartverkets oppgave å følge opp at kommunene har et komplet, kommunalt, planregister med alle dokumenter, dispensasjoner og mindre endringer registrert og tilgjengelig. Ved gjennomføring av etableringsprosjekter der partene bidrar med samfinansering vil det være et krav om leveranse av plandata på R1 og K2-nivå (ev. skannet kommuneplan) til Norge digitalt. I tillegg skal kommunen tilgjengeliggjøre plandataene i egen planregisterløsning der dokumentene er koblet opp. Planregisterløsningen skal ha en innsynsmodul (søke- og visningsfunksjonalitet) på Internett. Det må arbeides videre med å sikre nødvendige satsingsmidler for gode nasjonale tjenester basert på komplett planinnhold (vektordata). Dette forutsetter kontinuerlig oppdatering av plandata basert på geosynkronisering av plandata fra kommunale planregistre til en sentral kopi, eventuelt at det i framtiden vurderes om en sentral forvaltningsløsning av plandata kan være aktuelt. Tilpasning av den økonomiske modellen Videreføres med tilpasninger ut 2016 med følgende forslag til justeringer: Fortsatt støtte til etablering av digitale planregistre for FDV-partene FDV-partene bidrar i økonomisk i samfinanseringsprosjekter for digitalisering av plandata. For Fylkesmannen vil bidraget være gjennom tildeling av skjønnsmidler til aktuelle kommuner. FDV-partene utbetaler kompensasjon på et årlig FDV-beløp til kommuner som har etablert et digitalt planregister uten bidrag fra FDV-partene. Redusert bidrag til i kommunene gjennom endring FDV-konseptet Bidraget fra FDV-partene til plansatsningen i Norge digitalt videreføres gjennom NDavgift for plandata. Dette gjelder for bidraget fra regionale parter (Fylkesmannen, fylkeskommunen, Vegvesenet, Kartverket, Telenor og Energiverkene). Forutsetningen om at disse partene skal bidra økonomisk gjennom FDV-avtalen faller dermed bort. 8

9 Partene foreslås å bidra etter samme modell som øvrige Norge digitalt-parter. Formålet med støtte til kommunene gjennom ND-avgiften på plan er: Bidra til etablering av tekniske løsninger til forvaltning av plandata i kommunene Sikre kvalitet på plandataene i planregistrene Dekke utgifter i forbindelse med tilgjengeliggjøring av plandata, arbeid knyttet til forvaltningsrunder Årsavgiften knyttet til planbidraget vil gå ned for FDV-partene gjennom at disse partene knyttes til Norge digitalt-avtalen framfor å følge den eksisterende modellen gjennom FDV-avtalen. Bidraget vil øke i takt med dekningen av plandata som igjen gjenspeiler seg i økning av enhetskostnaden (maks kr ). Enhetskostnaden er pr på kr Det maksimale beløpet for årskostnaden vil være kr når Norge digitalt-modellen følges, og partene betaler iht. maksimal nyttefaktor. I den grad fylkene har etablert FDV-avtaler basert på leveranse av komplette reguleringsplandata (R2/R3) er det mulig å videreføre dette opplegget, men kompensasjon til kommunene vil bli redusert. Dette vil da basere seg på fylkesvise initiativ ut i fra fylkene behov og ønsker, og ikke en nasjonal satsning på nasjonale datasett i regi av Norge digitalt.. Det vil også være rimelig at kommunene får mindre kompensasjon om ambisjonsnivået reduseres til planområder for reguleringsplandata og kommuneplandata kommunene vil da mindre arbeid knyttet til leveranse til Norge digitalt. 9