Ansvarsdelegering og rolleforståelse i oppvekstsektoren

Transkript

1 Ansvarsdelegering og rolleforståelse i oppvekstsektoren Midtre Gauldal kommune Januar 2007 Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 1

2 Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Midtre Gauldal kommunes kontrollutvalg i perioden august 2006-januar Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS takker alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Ansvarlig forvaltningsrevisor Anna Ølnes /s/ Prosjektmedarbeider Torbjørn Berglann /s/ 2 Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune

3 0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har på oppdrag fra kontrollutvalget i Midtre Gauldal kommune gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende oppgavedelegering og rolleavklaring i forbindelse med nye organiseringsmodeller i kommunen. Prosjektets problemstillinger er: 1. Er oppgaver og ansvar organisert på en slik måte at målsettingen om effektivisering av forvaltningen oppnås? 2. Har kommunen etablert gode tilbakemeldingsrutiner på driftsstatus fra oppvekstområdene? 3. Har de vedtatte tiltakene (rammestyring, avviksrapportering, etableringen av oppvekstområder) ført til at de forventede innsparingene er oppnådd? Revisor oppfatter at oppvekstområdenes organisering har flere likhetstrekk med resultatenhetsmodellen. For å besvare problemstillingene har derfor revisor tatt utgangspunkt i en del sentrale kjennetegn ved resultatenhetsmodellen i revisjonskriteriene. I den første problemstillingen vurderes oppvekstsektoren opp mot grunnleggende kjennetegn på en resultatenhet: omfanget av ansvarsdelegering på det administrative arbeidsområdet, om det er satt i gang arbeid med å etablere fellesskap om vedtatte mål, strategier og holdninger blant områderektorene, om det er utviklet kvalitetsindikatorer for tjenestene, og brukerne er gjort kjent med disse, om rektorene tar ansvar for mer-/mindreforbruk, og om det er etablert rutiner for resultatmåling, med utgangspunkt i lederavtaler. Revisor konkluderer med at mangel på lederavtaler før områdene ble etablert har medført uklarheter, som kunne vært unngått dersom lederavtaler hadde vært etablert i forkant av etableringen av oppvekstområdene. Det er delegert noe arbeid på økonomiområdet, men områderektorene har ikke fått tilstrekkelig opplæring, og det har heller ikke eksistert gode nok IKT-løsninger, for at rektorene skal kunne løse oppgavene tilfredsstillende. Sektorledelsen har laget en kvalitetsstandard i form av et hefte. Dette beskriver tjenestene, og gir brukerne (foreldre og barn) muligheter for å vurdere tjenestene, for eksempel i forbindelse med en brukerundersøkelse. Det er ikke laget skriftlige rutiner for tilbakemelding fra oppvekstområdene til administrasjon og politisk nivå. Dette kompenseres i stor grad av at sektorsjefen holder regelmessige møter med rektorene, og innhenter nødvendige opplysninger. Når det gjelder målet om innsparinger på to millioner kroner per år, totalt 6,9 millioner på 4,5 år, er det etter om lag 1,5 års drift klart at man maksimalt klarer å spare 4,9 millioner kroner totalt. Årsaken til manglende innsparing er etter revisors mening at man har vært for optimistisk i planleggingsarbeidet, og at man ikke var grundig nok i de økonomiske beregningene i forbindelse med planleggingen. I forbindelse med overgang til tonivåmodell anbefaler revisor Midtre Gauldal kommune: o Å sørge for at det utarbeides lederavtaler før man innfører tonivåmodell. o At det legges vekt på grundig opplæring av nøkkelpersonell, og at opplæringen setter de ansatte i best mulig stand til å utføre nye arbeidsoppgaver. o At det etableres skriftlige rutiner for rapportering til administrasjonen. Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 3

4 INNHOLDSFORTEGNELSE 0 SAMMENDRAG INNLEDNING OG BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN Bakgrunn Utgiftsnivået i opplæringssektoren i Midtre Gauldal kommune Resultatenhetsorganisering i norske kommuner Organisering av oppvekstsektoren AVGRENSING, PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER Avgrensing av prosjektet Problemstillinger Revisjonskriterier GJENNOMFØRING OG METODE ORGANISERING OG DELEGERING Omorganiseringen i opplæringssektoren. Resultat fra dokumentgjennomgang Oppvekstområdene som resultatenheter? Resultat fra intervjuene Rutiner for tilbakemelding fra oppvekstområdene Revisors vurdering ØKONOMISK INNSPARING Hovedpunkt fra planleggingsarbeidet Regnskapstall Revisors vurdering HØRING Forhold som er endret som følge av høringssvaret Forhold som ikke er endret som følge av høringssvaret: KONKLUSJON OG ANBEFALINGER VEDLEGG: HØRINGSUTTALELSE FRA RÅDMANNEN FIGURER FIGUR 1-1 NETTO DRIFTSUTGIFTER TIL GRUNNSKOLEOPPLÆRING PER INNBYGGER 6-15 ÅR FIGUR 1-2 ENHETER I OPPVEKSTOMRÅDENE I MIDTRE GAULDAL KOMMUNE... 7 FIGUR 1-3 ADMINISTRATIV ORGANISERING AV OPPVEKSTSEKTOREN... 8 TABELLER TABELL 1 OVERSIKT OVER SPARETILTAK ( AVSTEMMINGSTILTAK ) I KO-SEKTOREN TABELL 2 TALL FRA DRIFTSREGNSKAPET: NETTO UTGIFTER I KO-SEKTOREN Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune

5 1 Innledning og bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Midtre Gauldal kommune har bestilt et prosjekt som skal omhandle oppgavedelegering og rolleavklaring i forbindelse med nye organiseringsmodeller 1. Prosjektet ble igangsatt fordi det var blant de høyest prioriterte i kommunens plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt i kommunestyret (K-sak 70/05). 1.1 Bakgrunn Midtre Gauldal kommune har de seinere årene stått overfor betydelige utfordringer med hensyn til økonomi og organisasjon. Kommunen har vært inne i ROBEK 2, men ble strøket 25. august Blant annet som en følge av den vanskelige økonomien ble det besluttet å engasjere konsulentselskapet Kommunekonsult. I tillegg ønsket man råd om utvikling av fremtidsrettet styring og organisasjon 3. I rapporten fra Kommunekonsult, datert desember 2004, heter det at kommunens styringsdokumenter er utdaterte, at det er lite samsvar mellom de eksisterende planene, at påbegynte prosesser ikke fullføres, at det er manglende ansvarsdelegering, at ansatte har liten forståelse for igangsatte prosesser, at kommunen ikke har tilfredsstillende IKT-løsninger, og at faglederstillinger blir mest administrative stillinger, med fokus på administrasjon og rapportering 4. Parallelt med Kommunekonsults arbeid ble det satt ned arbeidsgrupper i sektorene i kommunen. Disse skulle foreslå mulige tiltak for innsparinger. I Kultur- og opplæringssektoren var ett av spareforslagene å innføre oppvekstområder. Disse skulle gi en effektiviseringsgevinst på 2 millioner kroner på helårsbasis 5. Bakgrunnen for at Revisjon Midt-Norge har satt fokus på Kultur- og opplæringssektoren i dette prosjektet er nettopp organisasjonsformen. Organiseringen av oppvekstområdene er en mellomting mellom resultatenheter, som har blitt en vanlig form for organisering i kommuner med tonivåmodell, og mer tradisjonelle kommunale tjenestesteder som i den rådende sektororganiseringen i Midtre Gauldal kommune. Årsaken til at fokus i prosjektet er begrenset til oppvekstsektoren er at revisor i oppstartsmøte med rådmannen i august 2006 ble presentert for dennes ønske om å innføre en tonivåmodell i kommunen. Organiseringen av oppvekstsektoren, med oppvekstområder delvis organisert som resultatenheter, er på flere områder lik den som planlegges innført i hele kommunene ved en overgang til tonivåmodell. I forbindelse med den forestående innføringen av tonivåmodell i kommunen kan derfor en gjennomgang av erfaringene fra oppvekstsektoren være nyttig for hele organisasjonen. Tema for prosjektet er ikke tonivåmodellen, men ulike aspekter ved resultatenhetsmodellen, som er ett av elementene i en tonivåmodell. Ansvarsdelegering er i denne sammenheng den formelle delegeringen av ansvar, som er nedfelt i kommunale vedtak og planer. Ved ansvarsdelegering oppstår et kjent dilemma; valget mellom kontroll og effektivitet. I modeller med resultatenheter blir utfordringen for kommunene å lage avtaler og etablere rutiner, der hensynet til både kostnadseffektivitet og behovet for kontroll ivaretas. Et uklart rammeverk gir rimeligvis større uklarhet med hensyn til roller. Ulik oppfatning av områderektorenes og områdeadministrasjonenes rolle blant aktørene i sentraladministrasjonen og oppvekstområdene kan være en indikasjon på hvordan det formelle rammeverket i Midtre Gauldal fungerer i en organisasjon som er en mellomting mellom en sektormodell og en tonivåmodell. Det kan også være en indikasjon på hvordan det samme rammeverket kommer til å fungere i andre deler av organisasjonen, dersom kommunen innfører tonivåmodell. 1 Plan for forvaltningsrevisjon Register over betinget godkjenning og kontroll. Register over kommuner og fylkeskommuner som har økonomisk ubalanse og derfor må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler 3 Kommunekonsults rapport side 1 4 Kommunekonsults rapport side Økonomiplan Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 5

6 Parallelt med den administrative omorganiseringen i oppvekstsektoren har man forsøkt å tilpasse driften til kravene i Kunnskapsløftet, samt lovkrav vedrørende kvalitetsvurdering i skole og barnehage. I planen for omstilling i kultur- og opplæringssektoren heter det at arbeidet på alle disse områdene henger sammen, og går over i hverandre. I FR-prosjektet rettes imidlertid fokus kun mot den administrative organiseringen, slik at prosjektet skal ha størst mulig relevans for andre deler av kommuneorganisasjonen. 1.2 Utgiftsnivået i opplæringssektoren i Midtre Gauldal kommune En sammenligning med andre kommuner i samme KOSTRA-gruppe 6 som Midtre Gauldal kommune kan gi en pekepinn på kostnadsnivået på tjenestene i sektoren (se figur neste side). Sammenligningen er først og fremst interessant for å gi en ide om innsparingspotensialet i sektoren. Figur 1-1 Netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring per innbygger 6-15 år. Kilde: KOSTRA Midtre Gauldal kommune Gjennomsnitt kommunegruppe 11 Landsgjennomsnitt uten Oslo Som det framgår av figur 1-3, er utgiftsnivået i Midtre Gauldal kommune høyere når det gjelder driftsutgifter til grunnskoleopplæring per innbygger (6-15 år), enn kommuner i samme kommunegruppe. Kommunen har også høyere driftsutgifter til grunnskoleopplæring enn landsgjennomsnittet uten Oslo. Økningen i Midtre Gauldal kommune har vært sterkere enn i de to andre gruppene. I forhold til 2001-nivå er driftsutgiftene 23,1 prosent høyere i Midtre Gauldal kommune i 2005 enn i Tilsvarende tall for gjennomsnittet i kommunegruppen og landsgjennomsnittet uten Oslo er henholdsvis 20,6 og 19 prosent. Tallene bygger på data fra KOSTRA. Revisor vil understreke at KOSTRA-tallene bør tolkes med et visst forbehold, men at de kan gi et bilde av hvordan utviklingen i kommunen har vært over tid, og 6 KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjon om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder registreres og sammenstilles for å gi relevant informasjon til beslutningstakere og andre, både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal tjene som grunnlag for analyse, planlegging og styring, og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås. (Kilde: Statistisk sentralbyrås internettsider). 6 Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune

7 hvordan denne utviklingen har vært i forhold til andre kommuner. Forutsetningen er at rapporteringen har skjedd på noenlunde samme måte i kommunen over tid. Når det gjelder utgiftsnivået i Midtre Gauldal kommune sier ikke figur 1-3 noe om årsaken til økningen. 1.3 Resultatenhetsorganisering i norske kommuner De siste årene har norske kommuner gjennomgått en rekke organisatoriske forandringer. Det har skjedd en dreining fra styring etter regler, til styring etter mål: Tanken er at politisk nivå skal ta strategiske beslutninger, og fastsette overordnede mål for kommunen. Administrasjonen skal så løse oppgavene på best mulig måte, men står friere enn før når det gjelder hvordan oppgavene løses, under forutsetning av at tjenestene utføres i overensstemmelse med lover og regler 7. Videre er det trekk i den samme utviklingen at det delegeres ansvar til lavere ledersjikt i organisasjonene. Et formål er at lederne skal få rom til å lede. De skal kunne ta nødvendige beslutninger, uten å gå veien om byråkratiske prosesser. Et annet formål med ansvarsdelegering er å øke ansvarsfølelsen for budsjettet lokalt. Derfor legges det vekt på profesjonell ledelse. De samme trekkene finnes i svært mange offentlige organisasjoner i hele den vestlige verden og går under samlebetegnelsen New Public Management. Det bør påpekes at i Norge utgjør New Public Management først og fremst en inspirasjonskilde for offentlig organisering. Utviklingen har vært mer moderat enn i land som for eksempel England og New Zealand. I kommunesektoren har den beskrevne utviklingen ført til at en stor andel av kommunene har lagt om til flatere organisasjonsmodeller, der administrasjonen på sektornivå fjernes. Formålet er å få en flatere og mer fleksibel organisasjon, der avstanden mellom rådmannsnivå og tjenestestedene blir mindre. Ofte organiseres de tidligere tjenestestedene i grupper, resultatenheter, som har en egen leder. Ved å delegere en del ansvar til resultatenhetslederen er tanken å gjøre tjenestene mer fleksibel, slik at de kan tilpasses brukerbehov. Tanken er at nærhet til tjenestene skal gi bedre tjenester. Organisering i resultatenheter har det til felles med organiseringen i oppvekstområder at man etablerer enheter der lederen gis utvidet ansvar for budsjett og rapportering. Videre har man satt i gang et lederutviklingsprogram for områderektorene, i samarbeid med andre kommuner i Gauldalsregionen. Programmet skal gå over tre år, og medfører en profesjonalisering av ledelsen av oppvekstområdene. 1.4 Organisering av oppvekstsektoren Organiseringen i oppvekstområder følger den geografiske inndelingen i kommunen, bortsett fra i ungdomsskolen, som er et eget, tverrgeografisk oppvekstområde. Det gir disse områdene, med underliggende avdelinger: Figur 1-2 Enheter i oppvekstområdene i Midtre Gauldal kommune Hauka/Soknedal Budal/Singsås Ungdomsskolen Støren Fagerlia barnehage Budal skole 1-7 Budal skole 8-10 Støren skole 1-7 Hauka skole Singsås skole 1-7 Singsås skole 8-10 Støren barnehage Soknedal skole Singsås barnehage Budal barnehage I hvert av oppvekstområdene er det ansatt en områderektor, og på hver avdeling er det en avdelingsleder. Områderektorene har stor grad av frihet til å organisere virksomheten innenfor hvert område. Det er etablert lederteam innefor alle områdene, men den områdeinterne fordelingen av arbeid er ikke identisk. Organisasjonsmodellen har flere fellestrekk med resultatenhetsmodellen, men er ikke en rendyrket resultatenhetsmodell. Det kommer fram i Økonomiplan at et av målene med områdeorganiseringen har vært å få en tydeligere ledelse, med større lederressurser 8. 7 Christopher Hood (1991): A Public Management for All Seasons. 8 Økonomiplan : s. 37 Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 7

8 Figur 1-3 Administrativ organisering av oppvekstsektoren Rådmann Sektorsjef Økonomimedarbeider Kontorleder Sekretær Ped. veileder Områderektor Hauka/Soknedal Områderektor Budal/Singsås Områderektor Støren Områderektor ungdomsskolen Avdelingsledere Hauka skole Fagerliga bhg. Avdelingsledere Singsås skole 1-7 Singsås bhg Budal bhg. Avdelingsledere Støren skole 1-7 Avdelingsledere Budal skole 8-10 Singsås skole 8-10 Støren skole Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune

9 Tidligere var sektoren organisert med sektorsjef på topp, mens hver enhet hadde rektor (skolene) og styrer (barnehagene), som alle var direkte underlagt sektorsjef. De enhetene som ikke har en områderektor ansatt har i dag en avdelingsleder. Unntaket er ungdomsskolen i Budal, der man ikke har funnet noen person som er villig til å påta seg avdelingslederansvaret. Noen områder har opprettet flere mindre avdelingslederstillinger. På Støren er det for eksempel 1,9 avdelingslederstilling fordelt på 4-5 personer. Oppvekstområdene er svært ulike i størrelse, og følgelig blir det også lengre reiseavstand mellom enhetene i noen områder enn i andre. På Støren er skole og barnehage naboer, mens lengste avstand mellom enhetene i Budal/Singsås er om lag tre mil. Avstandene er i noen grad til hinder for samarbeid, da det er kostbart å skysse elevene/barnehagebarna mellom enhetene, i tillegg til at det også kan være tidkrevende. 2 Avgrensing, problemstilling og revisjonskriterier I dette kapitlet avgrenses prosjektet. Videre presenteres de tre problemstillingene og revisjonskriteriene. 2.1 Avgrensing av prosjektet Da forvaltningsrevisjonsprosjektet var på planleggingsstadiet var det grunn til å anta at tonivåmodellen kunne bli innført i Midtre Gauldal kommune (se også pkt. 1.1, side 4). For at prosjektet skal ha relevans ut over oppvekstsektoren, besluttet revisor å fokusere på den administrative organiseringen i oppvekstområdene, og ikke gå i dybden på problemstillinger som i hovedsak vedrører pedagogiske forhold. Denne avgrensingen har medført at revisor mener at brukergruppene av oppvekstområdenes tjenester (barnehagebarn, skoleelever og foreldre) heller ikke skal inkluderes i prosjektet. 2.2 Problemstillinger Revisor har tatt utgangspunkt i bestillingen, i oppstartssamtalen med rådmannen, og har i tillegg konsultert Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS (KonSek) for å utforme følgende problemstillingene i prosjektet: Problemstilling 1: Fungerer oppvekstsektoren slik at oppgaver og ansvar er organisert på en måte som sikrer at målsettingen om effektivisering av forvaltningen oppnås? Problemstilling 2: Har kommunen etablert gode tilbakemeldingsrutiner på driftsstatus fra oppvekstområdene? Problemstilling 3: Har de vedtatte tiltakene (rammestyring, avviksrapportering, etableringen av oppvekstområder) ført til at de forventede innsparingene er oppnådd? Problemstilling 1 og 2 besvares i kapittel 4, mens problemstilling 3 besvares i kapittel Revisjonskriterier Revisjonskriterier er målestokken som benyttes for å besvare problemstillingene i forvaltningsrevisjonsprosjekt. Revisjonskriteriene hentes fra såkalte autoritative kilder. Et eksempel på slike kilder kan være lovtekster og forskrifter, eller politiske vedtak, eksempelvis fra kommunestyret. Der slike kilder ikke finnes kan revisor innhente revisjonskriterier i veiledere, eller faglitteratur på det aktuelle området. Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 9

10 I det foreliggende prosjektet har det vært problemer med å finne revisjonskriterier som har sitt utspring i lover og formelt regelverk. Årsaken er at det sentrale lovverket om kommunal organisering, Kommuneloven, bare gir generelle retningslinjer for hvordan kommunene skal organisere driften 9. Revisor har derfor gått bredere ut for å finne relevante revisjonskriterier. Kriteriene som legges til grunn for problemstilling 1 og 2: Forskning på omorganisering av kommunal sektor i Norge viser at KS har vært en pådriver og premissleverandør på området 10. De siste årene har KS særlig framhevet fordelene med resultatenheter og med tonivåmodellen. I Midtre Gauldal sa man i forbindelse med innføringen av oppvekstområdene at man ønsket å utvikle rammestyring/-budsjettering, kvalitetssikringssystem og tydelig ledelse 11. Disse elementene er etter revisors syn betinget av elementer fra resultatenhetsmodellen (se under). I tillegg sier man at man forventer følgende effekter av omorganiseringen: o tydeligere ledelse/samling av lederressursene o større handlingsrom i forhold til organisering av den pedagogiske virksomheten og ressursforvaltningen o mer frihet og større ansvar lokalt o mer myndiggjøring og ansvarliggjøring av lederne 12 Også disse punktene er etter revisors syn betinget av at man tar i bruk elementer fra resultatenhetsmodellen. Selv om man ikke har tilstrebet en resultatenhetsmodell er det rimelig å hente revisjonskriterier fra modellen i problemstilling 1 og 2. Kriteriene er hentet fra Kommuneforlagets bok Resultatenhetsmodellen i kommunal organisering. Boka beskriver mulige organisatoriske tiltak for resultatenheter i en kommunal tonivåmodell: o o o o o o Rådmannens fullmakter innen personal, økonomi, tjenesteutvikling og tjenesteyting er delegert til områderektorene. Det er iverksatt tiltak for å etablere fellesskap om vedtatte mål, strategier og holdninger blant områderektorene. Det er utviklet kvalitetsindikatorer som skal brukes i tilbakemeldinger fra brukerne, og brukerne er gjort kjent med disse. Enhetslederne tar ansvar for mer-/mindreforbruk. Det er etablert rutiner for resultatmåling med utgangspunkt i leder- og resultatavtaler. Det er etablert rutiner for rapportering fra oppvekstområdene til sektoradministrasjonen på områdene økonomi og drift. Revisjonskriterium for problemstilling 3: I problemstilling 3 benytter revisor ett av punktene fra Økonomiplan som revisjonskriterium. Her heter det at man forventer en innsparingseffekt på totalt 6,9 millioner kroner i perioden august 2005 utgangen av 2008, eller om lag 2 millioner kroner per år. 9 I Kommuneloven heter det at kommunen skal ha en administrasjonssjef ( 22-1). Videre heter det at Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll (Kommuneloven, 23-2). 10 Hovik, S. og I. Stigen (1995): Kommunal reorganisering: Eksterne og interne aktørers betydning. Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift 11 (2): Vabo, S. I. (2002): Koordinering og politisk styring: en studie av nye organisasjonsløsninger i norske kommuner. Doktoravhandling. Universitetet i Oslo. 11 Økonomiplan s Økonomiplan s Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune

11 3 Gjennomføring og metode For å belyse problemstillingene har revisor benyttet intervju med sentrale personer i opplæringssektoren og kommuneadministrasjonen. Videre er tidligere hovedtillitsvalgt fra Utdanningsforbundet intervjuet. Vedkommende sluttet som hovedtillitsvalgt i august 2005, men deltok i prosessen som ledet fram til organiseringen i oppvekstområder. De som er intervjuet er følgende: - Områderektor Støren oppvekstområde - Områderektor Budal/Singsås oppvekstområder - Områderektor Hauka/Soknedal oppvekstområde - Områderektor Midtre Gauldal ungdomsskole - Sektorsjef, kultur- og opplæringskontor - Kontor- og personalsjef, Midtre Gauldal kommune - Økonomimedarbeider, kultur- og opplæringskontor - Tidligere hovedtillitsvalgt (Utdanningsforbundet) Alle intervjuobjektene har fått lese gjennom sine intervju, og har dermed fått mulighet til å korrigere feil og misforståelser, samt komme med tilleggsopplysninger, dersom de har ønsket det. Rådmannen har kommet med et omfattende høringssvar. Dette er vedlagt rapporten. I tillegg er deler av høringssvaret kommentert av revisor i kapittel 6. Av kapitlet framgår det hvor revisor har endret rapporten som følge av høringssvaret Utover intervjuene har revisor fått forklaringer på spørsmål vedrørende årsregnskapene fra regnskapssjefen i kommunen. Det er også innhentet annen dokumentasjon fra kommunen, i form av planer, tertialrapporter fra 2005 og 2006, og regnskapstall fra årsrapporter og økonomiplaner. Revisor har fått tilgang til arbeidsnotat fra gruppen som utarbeidet planen for omstillingsarbeidet i KO-sektoren. Andre datakilder er Kommunekonsults rapport, samt KOSTRA-tall fra Statistisk sentralbyrås nettsider. 4 Organisering og delegering I den første problemstillingen dreier spørsmålsstillingen seg om oppgaver og ansvar er organisert slik at målsettingen om effektivisering av forvaltningen oppnås. Her er revisjonskriteriene hentet fra litteratur om organisering i resultatenheter. Det som er sentralt i denne litteraturen er ansvarsdelegering, fellesskap rundt mål, strategier og holdninger, utvikling av kvalitetsindikatorer, samt resultatmåling. I de følgende avsnittene gis først et bilde av omorganiseringsprosessen i opplæringssektoren basert på dokument og intervjudata. Deretter beskrives de intervjuedes oppfatning av ansvarsdelegeringen i oppvekstområdene, områderektorenes arbeidsoppgaver og hvordan arbeidet er fordelt i oppvekstsektoren. Videre belyses arbeidet med fellesskap rundt mål, strategier og holdninger, utvikling av kvalitetsindikatorer, samt resultatmåling. Kapitlet avsluttes med revisors vurdering. 4.1 Omorganiseringen i opplæringssektoren. Resultat fra dokumentgjennomgang Etter at kommunen hadde vedtatt at kommunens økonomi skulle bringes i balanse (K-sak 4/ ) igangsette sektorsjefen i KO i gang et arbeid for å følge opp vedtaket i opplæringssektoren. I følge et arbeidsnotat etablerte hun Rådgivende arbeidsgruppe for videreutvikling av tjenestetilbudet innenfor oppvekstsektoren i Midtre Gauldal kommune, med første møte 1. juli. Gruppa besto av tre av rektorene, en barnehagestyrer, hovedtillitsvalgt fra Utdanningsforbundet, økonomiansatt på KOkontoret, samt sektorleder. Det går fram av møtereferatene at gruppa hadde møter med ujevne mellomrom utover høsten og vinteren 2004/2005. November 2004 forfattet sektorsjefen et notat med tittelen Foreløpig forslag til strategi for KO-sektoren. Hovedtrekkene i dette forslaget ble seinere inkludert i Økonomiplan , deriblant den foreslåtte organiseringen i oppvekstområder. I Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 11

12 økonomiplanen ble det forutsatt at ordningen med oppvekstområder skulle innføres fra , og at planleggingsarbeidet derfor skulle begynne umiddelbart etter vedtaket i Kommunestyret. Våren 2005 ble det inngått arbeidsavtaler med de nye områderektorene, som alle ble rekruttert fra rektorstillinger på skolene i kommunen. Tidligere rektorer og barnehagestyrere ble avdelingsledere under områderektorene, slik det er vist i figuren på side 8. Lederne deltar i et treårig lederutviklingsprogram for skolelederne (områderektorene), dette som et samarbeidsprosjekt med andre kommuner i regionen. Programmet innebærer også "coaching" av områderektorene og ledergruppene i de enkelte oppvakesområdene. Dette som en ekstra støtte i etableringsfasen av oppvekstområdene. Programmet er tilpasset skole- og barnehageledere. 4.2 Oppvekstområdene som resultatenheter? Resultat fra intervjuene Arbeidsoppgaver og arbeidsdeling For å få en oversikt over hovedarbeidsoppgavene til områderektorene har revisor spurt områderektorene og om hva som er deres viktigste arbeidsoppgaver. Svarene er så godt som identiske: De viktigste rektoroppgavene består i ansvar for økonomi, for noe personalarbeid, og for pedagogisk utvikling. Én rektor inkluderer dessuten ansvar for spesialundervisning. Dette er i tråd med sektorsjefens vurdering av hva som er rektorenes viktigste arbeidsoppgaver. Sektorsjefen har løpende dialog om arbeidsoppgaver og økonomioppfølging på regelmessige møter med rektorene, minimum hver 3. uke. Sommeren 2006 fratrådte to av de fire områderektorene som ble ansatt våren Fra høsten 2006 er det derfor to nyansatte områderektorer. Begge gir uttrykk for at arbeidsoppgavene kunne vært noe klarere definert. Det gjør også en av områderektorene med lang erfaring som rektor i kommunen. De to erfarne rektorene er ikke helt på linje i spørsmålet om hva overgangen til områdeorganiseringen har medført av arbeidsoppgaver. Den ene sier at oppgavene stort sett er de samme som i den tidligere organisasjonen. Den andre rektoren sier at før vi ble delt inn i områder var oppgavene mine annerledes. Jeg hadde en del undervisning, pluss at jeg hadde alt på skolen. Nå har jeg overført mye til avdelingslederne. Arbeidsmengden er likevel økt, arbeidsdagene har blitt lengre og det er mer administrasjon i jobben, men arbeidet er ikke så oppstykket som tidligere. Rektorene har angitt at de har tre hovedarbeidsområder; pedagogikk, personal og økonomi. Arbeidsdelingen på det pedagogiske området er ikke tema i prosjektet, og utdypes følgelig ikke nærmere. Arbeidsdelingen på de to andre hovedarbeidsområdene, økonomi og personal er spesielt interessante i dette prosjektet. Her er arbeidsdelingen som følger: Personal På personalområdet har rektorene det daglige ansvaret for de ansatte. Videre innstiller de ved ansettelser. Det endelige ansettelsesansvaret ligger hos lønns- og personalkontoret i sentraladministrasjonen. Flere av rektorene nevner at de kunne tenke seg større handlefrihet i ansettelsessaker. Økonomi Sektorsjef sier at det er hun som har hovedansvar for budsjettering og økonomistyring i sektoren. Videre sier hun at områderektorene har fått delegert ansvar for å holde den tildelte budsjettrammen. Dette kan forstås som at rektorene skal disponere budsjettet slik at det går i balanse, og at dersom det ikke skjer må rektorene rette seg etter signaler fra sektorledelsen. Rektorene gir uttrykk for at de stort sett er på linje med administrasjonen, selv om de bruker litt ulike begrep for å beskrive arbeidsoppgavene på dette området. 12 Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune

13 Kontor- og personalsjef mener at ansvaret for arbeidsoppgavene på økonomiområdet ikke er tilstrekkelig avklart i oppvekstområdene. En årsak er at økonomimedarbeiderstillingen på KO-kontoret er redusert fra 100 % til 50 %. Det skjedde sommeren 2005, som en følge av sykemelding. Denne reduksjonen har seinere blitt gjort permanent, for å gi rom til å ansette blant annet pedagogisk rådgiver i sektoradministrasjonen. Da økonomimedarbeiderstillingen ble redusert har jeg en fornemmelse av at det ikke var tilstrekkelig klargjort med rektorene at en del mer ansvar og oppgaver måtte gjøres ute. Kontor- og personalsjef opplyser at det for tiden (oktober 2006) jobbes med å klargjøre ansvaret innen økonomiområdet. Økonomimedarbeideren på KO-kontorets ansvar tones ned, og en del funksjoner overføres til områdene. Ikke alle rektorene opplever at omgivelsene har den samme forståelsen av rektors arbeidsoppgaver som rektorene selv. Konstituert områderektor på Støren er førskolelærer. Hun tror skolefolkene har en annen forståelse av hennes lederansvar, fordi hun er førskolelærer, enn den forrige områderektorens ansvar, som hadde lærerbakgrunn. Det er ikke alle som tenker på henne som pedagogisk leder for skolen, og for eksempel gjennomføringen av en skolereform som Kunnskapsløftet. Ansvarsdelegering Utover anvisningsmyndighet har ikke sektorsjefen delegert noen fullmakter på økonomi- eller personalområdet videre til områderektorene. Dette bekreftes av kontor- og personalsjef, som sier at rektorene ikke har fått delegert ansvar når det gjelder over-/underforbruk, og at rådmannen ikke har fått endringsnotat med hensyn til delegasjon etter omorganiseringen. Et sentralt spørsmål har vært å finne ut hvor mye ansvar som er delegert til områderektorene. Sektorsjefen sier for eksempel at: områderektorene har allerede fått delegert mye ansvar. Kontorog personalsjefen hevder at: en del ansvar ble lagt til rektorene i forbindelse med reduksjonen i økonomimedarbeiderstillingen på KO-kontoret. Tidligere hovedtillitsvalgt mener at områderektorene har fått større budsjettansvar og ansvar for å drive prosessen etter det politiske vedtaket. Rektorene sier følgende om ansvarsdelegering etter at oppvekstområdene ble etablert: o o o o Rektor 1: Det meste av lederansvaret skal i prinsippet være delegert ut til enhetslederne ( ) I forhold til økonomi er det enhetslederne som er ansvarlig for å styre slik at budsjettet går i balanse. Rektor 2: I prinsippet har hver områderektor resultatansvar, og har et selvstendig ansvar for mer-/mindreforbruk, men i praksis fordeles resultatet enhetene i mellom. Rektor 3: I forbindelse med områdeorganiseringen fikk vi større ansvar for det med kompetanseutvikling og økonomi. Rektor 4: Er så vidt ny i jobben, at vedkommende ikke har forutsetninger for å sammenligne nåværende situasjon med slik den var tidligere. Rektor 1 og 2 oppfatter at de i prinsippet har et relativt omfattende ansvar, nemlig lederansvar og resultatansvar. Det virker å være i tråd med sektoradministrasjonens og tidligere hovedtillitsvalgtes oppfatning, som gir uttrykk for at det er delegert en del ansvar til områderektorene. I følge rektorene og sektoradministrasjonen ser det ut for at rektorene har fått større ansvar på flere områder, og flere nevner økonomiansvar som et av flere hovedarbeidsområder. Imidlertid kommer det fram at sektoradministrasjonen har en avgjørende rolle her. Økonomimedarbeideren på KO-kontoret sier at rektorenes budsjettansvar er begrenset. Så langt har det bestått i å komme med innspill til tertialrapportene. Videre har de deltatt i budsjettprosessene, i samarbeid med økonomimedarbeideren på KO-kontoret. I tertialrapport 1 og 2 for 2006 kommer det fram at det har vært problematisk for rektorene å klare innsparingskravene. Det heter også at enhetslederne vil få kommunisert ytterligere/mulige tiltak i tett oppfølging fremover 13. Det stemmer overens med kontor- og 13 Tertialrapport 1 og , hhv. S. 8 og s. 9 Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 13

14 personalsjefens utsagn om at det ikke er foretatt noen formell delegasjon på området i forbindelse med områdeorganiseringen. I en resultatenhetsmodell er det ikke bare på økonomiområdet det skal delegeres ansvar, men også på det faglige. Fordi fagspesifikke forhold skal holdes utenfor dette prosjektet går ikke revisor i dybden på disse. Imidlertid kan det være interessant å gi en kort beskrivelse av hvilke områder rektorene har fått delegert ansvar på i forbindelse med områdeorganiseringen. De som har best forutsetning for å besvare spørsmålet om rektorene fikk utvidet ansvar som følge av områdeorganiseringen er de to som fungerte som rektorer også før områdeorganiseringen. Den ene mener at det har vært liten forskjell fra tiden før oppvekstområdene ble etablert, mens den andre peker på at de har fått mer ansvar for kompetanseutvikling og økonomi. Begge rektorene er enige om at overgangen til oppvekstområder har medført at rektorstillingen har blitt en ren administrativ stilling, og en forskjell fra tidligere er at de ikke har undervisning. Sektorsjefens uttrykker at dette er en ønsket utvikling, og at hun vil ha en mer profesjonell ledelse i sektoren: I tidligere organisasjonsstruktur hadde vi mange ledere, og flere av disse hadde liten ledelsesressurs. Nåværende lederstruktur gir en mye mer tydelig ledelse. Et annet utslag av profesjonaliseringen av ledelsen i oppvekstområdene ser man i at rektorene deltar i et lederutviklingsprogram i regi av Gauldalsregionen 14. Programmet drives av KPMG, og er et generelt ledelsesutviklingsprogram. I forbindelse med spørsmål om økonomiarbeidet kommer det fram at representantene fra sektor- og sentraladministrasjonen mener at opplæringen av områderektorene på området har vært utilstrekkelig. Kontor- og personalsjef viste også til at IKT-systemene ikke har vært på plass, og at dette har vært et problem i hele kommunen, ikke bare i oppvekstsektoren. To av rektorene etterlyste økonomistyringssystem i økonomiarbeidet. Fellesskap om mål, strategier og holdninger Et sentralt moment for organisering etter resultatenhetsmodellen er at det jobbes for å etablere fellesskap om mål, strategier og holdninger. Som påpekt tidligere har ikke rektorene noen skriftlig arbeidsinstruks. Til å veilede seg har de kommunale plandokument, som gir få innspill vedrørende mål, strategier og holdninger. Det finnes imidlertid en rekke formuleringer i kvalitetsstandarden, som kan oppfattes som generelle målformuleringer. Derfor kan deler av brosjyren Røtter til å vokse, vinger til å fly (se punktet under om Kvalitetsindikatorer) oppfattes som målformuleringer på et overordnet nivå. Kvalitetsstandarden behandler holdninger indirekte gjennom kvalitetskjennetegnene. Fordi den er vedtatt i kommunestyret er kvalitetsstandarden også retningsgivende for områderektorenes arbeid. Revisor har ikke spurt rektorene om rektorene oppfatter brosjyren på denne måten. Arbeidet med å skape fellesskap om kvalitetsstandarden skjer nå i oppvekstområdene. Hvert oppvekstområde jobber med to av standardens sju områder. Revisor er kjent med at noen områder har slått seg sammen i dette arbeidet. Det foregår ellers lite samarbeid på tvers av områdene. Kvalitetsindikatorer Høsten 2006 utga oppvekstsektoren brosjyren Røtter til å vokse, vinger til å fly. Brosjyren er resultatet av et arbeid med å definere en kvalitetsstandard i sektoren, og beskriver hvilken kvalitet barn/unge, foreldre/foresatte, ansatte og kommunale ledere kan forvente ved barnehagene og skolene i Midtre Gauldal 15. I brosjyren heter det videre at formålet med standarden er å bruke den i planlegging, gjennomføring og vurdering av arbeidet i sektoren. Brosjyren tar for seg 7 områder: ledelse, ansattes kompetanse, samarbeid, psykososialt miljø, fysisk miljø, lek og opplæring og læringsutbytte. Kvalitetsstandarden er vedtatt i kommunestyret. Hvert oppvekstområde arbeider med to av kvalitetsstandardens 7 områder av gangen. Hvorvidt dette arbeidet resulterer i den kvaliteten som beskrives i brosjyren er ikke tema for dette prosjektet. Revisor 14 Et interkommunalt samarbeid mellom kommunene Holtålen, Melhus, Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu, og Røros innenfor området oppvekst og opplæring 15 Røtter til å vokse, vinger til å fly : s Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune

15 oppfatter kvalitetsstandarden som et første skritt fra sektorledelsens side på å gi en beskrivelse av hvilken kvalitet tjenestene i sektoren skal holde. Foreldre og foresatte får informasjon via brosjyren, som setter dem i stand til å vurdere om tjenestene holder den standard de har blitt lovt. I neste omgang er det mulig å gjennomføre brukerundersøkelser med kvalitetsstandarden som målestokk. Resultatmål For at områderektorenes arbeid skal kunne evalueres er det avgjørende at man har en målestokk å vurdere arbeidet etter. En vanlig måte å gjøre dette på er å lage arbeidsbeskrivelser, der arbeidsoppgavene listes opp. I resultatenheter går man gjerne lenger, og lager lederavtaler med konkrete mål, som også sier noe om forventninger til kvaliteten på arbeidet som skal utføres. Som tidligere beskrevet er det ikke utarbeidet lederavtaler for områderektorene. I kvalitetsstandarden, som kan oppfattes som et overordnet måldokument, er det listet opp en rekke kvalitetskjennetegn for områderektorene; de skal være mål- og resultatorientert, ha evne til å motivere medarbeiderne, ha evne til samarbeid og lagspill, ha evne til endring og nytenking og delegere oppgaver og myndighet 16. I brev til Revisjon Midt-Norge IKS, datert , opplyser sektorsjef at det skal utarbeides lederavtaler mellom områderektorene og sektorsjef, som skal underskrives i løpet av høsten I intervju med revisor 6 uker seinere ( ) sa hun imidlertid at den forventede overgangen til tonivåmodell i kommunen medvirker til at hun har utsatt arbeidet med lederavtaler, i og med at sektorlederfunksjonen sannsynligvis forsvinner ved en overgang til tonivåmodell. 4.3 Rutiner for tilbakemelding fra oppvekstområdene I problemstilling nummer to hentes også revisjonskriteriene fra boka Resultatenhetsmodellen i kommunal organisering. Et viktig moment ved organisering i resultatenheter er at det etableres tilbakemeldingsrutiner på områder som økonomi og tjenestekvalitet. Formålet med rutinene er å holde sentraladministrasjon og politikere informert om status på vesentlige områder i resultatenhetene, slik at de skal ha et tilstrekklig informasjonsgrunnlag når de skal ta beslutninger. I dette prosjektet har revisor søkt å kartlegge hvorvidt det er etablert rapporteringsrutiner i oppvekstsektoren. Revisor har ikke vurdert innholdet i rapportene. Revisor er ikke kjent med at det er nedfelt skriftlige rutiner for rapportering fra oppvekstområdene, verken på det administrative eller faglige området. Praksis er imidlertid at rektorene rapporterer til sektoradministrasjonen i forbindelse med den kvartalsvise tertialrapporteringen i kommunen. Disse rapportene sammenfattes så i Rådmannens tertialrapport. Her oppsummeres status for målene i handlingsprogrammet. I tillegg presenteres økonomisk status, med avviksprognose og plan for hvordan man skal gå i balanse. Som det kom fram i forrige kapittel har ikke opplæringen vært tilstrekkelig til å sette områderektorene og deres administrasjon i stand til å drive økonomiarbeidet selv. Videre har det vært dårlig tilgang til kommunens regnskapssystem ute på enhetene, på grunn av manglende linjekapasitet til internett. Derfor skjer tertialrapporteringen fra rektorene til sektorledelsen dels skriftlig, dels på de regelmessige møtene med sektorledelsen. I årsmeldingen for 2005, og i de to første tertialrapportene for 2006 kommer det fram at man ikke har sett de økonomiske innsparingseffektene som forutsatt da oppvekstområdene ble planlagt. Høsten 2006 er det derfor innført månedlige avviksrapporter fra oppvekstområdene til sektorsjef på grunn av svært anstrengt økonomi Revisors vurdering Arbeidsoppgaver og arbeidsdeling Det hersker tilsynelatende stor grad av enighet om de generelle arbeidsoppgavene til områderektorene. Likevel gir tre av de fire rektorene uttrykk for at arbeidsoppgavene kunne vært 16 Brosjyren, side Rådmannens tertialrapport for 2. tertial 2006, s. 8. Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 15

16 klarere definert. Det tyder på uklare signaler fra sektorledelsens side. Lederavtaler, der rektorenes arbeidsområder og ledelsens forventninger til resultater konkretiseres, ble ikke utarbeidet i perioden før oppvekstområdene ble etablert, til tross for at det gikk bortimot 7 måneder fra kommunestyrets vedtak til etableringen. Man har heller ikke utarbeidet slike avtaler på et seinere tidspunkt. Når sektorledelsen gjennomfører en administrativ organisering er det etter revisors syn viktig å gi klare signaler om hvilke forventninger den har, og til hvilke oppgaver som skal legges til områderektorene. På denne bakgrunnen burde sektorledelsen utarbeidet lederavtaler, som blant annet inneholder en beskrivelse av arbeidsoppgaver. Oppvekstsektoren er ingen stor sektor, og sektorsjef har holdt områderektorene løpende orientert om oppgaver. Dette bidrar rimeligvis til å redusere behovet for skriftlighet. Men muntlig informasjon kan ikke benyttes i vurdering av rektorenes arbeid. Etter revisors mening bør derfor foreligge en skriftlig instruks, som minimum gir en kort beskrivelse av hovedarbeidsområder og administrasjonens forventninger til områderektorene. Det ser ut til å være overensstemmelse mellom administrasjon og områderektorene når det gjelder arbeidsdelingen på personalområdet. Rektorene har ikke fått delegert ansvar på dette området, og jobben er begrenset til rutineoppgaver. Når det gjelder økonomiarbeidet i sektoren ser rektorenes rolle ut til å være og holde oversikt over forbruket, og justere dette etter den tildelte rammen. I tillegg skal områderektorene holde administrasjonen underrettet om spesielle forhold i forbindelse med tertialrapporteringen. Et viktig forhold i denne sammenhengen er at tilgangen til kommunens regnskapssystem ikke har vært god nok. I følge økonomimedarbeideren på KO-kontoret har de tekniske forutsetningene kommet på plass i løpet av året. Det har etter revisors syn liten hensikt å legge arbeidsoppgaver til oppvekstområdene når de tekniske forutsetningene ikke er på plass. Derfor er det grunn til å spørre om man har hatt det for travelt med å gjennomføre prosessen. Opplæringen av områderektorer-/administrasjon har heller ikke vært god nok til å gi tilstrekkelig kompetanse i budsjett og regnskapsarbeid. Også på dette punktet er det grunn til å stille spørsmål ved tempoet i prosessen. Dersom kompetansen ikke er god nok i oppvekstområdene kan dette bidra til dobbeltarbeid, ved at sektoradministrasjonen må gå gjennom arbeidet som er gjort i oppvekstområdene. Denne typen dobbeltarbeid støtter ikke opp under målet om at forvaltningen skal effektiviseres. Ansvarsdelegering I økonomiplan signaliserte man at områdeorganiseringen blant annet skal føre til mer frihet og større ansvar lokalt, samt mer myndiggjøring og ansvarliggjøring av lederne. Når man delegerer ansvar er det viktig å sørge for at ledelsens intensjoner blir fulgt opp. Dette er også sentralt i resultatenhetsorganisering. Derfor burde signalene fra økonomiplanene etter revisors syn blitt konkretisert i lederavtaler. Slike lederavtaler kan inneholde en beskrivelse av ansvarsområder, i tillegg til beskrivelser av arbeidsoppgaver, og kvaliteten på disse. Lederavtalene kan så danne utgangspunkt for evaluering av ledernes arbeid. En lederavtale kan også virke klargjørende for omgivelsene, slik at områderektorene ikke behøver å diskutere ansvar og innhold i stillingen med sine ansatte. På økonomiområdet er ikke ansvarsdelingen "tilstrekkelig avklart", i følge kontor- og personalsjefen. Revisor deler denne oppfatningen. Sektorsjefen sier for eksempel at hun har det overordnede ansvaret for sektoren, men at ansvaret for å holde rammene er delegert til rektorene. Etter revisors mening er det feil å betegne dette som delegering av ansvar. Uklar begrepsbruk har likevel ikke ført til stor uenighet om arbeidsdelingen. En årsak er trolig de regelmessige møtene som sektorledelsen har gjennomført med sektoradministrasjonen, der man har gjennomgått arbeidsoppgaver og ansvar ved behov. Etter revisors syn har ikke rektorene fått større ansvar for budsjettet enn de hadde tidligere, men de må gjøre deler av jobben som tidligere ble gjort i sektoradministrasjonen selv. Denne situasjonen bekreftes i tertialrapportene, der administrasjonen opplyser at innsparingstiltak blir kommunisert enhetslederne i tett oppfølging fremover 18. En avklaring gjennom en lederavtale kunne klargjort hva som ligger i ulike former for ansvarsdelegering. Slik sektoren framstår i dag, på de 18 Tertialrapport 1 og Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune

17 punktene som er beskrevet i de foregående avsnittene, fungerer ansvarsdelegering mest som et honnørord. For revisor virker det som områderektorene sommeren 2005 fikk ansvar for å utføre en del konkrete oppgaver i forbindelse med økonomi, som tidligere ble utført av økonomimedarbeideren på KOkontoret. Det gjelder blant annet å holde oversikt over forbruk og tertialrapportering. Det er mye som taler for at oppgavene ville blitt lagt til rektorene som en følge av at økonomimedarbeideren, som hadde fungert i stillingen gjennom en årrekke, sluttet: Det er ikke uvanlig at kommunale virksomheter følger med og rapporterer forbruk til administrasjonen. At skolene fikk dette ansvaret sommeren 2005 kan betraktes som en naturlig konsekvens av skiftet i staben på KO-kontoret. At rektorene betegner oppgavene som økonomiansvar, eller resultatansvar er mindre viktig i denne sammenhengen. Det ser ut for revisor som at områderektorenes ansvar har blitt utvidet i betydning av at de administrerer større geografiske områder, flere ansatte og flere barn enn tidligere. Stillingene har blitt rene administrative stillinger, med ansvar for å følge opp økonomien i områdene, uten at det ligger noe formelt ansvar i denne oppfølgingen. Administrasjonen vedgår at opplæringen ikke har vært tilstrekkelig på økonomiområdet. Utover det administrative har rektorene fått ansvar for å jobbe med kvalitetsstandarden i sine oppvekstområder, og med å utvikle seg som ledere. Ansvarsområdet til områderektor er ikke nedfelt skriftlig. Kvalitetsindikatorer Gjennom arbeidet med kvalitetsstandarden får de ansatte kjennskap til forventninger og krav som stilles til dem på et overordnet nivå. Brukerne gjøres kjent med hvilke tjenester de kan forvente, og hvordan kvaliteten på tjenestene skal være, slik at de har en målestokk for å gi tilbakemeldinger om sin opplevelse av tjenestekvaliteten etter. Revisor anbefaler at kommunen så snart som mulig tar i bruk kvalitetsstandarden som utgangspunkt for brukerundersøkelser og i internt evalueringsarbeid. Fellesskap om mål, strategier og holdninger Når det gjelder fellesskap om mål, strategier og holdninger har det vært arbeidet med å lage kvalitetsstandarden siden oppvekstområdene ble etablert. Arbeidet med den ferdige standarden foregår nå i områdene, og kan betraktes som et forsøk på å skape fellesskap rundt generelle mål i sektoren. Om sektorledelsen har hatt suksess i dette arbeidet er ikke tema for forvaltningsrevisjonsprosjektet. Resultatmål Oppvekstområdene har vært i drift i over ett år, uten at rektorene har fått skriftlige instrukser med målformuleringer knyttet til yrkesutøvelsen. Som en generell betraktning vil revisor peke på at nøkkelpersonell bør ha en ramme for yrkesutøvelsen, og at denne bør skriftliggjøres. I følge sektorsjef skulle rektorene fått utarbeidet lederavtaler i høst, men dette er ikke gjort på grunn av en sannsynlig overgang til tonivåmodell. Etter revisors syn må hensynet til behovet for lederavtaler veie tyngre enn hensynet til at avtalene må omarbeides ved årsskiftet 2006/2007. Lederavtalene med rektorene burde vært utarbeidet på et langt tidligere tidspunkt. I tillegg til å klargjøre arbeidsoppgavene overfor rektorene, fungerer lederavtaler som målestokk for resultatoppnåelse. De kan derfor være nyttige styringsredskap for sektorledelsen, og nyttige for områderektorene, ved at de får konkrete mål å forholde seg til. Det kan innvendes at en organisasjon med så vidt lite omfang av delegasjon som oppvekstsektoren i Midtre Gauldal kommune, har et mindre behov for slike avtaler enn i organisasjoner der økonomi- og personalansvar er fullstendig delegert. Resultatene fra intervjuene viser etter revisors syn at skriftlige avtaler er nødvendig for å unngå unødig uklarhet. Personellutskiftinger foregår dessuten smidigere når det foreligger skriftlige arbeidsavtaler. Rutiner for tilbakemelding fra oppvekstområdene Også på dette punktet vil revisor påpeke at sektorledelsen burde sørget for at man hadde lederavtaler på plass før etableringen av oppvekstområdene. I avtalene burde ansvar og arbeidsoppgaver i forbindelse med rapportering vært klarlagt. Dette ville bidratt til å sikre at rapporteringen holder ønsket kvalitet. Ansvarsdelegering og rolleavklaring i oppvekstsektoren, Midtre Gauldal kommune 17