Fylkesmannen i Møre og Romsdal

Transkript

1 Fylkesmannen i Møre og Romsdal Saksbehandlar, innvalstelefon Rådgivar Nicolai Støren, Vår dato Vår ref /944/NIST/635 Dykkar dato Dykkar ref /2012/N06 Møre og Romsdal fylkeskommune Fylkeshuset 6404 Molde Tilsyn med Møre og Romsdal fylkeskommune sin praktisering av reglane om skuleskyss for elevar i vidaregåande skule varsel om mogleg vedtak om pålegg frist til retting Konklusjon Fylkesmannen i Møre og Romsdal legg til grunn at fylkeskommunen ved organisering av skuleskyss tek omsyn til at elevane i vidaregåande skular i fylket ikkje skal ha for lang reisetid med transportmiddel. Det går fram at fylkeskommunen tek utgangspunkt i skulane sine normale start- og sluttider ved berekning av reisetid. Fylkeskommunen legg vidare til grunn at ventetid undervegs, t.d. ved byte av transportmiddel, ikkje blir rekna med i reisetida. I gjeldande fylkeskommunalt skyssreglement er det nedfelt ein rettleiande norm for ventetid undervegs på 120 minutt. Fylkesmannen har gjennomgått opplysningane frå fylkeskommunen, og er ikkje einig i alle delar av deira lovforståing. Grunngjevinga følgjer nedanfor. Saksgang I Fylkesmannen i Møre og Romsdal sitt brev av , bad vi Møre og Romsdal fylkeskommune avklare korleis skyssen for elevar i vidaregåande skule blir organisert. Utgangspunktet er vilkåra i opplæringslova (oppll.) 7-2. Bakgrunnen for kontakten herfrå, var eit oppslag i media januar 2012 om reiseopplegget for ein elev. Saka hadde vore handsama i fylkeskommunen sitt klageorgan. I brev av , har Møre og Romsdal fylkeskommune gitt ei utgreiing for korleis saker om skuleskyss blir handsama. I mottatt kopi av fylkeskommunen sitt brev av , gikk det fram at skyssopplegget for den aktuelle eleven blei endra etter at klagesaka var ferdigstilt. Eleven fekk slik kortare reisetid på veg heim frå skulen. Fylkesmannen sett pris på informasjonen, og tek opplysningane til etterretning. Rettsleg grunnlag Fylkesmannen sin heimel for å be om opplysningar frå fylkeskommunen, er oppll Reglane i kommunelova kap. 10a gjeld for lovmessigheitstilsyn etter denne føresegna. Rett til skuleskyss for elevar i vidaregåande skule, går fram av oppll Kven som har ansvar for skyssen er lovfesta i oppll I 7-4 slås det fast at elevar som har ventetid før undervisinga tek til, eller etter undervisinga er slutt, har rett til nødvendig tilsyn. I Utdanningsdirektoratet sitt rundskriv Udir , er det lagt til grunn at den enkelte eleven sin rett til skyss skal bli vurdert individuelt. Det er opplæringslova med forarbeid og Postadresse: Telefon: Telefax: E-post: Web: Fylkeshuset postmottakfmmr.no w Nw.fylkesmannen.no 6404 Molde

2 side 2 av 6 rundskriv som er avgjerande ved tolkinga. Sentrale forarbeid er m.a. Ot.prp. nr 46 ( ), og NOU 1995:18. Nærare om rettsgrunnlaget Som fylkeskommunen skriv i brevet av , nyttar ikkje lovgjevar omgrepet «forsvarleg reisetid» i lov eller forarbeid. I Ot. prp. nr. 46 ( ) (proposisjonen) går det likevel fram at (sitat): «Departementet understrekar at skoleskyssen må organiserast slik at elevanefår ei akseptabel reisetid... (vår uthev.) I vurderinga av akseptabel reisetid må gangtid og tid med transportmiddel sjåast i samanheng... Ettersom det her er tale om konkrete vurderingar, legg departementet ikkjefram noka spesiell lovregulering, men legg til grunn at desseforholda må vere med når ein vurderer om retten til skyss er oppffit.» (s. 85) I innleiinga til pkt. 3 i Udir , går det fram at teksten er utforma med omsyn til grunnskuleelevar sin rett til skyss etter oppll Dei nemnde merknadane i forarbeida om «akseptabel reisetid», er dessutan skrive i pkt som handlar om skyss for elevar i grunnskulen. Isolert sett kan dette trekkje i retning av at skyss for elevar i vidaregåande skule kan bli vurdert annleis. Som fylkeskommunen viser til, heiter det likevel i forarbeida pkt (sitat): «Endeleg viser departementet til sine vurderingar ovanfor om reisetid og gangavstand til transportmiddel ved skyss i grunnskolen. Vurderingane kan brukast tilsvarandefor retten til skyss i den vidaregåande opplæringa.» Ut frå dette er det eit krav til akseptabel reisetid også for elevar i vidaregåande opplæring. Ved vurdering av akseptabel reisetid, har ein i forarbeida spesifikt nemnd gangtid og reisetid med transportmiddel. Sjølv om det er underforstått i lovteksta at det kan vere ventetid, jf 7-4, er den konkrete lengda på slik ventetid ikkje nemnd. Forslaget i NOU 1995:18 om å lovregulere lengda på ventetida blei ikkje følgt opp, nettopp for å kunne vurdere den totale tidsbruken for den enkelte elev. I merknader til 7-4 heiter det i proposisjonen (sitat): «Det er i lovutkastetfrå departementet (sml. 7-2forste punktum i lovutkastetfrå utvalet) ikkje gjort framlegg om særskilt å regulere kor langventetid som kan aksepterast. Dette s orsmålet er kn tt til den totale len da å reisetida o er såleis om atta av vurderin ar rå de artementet om len da å reisetida sjå merknader til 7-1 i lovutkastet.» Ot.prp. nr. 46 ( ), side 177. (vår uthev.) At ventetida er knytt til den totale lengda på reisetida, er også lagt til grunn i Udir pkt. 3. Dette synspunktet går også fram av departementets brev til Fylkesmannen i Hordaland av Ut frå dette framstår det som klart at ventetida for elevar i både grunnskule og vidaregåande skule må bli organisert slik at den samla reisetida blir akseptabel. Kva som er akseptabel reisetid må bli avgjort etter ei konkret vurdering for kvar elev. Ved vurderinga av retten til skyss, skal det ut frå Udir-3-09 m.a. bli tatt omsyn til at barnet skal ha nok tid i heimen, og nok fritid. Siktemålet må vere at samla reise- og ventetid skal vere så kort som mogleg. På den andre sida opnar rundskrivet for at omsynet til ein rasjonell organisering av skyssen blir teken i vare. Andre argument kan også vere relevante, utan at desse er lista opp i rundskrivet. I Sivilombudsmannen si sak , tok ein m.a. stilling til ventetida for ein elev i grunnskulen. Det går fram at Utdanningsdirektoratet meinte grunnskuleeleven si ventetid

3 side 3 av 6 måtte bli rekna frå han kom til skulen, og ikkje skulen sin vanlege opningstid. Tilsvarande starter ventetid før avreise frå då grunnskuleeleven sin opplæring sluttar, utan omsyn til skulen sin ordinære opningstid. Ut frå ordlyden i 7-4, og nemnde forarbeid, konkluderte Sivilombodsmannen med at «undervisningstida» betyr tidspunktet da opplæringa for den enkelte grunnskuleelev sluttar. I ombodsmannen sin uttale står det også (sitat): «Ved å si på generelt grunnlag at man ikke har rett til individuelt tilpasset skoleskyss etter endt skoledag, og at det er skolens sluttidspunkt som gjelder som utgangspunktfor vurderingen av ventetid, har man i realiteten laget en regel som sier at eleven har krav på skoleskyss i akseptabel tid etter skolens, ikke ens egen, sluttid. Således har man indirekte laget en regel om at man ikke har kravpå skyss i tidspunktet mellom den enkeltes slutttidspunkt [sic] og skolens sluttidspunkt.» Sivilombudsmannen skriv vidare (sitat): «Jeg er enig i at retten til gratis skoleskyss etter opplæringslova 7-1 ikke kan tolkes isolert, men må veies mot hensynet tilforsvarlig økonomiskforvaltning av lokalsamfunnets midler. Likevel må det, ved avgrensningen mot den minimumsstandard loven må sies å oppstillefor skyssretten, utvisesforsiktighet med å leggefor mye vekt på økonomiske hensyn, slik at rettigheten mister preg av å være individuell.» I forarbeida, i fleire brev frå departementet til fylkesmennene og dessutan i Udir , er det likevel gitt uttrykk for at økonomiske omsyn også må bli tatt med i vurderinga når skyssretten skal bli handhevd. I brev frå Utdanningsdirektoratet av , er det presisert at eleven sin samla reisetid skal vere innafor akseptable grenser. Direktoratet legg til grunn at fylkeskommunale reglar om øvre grenser for tidsbruk kan vere i orden. Slike grenser kan likevel ikkje aleine nyttast som grunngjeving i vurdering av skyssen for den enkelte elev. Frå brevet siterast vidare: «Hva betegnes som reisetid? Selv om enftlkeskommune velger å betegne deler av reisetiden som gangtid, ventetid underveis, reisetid med transportmiddel osv., er bruken av begrepene og hva man legger i hvert enkelt begrep ikke relevantfor vurderingen av om reisetiden er akseptabel. Som vi uttalte i brev til Sivilombudsmannen , menes med «reisetid» den tiden som går med til reisefrem og tilbake mellom skolen og hjemmet.» Fylkesmannen sin vurdering Reisetid Opplæringslova sine føresegner om skoleskyss gir ein individuell rett til kvar elev som stettar vilkåra. Sidan reglane for elevar i vidaregåande opplæring etter forarbeida skal tolkast likt med reglane for elevar i grunnskulen, kan Fylkesmannen ikkje sjå at det er heimel for å skilje mellom t.d. gangtid, reisetid med transportmiddel, ventetid undervegs eller ventetid før undervisinga startar for den enkelte elev. Dette er understreka av Sivilombudsmannen og også Utdanningsdirektoratet. I brevet av , skriv Møre og Romsdal fylkeskommune at om dei (sitat): «...skal meine noko omforsvarleg reisetid tenkjer vi at vi samtidig meiner noko omfritt skuleval.» Etter 7-2 tredje ledd, pliktar skuleeigar i nokre høve hjelpe til med å skaffe losji for elevar som har så lang skuleveg at elevane ikkje kan nytte dagleg skyss. Fylkeskommunen har ikkje plikt til å dekkje utgiftene til eleven. Som fylkeskommunen skriv i brevet av , kan skuleeigar ikkje krevje at elevar med reiseveg som blir sett som uforsvarleg lang, skal bli innlosjerte.

4 side4 av 6 Ein annan skilnad mellom elevar i vidaregåande skule og elevar i grunnskulen, er at sistnemnde har rett til å på ein skule i eleven sitt nærområde, jf oppll I tråd med departementet sitt framlegg, har opplæringslova ikkje reglar om kva skule søkj arane til vidaregåande opplæring skal bli plasserte på. Utdanningsutvalet konkluderte med at søkjarane sin rett til vidaregåande opplæring framleis skulle vere knytt til tilbodet i heimfylket, NOU 1995:18, pkt Dette inneberer at søkjarane har rett til å konkurrere om plass på alle kurs som blir tilbydd av den fylkeskommune der elevane bur. Utvalet foreslo dessutan (sitat): «atftlkeskommunens rett til å bestemme valg av skole blir videreført. Tatt i betraktning det store antall alternative kursframtrer detteforslaget som nodvendig utfra en ressursmessig vurdering. Men ftlkeskommunens frihet på dettepunkt må selvsagt utøves innenfor de regler som gjelder om elevenes rett til å velge kurs. Som skoleeier vilfylkeskommunen ha kompetanse til åfordele elevene på de enkelte skolene. Denne kompetansen krever således ikke særskilt lovhjemmel.» (NOU 1995:18.,pkt ). I proposisjonen slutta departementet seg til utvalet sine vurderingar. Skuleeigar har slik mynde til å avgjere kva skule ein elev skal bli knytt til. Fylkesmannen legg til grunn at måten skuleeigar nyttar dette myndet, vil kmme virke inn på elevane sin reiseveg og dermed også reisetid. Fylkesmannen kan ikkje sjå at tilgjengelege rettskj elder gir reglar som hindrar fylkeskommunen frå å ta omsyn til dette når ein skal vurdere skysstilbodet for ein elev. Ved plassering av dei enkelte elevar på kurs ved dei enkelte vidaregåande skuler, må fylkeskommunen likevel ta omsyn til kva utdanningsprogram ein elev vel, sjå 3-1. Dette kan føre til at avstanden mellom heim og skule kan bli veldig lang. Samla reisetid kan derfor også bli lang. Det går fram av fylkeskommunen sitt brev at elevar i vidaregåande skule nytter rutegåande skyss. Ved planlegging av rutene, må ein også ta omsyn til andre reisande. Fylkeskommunen viser til at eit skyssopplegg tilpassa den enkelte elev si undervisningstid, vil gi varierande rutetider. Dette kan vere vanskeleg å få til, særleg i område der offentleg transport ikkje går ofte. Forarbeida seier utrykkeleg at det ikkje kan setjast faste maksimalgrenser for skysstid. Ei undersøking på heimesidene til fleire fylkeskommunar, viser at dette likevel blir gjort. Møre og Romsdal fylkeskommune viser til at ein kjenner det aktuelle punktet i forarbeida, og skriv at ein ikkje har maksimalgrenser for samla reisetid i fylket. I tilgjengeleg skyssreglement, har ein derfor sett to timar kvar dag som rettleiande norm for ventetida. Dette er ei løysing som også er vald av andre fylkeskommuner. Fylkesmannen meiner momenta viser at det byr på særlege utfordringar å organisere skyss for elevar i vidaregåande skule. Vi understreker at ein ved praktisering av reglane likevel ikkje kan lage eit system som tek bort skyssretten sin karakter av å vere individuell. Ventetid Som det går fram over, er det i lov, forarbeid og rundskriv lagt til grunn at ventetida må bli sett i samanheng med andre element i reisetida. Det er denne samla reisetida som må vere organisert slik at den er akseptabel. Fylkesmannen kan ikkje sjå at ein har heimel til å skilje ventetida ut som ein eigen del av reisetida, og heller ikkje fastsetje eigne normer for ventida. Uansett legg vi til grunn at all bruk av rettleiande normer må vere slik at skyssretten beheld sin karakter av å vere ein individuell rett for kvar elev. I brevet av legg fylkeskommunen til grunn (sitat):

5 side5 av 6 «Ved vurdering reisemåte vert ventetid vurdert likt uavhengig av reisestrekning, om ein reiser kort eller langt gjeld same grensefor daglegventetid. Det vert urimeleg om lang reiseavstand skal bety at eleven ma tole lenger ventetid enn elevar som har kortare reiseavstand.» Fylkesmannen viser til at utgangspunktet for vurderinga er om eleven sin skuleskyss er organisert slik at den samla reisetida er akseptabel, jf. over. Ut frå dette meiner vi at skuleeigar må ha fokus på det totale skyssopplegget for den enkelte elev, ikkje dei enkelte delane som utgjer skyssopplegget. Utgangspunktfor utrekning av akseptabel reisetid I grunnskulen sluttar dei fleste elevar på same årstrinn til same tid. Det kan likevel vere ulike sluttider for undervisninga mellom ulike årstrinn eller elevgrupper. Dette kan gi utfordringar ved organisering av skyssen, jf. saka frå Sivilombudsmannen nemnd over. Som fylkeskommunen viser til i sitt brev med vedlegg, har elevar i vidaregåande skule oftare ulike sluttidspunkt for undervisninga. Til dømes kan den store variasjonsbredde i tilbodet av kurs og fag gje ulike sluttidspunkt for elevar på same årstrinn. I tillegg har mange vidaregåande skuler varierande start- og sluttider gjennom veka. Når det gjeld start- og sluttidspunkta som utgangspunkt for vurdering av akseptabel reisetid for elevar i vidaregåande opplæring, finn Fylkesmannen på same måte som over at verken lov, forarbeid eller rundskriv opnar for generelle løysingar. Som nemnd vil et for sterkt fokus på rasjonelle og gode økonomiske løysingar kunne avgrense elevane sin lovfesta rett til opplæring. Sidan elevane i vidaregåande skule er eldre og meir vant til å vere i trafikken, må ein generelt kunne anta at elevane toler lengre samla reisetid. Fylkesmannen legg vidare til grunn at sidan elevane kan velje mellom utdanningstilbod i heile fylket, og dei ulike kurs kan ha heilt ulik undervisningstid, kan det bli særs vanskeleg å utforme skysstilbod ut frå faktisk start- og sluttid. Ut frå dei mange variablar knytt til undervisningsopplegget i vidaregåande skule, meiner fylkesmannen at det reelt sett kan vere vanskeleg for skuleeigar å lage eit skysstilbod tilpassa den enkelte elev. Dette utgangspunktet må likevel ikkje vere til hinder for ein konkret vurdering av kvar elev sin skyssrett. Andre aktuelle moment i vurderinga av skyssoppleggetfor ein elev Fylkesmannen gjer merksam på at det etter ordlyden ikkje er snakk om ei fordeling av eit gode eller ein pengesum sett av til skoleskyss i den enkelte fylkeskommune. Den enkelte elev sin rett må bli avgjort etter ei konkret vurdering. Ved tolkinga må ein derfor ta utgangspunkt i at kvar enkelt elev har krav på dei rettar lova gir, uavhengig av ressursane til den enkelte skuleeigar. Konklusjon Fylkesmannen har gjennomgått merknadane frå fylkeskommunen. Vi finn det godtgjort at fylkeskommunen sin praksis med å skilje ut ventetid som eit eige område, og setje maksimaltid for ventetida, ikkje er i tråd med dei grunnleggjande føringane for organisering av eit akseptabelt skysstilbod for den enkelte elev. Vi legg derfor til grunn at fylkeskommunen må gjennomgå sine rutinar på nytt, og formulere desse slik at ordlyden er i tråd med lovforståinga som kjem fram over. Når det gjeld korleis fylkeskommunen vurderer start- og sluttidspunkt som utgangspunkt for den vidaregåande elev sin reisetid, finn Fylkesmannen at rettskjeldane ikkje skil dette frå

6 side 6 av 6 gjeldande rett for grunnskuleelevar. Med særleg vekt på at undervisninga for mange elevar startar eller slutter ulikt, og at elevane kan velje utdanningstilbod frå heile fylket, finn Fylkesmannen likevel at reelle omsyn opnar for at skuleskyssen kan bli organisert ut frå t.d. den enkelte skule sin opningstid. Fylkesmannen legg til grunn at fylkeskommunen har moglegheit til å setje øvre grenser for tidsbruken for skyss. Ei slik grense kan likevel ikkje aleine bli brukt som grunn for ei utforming av den einskilte elev sitt skysstilbod. Varsel om mogleg vedtak frist til retting Fylkesmannen i Møre og Romsdal er kome til at Møre og Romsdal fylkeskommune sine noverande retningsliner for skuleskyss ikkje er i tråd med gjeldande rett, sjå oppll. 7-2 m.v. Fylkesmannen ser det derfor som aktuelt å pålegge fylkeskommunen som skyssansvarleg å endre sitt skyssreglement, slik at det svarar til den lovforståing som kjem fram over. Eit slik pålegg vil kunne bli gitt med heimel i oppll. 14-1, jf. kommunelova 60 d første ledd. Etter kommunelova 60 d kan ei slik avgjerd klagast på etter føresegnene i forvaltningsloven kap. 6. Opplysningar om klagefristen og adressat for klagen m.v. går fram av forvaltningsloven. Frist for tilbakemelding Før Fylkesmannen gjer vedtak med innhald som nemnd, skal skuleeigar ha rimeleg frist for å rette tilhøva, jf kommuneloven 60d andre ledd. Fylkesmannen ber om tilbakemelding frå fylkeskommunen så snart som mogleg, og seinast innan 30. april Med helsing Alv Walgermo (e.f.) utdanningsdirektør Nicolai Støren jurist, rådgivar Dokumentet er elektronisk godkjent og har ingen signatur.