SAKSFRAMLEGG KOMMUNEREFORM- BEHANDLING AV FORSLAG TIL INTENSJONSAVTALE OG BESLUTNING OM VIDERE FRAMDRIFT

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Bjørn Fauchald Arkiv: 00 Arkivsaksnr.: 14/1639 KOMMUNEREFORM- BEHANDLING AV FORSLAG TIL INTENSJONSAVTALE OG BESLUTNING OM VIDERE FRAMDRIFT Rådmannens forslag til vedtak / forhandlingsutvalgets innstilling: 1. Vedlagte intensjonsavtale datert godkjennes. 2. Kommunestyret gjennomfører innbyggerhøring på følgende måte:. Trykte vedlegg Forslag til intensjonsavtale for «Sammenslåing av kommunene Søndre Land, Gjøvik, Vestre Toten og Østre Toten til Vestoppland kommune», utarbeidet av samlet forhandlingsutvalg «Prosessdokument for Vestoppland kommune», utarbeidet av samlet forhandlingsutvalg For øvrig vises det til felles hjemmeside for reformprosjektet: Her finnes alle de delutredninger som er utarbeidet under menypunktet «referater» Utrykte vedlegg Det vises til tidligere behandling av saken i kommunestyret i 2015: o Sak 39 i møte 23. april 2015 o Sak 65 i møte 18. juni 2015 o Sak 98 i møte 4. november 2015 Innledende kommentarer Rådmannen framlegger denne saken direkte til behandling i kommunestyret. Saken har blitt drøftet i formannskapet, men det er ikke fremmet innstiling fra denne behandlingen. Rådmannen anser sitt oppdrag som todelt:

2 Beskrive prosess og framlegge det politiske oppnevnte forhandlingsutvalgets forslag til intensjonsavtale (med underliggende dokumenter) til behandling. Belyse saken «i bredden», kommentere og vurdere noe av innholdet i avtalen og ikke minst utrede problemstillinger og konsekvenser som i liten grad er berørt i intensjonsavtalen. Dette gjelder også forhold som både taler for og mot en sammenslutning. Hensikten er å gi kommunestyret et tilstrekkelig beslutningsunderlag i en svært viktig sak. Rådmannens tilnærming og fokus i saksutredningen Denne saken handler konkret om hvordan kommunestyret vil stille seg til et framforhandlet utkast til intensjonsavtale om kommunesammenslutning mellom de fire kommunene Gjøvik, Søndre Land, Østre Toten og Vestre Toten. I dette ligger også en viktig og alvorlig beslutning i kommunestyret om enten å be innbyggerne om råd i forhold til en sammenslutning, eller å konkludere om at Vestre Toten kommune er «robust» nok til å fortsette som selvstendig kommune de nærmeste tiårene. Rådmannens vurdering er at det er gjort et stort og godt arbeid med ulike delutredninger, prosessdokument og intensjonsavtale. Resultatet intensjonsavtalen er et omforent produkt av et omfattende arbeid over en relativt kort tidsperiode. 1. Kort oppsummering av arbeidet og prosessen fram til forslag om intensjonsavtale Innledningsvis vil rådmannen vise til trykte og utrykte vedlegg som dokumenterer det arbeid som er gjort så langt. Gjennom hele 2015 har kommunen arbeidet aktivt internt med å analysere egen kommunes status gjennom SWOT-analyser for å finne fram til styrker / svakheter og muligheter / trusler. Konklusjonen av dette arbeidet var at kommunen har en størrelse, kapasitet mv som tilsier at den kan «stå på egne bein» i årene framover. Arbeidet ble videreført i et samarbeid mellom kommunene i regionen og for å gjøre en litt lang historie kort ble det før ferien enighet om å utrede videre effekter og muligheter dersom to eller flere kommuner slår seg sammen. Undervegs i den regionale prosessen ble det avklart at Nordre Land kommune ikke ønsket å utrede en «regionkommune» i Gjøvikregionen. De øvrige fire kommunene ønsket imidlertid dette. Rådmannen viser særskilt til saken som ble framlagt for kommunestyret i juni og ikke minst den som ble behandlet av det nye kommunestyret 4. november I

3 sistnevnte sak fattet kommunestyret slikt vedtak (utdrag) om å arbeide videre med målsetting om en felles intensjonsavtale med de tre øvrige kommunene. «Det nedsettes et samlet forhandlingsutvalg fra kommunene som gis i oppdrag å utarbeide forslag til en intensjonsavtale som legges fram for kommunestyret til behandling i februar 2016» Rådmannen finner det formålstjenlig å gjengi rådmannens oppsummering i saken som ble behandlet i november 2015: «Rådmannen viser innledningsvis til sin egenvurdering i saksframlegget til kommunestyrets møte i juni måned. Med dette som grunnlag er hovedspørsmålet det skal gis svar på slik: Hvordan løser vi fremtidens utfordringer knyttet til næringsliv, generell samfunnsutvikling, arbeidsplasser, demografi/bosetting, kommunale tjenester og lokaldemokratiet? Og de to svaralternativene er: Enten: Kommunene løser utfordringene best ved å opprettholde dagens struktur - i dette å utvikle videre det regionale samarbeidet som er etablert på sentrale politikkområder og tjenesteproduksjon. Eller: Utfordringene løses best ved at kommunen slår seg sammen med en eller flere nabokommuner. For Vestre Toten alene kan SWOT-analysene leses som at kommunen også i framtiden vil kunne løse sitt samfunnsoppdrag på en god måte i forhold til både forvaltning/ myndighetsutøvelse, demokratiutfordringer og tjenesteproduksjon. På enkelte fagområder vil det sannsynligvis være fordeler knyttet til økt kompetanse og redusert sårbarhet i en større kommune. I forhold til samfunnsutviklerrollen vil sannsynligvis en større enhet kunne få større «slagkraft». Etter de møtene som har vært avholdt i august/september er rådmannen i tvil om det er tilstrekkelig vilje og entusiasme knyttet til en kommunereformprosess i regionen. Dersom denne politiske prosessen skal lykkes, må den løftes fram av politikere som har tro på nødvendigheten av strukturendringer. Det er gjennom faktagrunnlag fra utredninger, politiske prosesser og dialog med innbyggerne at grunnlaget for endringer i kommunestrukturen blir lagt. I en kronikk i avisen GD av d.å. om «Reformhavariet» knyttet til prosessen mellom Lillehammer, Gausdal, Øyer og Ringebu, pekes det på disse problemstillingene:

4 «Den som ikke tror på sammenslåing av organisasjoner, bør ikke arbeide med det, men overlate den jobben til andre.» Videre: «Hvor mange av de involverte har trodd på sammenslåing som en løsning? Hvor mange har snakket om de lange utviklingslinjene om prognoser og forventet utvikling? - I sørdalen har politikerne vært mer opptatt av å snakke om at dette skal folket avgjøre ved folkeavstemming, enn av å snakke om hvordan oppgavene kan løses om 10, 20 og 30 år. --- Ordførerne må snakke med sine innbyggere om hvordan de mener oppgavene kan løses og ikke bare hvordan de ikke skal løses. Synkende folketall og økende utgifter betyr ikke bare at større regninger må deles på færre, men også færre hender og hoder til å gjøre jobben. Hvis sammenslåing ikke er svaret må det tenkes nytt i andre retninger». Rådmannen mener at det må være en forutsetning for å sette i gang et omfattende utredningsarbeid at prosessen ledes og drives fram av polisk vilje og ønske om endringer av strukturen. Dersom dette ønsket ikke er til stede må framtidens utfordringer møtes på andre måter. All erfaring tilsier at utvikling og løsning av utfordringer må skje gjennom endringer av det bestående dette gjelder både i samfunnsutviklingen og i næringslivet. Det er en politisk oppgave å bestemme om det er kommunestrukturen eller andre virkemidler som skal brukes for å løse de oppgaver kommunene skal løse de neste år. Regjeringen og stortingsflertallet har ment at endringer av kommunestrukturen er et nødvendig grep for å møte framtiden. Skulle kommunene i Gjøvikregionen ikke ønske å endre strukturen så har kommunene her lenge søkt samarbeid gjennom interkommunale løsninger der dette har vært fornuftig. Å utvikle dette videre på flere områder vil da være et alternativ. Det er forskjellige erfaringer fra dette, men en overordnet utfordring som er pekt på i forholdet til behov for en strukturendring av kommunene, er at forskjellige interkommunale løsninger gir demokratiske utfordringer knyttet til både folkevalgtes rolle og innsyn fra innbyggerne. Det kan hevdes at det er i utredningsarbeidet at svarene skal gis i forhold til fordeler og ulemper med kommunesammenslåing. Det kan være riktig, men det politiske utgangspunkt for å gå inn i en slik prosess bør likevel være at dette arbeidet kan danne grunnlag for nødvendige endringer. Rådmannen tar utgangspunkt i innbyggerne skal høres i spørsmålet om sammenslåing før sommeren i Skal innbyggerne gis et best mulig grunnlag til å mene noe om dette, må utredningene gjøres på best mulig måte. Erfaringer fra kommunereformprosesser i andre kommuner og sakens kompleksitet og viktighet, tilsier at det må påregnes å bruke relativt betydelige midler og tidsressurser til utredningsarbeidet. Kommunene må være villige til å prioritere dette arbeidet i sine respektive organisasjoner, både administrativt og politisk. Vurdering Rådmannen forholder seg til de vedtak som er fattet i denne prosessen og anmoder kommunestyret om å ta en grundig debatt knyttet til status og videre prosess. De utfordringer det er pekt på i saken om tilstrekkelig «kraft og vilje» i prosessen må på dagsorden. Kommunestyret har i sak 65/15 (VTK) vedtatt at en skal sette i gang et utredningsarbeid med et ønske om å fortsette kommunereformprosessen og utrede

5 kommunesammenslåing med Østre Toten kommune, Vestre Toten kommune og Søndre Land kommune. Rådmannen anbefaler at dette arbeidet gjennomføres, og at det utarbeides en intensjonsavtale som kommunestyret tar stilling til i februar 2016.» Forhandlingsutvalget har levert innenfor fristen og med et innhold som svarer opp «bestillingen» fra kommunestyrene. Det er gjort et godt og omfattende arbeid innenfor en kort tidsperiode. I tillegg til intensjonsavtalen er det utarbeidet en rekke delutredninger, et framtidsbilde og forslag til strategi for innbyggerdialog / innbyggermedvirkning. Innholdet i prosessen og organisering kan skisseres slik: Rådmannen velger å ikke gjengi de enkelte kapitlene i intensjonsavtalen for nye Vestoppland kommune, men viser til vedlagte dokument. Under vil rådmannen imidlertid kommentere noen forhold som berører avtalens innhold og mulige konsekvenser. Avtalen er tydelig i forhold til intensjoner og målsettinger og med en forutsetning / «tro» på at en ny større kommune vil løse oppgavene knyttet til tjenesteyting og en samordnet samfunns- og næringsutvikling på en bedre måte enn de fire kommunene hver for seg vil kunne oppnå. 2. Om reformen og stortingets føringer og forventninger Rådmannen minner om hva regjering og storting har satt som mål for kommunereformen: 1. Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile

6 arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. 2. Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen. Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. 3. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og kan også ha en mer variert befolknings- og næringssammensetning. Det gjør kommunene mer robuste overfor uforutsette hendelser og utviklingstrekk. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. 4. Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver. Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. Rådmannen vil påpeke at dette er målsettinger for en samlet kommunestruktur hvor utgangspunktet er at en stor andel av landets kommuner er veldig små i innbyggerantall. Det foregår for tiden en rekke utredninger og prosesser mellom kommuner og rådmannen registreres at «lista» legges veldig ulikt for mindre kommuner som vurderer sammenslutning i forhold til større kommuner, eksempelvis kommunene i Gjøvikregionen. 3. Forslag til revidert inntektssystem og ny oppgavefordeling Rådmannen har siden reformen ble presentert hevdet at regjeringen satt i gang en reform med «rekkefølgefeil». Dette synspunktet opprettholdes og dokumenteres ved at det nå ligger an til at stortinget først skal vedta et revidert inntektssystem samme måned som kommunene er pålagt å fatte vedtak om eventuell sammenslutning med nabokommune(r) for å kunne ta del i de «økonomiske gulerøttene». Regioninndelingen og oppgavefordelingen er også uavklart. Dette er uheldig for hele prosessen da det skaper usikkerhet om framtidige rammevilkår. Regjeringen har nylig framlagt forslag til revidert inntektssystem. Forslaget synliggjør at inntektssystemet blir endret slik at et relativt stort antall kommuner vil få fullt strukturtilskudd da de anses å ha ufrivillige smådriftsulemper, mens det blir vesentlig

7 trekk i overføringen til småkommuner som anses å ha en frivillig smådriftsulempe. Det framlagte forslaget må bearbeides videre da det gir noen utilsiktede utslag som ikke motiverer til sammenslutninger. Oppsummert ser vi nå «retningen» når det gjelder endringer i inntektssystemet, mens konklusjonen når det gjelder oppgavefordeling tyder på at det ikke blir tilført veldig mange nye og interessante oppgaver til kommunen de nærmeste årene. Dette siste er et vesentlig moment å ta med seg i vurdering av behovet for større kommuneenheter. 4. Rådmannens kommentarer og vurderinger 4.1 Innledende kommentarer Foran har rådmannen gjengitt fakta omkring arbeidet i regionen fram til et omforent forslag til intensjonsavtale, samt kommentert kort sentrale myndigheters målsettinger og status for kommunereformprosessen. Rådmannen vil på nytt påpeke at han synes det er gjort et godt arbeid med omforent forslag til intensjonsavtale. Kommunestyret har dermed et konkret dokument å ta stilling til. Det påpekes at arbeidet utelukkende har vært internt utredningsarbeid utført av arbeidsgrupper administrativt og / eller politisk sammensatt. Andre kommuner / sammenslutningsalternativer har valgt å sette bort utredningsarbeidet til forskningsog fagmiljøer og dermed lagt til grunn en mer erfarings- og forskningsbasert tilnærming. Rådmannen har ikke grunnlag for å si at det ene alternativet er bedre enn det andre, men det er naturligvis både fordeler og ulemper knyttet til valg av utredningsmåte. Måten det er lagt opp til i vår region har den fordel at det gir et sterkt eierskap til utredningene, at de bygger på lokal kunnskap og med den klare intensjon om å skape et «positivt sluttprodukt», dvs oppnå enighet om et omforent utkast til en intensjonsavtale. Ulempen eller svakheten slik rådmannen vurderer det er at det i liten grad drøfter mulige utfordringer / ulemper og at det ikke drøftes forhold som erfaringsbasert forskning viser er avgjørende å ta hensyn til i en slik prosess (eksempelvis identitet og tilhørighet, en grundigere vurdering av både stordrifts fordeler og ulemper og de reelle utfordringer som er knyttet til en mulig fusjonsprosess administrativt og politisk).

8 Med dette som «bakteppe» ønsker rådmannen å belyse de sider av saken som han mener av naturlig og logiske årsaker ikke er berørt i tilstrekkelig grad i utredningsarbeidet de siste månedene og som er av særskilt interesse for Vestre Toten kommunes folkevalgte, innbyggere og ansatte. 4.2 Å skape en ny kommune For rådmannen er det å skape en ny kommune ikke å innlemme, eller «legge fire kommuner inntil hverandre», men å gå inn i en målrettet fusjonsprosess hvor det skal bygges en ny organisasjon / organisasjonskultur basert på felles verdigrunnlag, etablere en ny lokaldemokratisk struktur mv. Samtidig må det foretas organisatoriske og strukturelle grep for å frigjøre ressurser slik at den nye kommunen oppnår det som ligger i målsettingene i intensjonsavtalen og underliggende dokumenter, dvs å få større slagkraft som samfunns- og næringsutvikler og at kommunen kan utvikle sterkere fagmiljøer og utviklingskapasitet i tjenesteproduksjonen. Rådmannen stiller spørsmål ved om det fullt ut er en slik forståelse som ligger til grunn for intensjonsavtalen? Fremtidsbilde og intensjonsavtale indikerer at «det meste skal være som før» av strukturer og tilbud, mens ressurser skal frigjøres til å nå målsettingene og at tilpasninger skal gjøres over tid. Dette er ikke konsistent og skaper uklarheter og ganske sikkert usikkerhet for innbyggere og ansatte i kommunene. Tilsvarende situasjon var tilfellet ved sammenslutningsforsøket i Valdres i En stor andel av innbyggerne uttrykte da i undersøkelse i etterkant at de ikke trodde på politikernes ambisjoner og stemte nei ved folkeavstemmingen. Et synlig eksempel i intensjonsavtalen på at det legges stor vekt på «å bygge sammen» framfor å «bygge nytt» og at det det ikke er hovedfokus på å sikre organisatorisk effektive løsninger, er politisk organisering hvor det legges opp til et kommunestyre på 65 representanter, dvs seks flere enn i Oslo bystyre!! Dette er legitimt valg, men rådmannen stiller spørsmål ved om dette er fornuftig dersom ambisjonen er å ta ut vesentlige effekter, rigge en folkevalgt struktur som «matcher» en ny lokaldemokratisk hverdag og oppnå vesentlige effekter ved en mulig sammenslutning. 4.3 Fokus på henholdsvis tjenesteyting og samfunns- og næringsutvikling Prosessen dokumenterer at de sterkeste argumentene for å vurdere en kommunsammenslutning er knyttet til større «slagkraft» i forhold til samfunns- og næringsutvikling gitt at det frigjøres ressurser og legges tilstrekkelig fokus på dette i den nye kommunen. Rådmannen støtter at det er et potensial på disse områdene gitt tilstrekkelige politiske prioriteringer. Størrelsen alene er ikke tilstrekkelig. Argumentet kunne vært enda sterkere om kommunene fikk et større ansvar for regionalt

9 utviklingsarbeid, men dette synes lite aktuelt da det på stortinget er et flertall for å beholde fylkeskommunen og opprettholde dette som sentrale oppgaver for dette forvaltningsnivået. Samfunns- og næringsutvikling er viktig, men utgjør bare en liten andel av kommunens oppgaver og ressursbruk. Kommunens viktigste samfunnsoppdrag er å yte gode tjenester til innbyggerne innenfor et svært omfattende tjenestespekter. SWOT-analysene til de fire kommunene - Vestre Toten inkludert - viser at de er relativt robuste og yter gode tjenester. Dette er ikke overraskende da forskning (fra eksempelvis de anerkjente professorene Bjarne Jensen og Lars Erik Borge) viser at «stordriftsfordeler» er oppnådd allerede ved om lag innbyggere. Kapasitet, redusert sårbarhet og utviklingsmiljøer vil sannsynlligvs lettere kunne skapes i en større enhet. 4.4 Identitet og tilhørighet Identitet og tilhørighet er i liten grad berørt i utredningsarbeidet. Det kan naturligvis stilles spørsmål ved om hvor viktig dette er, men det er påpekt av blant annet Distriktssenteret (2014) at identitet og tilhørighet er faktorer som har hatt stor betydning i prosesser som har ført fram til sammenslåinger. Det er viktig at alle føler de er «i samme båt» som nabokommunene. Distriktssenteret påpeker at det må arbeides aktivt med å bygge identitet og samlet tilhørighet både i sammenslutningsprosessen og i byggingen av ny kommune når dette skal skje gjennom frivillige prosesser. Dersom intensjonsavtalen vedtas og spørsmålet om sammenslutning legges fram til folkeavstemming, må dette temaet løftes opp da det åpenbart har stor interesse for innbyggerne. Her er det snakk om at folk fra Gjøvik, Toten og Land som igjen representerer ulike grender, tettsteder og byer - med større eller mindre grad av naturlig identitet, samkvem og tilhørighet skal «opp i den samme båten». Rådmannen går ikke dypere inn i dette nå, men ber om at kommunestyret reflekterer over tematikken. 4.5 Stordriftsfordeler og stordriftsulemper Det er tidligere i saken påpekt at stordriftsfordelene er knyttet til «robusthet», samlet kapasitet, utviklingsmiljøer, redusert sårbarhet og ikke minst en større tyngde i samfunns- og næringsutviklingsarbeidet. På noen områder vil det naturligvis også være potensiale for administrative og organisatorisk mer kostnadseffektive løsninger. Mye av dette er påpekt i- og ligger til grunn for intensjonsavtalen.

10 Rådmannen er opptatt av at det også framkommer tydelig at det oppstår stordriftsulemper i store organisatoriske enheter, herunder i vår sammenheng hvor den nye Vestoppland kommune vil ha over innbyggere, over 5000 ansatte og en omsetning på over fem milliarder kroner i året. Jeg har tidligere vist til forskning som indikerer at en stor andel av stordriftsfordelene er oppnådd ved om lag innbyggere. Dette skyldes det omfattende og brede omfanget på kommunens oppgaveportefølje. Professor Morten Øgård (2014) påpeker at stordriftsulempene begynner å gjøre seg gjeldende ved om lag innbyggere og gjøre seg sterkt bemerket ved om lag innbyggere. Dette gjelder både på kostnadssiden og ikke minst i forhold til styringsutfordringer da store enheter fordrer et større byråkrati og kontrollregimer. Dette er ikke omstridt og annen forskning understøtter det samme. Erfaringene fra sykehusfusjonene de siste årene dokumenterer utfordringene i praksis. Øgård påpeker også at man må være varsom i slike fusjonsprosesser med å overdrive forventningene til besparelser. Det er også relevant å trekke fram at forskning tydelig viser at innbyggere i mindre kommuner er mest fornøyd med kommunen og tilfredsheten synker gradvis i takt med kommunestørrelsen. (Professor Bjarne Jensen, 2014). Dette gjelder tilfredshet med de viktigste basistjenestene grunnskole, omsorg, barnehage mv og må anses å være en stordriftsulempe sett i forhold til kommunens samfunnsoppdrag. Rådmannen vil også påpeke at det oppstår stordriftseffekter (som av noen vil bli definert som ulemper) for lokaldemokratiet ved etablering av store enheter. Ekspertutvalget som regjeringen oppnevnte i forbindelse med kommunereformen oppsummer konsekvensene av å opprette større og mer robuste kommuner slik: «Utvalet meiner at omfattande kommunesamanslåingar vil kunne føre til (s.125): «Lavere forståelse av lokalpolitikken Lavere sannsynlighet for at innbyggerne tar på seg politiske verv Tilliten til lokalpolitikerne kan bli lavere Færre folkevalgte lokalpolitikere Administrasjonen øker og blir mer profesjonalisert Makten kan oppleves å forskyves fra politisk til administrativt nivå» Utvalgets samlede vurdering er at økt kommunestørrelse vil kunne styrke heller enn svekke lokaldemokratiet, men at måten lokaldemokratiet fungerer på vil måtte endres» (s 135)» Rådmannen skal ikke dvele lenge disse vurderingene av ulemper og fordeler, men lar de stå som innspill til videre diskusjon og refleksjon. I den forbindelse ber rådmannen kommunestyret vurdere hvorvidt den foreslåtte modellen for organisering av lokaldemokratiet, frikjøp av folkevalgte mv er hensiktsmessig og i stand til å «matche» nye lokaldemokratiske utfordringer og et enda sterkere og mer profesjonelt administrativt system.

11 4.6 Økonomi og ressursforvaltning En mulig ny Vestoppland kommune vil over tid ikke få en større pengesekk samlet sett enn om de fire kommunene fortsetter hver for seg. Dette innebærer at det må tas ut effekter ved en sammenslutning gjennom strukturelle og organisatoriske tiltak. Vekst og dermed økte inntekter kan oppnås gjennom målrettet samfunns- og næringsutvikling (noe dagens kommuner også kan gjøre alene og sammen, men kanskje med mindre «kraft»). Ressurser må omdisponeres for å oppnå slike effekter. Inndelingstilskuddet som staten tildeler de som vedtar sammenslutning før 1. juli 2016, beholdes 100 % i 15 år vil utgjøre om lag 26 mill kroner i året. Dette er midler som kan anvendes til slik målrettet satsing. Sett opp mot den «nye kommunens» samlede inntekter utgjør en slik sum om lag fem promille av de årlige inntektene. (Etter 20 år blir inntektene om lag 21 mill kroner lavere enn om kommunene ikke slår seg sammen), Det skinner sannsynligvis gjennom at rådmannen er skeptisk til «å legge kommuner sammen» framfor å bygge ny kommune gjennom en målrettet fusjonsprosess hvor det rettes fokus på effektiv drift, strukturelle endringer og målrettede organisatoriske tiltak. Dette vil kunne føre til «subomtimaliserte løsninger», jfr erfaringene fra Danmark hvor «gevinstene» først ble tatt ut da landet ble rammet av finanskrisen og de offentlige budsjettene ble redusert vesentlig. Rådmannen har stor forståelse for at det er krevende å fronte endringer som kan medføre vesentlige endringer i strukturer mv, men dette er nødvendig dersom en «ny kommune» skal frigjøre ressurser til utviklingsarbeid, økt kvalitet i tjenestene og en tung satsing på samfunns- og næringsutvikling. 4.7 Forutsetninger som må være på plass for å få til en vellykket fusjonsprosess Rådmannen besitter ikke kunnskap og «den eneste rette sannhet» om hva som må være på plass for å få til en vellykket fusjonsprosess. Under presenteres imidlertid noen vurderinger som rådmannen mener er vesentlige: En sterk gjennomføringsvilje hos de folkevalgte En grunnleggende forutsetning - etter rådmannens oppfatning - er at det må være en sterk vilje og et sterkt ønske blant de folkevalgte om en slik endring. Dette er nødvendig for å formidle budskap og argumentasjon til innbyggere og ansatte om hvorfor dette er en fornuftig løsning. I en senere eventuell fusjonsprosess må det utøves et «sterkt og klokt» politisk lederskap for å oppnå de ønskede effekter. Rådmannen opplever at engasjementet er «blandet» i kommunestyret i Vestre Toten kommune (og i de øvrige kommunene). I saken til kommunestyret i november 2015 stilte rådmannen spørsmål om det var tilstrekkelig politisk vilje til å legge

12 sammenslåingsalternativet fram for folkeavstemming og eventuelt gå inn i en fusjonsprosess. NÅ må kommunestyret ta endelig stilling til dette Vilje og evne til å gjennomføre en fusjonsprosess som gir ønskede effekter Dette punktet blir på mange måter en gjentagelse av det rådmannen har påpekt foran om at det må være vilje til å restrukturere og ta ut effekter i en ny større kommuneenhet for å oppnå ønskede effekter. Rådmannen utdyper derfor ikke dette ytterligere her Tydelighet og ærlighet ovenfor innbyggerne og de ansatte Erfaringer fra sammenslutninger- og sammenslutningsforsøk blant andre kommuner viser at det som legges fram for innbyggerne må oppleves som troverdig. Dette krever at det er relativt konkret. Intensjonsavtalen er konkret på noen områder, men det er mye som er uavklart og som heller ikke er gjennomdrøftet. Dette vil de folkevalgte møte igjen i dialogen med innbyggerne. At det er slik, skyldes naturligvis tiden som har vært til rådighet i utredningsarbeidet Ha forståelse for- og formidle at dette er en tid- og ressurskrevende prosess Det er ingen tvil om at det vil ta flere år og at det må legges ned betydelige ressurser i en eventuell fusjonsprosess mellom kommunene og det vil ta tid å oppnå de ønskede effektene. Dette må formidles til de ansatte og det må settes av tilstrekkelig med ressurser til arbeidet. Kulturer og arbeidsmåter må endres og nye må på plass. Til tross for at det er snakk om nabokommuner, er det ulik organisering, ulike kulturer, ulikt fokus på endrings- og utviklingsarbeid og ulik ressursbruk på tjenesteområdene. Det er viktig å være klar over at en eventuell sammenslutning vil innebære mange år med endring, omstilling og krevende overgangsprosesser både for de ansatte, men også i forhold til prioriteringer, gjennomføring av planlagte investeringsprosjekter mv som må sees i ny sammenheng. 5. Er Vestre Toten kommune robust nok til å fortsette som egen kommune de neste årene?

13 Intensjonsavtalen som er framlagt, synliggjør et alternativ for kommuneorganiseringen i regionen for framtida. Dette er en reell mulighet dersom det politisk er ønskelig og at det får tilslutning i befolkningen. Denne løsningen må kommunestyret i Vestre Toten kommune sette opp mot det å fortsette som egen kommune. Spørsmålet som må besvares i en slik sammenheng er om Vestre Toten kommune er robust nok til å fortsette som egen kommune de neste årene? Rådmannen mener at svaret er ja! Swot-analysen som ble utarbeidet vinteren 2015 dokumenterer dette, men belyser også noen utfordringer. Vestre Toten kommune er en relativt stor kommune, har et solid næringsliv, er i vekst og har dokumentert evne til å være en utviklingsaktør både innad i egen organisasjon og mot næringslivet og i samhandling med øvrige kommuner i regionen. Kommunens svakhet over mange år har vært en lite robust kommuneøkonomi. Denne er i bedring og det er opp til kommunen selv å skape større handlefrihet. Kommunestyret har bidratt til dette gjennom å innføre en viktig og helt nødvendig eiendomsskatt på boligeiendommer. Det å fortsette som egen kommune vil kreve mye av kommunen, herunder: Økt økonomisk handlefrihet gjennom god økonomistyring og budsjetter hvor det skapes overskudd og dermed avsetning av reserver Fortsatt og enda sterkere fokus på forbedrings- og utviklingsarbeid innad i organisasjonen. Rådmannen vil arbeide for å prioritere / omprioritere slike ressurser i årene som kommer. Dette gjelder både sentralt i kommunen og ute i tjenesteområdene Enda større satsing på samfunns- og næringsutvikling både i egen kommune sammen med næringslivet og andre aktører og i en regional sammenheng. Kommunen har vist evne til dette og skapt resultater. Ytterligere midler bør prioriteres til dette i årene framover Fortsatt være «i front» når det gjelder effektiv og målrettet organisering av tjenestetilbudet, eksempelvis omsorg-, barnehage- og grunnskoletjenester. Frigjøre ressurser gjennom aktivt fokus på forbedringsarbeid. Et område hvor Vestre Toten kommune blir sett på som en foregangskommune i nasjonal sammenheng Ta vare på og videreutvikle det nære samarbeidet med ansatte og deres organisasjoner og den tillit og samhandling som preger samarbeidet mellom de folkevalgte og administrasjonen. 6. Hva er innbyggerne i Vestre Toten kommune best tjent med i framtida? Det som er skrevet i denne overskriften er det viktige spørsmålet kommunestyret skal ta stilling til. Vi er kjent med det eksisterende som i all hovedsak fungerer godt og det er både muligheter og usikkerhet knyttet til en mulig ny kommuneenhet.

14 Rådmannen velger å ikke drøfte dette ytterligere, men viser til arbeidet som er utført det siste året og utredningen foran. Kommunestyret må ta stilling til spørsmålet nå, eventuelt be om innbyggernes råd i en rådgivende folkeavstemming. Rådmannen vil påpeke alvoret og viktigheten i vedtaket som nå skal fattes. Det handler i stor grad om å si ja eller nei til om kommunestyret mener at Vestre Toten kommune er «robust» nok til å bestå som egen kommune, eller å konkludere med at det å inngå i en større enhet vil tjene kommunens innbyggere, tjenestetilbud, nærings- og samfunnsutviklingsarbeid og de ansatte på en bedre måte. I så fall legges det valget «i innbyggernes hender» gjennom en rådgivende folkeavstemming (som rådmannen forutsetter at kommunestyret vil respektere uansett resultat). 7. Innbyggerinvolvering / innbyggerhøring Folkeavstemming I intensjonsavtalen er det foreslått at en eventuelle rådgivende folkeavstemming skal avholdes i kommunene på en felles dag 30. mai Det er forutsatt at de enkelte kommunestyrer skal ta stilling til dette spørsmålet i forbindelse med behandlingen av denne saken. I inndelingsloven (Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser av ) er innbyggerhøring omtalt i 10. «Kommunestyret bør innhente innbyggjarane sine synspunkt på forslag til grenseendring. Høyringa kan skje ved folkerøysting, opinionsundersøking, spørjeundersøking, møter eller på annan måte.» Bestemmelsen innebærer at kommunene ikke er juridisk forpliktet til å høre innbyggerne når det gjelder forslag til grenseendring. Kommunene står svært fritt når det gjelder hvordan en høring eventuelt skal gjennomføres. Samtidig peker lovteksten på at det er kommunestyrets ansvar å foreta en vurdering av om og i tilfelle hvordan en slik høring skal gjennomføres. Det er ikke gitt noen spesifikke regler knyttet til formaliteter ved gjennomføringen av en slik avstemming. I de kommuner som har gjennomført folkeavstemming er det valglovens regler som brukes etter nærmere tilpasninger. Hvis man legger til grunn valglovens bestemmelser bør bl.a. følgende spørsmål avgjøres av kommunestyret: At det skal være folkeavstemning Spørsmålet det skal stemmes over Valgdag (er) Oppnevning av valgstyre Stemmerett Forhåndsstemmegivning/Brevavstemning

15 Dersom det vedtas folkeavstemming må det i egen sak i løpet av mars måned tas stilling til disse spørsmålene om selve gjennomføringen av en folkeavstemming. Innbyggerundersøkelse I en innbyggerundersøkelse (også kalt spørreundersøkelse eller opinionsundersøkelse) er det et representativt utvalg av befolkningen som inviteres til å besvare spørsmål, som regel gjennom telefonintervju. Det finnes ingen lovgivning som regulerer hvordan kommunene kan gjennomføre en innbyggerundersøkelse som høring i henhold til inndelingslovens 10. Kommunalog moderniseringsdepartementet har inngått rammeavtale med Opinion AS for gjennomføring av innbyggerundersøkelser i forbindelse med reformen. Hovedutfordringen knyttet til å bruke en innbyggerundersøkelse som alternativ til folkeavstemming er å finne en balanse mellom et representativt utvalg av befolkningen og et håndterbart utvalg av befolkningen, og å sikre legitimitet for det utvalget som er gjort. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i sin veileder om medvirkning og innbyggerdialog lagt vekt på at ulike høringsmetode kan ha ulike effekter på beslutningsprosessene. Valg av høringsmetode må derfor vurderes utfra hvilke krav som det er naturlig å stille til en høringsprosess. Dette dreier om hvorvidt den aktuelle høringsmåten bidrar til: å frembringe representativ informasjon å skape dialog at innbyggernes standpunkter bygger på kunnskap og innsikt å gi informasjon om styrken i innbyggernes standpunkter og hvilke argumenter som er utslagsgivende Uansett om det besluttes folkeavstemming eller innbyggerundersøkelse er det viktig at det etter eventuelt vedtak om godkjenning av intensjonsavtalen settes i gang et omfattende arbeid med dialog med innbyggerne. Det legges opp til en felles informasjonsstrategi og felles tiltak i kommunene bl.a. en kvalitativ og vektet innbyggerundersøkelse med forberedte spørsmål, samt en rekke tiltak rettet mot ungdom. 7. Rådmannens konklusjon I og med at det var gitt et klart mandat fra kommunestyret til et politisk forhandlingsutvalg, var rådmannen i tvil om hvor omfattende han skulle utrede saken i tillegg fram til kommunestyrets behandling i februar. Det framkom et klart ønske fra politisk ledelse om at rådmannen skulle lage en fyldig saksframstilling fra politisk ledelse i kommunen og rådmannen har dessuten en plikt til å sørge for at saker som

16 framlegges til politisk behandling er tilstrekkelig utredet. Dette er bakgrunnen for at rådmannen presenterer en relativt omfattende saksutredning. Rådmannen så også behovet for å komme med ytterligere vurderinger da arbeidet fram mot en intensjonsavtale og innholdet i den naturligvis ikke har tatt for seg alle problemstillinger og konsekvenser og er et «sluttprodukt» som i noen grad er preget av kompromisser for i det hele tatt å kunne bli et omforent avtaleforslag. Synspunkter og kommentarer i felles kommunestyremøte som ble avholdt 11. februar 2016, bekreftet at mange representer fra de ulike kommunene etterspurte slike vurderinger og bekreftet behovet for en «bredere» drøfting av problemstillinger, fakta mv. Rådmannen har flere roller i en slik sak. For det første skal rådmannen utrede og belyse konsekvenser på en best mulig måte for kommunestyret og da i et langsiktig perspektiv. Det er dette rådmannen har hatt fokus på i denne saksutredningen. Videre føler rådmannen også et ansvar for å fokusere på å ivareta organisasjonen Vestre Toten kommune, de ansatte og tjenestetilbudet som ytes kommunens innbyggere. Vi har jevnt over gode tjenester i vår kommune i dag, kommunen er utviklingsorientert og i vekst på mange områder. Vi har også en kultur preget av gode verdier blant ledere, øvrige ansatte og de folkevalgte. Videre har kommunen en svært effektiv drift på de aller fleste områder. Spørsmålet rådmannen har stilt seg en rekke ganger de siste månedene er hvordan dette blir ivaretatt og videreutviklet i en ny og større kommune. Rådmannen legger ikke skjul på at nettopp disse forholdene gjør at han «holder igjen» på å være svært positiv til en kommunesammenslutning hvor det vil være krevende å «bygge en ny kommune» og samtidig ta vare på kommunens gode utgangspunkt. Vestre Toten kommune vil både på kort og mellomlang sikt kunne løse sitt samfunnsoppdrag på en god måte både i forhold til tjenesteyting og samfunns- og næringsutvikling. Kommunen er i ferd med å bedre den økonomiske situasjonen, er i vekst, har relativt mange arbeidsplasser, har en effektiv tjenesteyting, et velfungerende lokaldemokrati og er på mange områder i front når det gjelder forbedrings- og utviklingsarbeid. Alle disse faktorene er etter rådmannens oppfatning kjennetegn på en «robust» kommune. Rådmannen har foran i kapittel 5 påpekt hva dette forutsetter av prioriteringer, samhandling regionalt og ikke minst av fokus på eksternt og internt utviklingsarbeid. Disse vurderingene fra rådmannen må kommunestyret sette opp mot det materiale, de vurderinger og de «framtidsbilder» som er presentert i intensjonsavtalen og underliggende dokumenter. Fokus på samfunns- og næringsutvikling og skape en større regional «tyngde» er de dominerende argumentene for å bygge en større kommuneenhet.

17 8. Rådmannens innstilling I denne saken ser rådmannen det som sin oppgave å beskrive og belyse nærmere en stor, omfattende og svært viktig sak for Vestre Toten kommune. Det er et politisk forhandlingsutvalg som framlegger framforhandlet intensjonsavtale og det er denne rådmannen naturligvis legger fram for kommunestyret. Rådmannens synspunkter og vurderinger framkommer av saksutredningen. Når det gjelder spørsmålet om innbyggerhøring, er det signalisert ønske om folkeavstemming dersom intensjonsavtalen blir vedtatt. Rådmannen anser dette som et rent politisk valg og konkretiserer ikke dette i innstillingen. I saksutredningen er temaet imidlertid drøftet slik at kommunestyret har grunnlag for en beslutning på valg av høringsform. Bjørn Fauchald rådmann