ENDELIG TILSYNSRAPPORT INTRODUKSJONSLOVEN Fredrikstad kommune 2014 1
Innholdsfortegnelse 1. Innledning... 3 Formålet med tilsynet... 3 Fylkesmannens tilsynshjemmel... 3 Forholdet til kommuneloven... 3 Begreper... 4 Om rapporten... 4 Gjennomføring av tilsynet... 4 2. Tema for tilsynet... 4 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering... 5 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 5 Tilsynstema: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd... 5 Beskrivelse av kommunens praksis... 6 Fylkesmannens vurdering... 6 Fylkesmannens konklusjon... 8 Lovbrudd... 8 Merknader... 8 4. Oppfølging av tilsynet... 9 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon... 10 Vedlegg 2: Lovkrav... 11 2
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Østfold etter tilsyn med Fredrikstad kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives under avsnitt 2. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsyn omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. I tillegg gjelder reglene etter forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd. Selv om fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Kommuneloven 60 c gir fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. 3
Etter kommuneloven 60 d kan fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med loven og/eller tilhørende forskrifter. Før det gis pålegg om å rette lovbrudd, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og møte med kommunen. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har i tillegg foretatt en gjennomgang av deltakermapper og hatt møte med kommunen. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 09.09.14 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 31.10.14. 3. Møte med kommunen 20.11.14. 4. Utsending av foreløpig rapport 04.12.14. 5. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 05.01.15 6. Sluttmøte 08.12.14 7. Utsending av endelig rapport 27.03.15 8. Frist for lukking av lovbrudd 15.06.15 2. Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 4 andre ledd. Tema for tilsynet: Helårlig program Program på fulltid Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. Se Vedlegg 2: Lovkrav for nærmere beskrivelse av de rettslige kravene. 4
3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Fredrikstad kommune er organisert i fem seksjoner. NAV er organisert i Seksjon helse og velferd. Fredrikstad kommunes arbeid med introduksjonsloven har siden 01.01.13 vært organisert som et eget team under oppfølgingsavdelingen i NAV. Programrådgiverne ved flyktningtjenesten hadde frem til 01.11.14 ansvaret for bosetting og oppfølging av flyktninger, samt ansvaret for introduksjonsprogrammet med unntak av organisering og undervisning i fagene norsk og samfunnsfag. Fra 01.11.14 ble alle oppgaver tilknyttet bosetting av flyktninger skilt ut fra NAV og lagt til virksomhet Friskliv og mestring. Introduksjonsprogrammet ble værende i NAV, organisert under Team tett oppfølging i Oppfølgingsavdelingen. Kommunen opplyser at disse endringene ble iverksatt for å tilrettelegge for at programrådgiverne i NAV skulle ha fullt fokus på introduksjonsprogrammet. NAV-leder rapporterer direkte til kommunalsjef for helse og velferd. Fredrikstad internasjonale skole (FRIS) har ansvaret for opplæring i norsk med samfunnskunnskap, samt grunnskoleopplæring for voksne. FRIS er organisert under Seksjon utdanning og oppvekst, fagetat grunnskole. Virksomhetsleder ved FRIS rapporterer til fagsjef for grunnskoleetaten. Fagsjef for grunnskoleetaten rapporterer til kommunalsjef for utdanning og oppvekst. Hver enkelt virksomhet utarbeider årlige virksomhetsplaner med budsjett og planer/tiltak innenfor det enkelte fagområde. Kommunen opplyser at det blir rapportert både månedlig, tertial og årlig(årsrapport) til politiske utvalg. Helse- og velferdsseksjonen rapporterer til helse- og velferdsutvalget. Utdanning- og oppvekstseksjonen rapporterer til oppvekstutvalget. I dokumentet Administrative fullmakter datert 22.12.147 fremkommer det at i seksjon for helse og velferd er leder av virksomhet NAV, kommunale tjenester, delegert myndighet til å fatte vedtak etter kapittel 2 og 3 i introduksjonsloven. I tilsendt dokumentasjon er det vedlagt vedtak knyttet til innvilgelse av introduksjonsprogram, forlengelse av program og ulike permisjoner. I flere av vedtakene er det vanskelig å se om deltaker er innvilget permisjon/stønad da det f.eks. står «å innvilge/avslå permisjon». Videre er det i ett vedtak innvilget permisjon på bakgrunn av introduksjonsloven 4, og forskrift om fravær og permisjon. Permisjonen er innvilget på grunn av manglende tilbud om norskundervisning og at det anses som nødvendig for brukerens beste. Tilsynstema: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd Gjennom tilsynet har vi vurdert om: introduksjonsprogrammet har en ytre ramme på 37,5 timer forutsatt at o hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter o 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter programtiden er underlagt faste rammer og om kommunens har oppfølging/kontroll av om aktiviteten er oppfylt programmet er tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et program på fulltid tilbudet er helårlig, dvs 47 uker deltakeren har 25 virkedager/5 uker ferie per kalenderår 5
deltakeren får fri på alle bevegelige hellig- og fridager deltaker som ikke tilhører den norske kirke får fri i opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider Beskrivelse av kommunens praksis Ved oppstart av introduksjonsprogrammet kartlegges deltakeren på NAV når det gjelder helsetilstand, barnepassbehov etc. FRIS kartlegger hvilken kompetanse deltakeren har i norsk. Kommunen oppgir at det utarbeides individuelle løp for hver enkelt deltaker og at planene blir justert underveis i utdanningsløpet. I samtale med kommunen fremkommer det at FRIS legger en plan for norskundervisningen. NAV legger planer for øvrige tiltak knyttet til andre behov, som for eksempel trening og arbeidspraksis. Deltakeren er med på planmøter 2-3 ganger i året hvor den individuelle planen gjennomgås og evt. justeres. I disse møtene deltar veileder fra NAV, lærer og deltaker selv. Kommunen har videre et arbeidsforum hver måned hvor markedskoordinator fra NAV, språkpraksiskoordinator fra FRIS og programveiledere deltar. Mellomlederne deltar på siste del av møtet for å kunne ta beslutninger direkte dersom det er behov for dette. I disse møtene vurderes enkeltdeltakeres tiltak og planer. Kommunen opplyser i samtale med Fylkesmannen at det er planlagt å gjennomføre ledermøte 4 ganger pr år, hvorav 2 ganger med kommunalsjefer tilstede. Her vil tema være helhet og strategisk tenkning. I disse møtene vil de kunne avklare dilemmaer og uenigheter. Disse møtene er pt ikke satt i system. Kommunen opplyser imidlertid at de har hatt mange ledermøter med tema introduksjonsloven og at de jobber med å få gode systemer og strukturer på plass i nær framtid. I kommunens redegjørelse om hvordan de sikrer lovens krav om at introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, opplyser de at opplæringen i FRIS følger skoleåret. Videre at dette medfører at flyktningetjenesten/nav planlegger og gjennomfører program på full tid når det avvikles ferie ved FRIS. Kommunen oppgir at dette utgjør fem uker i året. I skoleruten fra FRIS fremkommer det at skolen har planleggingsdager 15. og 16.august, 11.november og 2. og 3. januar. De har videre juleferie, påskeferie, høstferie, vinterferie og sommerferie i uke 26-33. I årshjul for intro står det at intro har program halve planleggingsdagen 11.november, men at det ikke er program de øvrige planleggingsdagene. Intro har videre program i høstferie, vinterferie (med unntak av 1 dag) og ukene 26, 32 og halve 33. Det er ingen plan for 13.august samt jul og påskeferie. Til sammen utgjør dette 14 ½ fridag i tillegg til 5 uker sommerferie for den enkelte deltaker. Timeplanene til deltakerne Fylkesmannen har mottatt består av norskundervisning ved FRIS, tema fra NAV, språkpraksis, AMO-kurs, selvstudium og leksehjelp. Kommunen opplyser at leksehjelp foregår i grupperom med 1-2 veiledere til stede. Selvstudium foregår hjemme og uten direkte tilgang på veileder. Deltakerne har fra 28 til 35 timer program per uke, inkludert leksehjelp og selvstudium. Kommunen opplyser i samtale med Fylkesmannen at FRIS tilbyr skoletimer i norskundervisningen på 45 minutter, men at det rapporteres skoletimer av 60 minutter i NIR. Fylkesmannens vurdering Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. I følge forarbeidene (0t.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie og ha en ramme som 6
samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Helårlig I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 6-2 fremkommer det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for bevegelige fri- og helligdager, for å være et helårlig program. I dokumentasjon og ved samtale med Fredrikstad kommune ser Fylkesmannen at det arrangeres et alternativt opplegg under skolens høstferie, vinterferie og deler av sommerferien. I kommunens årshjul intro for 2014 har kommunen laget en oversikt over årets feriedager og programmet i høstferie, vinterferie og deler av sommerferien. Det fremkommer her at deltakerne har 5 uker ferie om sommeren. I tillegg til dette har deltakerne fri i juleferie, 1 dag i vinterferie, påskeferie, samt 13.-15. august og halve skolens planleggingsdag 11.november. Dette tilsier at deltakerne i Fredrikstad kommune har 14 ½ feriedager i tillegg til de 25 feriedagene de etter forskriften skal ha. Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Videre kan et heldagsprogram inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. I deltakermappene oversendt fra kommunen har alle deltakerne en oversiktlig timeplan. Timeplanene er noe ulike fra deltaker til deltaker, på bakgrunn av nivå og mål med introduksjonsprogrammet. Av de 10 deltakermappene Fylkesmannen har mottatt har seks av deltakerne 8 timer med selvstudium inkludert i timeplanen. 1 har 6 timer selvstudium per uke og 2 har 4 timer selvstudium per uke. Kommunen oppgir at selvstudiet er arbeid på egen hånd uten tilgang på veileder. Fredrikstad kommune mottok den 04.12.14 foreløpig rapport med en beskrivelse av hvordan en undervisningstime skulle beregnes. I perioden etter at kommunen mottok denne rapporten har Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet endret tolkning av begrepet undervisningstime. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid, få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil også omfatte språkpraksis. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke. 7
På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at selvstudium ikke er et tiltak som kan regnes innenfor programtiden. I den nye beregningsmodellen får deltakerne automatiske beregnet tid til å gjøre for- og etterarbeid og selvstudium uten tilgang på veileder kan således ikke være en del av programmet på 37,5 timer per uke. Fylkesmannen vurderer videre at ingen av timeplanene, som har vært en del av dette tilsynet, fyller kravene til å være et fulltidsprogram på 37,5 time. Dette gjelder også timeplanene i skolens ferie. Vedtak I flere av vedtakene kan det være vanskelig å se om deltaker faktisk er innvilget eller ikke innvilget en rettighet. I flere vedtak er det f.eks. skrevet «å innvilge/avslå permisjon». Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som f.eks. normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det stilles krav til forvaltningen om å fatte vedtak som bl.a. er forståelig for mottakeren. Fylkesmannen vurderer at uklare formuleringer i ett vedtak kan gjøre det vanskelig for mottaker å forstå innholdet. Videre er det i ett vedtak innvilget permisjon på bakgrunn av introduksjonsloven 4 og forskrift om fravær og permisjon. Det fremkommer ikke hvilken konkret bestemmelse i forskriften som permisjonen er hjemlet i. Permisjonen er innvilget på grunn av manglende tilbud om norskundervisning og at det anses som nødvendig for brukerens beste. Fylkesmannen vurderer at det ikke er en konkret bestemmelse i introduksjonsloven eller forskrift om fravær og permisjon som hjemler permisjon på et slikt grunnlag. Fylkesmannens konklusjon Deltakerne i kommunen får ikke et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd. Lovbrudd 1. Fredrikstad kommune tilbyr ikke et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jfr 4 annet ledd. Konstatering av lovbruddet bygger på følgende punkter som må rettes før tilsynet lukkes: a) Fredrikstad kommune må tilby introduksjonsprogram som er helårlig, dvs 47 uker per år b) Fredrikstad kommune må ha et introduksjonsprogram som har en ytre ramme på 37,5 timer forutsatt at o hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter o alle andre introtiltak teller som 60 minutter c) Fredrikstad kommune må tilby fulltidsprogram også i skolens ordinære ferier Merknader I flere av vedtakene kan det være vanskelig å se om deltaker faktisk er innvilget eller ikke innvilget en rettighet. I flere vedtak er det f.eks. skrevet «å innvilge/avslå permisjon». Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som f.eks. normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det stilles krav til forvaltningen om å fatte vedtak som bl.a. er forståelig for mottakeren. 8
Videre er det i ett vedtak innvilget permisjon på bakgrunn av introduksjonsloven 4 og forskrift om fravær og permisjon. Det fremkommer ikke hvilken konkret bestemmelse i forskriften som permisjonen er hjemlet i. Permisjonen er innvilget på grunn av manglende tilbud om norskundervisning og at det anses som nødvendig for brukerens beste. Fylkesmannen vurderer at det ikke er en konkret bestemmelse i introduksjonsloven eller forskrift om fravær og permisjon som hjemler permisjon på et slikt grunnlag. 4. Oppfølging av tilsynet Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. Når lovbrudd er rettet og senest innen 15.06.15, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbrudd er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbrudd er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom Fylkesmannen ikke finner det sannsynliggjort at kommunen har rettet lovbrudd innen fristen fatter Fylkesmannen enkeltvedtak med pålegg om retting, jf kommuneloven 60 d første ledd. Hvis kommunen klager på vedtaket, avsluttes tilsynet når klageinstansen (BLD) har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen. Moss 27.03.15 ---------------------------- ------------------------- -------------------------- Tilsynsleder Revisor Revisor 9
Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Organisasjonskart NAV Fredrikstad Organisasjonskart FRIS Avtale mellom Fredrikstad kommune og Fredrikstad Idrettsråd Forvaltningsrevisjonsrapport fra Østfold kommunerevisjon Rapport fra stiftelsen lmtec Organisasjonskart over Fredrikstad kommune Administrative fullmakter Fredrikstad kommune Skolerute 2013-2014 Skolerute 2014-2015 Ferieprogram Årshjulintro Timeplan høsten 2014 Skolerute for FRIS Fremmøtelister introduksjonsprogrammet Fremmøtelister norskopplæring Fraværsoversikt introduksjonsprogram og norskopplæring 10 deltakermapper med o Vedtak o Individuell plan o Melding om trekk i introduksjonsstønad o Timeplan flyktningeavdelingen o Timeplan FRIS o Attester o Deltakerbevis o Arbeidspraksis/arbeidsavtale o Postlister FRIS o Kartlegging FRIS o Journal Ettersendt dokumentasjon: Delegert myndighet kommunalt tjenesteområde NAV Fredrikstad Fraværsreglement Administrative fullmakter datert 22.12.14 10
Vedlegg 2: Lovkrav Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på full tid. Hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er å legge til rette for rask deltakelse i arbeidslivet og dermed økonomisk selvstendighet. Dette enten ved direkte overgang til arbeid eller via videre utdanning. Det vises til introduksjonslovens formålsbestemmelse i 1 og til forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4. Helårlig At introduksjonsprogrammet skal være helårlig betyr at det følger arbeidslivets regler for ferie. I forskriften om fravær og permisjon 6-2 fremgår det at programdeltakerne skal ha ferie i opptil 25 virkedager for hvert kalenderår. Deltakerne skal dermed ha fem uker ferie. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at introduksjons-programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri på alle årets bevegelige hellig- og fridager. Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd opplister hvilke dager dette gjelder. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke har også rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider, jf. forskriften om fravær og permisjon 6-1 annet ledd. Det er kommunen som bestemmer når feriedagene skal avvikles. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferie i fem uker, eller gi noen dager til høstferie, vinterferie, juleferie og påskeferie og det resterende om sommeren. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling i et feriereglement. Kommunens organisering av ferie skal være tydelig, forutsigbar og lik for alle deltakerne. Kommunen må sørge for at feriereglementet/kommunens praksis for ferie kommuniseres til deltakerne. Det er ikke adgang til å ha aktiviteter i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Dersom deler av innholdet i introduksjonsprogrammet er lagt til skolesektoren, må kommunen sørge for aktiviteter i skolens ferier slik at deltakerne får et helårlig program. Kommunen kan i skolens ferier tilby for eksempel opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som forbereder til arbeidslivet. Fulltid At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Denne oversikten bør vedlegges den individuelle planen. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til egenstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte og ved at kommunen følger opp at deltaker har gjennomført de oppgavene som etter avtalen skulle gjennomføres. Kommunen skal registrere deltakelse og fravær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskriften). 11
Introduksjonsloven 17 første ledd gir de som er i målgruppen rett og/eller plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter lovens 18 annet ledd kan de med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innenfor rammen av 2 400 timer. Lovgivers intensjon og forvaltningspraksis tilsier at en undervisningstime etter disse bestemmelsene skal være på 45 minutter. Dette vil også gjelde deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter de nevnte bestemmelsene som en del av programmet. Uavhengig av om deltakeren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjonsprogrammet etter 4 tredje ledd inneholde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltaker har behov for dette for å bli grunnleggende kvalifisert. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning som gis etter introduksjonsloven 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Ved at den automatiske beregningen av tid til egenaktivitet er knyttet opp mot hver undervisningstime, blir tiden til egenaktivitet gradert ut fra hvor mye undervisning introduksjonsprogrammet inneholder. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Dette ivaretar den graderingen forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, gir anvisning på. Kommunen står fritt til å organisere pauser mellom opplæringsøktene, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Ved at det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen, og dette automatisk regnes med i tiden for hver undervisningstime, vil ikke kommunen ha plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. Det er kun for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gis etter introduksjonsloven i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og opplæring som gis etter opplæringsloven, at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil også omfatte språkpraksis som gis som en del av undervisningen i samsvar med forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. 12
For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Programtiden kan her inkludere pauser, forutsatt forutberegnelighet og likebehandling for deltakerne. Kommunen må i denne sammenheng legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet. Det kan ikke gis flere eller lengre pauser enn det som er vanlig i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine ansatte. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke. Det er rom for fleksibilitet i lengden på den enkelte virkedag. Introduksjonsregelverket sier ikke noe om hvor lange dager deltakerne maksimalt kan ha. Det er arbeidslivets regler som ligger til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljøloven 10-4 om at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt normalarbeidstiden i henhold til kommunens tariffavtale for sine ansatte, vil derfor legge føringer for lengden per dag. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener arbeidet er relevant i forhold til deltakerens individuelle plan. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud ved at for eksempel aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) på kveldstid regnes inn i programtiden dersom deltakeren selv ønsker dette. Arbeid i helger og på fritid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. 13