TILSYN RAPPORT ETTER TILSYN MED SAMFUNNSTRYGGLEIKS- OG BEREDSKAPSARBEIDET I OS KOMMUNE OM TILSYNSOBJEKTET: OM TILSYNSFØRANDE MYNDIGHEIT: Kommunenr. og namn: Besøksadresse: Postadresse: 1243 Os Namn: Rådhuset, Torggata 7 5202 OS Postboks 84, 5202 OS Tilsynsgruppe: Tilsynsleiar: Fylkesmannen i Hordaland Atle Sæverud Trygve Hillestad Atle Sæverud Dato for tilsynet: 6. desember 2013 Spørsmål til rapporten: Tlf. 55 57 23 72 Kontaktperson: Beredskapssjef Stein Gjøsund Jnr./arkivkode: 2013/6484
SAMANDRAG AV FUNN: Etter tilsyn med utvalde område knytt til kommunen sitt arbeid med samfunnstryggleik og beredskap konkluderer Fylkesmannen i Hordaland med følgjande: AVVIK NR. 1: Os kommune har ikkje utarbeidd heilskapleg (overordna sektorovergripande) ROS-analyse. Kommunen manglar dermed eitt av dei viktigaste grunnlagsdokumenta for det vidare samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. AVVIK NR. 2: Kommunen har ikkje i tilstrekkeleg grad dokumentert at den har ei heilskapleg og systematisk tilnærming til samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. MERKNAD NR. 1: Kommunen sin overordna beredskapsplan er som ei følgje av manglande overordna heilskapleg ROS-analyse ikkje tilstrekkeleg tilpassa eitt oppdatert risikobilete. Bergen, 7. februar 2014 Atle Sæverud tilsynsleiar Trygve Hillestad Side 2 av 10
INNHALD 1. Innleiing... 3 2. Heimelsgrunnlag for tilsynet... 4 3. Anna sentralt lovverk o.a.... 4 4. Annan dokumentasjon lagt til grunn for tilsynet... 5 5. Kva tilsynet omfattar... 5 6. Deltaking... 6 7. Vurdering... 6 8. Funn... 6 9. Konklusjon og vidare oppfølging... 10 1. INNLEIING Fylkesmannen i Hordaland førte regelfast tilsyn med samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i Os kommune 6. desember 2013. I forkant for tilsynet vart det gjennomført møte med kommunens beredskapskontakt, Stein Gjøsund 6. november 2013 i Statens hus. I formøtet vart det avklart kva dokumentasjon fylkesmannen ønskte å få tilgang til og kven Fylkesmannen ønskte å ha vidare samtalar med. Deretter orienterte Fylkesmannen om gangen i tilsynsprosessen. I perioden mellom formøtet og tilsynsdagen vart dokumentasjonen gjennomgått av tilsynsgruppa. Naudsynt utfyllande dokumentasjon vart etterspurt, eventuelt søkt opp via kommunen sine heimesider. Tilsynsdagen tok til med opningsmøte før ein gjekk over til individuelle samtalar med sentrale aktørar i kommunen. Funn frå tilsynet vart deretter presentert i sluttmøte (Videotelefonkonferanse) 18.12.2013, før utsending av tilsynsrapporten. I sluttmøtet fekk kommunen høve til å kommentere Fylkesmannens funn i tilsynet og korrigere eventuelle mistydingar og uklåre tilhøve. Fylkesmannens funn ved tilsyn kan bestå av følgjande: AVVIK: Dvs. brot på krav gjeve i lov- og/eller forskrift MERKNAD: Dvs. tilhøve som ikkje er omfatta av definisjonen for avvik, men som kommunen likevel bør (må) følgje opp Denne tilsynsrapporten omhandlar dei avvik og merknader som vart avdekt under tilsynet på dei område det vart ført tilsyn med. Rapporten gjev såleis inga fullstendig tilstandsvurdering av kommunen sitt samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid. Side 3 av 10
2. HEIMELSGRUNNLAG FOR TILSYNET Fylkesmannen er gjennom forskrift av 18. april 2008 nr. 388 Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard pålagt å føre tilsyn med heimel i gjeldande lov- og forskriftsverk. Vidare heiter det at Fylkesmannen skal gje råd, rettleie og vere pådrivar for målretta og systematisk arbeid med samfunnstryggleik og beredskap i fylket, samt sjå til at fylkeskommunen og kommunane tek omsyn til samfunnstryggleik og beredskap i samfunnsplanlegginga. Den direkte heimelen for dette tilsynet går fram av: a) Lov av 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret ( 14 og 15) b) Forskrift av 22. august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt Jf. 29 i denne lova og 10 i forskrifta er det Fylkesmannen si oppgåve å føre tilsyn med at kommunane si oppfølging av samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet er i samsvar med lovmessige krav og forventningar. 3. ANNA SENTRALT LOVVERK O.A. Andre sentrale lover og forskrifter o.a. med innverknad på samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i kommunen er mellom anna: a) Lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner b) Lov av 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap c) Forskrift av 23. juli 2001 nr. 0881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap d) Forskrift av 4. desember 2001 nr. 1372 om vannforsyning og drikkevann (drikkevannsforskriften) e) Lov av 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) f) Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) g) Forskrift av 1. desember 1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. h) Lov av 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven) i) Forskrift av 26. juni 2002 nr. 0847 om brannforebyggende tiltak og tilsyn j) Forskrift av 26. juni 2002 nr. 0729 om organisering og dimensjonering av brannvesen k) Forskrift av 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) l) Lov av 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling m) Forskrift av 26. mars 2010 nr. 489 om tekniske krav til byggverk n) Veiledning om tekniske krav til byggverk o) NS 5814:2008 Krav til risikovurderinger Side 4 av 10
4. DOKUMENTASJON LAGT TIL GRUNN FOR TILSYNET I forkant for sjølve tilsynsbesøket fekk Fylkesmannen, eller hadde tilgang til, følgjande dokumentasjon frå kommunen: Beredskapsplan skogbrann, Os brann og redningsvesen (Juni 2012) Forslag til kommunedelplan for Os sentrum med konsekvensutgreiing (https://oskommune.no/filnedlasting.aspx?mid1=45&filid=548) Kommuneplan 2005-2017 "Frå vogge til grav, natt og dag Os kommune i år 2017 og vegen fram" (https://oskommune.no/filnedlasting.aspx?mid1=45&filid=118) Krisestabens oppgaver (utdelt i tilsynsmøtet 06.12.2013) Os kommune - Plan for beredskapsarbeidet (versjon 30.10.2007) Varslingsplan (utdelt i tilsynsmøtet 06.12.2013) Os kommune Atomberedskapsplan (revidert 16.09.2009) Rapport frå DSB vedkomande tilsyn med brannvesenets forebyggende arbeid i Os kommune (august 2012) Registreringsskjema ved melding om ulukke Kommuneplanens arealdel 2011-2022 Os kommune, Hordaland, Risiko- og sårbaranalyse (https://oskommune.no/filnedlasting.aspx?filid=2297&ct=.pdf) Prosjektdirektiv for ROS analyse Os kommune (Udatert) Statuskartlegging, skjema frå Fylkesmannen (Eigenmelding) Budsjett 2013 Økonomiplan 2013-2016 (https://oskommune.no/filnedlasting.aspx?mid1=198&filid=2211) Kommunal planstrategi for Os kommune 2012-2015 (https://oskommune.no/sok.aspx?soketekst=planstrategi+&mid1=198) Trafikksikringsplan 2009-2013 Kommunedelplan (https://oskommune.no/liste.aspx?mid1=45&listeid=93) 5. KVA TILSYNET OMFATTAR I tilsynsrunde 4 (2012 2015) har Fylkesmannen primært vald å rette merksemda mot kommunane si oppfølging av dei nye lov- og forskriftskrava som kom med lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, samt forskrift om kommunal beredskapsplikt. Nærare bestemt inneber dette at ein ved tilsynet har sett på m.a.: Forankring av samfunnstryggleiks og beredskapsarbeidet (politisk og administrativt), ref. m.a. forskriftas 2 Målsetting og målstyring (visjon, langtidsmål, årsmål, andre målformuleringar, rapportering o.a.), ref. m.a. forskriftas 3 (sjå òg kommunelova kap. 8) Kartlegging/ROS-analysar (risiko- og sårbarheitsanalysar), ref. m.a. forskriftas 2 (sjå òg plan- og bygningslova 4-3) Beredskapsplanlegging/krisehandtering, (planverk, varslingslister, ressursoversyn, samordning), ref. m.a. forskriftas 4 Kompetanse (Opplæring og øving), ref. m.a. forskriftas 7 Side 5 av 10
Førebygging (beredskapsmessige omsyn i samfunnsplanlegginga (BIS) i ordinært planarbeid, gjennomføring av risikoreduserande tiltak etter fullført ROS-analyse, ref. m.a. forskriftas 1 6. DELTAKING Av tabellane under går det fram kven som deltok på kva i samband med tilsynet: FRÅ FYLKESMANNEN I HORDALAND: NAMN FUNKSJON FOR- OPNINGS- INDIVIDUELLE SLUTT- MØTE MØTE SAMTALAR MØTE Atle Sæverud Seniorrådgjevar X X X X Trygve Hillestad Prosjektleiar X X X X FRÅ OS KOMMUNE: NAMN FUNKSJON FOR- OPNINGS- INDIVIDUELLE SLUTT- MØTE MØTE SAMTALAR MØTE Terje Søviknes Ordførar X X X Knut Terje Rekve Rådmann X X X Nils Petter Borge Kommunalsjef helse, omsorg og beredskap X X X Asle Andaas Plansjef X X X Oddbjørn Dyrdal Lensmann X X X Jon Vangdal Aamaas Kommuneoverlege X X Beredskapssjef Stein Gjøsund X X X X 7. VURDERING Samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid er ikkje eit nytt fagområde for kommunane. Dei formelle krava til kommunane vart vesentleg skjerpa gjennom endringar i sivilforsvarslova gjeldande frå 01.01.2010, seinare i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret gjeldande frå 01.01.2011. Sjølve forskrifta som utdjupar desse krava kom hausten 2011. Dessverre opplevde vi ved dette tilsynet at kommunen ikkje har klart å følgje opp desse nye lovkrava i tilstrekkeleg grad. 8. FUNN AVVIK NR. 1: Os kommune har ikkje utarbeidd heilskapleg (overordna sektorovergripande) ROS-analyse. Kommunen manglar dermed eitt av dei viktigaste grunnlagsdokumenta for det vidare samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. Side 6 av 10
REFERANSE: Funnet er eit avvik i høve til 14 i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, jf. 2 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. UTFYLLANDE INFORMASJON: Kommunen pliktar å ha ein heilskapleg ROS-analyse som omhandlar alle noverande og framtidige risikoforhold og sårbarheitsfaktorar som kan råke kommunen, ref. lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret 14, nærare utdjupa i forskrift om kommunal beredskapsplikt 2. ROS-analysen skal m.a.: Vere forankra i kommunestyret, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 2, 2. ledd Vere grunnlag for, og samstundes sikre at det ved behov vert utarbeidd meir detaljerte ROS-analysar av avdekte risikotilhøve, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 2, 5. ledd Vere utarbeidd med medverknad frå relevante offentlege og private aktørar, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 2, 4. ledd Vere grunnlag for utarbeiding av langsiktige mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging av kommunens samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 3, pkt. a Danne grunnlag for utarbeiding av kommunen sine beredskapsplanar, og vurdering av behov for utfyllande krise- og beredskapsplanverk på nye område, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 4 Vurdere tilhøve som bør integrerast i planar etter plan- og bygningslova, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 3, pkt. b Vere utgangspunkt for val av scenario ved øvingar og vurdering av behov for kompetansehevingstiltak, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 7 Sidan Os kommune førebels manglar heilskapleg ROS-analyse, er det på fleire område vanskeleg å vurdere i kva grad kommunen sitt samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid elles er i samsvar med krav i lov- og forskriftsverk. Fylkesmannen forventar difor at kommunen om naudsynt òg følgjer opp eventuelle andre manglar i høve til lov- og forskriftskrav som vert avdekt som følgje av utarbeidinga av den heilskaplege ROS-analysen. AVVIK NR. 2: Os kommune har ikkje i tilstrekkeleg grad dokumentert heilskapleg og systematisk tilnærming til samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. REFERANSE: Funnet er eit avvik i høve til 14 og 15 i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, jf. 1, 2, 3, 7, 8 og 9 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Side 7 av 10
UTFYLLANDE INFORMASJON: Kommunen skal: Jobbe systematisk og heilskapleg med samfunnstryggleik og beredskap på tvers av sektorer i kommunen med sikte på å redusere risiko for tap av liv eller skade på helse, miljø og materielle verdiar. For å sikre heilskapleg og systematisk arbeid med samfunnstryggleik og beredskap, og ikkje minst for å oppretthalde kontinuiteten i arbeidet, er det viktig at samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet vert innarbeidd i kommunen sitt "årshjul". Utarbeide langsiktige mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging av samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. Kommunen har etablert overordna mål for samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet, men desse er t.d. ikkje brote ned i delmål og målbare mål. Kunne dokumentere skriftleg at forskriftskrava er oppfylt. TILLEGGSKOMMENTARAR: Fylkesmannen saknar dokumentasjon på systematikken i kommunen sitt samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid. Dvs. at kommunen har, og kan dokumentere ein systematisk prosess der ting vert gjort i rett rekkefølgje: 1. Gjennomføre risiko- og sårbarheitsanalysar for å kartlegge situasjonen 2. Følgje opp (minimum) avdekt uakseptabel risiko/sårbarheit gjennom relevante risikoreduserande tiltak 3. Utarbeide beredskapsplanar for å ta hand om restrisiko/sårbarheit 4. Utarbeide kompetanseplanar og gjennomføre opplæringstiltak for å sikre at alle relevante aktørar med ansvar for samfunnstryggleik og beredskap har naudsynte kvalifikasjonar 5. Øve jamleg MERKNAD NR. 1: Sidan Os kommune førebels manglar heilskapleg ROS-analyse, er det på fleire område vanskeleg å vurdere om kommunen sin beredskapsplan er i samsvar med krav i lov- og forskriftsverk. UTFYLLANDE INFORMASJON: Ved at kommunen no er i gong med heilskapleg sektorovergripande ROS-analyse, bør dette resultera i ei meir grunnleggande oppdatering/revisjon av overordna beredskapsplan. Beredskapsplanen bør handsamast politisk (kommunestyret). Dette gjeld spesielt for den delen som går på kva fullmakter kommunal kriseleiing (KKL) skal ha. Med omsyn til kva krav som vert stilt til den overordna beredskapsplanen vert det vist til: 15 i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret 4 i forskrift om kommunal beredskapsplikt Side 8 av 10
I 4 i forskrift om kommunal beredskapsplikt står det m.a. at kommunen med utgangspunkt i den heilskaplege ROS-analysen skal utarbeide ein overordna beredskapsplan som samordnar og integrerer andre beredskapsplanar i kommunen. Beredskapsplanen skal som eit minimum innehalde (utdrag frå 4 i forskrift om kommunal beredskapsplikt): a) en plan for kommunens kriseledelse som gir opplysninger om hvem som utgjør kommunens kriseledelse og deres ansvar, roller og fullmakter, herunder hvem som har fullmakt til å bestemme at kriseledelsen skal samles. a) en varslingsliste over aktører som har en rolle i kommunens krisehåndtering. Kommunen skal informere alle som står på varslingslisten om deres rolle i krisehåndteringen. b) en ressursoversikt som skal innholde opplysninger om hvilke ressurser kommunen selv har til rådighet og hvilke ressurser som er tilgjengelige hos andre aktører ved uønskede hendelser. Kommunen bør på forhånd inngå avtaler med relevante aktører om bistand under kriser. c) evakueringsplaner og plan for befolkningsvarsling basert på den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen. d) plan for krisekommunikasjon med befolkningen, media og egne ansatte. TILRÅDING: Fylkesmannen vil tilrå at kommunen utarbeidar ein heilt ny overordna beredskapsplan frå botnen av basert på den heilskaplege ROS-analysen når denne er ferdigstilt. Dei administrative og operative delane i planverket er i stor grad blanda saman, og planen vert dermed mindre føremålstenleg til bruk i krisehandteringa. I påvente av ny heilskapleg ROS-analyse tilrår Fylkesmannen kommunen å oppdatere og omstrukturere eksisterande beredskapsplan. Planen kan med fordel kan delast i tre: administrativ del, operativ del og vedleggsdel. Overordna beredskapsplan bør vere funksjonsorientert. På den måten vil ein òg lettare få på plass naudsynte avklaringar knytt til roller og ansvar. Beredskapsplanen må òg sikre at naudsynte/lovpålagde interne og eksterne beredskapsplanar: a. ligg føre og er dokumenterbare b. har god nok kvalitet c. er samordna med andre offentlege og private aktørars planverk. Side 9 av 10
9. KONKLUSJON OG VIDARE OPPFØLGING Fylkesmannen ber om tilbakemelding på tilsynsrapporten innan 7. mars 2014. Denne tilbakemeldinga skal m.a. innehalde prosjekt- og framdriftsplan for oppfølging av funn i tilsynsrapporten. Avvik nr. 1 skal vere lukka innan 31. mars 2015, avvik nr. 2 innan 30. juni 2015 medan merknaden bør vere følgd opp innan 31. mars 2015. Fylkesmannen ber om å verte fortløpande orientert om framdrifta i arbeidet, dvs. minimum per 1. juni, 1. september og 14. desember 2014. Side 10 av 10