Saksbehandler Deres dato Vår dato Anders Ivar Myhren 29.04.2016 Telefon Deres referanse Vår referanse 932 42 710 2015/3892-6/FD III 4/MRI 15/894-7 Forsvarsdepartementet Postboks 8126 Dep 0032 Oslo Svar på henvendelse om årsregnskap for Forsvarsmateriell Vi viser til Forsvarsdepartementets brev av 11. desember 2015 og 7. mars 2016 med søknad om unntak fra regelverket om økonomistyring i staten for den nye materielletaten for forsvarssektoren, Forsvarsmateriell. Videre viser vi til møter om saken den 27. januar og 14. mars 2016. 1 Det fremgår av den mottatte søknaden at Forsvarsmateriell (FMA) er etablert som en egen virksomhet gjennom utskillelse av deler av Forsvarets logistikkorganisasjon, med virkning fra 1. januar 2016. Det fremgår også at Forsvaret samtidig implementerer ny versjon av Felles Integrert Forvaltningsløsning (FIF 3.0) og overgang til standard kontoplan for statlige virksomheter. Dette skal forbedre styring og kontroll med Forsvarets logistikkvirksomhet, gjennomføring av anskaffelser, logistikk- og forvaltningsprosesser, samt eierskapsforvaltning av materiell. FIF 3.0 er designet ut fra en forutsetning om at Forsvaret er eneste bruker. SAP, som systemet bygger på, er i utgangspunktet tilpasset en konsernstruktur med flere selvstendige enheter, men dette var ikke en aktuell problemstilling da FIF 3.0 ble designet og anskaffet. FIF 3.0 er satt opp med kun én firmakode og én tilhørende hovedbok med bilagsregister. Teknisk er FIF 3.0 slik det nå er satt opp, ifølge de mottatte opplysningene ikke i stand til å skille ut regnskapsdata for to ulike virksomheter. Dette er pga. at en rekke kontotyper deles, herunder balansekontoer og mellomværende. Det samme gjelder for hovedbok (kontospesifikasjon) og bilagsregister. Forsvarsdepartementet opplyser at dette er en begrensning som departementet vil søke å få rettet så snart som mulig. Det fremgår av brevet av 11.12.2015 at Forsvarsdepartementet har sett på ulike løsninger for å håndtere kravene for rapportering til statsregnskapet for den nye virksomheten: Endring av FIF 3.0: Dette alternativet innebærer at FIF 3.0 tilpasses til å kunne levere regnskapsdata for ulike virksomheter i samme løsning. Forsvarsmateriell vil da kunne avlegge et selvstendig regnskap adskilt fra regnskapet Forsvaret leverer. Rapportere Forsvarets og Forsvarsmateriells regnskap under ett: Løsningen innebærer at FMA inngår i Forsvarets regnskap, deler konsernkontoløsning med Forsvaret, har samme hovedbok og bruker felles balansekontoer. Dette innebærer at FMA ikke vil kunne levere selvstendig rapporter til statsregnskapet. Det opplyses at løsningen ikke medfører vesentlig økte kostnader eller økt risiko for innføring av FIF 3.0. Postadresse: Postboks 7154 St. Olavs plass, 0130 Oslo Kontoradresse: Karl Johans gate 37 B, 0162 Oslo, Org. nr. 986252932 Sentralbord: 400 07 997 Faks: 22 41 42 42 E-post: postmottak@dfo.no
Side 2 av 5 Regnskapsløsning utenfor FIF 3.0: Alternativet innebærer at Forsvarsmateriell skilles ut og bruker et annet regnskapssystem enn FIF 3.0 eller bruker en ekstern tjenesteleverandør. En slik løsning er vurdert, men ikke anbefalt. Det fremgår av søknaden at implementeringen av FIF 3.0 er svært omfattende og utfordrende. Forsvaret vurderer at vesentlige endringer i FIF 3.0 i implementeringsfasen vil øke risikoen til et uønsket nivå (jf. det første alternativet omtalt over). Det er anbefalt å avvente modifiseringer av FIF 3.0. Utvikling av et endringsforslag kan påbegynnes tidlig i 2016 med et implementeringsløp som går i 2017. Forsvarsmateriell vil med en slik tilnærming være i stand til å tilfredsstille alle kravene i økonomiregelverket i regnskapet for 2018. Forsvarsdepartementet søker på den bakgrunn om nødvendige unntak for Forsvarsmateriell fra regelverket for økonomistyring i staten for regnskapsårene 2016 og 2017, fram til endelig systemunderstøttelse for den nye virksomheten er på plass. Det fremgår av Forsvarsdepartementets brev av 11.12.2015 at Forsvarsmateriell også vil ha behov for de samme unntakene for visse krav i SRS 17 Anleggsmidler ved etablering av åpningsbalanse som Forsvaret har fått innvilget ved DFØs brev av 4.1.2016 (vår ref 15/503-5). 2 For perioden fram til at endringer i FIF 3.0 er på plass, opplyser Forsvarsdepartementet at det legges opp til en midlertidig løsning der regnskapet for Forsvaret og FMA rapporteres til statsregnskapet under ett. FMA vil skilles ut styrings- og informasjonsmessig ved at det etableres som en selvstendig avdeling i Forsvarets struktur. Budsjett, regnskap og prognose for FMA vil rapporteres som en «intern avdeling» i Forsvaret på eget kapittel. FMA vil etter departementets vurdering fra første dag ha tilstrekkelig økonomistyring og internkontroll til å sikre forsvarlig drift. Det fremgår av brevet av 7.3.2016 at departementet sammen med Forsvarsstaben og Forsvarsmateriell har gjort analyser for konkret å utdype handlingsrommet for å sikre at løsningen det legges opp til at den nye virksomheten skal ha i en mellomperiode, vil gi et revidertbart regnskap. Det er på den bakgrunn opplyst blant annet følgende: Forsvarsmateriell vil kunne utarbeide selvstendig årsrapport i henhold til fastsatte krav, med noen unntak knyttet til del VI Årsregnskap. Det vil med utgangspunkt i standard kontoplan og uttrekk fra FIF 3.0 være mulig å splitte de fleste kontogrupper mellom Forsvaret og Forsvarsmateriell. Det er i stort reskontro- og mellomværende poster som vil være utfordrende å splitte teknisk, men disse kan skilles i fagrapporter. Disse fagrapportene kan danne grunnlaget for splitting gjennom manuelle omposteringer på en slik måte at sporbarheten opprettholdes. Balanseposter for lønn planlegges det å kunne løse med egen lønnsavregningsgruppe for FMA i Forsvarets lønnssystem. Dette vil gi grunnlag for en mer komplett rapportering iht. SRS 1. På møtet 7.3.2016 ble det opplyst at det arbeides med å forberede en slik løsning, med det ble ikke oppgitt konkret dato for når den kan være på plass. Det vil være mulig å utarbeide spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering for den enkelte virksomhet iht. bestemmelsene punkt 4.4.3 og 4.3.4 for de kontoer i vedlegg til
Side 3 av 5 brevet av 7.3.2016 som ikke er merket med gul farge. Det vil dog være mulig å sortere ytterligere poster ved hjelp av fagrapporter (jf. omtalen over). Det er også opplyst at avstemminger for det enkelte regnskap, i tråd med bestemmelsene pkt. 4.4.5, er mulig for alle kontoer unntatt de omtalte kontoene i vedlegget. Siden FMA ikke har sin egen bankkonto i FIF 3.0, vil imidlertid mellomværende med statskassen være en utfordring. For øvrig vil alle transaksjoner i FIF 3.0-løsningen ha full sporbarhet til både kilde og system, i henhold til krav til sporbarhet i bestemmelsene pkt. 4.4.4. 3 Direktoratet for økonomistyring har vurdert hvilke krav i regelverket for økonomistyring i staten den midlertidige løsningen for Forsvarsmateriell som Forsvarsdepartementet søker om unntak for, ikke vil kunne ivareta. Etter vår forståelse av løsningen gjelder det følgende: a) Bestemmelsene punkt 3.5 om rapportering til statsregnskapet: Forsvarsmateriell vil ikke kunne rapportere regnskapsopplysninger til statsregnskapet månedlig og ved årets slutt. Opplysningene vil i stedet inngå i Forsvarets rapportering. b) Bestemmelsene punkt 3.7 om betalingsformidling: Forsvarsmateriell vil ikke kunne opprette egne oppgjørs- og arbeidskontoer i tråd med kravene i punkt 3.7.1 (med henvisning til Finansdepartementets rundskriv R-104). I stedet vil Forsvarsmateriell benytte Forsvarets systemer og kontoer. Vi oppfatter at Forsvarsmateriell heller ikke vil kunne ivareta krav til autorisasjon av betalingsoppdrag, jf. bestemmelsene punkt 3.7.3, ettersom transaksjonene vil inngå i betalingsoppdrag som også inneholder transaksjoner som gjelder Forsvaret. I tillegg vil løsningen ikke kunne ivareta alle krav i Bestemmelsene punkt 3.4.3 til årsregnskapets innhold og oppstilling, med nærmere krav til oppstillinger i Finansdepartementets rundskriv R-114 (jf. vedlegg med SRS 1 oppstillingsplaner for resultatregnskap og balanse) og rundskriv R-115 (jf. vedlegg 1A oppstillingsplan for bevilgningsrapportering og vedlegg 2 oppstillingsplan for artskontorapportering). Bakgrunnen er at enkelte kontoer i regnskapet ikke lar seg splitte mellom de to aktuelle virksomhetene, verken teknisk eller ved hjelp av fagrapporter mv. Vi forstår informasjonen slik at dette gjelder et begrenset antall kontoer. Omfanget forutsetter at det blir etablert en løsning med en egen lønnsavregningsgruppe for FMA i Forsvarets lønnssystem. Avvikene omtalt i avsnittet over mht. splitting av kontoer innebærer at det heller ikke vil være mulig fullt ut å ivareta kravene i bestemmelsene punkt 4.4.3, bokstav a til e, til spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering og at rapporteringen i stedet må vurderes for begge virksomheter samlet. Endelig innebærer søknaden at både Forsvaret og Forsvarsmateriell benytter samme økonomisystem (med de begrensninger som pt. ligger i FIF 3.0), at krav i bestemmelsene punkt 4.3.1 til økonomisystemet ikke kan ivaretas. DFØ har ikke vurdert løsningen som det legges opp til for Forsvarsmateriell, opp mot andre regelverk enn regelverket for økonomistyring i staten (jf. at både rapportering av lønn og andre lønnsopplysningspliktige ytelser og for merverdiavgiftsregnskapet er omtalt i vedlegg til brevet av 11.12.2015). Eventuelle spørsmål og ønsker om unntak fra disse regelverkene må i stedet tas opp med virksomhetene som har forvaltningsansvaret for vedkommende område.
Side 4 av 5 4 Opplegget for Forsvarsmateriell som det søkes om midlertidig unntak for, innebærer noen klare avvik fra kravene i bestemmelser om økonomistyring i staten. Dette gjelder kravene til rapportering til statsregnskapet og til betalingsformidling, jf. omtale ovenfor i punkt 3. Det er også noen avvik når det gjelder krav til oppstilling av årsregnskapet og til spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering som følge av manglende mulighet for å splitte en del kontoer mellom Forsvaret og FMA. Samlet sett vurderer DFØ avvikene i utgangspunktet som ikke uvesentlige. I brevet av 7.3.2016 har Forsvarsdepartementet gitt tilleggsinformasjon om muligheter for å iverksette midlertidige tiltak for å avhjelpe omfang og konsekvenser av avvik fra kravene i bestemmelsene. Dette gjelder særlig for kravene til årsrapport med årsregnskap. Vi oppfatter de mottatte opplysningene slik at bruk av informasjon fra fagrapporter og etablering av en egen lønnsavregningsgruppe for FMA vil kunne ha særlig betydning i denne sammenheng. Ved vurdering av søknaden har DFØ, med utgangspunkt i det samlede omfanget av avvik fra kravene i regelverket, lagt vekt på at begge de berørte virksomhetene (Forsvarsmateriell og Forsvaret) er underlagt samme departement og fram til siste årsskifte inngikk i samme virksomhet. Det er videre lagt vekt på at alle transaksjoner som belastes kapittel og post og inngår i rapporteringen til statsregnskapet (bevilgningsregnskapet), kan splittes mellom de to virksomhetene (med unntak av konsernkonto og mellomværende med statskassen). Det er også lagt vekt på informasjonen i søknaden fra Forsvarsdepartementet om tiltak som skal iverksettes for å avhjelpe omfang og konsekvenser av avvik fra kravene i bestemmelsene. Direktoratet for økonomistyring gir på denne bakgrunn og med hjemmel i delegert myndighet etter reglement for økonomistyring i staten 3 første ledd, unntak fra deler av bestemmelsene punkt 3.4.2, 3.5, 3.7, 4.3 og 4.4.3 (i tråd med oversikten i punkt 3 ovenfor). Unntakene gjelder for regnskapsårene 2016 og 2017. Det forutsettes at Forsvarsmateriell fra og med regnskapsåret 2018 ivaretar alle de aktuelle kravene i økonomiregelverket. Det forutsettes videre at Forsvarsdepartementet i mellomliggende periode sørger for at det iverksettes tiltak som så langt som mulig begrenser omfanget av avvik fra regelverket og betydningen av disse for kvaliteten på de avlagte regnskapene (hensyn tatt til de tekniske begrensningene det foreløpig er ved FIF 3.0). Herunder må en løsning med en egen lønnsavregningsgruppe for Forsvarsmateriell i Forsvarets lønnssystem etableres så raskt som mulig. Videre må manuelle omposteringer som det ifølge søknaden er lagt opp til, skje på en slik måte at sporbarheten opprettholdes mellom dokumentasjon, spesifikasjoner og pliktig regnskapsrapportering. Ansvars- og myndighetsforhold mellom Forsvaret og Forsvarsmateriell må også være klargjort og nødvendige avtaler om tjenesteyting inngås mellom de to virksomhetene. Det forutsettes at begge virksomheter avlegger fullverdige årsrapporter med årsregnskap for 2016 og 2017, der informasjon om avvik fra økonomiregelverket og betydningen av dette for regnskapet fremgår. DFØ gir også tilsvarende unntak for Forsvarsmateriell som er gitt for Forsvaret i vårt brev til Forsvarsdepartementet av 4.1.2016 (vår ref 15/503-5). Det vil si at Forsvarsmateriell har unntak fra
Side 5 av 5 visse krav i SRS 17 Anleggsmidler ved etablering av åpningsbalanse. Vi viser til brevet av 4.1.2016 for nærmere omtale av hvilke krav unntaket gjelder for og betingelser som er stilt for unntaket. Vennlig hilsen Roger Bjerke avdelingsdirektør Erik Heen seksjonssjef Kopi: Riksrevisjonen Brevet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift