JUSSEN MÅ SLIPPE GREPET OM RUSEN Dop.prop. nr. 420 Om lov om økt verdighet og trygghet for mennesker med rusavhengighet. En tilråding fra Axel Hodnefjeld av 15.09.2017, forhåpentligvis godkjent i statsråd samme år. (Regjeringen Solberg II) Forferdelig tittel sier du? Ta heller en titt på dagens ruslovgivning. Å følge dette lovverket er like meningsløst som det ville vært å utforme en proposisjon til Odelstinget i dag. Men med ondt skal ondt fordrives. Dette er proposisjonen som aldri ble skrevet. Et umoderne oppgjør med en utdatert praksis. 1. GJELDENDE RETT 1.1 Lovgivningens Formål: Det narkotikafrie samfunn Lovgivers mål er først og fremst å tilstrebe et narkotikafritt samfunn. Av dette målet følger naturlig et forbud mot ulovlig omsetning av narkotika, men det har også vært ansett som nødvendig å forby narkotikabruk. 1.2 Gjeldende lovgivning: Europas strengeste «Narkotika» er et juridisk begrep lovgiver bruker for å skille mellom lovlige og ulovlige rusmidler. Narkotikaforskriften definerer hvilke stoffer som regnes som narkotika, jf. legemiddelloven 22. Dagens lovgivning oppstiller Europas høyeste strafferammer for narkotikalovbrudd. Bruk og besittelse av narkotika kan straffes med inntil seks måneder fengsel, jf. legemiddellovens 31 2. ledd jf. 24. Kjøp og oppbevaring av narkotika kan etter straffeloven 231 straffes med inntil to års fengsel. Rettspraksis viser at skillet mellom «besittelse» og «oppbevaring» går ved 1-2 brukerdoser, uavhengig av stofftype. Omsetning av narkotika kan straffes med lovens strengeste straff på 21 års fengsel jf. straffeloven 232. 18 STUD.JUR.
Legalisering: Å gjøre salg og bruk av et narkotisk stoff lovlig, typisk underlagt en form for statlig regulering. Avkriminalisering: Å oppheve lov eller forskrift som gir grunnlag for straff for bruk og besittelse av narkotika til eget forbruk. Odelstingsproposisjoner (Ot.prp.) ble frem til 2009 brukt av regjeringen til å foreslå nye lover, eller foreslå opphevelse eller endring av eksisterende lover. I dag kalles slike lovforslag for Stortingsproposisjoner (Prop. L) 1.3 Lovhistorie: Fra avskrekking til schizofreni Narkotikabruk ble først ulovlig da cannabis dukket opp i Norge på midten av sekstitallet. Allerede da erkjente Straffelovrådet at det å reagere på bruk og besittelse med forbud og straff «er utilstrekkelig til å løse vedkommendes personlige og sosiale problemer» og at «det overfor mange misbrukere først og fremst vil være behov for hjelpe- og støttetiltak». Likevel besluttet lovgiver å benytte straff som virkemiddel. Det ble lagt avgjørende vekt på å kunne «forme allmenhetens innstilling til slike giftstoffer». Hensikten med bruksforbudet var med andre ord å avskrekke befolkningen, og slik hindre at «narkotikaondet» skulle få fotfeste i Norge. Med årene som fulgte ble det narkotikafrie samfunn en stadig fjernere drøm. Narkotikabruken økte, og farligere stofftyper kom i omløp. Lovgiver svarte derfor med å doble straffen for bruk og besittelse, og innførte en ny besittelseskategori, oppbevaring, som kunne straffes med opptil to års fengsel. Målsettingen var fremdeles det narkotikafrie samfunn, og til denne målsetting fulgte naturlig en nulltoleranse for alle typer stoffbruk. På dette grunnlag så lovgiver ingen grunn til å strafferettslig skille mellom farlige og mindre farlige stoffer. De eskalerende strafferammene hadde bred støtte på Stortinget og i befolkningen. Å mene noe annet var politisk høyrisikospill. Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe vurderte på syttitallet først å gå imot regjeringens forslag om straffeskjerpelse, men snudde da det ble kjent at Kristelig Folkeparti planla å foreslå enda strengere straftalsmann Hanna Kvanmo skal da ha sagt «Æ fer enn regjeringen. Sosialistisk Venstrepartis har ikkje løst te å komme ut av den odelstingsdebatten og være bare halvparten så sterkt imot narkotika som han Kåre Kristiansen» (Red. anm.: Israel-venn, abortmotstander og KrF-formann 1975-1983). I 1976 kom den første stortingsmeldingen om narkotika. Den slo fast at «Misbruk av avhengighetsskapende stoff er et symptom og ikke noen klar avgrenset sykdomsenhet». Narkotikabruken ble forklart som et symptom på «familiemessige og sosiale problemer og derav følgende mistrivsel og mistilpasning». Narkotikabrukerne ble opplevd som asosiale og kriminelle, og den beste kuren mot avhengigheten ble antatt å være forbud og straff. Oslo politikammers narkotikaavdeling ble raskt den største i noen vestlig hovedstad, samtidig som en «særomsorg for legemiddel- og stoffmisbrukere» ble avfeid av Sosialdepartementet. Legeassistert rehabilitering (LAR), som allerede da var en anerkjent behandlingsform der rusavhengige ble avvennet med lovlige midler i samarbeid med en lege, ble ikke en gang nevnt i Stortingsmeldingen fra 1985. På nittitallet snur imidlertid stadig flere i narkotikaspørsmålet. Jusnestoren Johs. Andenæs, som selv var med på å utrede bruksforbudet på sekstiå avkriminalisere personlig bruk og besittelse. Å tallet, tar nå til orde for å senke straffenivået og først forsøke med straffemidler for å hindre at narkotikaen fikk fotfeste var fornuftig, mente Andenæs, men den etterfølgende straffeskjerpingen var ikke forsvarlig ettersom det narkotikafrie samfunn nå var blitt urealistisk. Til slutt var det HIV-epidemien og en drastisk økning i overdosedødsfall ved overgangen til STUD.JUR. 19
nittitallet som tvang staten til å tenke nytt. Norge begynte å dele ut gratis sprøyter for å hindre HIV-smitte i 1988, og så sent som i 1994 ble det satt i gang et prøveprosjekt for legeassistert rehabilitering, som inntil da hadde vært strengt forbudt. Straffelinjen forble imidlertid uendret. En gylden mulighet for lovendring meldte seg med sluttutredningen til Straffelovkommisjonen fra 2002. Kommisjonen hadde som oppgave å utrede en ny lov til avløsning fra straffeloven av 1902. Et flertall av kommisjonens medlemmer foreslo å avkriminalisere personlig bruk og besittelse. Forslaget ble begrunnet i flertallets syn på straff. De fremholdt at straffelovens formål måtte begrenses til å forhindre handlinger som skader andre eller setter andre i fare for skade. Et straffebud mot en handling som bare skadet gjerningspersonen stred derfor mot straffelovens formål, mente kommisjonen. Daværende justisminister Odd Einar Dørum (Venstre) likte sluttutredningen svært dårlig. Han uttalte raskt at avkriminalisering ikke kom på tale for hans regjering. Kort tid etter strakk han seg likevel så langt som til å instruere politiet om å «ikke løpe etter slitne misbrukere for å straffe dem». Åpne stoffscener som «Plata» ble slik godtatt ved stilltiende samtykke fra myndighetenes side. Straffeloven ble til slutt vedtatt i 2005 uten den foreslåtte avkriminaliseringen. I en senere odelstingsproposisjon forsvarte den rødgrønne regjeringen opprettholdelsen av lovgivningen ved å vise til narkotikabrukens indirekte skadevirkninger på samfunnets trygghet, samfunnsøkonomien og den avhengiges familie. I tillegg la departementet vekt på at en avkriminalisering ville gi et uheldig signal til unge mennesker om at narkotika ikke var skadelig. Avskrekkingsmålsettingen fra sekstitallet er her klart tilstede. 20 STUD.JUR.
Å bruke straffeloven til folkeoppdragelse er et misbruk av tvangsmakt. Norges første sprøytrom åpnet i Oslo i 2005. Her kunne tungt narkomane bruke narkotika straffefritt, med hjemmel i en midlertidig lov som ga kommunene anledning til å åpne slike rom. Formålet var å redusere overdosefaren. Sprøyteromsloven ble gjort permanent i 2009. Helseminister Bent Høie (Høyre) foreslo i 2016 at håndteringen av rusmiddelbruk skulle overføres fra justis- til helsesektoren. Da hadde Solberg I-regjeringen allerede forpliktet historiske 2,4 milliarder flere kroner til rusomsorg for perioden 2016-2020. Likevel vektlegger Høyre at «et fortsatt forbud mot bruk og besittelse av narkotika er et viktig normdannende tiltak». Forskjellen på behandlingen de rusavhengige får fra justis- og helsesektoren har sånn sett aldri vært større. I tillegg har den blå-blå regjeringen videreført en ordning med ruskontrakter som domfelte ungdommer kan inngå som «alternativ til straff». Kon- trakten innebærer en oppgivelse av privatliv i form av ett år med ukentlige urinkontroller under påsyn fra helsesøster, som dyttes inn i en politirolle. Bare 34 prosent av deltakerne greier å etterleve kontrakten. De som er så avhengige at de sprekker risikerer en fengselsstraff som, på tross av alle rettssikkerhetsprinsipper, er strengere enn den opprinnelige dommen. Er det slike ordninger, hvor lovens lange arm står med ris bak helsetjenestespeilet, som vi kan vente oss flere av i fire nye blå-blå år? Som oppsummering er det grunnlag for å hevde at Norge har utviklet en «schizofren» narkotikalovgivning. På den ene siden har vi skadereduserende praksiser som sprøyteromsordningen, og partier som deler Johs. Andenæs syn på «det narkotikafrie samfunn» som en skadelig utopi. På den andre siden har vi en nulltolerant lovgiver som holder fast på de strafferettslige virkemidlene som ble tatt i bruk i en tid da kampen for det narkotikafrie Norge ble prioritert foran alle andre hensyn. STUD.JUR. 21
STUD.JUR. 2. RETTEN SLIK DEN BØR VÆRE 2.1 Behovet for revisjon av narkotikalovgivningen En rekke forhold utmerker seg som grunnlag for lovendring. 2.1.2 Strid med alminnelig rettsoppfatning Tiden da befolkningen støttet gjeldende lovgivning er over. Til grunn for dette ligger en endret forståelse av hva som leder til narkotikamisbruk. Rusavhengighet blir i større grad sett på som et symptom på en sykdom, som derfor ikke skal medføre straffeansvar, men sosial og helsemessig bistand. Alminnelig rettsoppfatning harmonerer dermed ikke lenger med de strafferettslige bestemmelsene. 2.1.2 Strid med straffelovens formål Straff skal bare benyttes dersom hensynene som taler for veier tyngre enn hensynene som taler mot. Hensynet til individets frihet og verdighet veier tyngre enn hensynet til å verne moralske 22 STUD.JUR. følelser eller å hindre den avhengige i å skade seg selv. Straff bør derfor bare brukes overfor handlinger som skader andre eller setter andre i fare for skade. Straff bør heller ikke benyttes dersom ønsket resultat kan oppnås med mindre inngripende virkemidler. Ut fra denne formålsbetraktningen virker bestemmelsene i straffeloven å være formålsstridige. For ikke å utfordre den juridisk anerkjente betraktningen, men samtidig utelukke en avkriminalisering, har regjeringen vist til narkotikabrukens indirekte skadevirkninger. Skadevirkningene knyttes til at bruken kan føre til avhengighet av narkotika, som igjen fører til kriminelle handlinger. Et slikt premiss svekkes av det vide juridiske narkotikabegrepet, som også omfatter rusmidler med mindre avhengighetsskapende egenskaper enn alkohol. Dagens narkotikalovgivning svikter slik sett fordi den ikke greier å skille mellom rusmiddelbruk og skadelig misbruk.
STUD.JUR. FOTO: Kristine Koch Regjeringens argumentasjon reiser videre spørsmålet om hvor stor risikoen for indirekte skader må være for at en atferd skal kunne kriminaliseres. En rekke handlinger, som alkoholmisbruk, fjellklatring og gambling kan også medføre indirekte skade på familie og samfunn, uten at de av den grunn er kriminaliserte. Å straffe lovbruddene en avhengighet eventuelt kan føre til, som ordensforstyrrelse eller tyveri, og ikke handlingen som går forut for lovbruddene, er mer forenelig med straffelovens formål. Å kriminalisere en handling utelukkende for å avskrekke er også formålsstridig. Det finnes mange legitime måter å motvirke uønsket atferd på, men å bruke straffeloven til folkeoppdragelse er et misbruk av tvangsmakt. 2.1.3 Konsekvensene av gjeldende lovgivning Forbudslinjen koster Norge mer enn hva narkotikabruken gjør. Vi bruker milliarder av kroner på å håndheve en lovgivning som etter alt å dømme virker mot sin hensikt. I dag er én av tre innsatte fengslet for narkotikalovbrudd, og over halvparten av sakene som ble behandlet i rettsvesenet var narkotikarelaterte. På tross av denne intensive rettsforfølgingen har tilgjengelighet, utvalg og konsum mangedoblet seg de siste tiårene. Dagens ordning gir videre de organiserte kriminelle et monopol på verdens mest ettertraktede varer. Det er antatt at inntektene fra narkotikaomsetningen finansierer rundt halvparten av virksomheten til verdens kriminelle nettverk. Kriminaliseringen medfører også skadevirkninger for den domfelte, i form av stigmatisering og begrensninger i utdannings- og yrkesvalg som følge av straffeanmerkninger. Frykten for straff kan også avskrekke de som trenger hjelp fra å oppsøke helsetjenestene. Slik kan straff stride mot menneskeretten til helse. STUD.JUR. 23
Erfaringene fra Portugal, landet som valgte motsatt vei av Norge, er i denne sammenheng nyttig. I likhet med Norge slet også Portugal med overdosedødsfall på nittitallet. På det verste ruset én av hundre portugisere seg med heroin. Landet valgte da å avkriminalisere all personlig bruk og besittelse. Ressursene som tidligere ble brukt på straffeforfølgning ble omdisponert til helsesektoren. Femten år senere har Portugal tjue ganger færre overdosedødsfall pr. million innbygger enn Norge. Norge ligger på topp i Europa med 69,6 dødsfall. Gjennomsnittet er 17,3. 2.1.4 Svekket internasjonal lovgivning Et siste argument for statens strafferegime er at Norge bør overholde sine internasjonale forpliktelser. Folkerett er imidlertid et dynamisk rettsområde, og i dag ser det ut som om den internasjonale krigen mot narkotika går mot slutten. «The Commission on Narcotic Drugs» er FNs sentrale narkotikaorgan. Her sitter blant annet Kofi Annan og Thorvald Stoltenberg. Også de anbefaler en avkriminalisering. USA, som tidligere var global håndhever og premissleverandør for narkotikakrigen, snakker nå med innestemme i internasjonale fora. På føderalt nivå har landet fremdeles et narkotikaforbud, men flere delstater har vedtatt legalisering og avkriminalisering av en rekke stoffer. Landet har enda til gode å bli sanksjonert av verdenssamfunnet, som ikke lenger kan sies å være i konsensus rundt spørsmålet. 2.2. Foreslåtte lovendringer På bakgrunn av ovennevnte historiske gjennomgang og behovsvurdering tilrår jeg følgende: 24 STUD.JUR.
2.2.1. Full avkriminalisering av rusmiddelbruk Straffeloven 231 oppheves. Narkotikaforskriften oppheves. Legemiddelloven 23 første ledd, første komma oppheves. Til grunn for denne avkrimininalissringen ligger erkjennelsen av at alle rusmidler er farligere når de er ulovlige. 2.2.2 Differensiert ruslovgivning Et rusmiddelutvalg må oppnevnes, med mandat til å utrede reguleringsmodeller for alle rusmidler. Utredningens formål skal være å avgjøre hvilke reguleringer som best reduserer kriminalitet, helsemessig skadevirkning og tilgjengelighet for ukvalifiserte brukere. Stort skadepotensial må eksempelvis gi streng regulering. Samtidig må reguleringen være så liberal at de svarte markedene blir utkonkurrert. Alternativet i dag er at rusbrukere kontakter kriminelle miljøer som driver uregulert omsetning med uregulert tilgjengelighet og uforutsigbar kvalitet. Under følger et eksemel på en differensiert ruslovgivning som kan følge av en fagkyndig utredning. ILLUSTRASJON: Foreningen tryggere ruspolitikk 1. Lov om økt verdighet og trygghet for mennesker med rusavhengighet. Avkriminaliserer bruk av de mest skadelige og avhengighetsskapende rusmidler som ledd i legeassistert behandling (LAR) Avkriminaliserer all bruk av alle rusmidler i flerbruksrom, overvåket av helsepersonell (tidl. sprøyterom) 2. Lov om Terapimiddelverket a. Oppretter et statlig organ hvis formål er å distribuere terapeutiske rusmidler på resept. 3. Lov om Rusmiddelmonopolet [tidl. Vinmonopolet] a. Oppretter et statseid selskap hvis formål er å konkurrere ut illegale markeder gjennom omsetning av alle rusmidler med mindre eller tilsvarende skadepotensial som alkohol. 2.3. Utfordringen for de foreslåtte lovendringene Lovhistorien viser at den største motkraften til en ny narkotikalovgivning har vært tilbakeholdenhet fra våre folkevalgte. I vår nye regjering sitter Fremskrittspartiet, hvis manglende vilje til ruspolitisk nytenking bare slås av støttepartiet Kristelig Folke- STUD.JUR. 25
Når en sytti år gammel FrP-veteran er mer progressiv enn nåværende regjering, bør varsellampene blinke. parti, som er i parlamentarisk vippeposisjon. Disse partiene har et uttalt ønske om å øke straffene for narkotikalovbrudd, og er kritiske til ordninger som LAR-behandling og sprøyterom. Sammen kan de hestehandle Solberg II-regjeringen vekk fra retningen som et stortingsflertall mener er riktig vei ruspolitikken. KrFs og FrPs utdaterte ruspolitikk får kritikk fra uventet hold. Carl I. Hagen, som i sin storhetstid ville sende narkomane til eksil på Jan Mayen, har snudd helt etter å ha sett fordelene med heroinassistert behandling i Sveits. I dag ønsker han at holdningene i eget parti «må bekjempes». Når en sytti år gammel FrP-veteran er mer progressiv enn nåværende regjering, bør varsellampene blinke. Bevisbyrden for at forbud og straff ikke skader mer enn de hjelper ligger nå hos våre folkevalgte. Hittil er det bare rusreformtilhengere som har lagt fakta på bordet. Kanskje inntar FrP og KrF sine standpunkter mot bedre viten fordi de er redde for hvordan velgerne vil reagere dersom de støtter en avkriminalisering? Det er i så fall populisme av verste sort. Det gjør også ruslovgivningens fremtid usikker, ettersom de andre partiene på borgerlig side, Høyre og Venstre, i dag går i motsatt retning av sine samarbeidspartnere. Det som derimot er sikkert er at over 250 liv, en barneskole i antall, vil ende i overdose for hvert år ruslovgivningen ikke endres. Det er over 1000 medmennesker i løpet av en stortingsperiode. Spørsmålet blir i så fall om en slik indirekte skadevirkning kvalifiserer til fengselsstraff for de ansvarlige. KILDER: 1. Innstilling fra Straffelovrådet (1967) 2. St. meld. 13 (1985-86) 3, 5, 7, 8. Hauge, Ragnar. Avkriminalisering av narkotikabruk og den nye straffeloven (2011) 4. St. meld nr. 66. (1975-76) 6. Andenes, Johs. (1996). En mer human narkotikapolitikk? Rusmidler og veivalg. 9. Ot. prp. nr. 22 (2008-2009) 10. Høyres partiprogram 2017 11. Nafstad, Ester. Morgenbladet 01/17 12. Forarbeidene til Straffeloven 2005 (NOU 2002:4) 13. Er lik Oslo 2016 snart er det avleggs å straffe rusavhengige 14. Helsesidrektorates overdosestatisitikk 2017 26 STUD.JUR.