Justis- og beredskapsdepartementet via høringsportal Vår dato: Deres dato: Vår referanse: Deres referanse: 23.03.2017 03.03.2017 273-44258 17/1544 EP HEA/bj Høring: Forslag til forskrift om god kredittmarkedsføring Innledning Forslagene i utredningen innebærer innskrenkninger i avtalefriheten mellom selger og kjøper av varer og tjenester. Forslagene innebærer også innskrenkninger i hvordan selgere kan markedsføre varer og tjenester. Forslagene vil gjelde for blant annet ytere og formidlere av kreditt. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener det ikke er tilstrekkelig godtgjort at gjeldsproblemene i husholdningene har så nær sammenheng med markedsføring at adgangen bør innskrenkes. Det er dermed for stor usikkerhet ved om tiltakene faktisk vil virke slik de er ment. Mangelfull utredning gjør også at de negative konsekvensene for næringslivet ikke blir kjent. Uten tilstrekkelig utredning av EØS-rettslige spørsmål er det videre sannsynlig at forbudene vil være i strid med EØS-avtalen. Kreditt er en helt nødvendig tjeneste. Utgangspunktet for innskrenkninger bør derfor være en klar oppfatning av et problem som man kan regne med at vil bli løst helt eller delvis med de tiltakene som blir foreslått. Det går frem av mandatet for utredningen at "en betydelig andel av gjeldsproblemene i norske hushold er i dag knyttet til for høyt opptak av forbrukskreditter". Utrederen regner opp en del fakta og en del forutsetninger. 1 Den konkretiserer ikke de faktiske problemene i Norge, for eksempel hva problemene mer nøyaktig går ut på, hvor mange de angår og hvor stort omfang de har. I høringsbrevet er det "[d]en voksende gjeldsbelastningen i privat hushold" som gir "grunn til bekymring", og det er "særlig omfanget av kostbar forbrukskreditt som gir grunn til uro". Relevante opplysninger om omfanget av gjeldsproblemene kom frem i departementets høringsmøte 16. mars 2017. Beregninger fra Finans Norge viser at det er 0,2 prosent av husholdningene som kan regnes som "særlig sårbare" (etter nærmere kriterier). Forbrukerombudet omtalte misligholdsandelen for forbrukerkreditt som økende, men fortsatt "moderat". Det å legges til grunn at det er gjeldsproblemer i enkelthusholdninger som er det problemet forslagene er ment å løse. 1 Utredningen side 7-10.
Gjeldsproblemer utgjør store belastninger for både debitor selv og nærmeste omgivelser. I tillegg vil i praksis samfunnet i mange tilfeller måtte bruke ressurser på å avhjelpe problemene for enkeltpersoner. Vi understreker derfor at det er utelukkende positivt med tiltak for å forebygge og begrense opptak av gjeld som har slike konsekvenser. I Forbrukerombudets forslag, i utredningen, i stortingsvedtaket og i høringsbrevet legger man i større eller mindre grad til grunn at de individuelle gjeldsproblemene i Norge har sin årsak mer eller mindre i markedsføringen av kreditt. Av mandatet går det frem at markedsføring "kan" være et bidrag til gjeldsproblemer. En premiss i utredningen er at det er "nærliggende" at intens markedsføring "bidrager til" å øke nordmenns "lånelyst". 2 I Regjeringens "Strategi for boligmarkedet" er det angitt at forbrukskreditt blir markedsført i "stort omfang og tidvis på en aggressiv måte" og at markedsføringen "i enkelte tilfeller kan være egnet til å tilsløre de høye kostnadene". 3 Utrederen peker også på at reklamen gir forbrukerne kunnskap om særlig de dyre finansieringskildene. 4 Videre bidrar slik reklame blant annet sammen med "reklamer ved busstoppesteder til lånelysten og til at skabe en kultur af kredittagere ved at signalere, at det er «smart og sædvanligt» at låne til forbrug og at købe på afbetaling". 5 Utrederen skriver: [u]dover at det kan være vanskeligt at vurdere, hvornår markedsføringen tydeligt bidrager til at svække forbrugerens vurderingsevne, forekommer selv tilsyneladende små fordele at mindske forbrugerens fokus på kreditomkostningerne og gøre det vanskeligere for forbrugeren at vurdere, hvorvidt en aftale samlet set er fordelagtig. 6 Hun skriver at "[e]n mindre fordel for eksempel en biografbillet kan dog være ganske lokkende ved et mindre, men omkostningstungt forbrugslån." 7 Et av forslagene fra utrederen er begrunnet med "problemer i andre medlemsstater". 8 I et ferskt working paper fra OECD skriver de i innledningen blant annet: Having a better understanding of consumers decision-making processes and of the biases likely to influence their economic and financial decisions are key areas of interest to financial services policy makers, regulators and supervisors. Behavioural economics studies provide a body of knowledge on how people make non optimal economic decisions. By understanding what processes influence consumer behaviour, the harmful impacts of poor decision making by consumers and how to mitigate them can be 2 Utredningen side 8. 3 Strategien punkt 3.4.3. 4 Utredningen side 14. 5 Utredningen side 14. 6 Utredningen side 92. 7 Utredningen side 92. 8 Utredningen side 91. 2
incorporated into regulatory and supervisors practices to strengthen financial consumer protection. 9 At bedrifter driver markedsføring av hensyn til omsetningen er åpenbart. I hvilket omfang dagens markedsføring eller avtalevilkår er årsak til gjeldsproblemer er ikke vurdert eller analysert, andre mulige årsaker ser for eksempel ut til å være utelatt. En fullstendig og dekkende analyse av grunnlaget for hvorfor og hvordan forbrukere ender i gjeldsproblemer er likevel ikke mulig. Slik vi leser utredningen og øvrige bakgrunnsmateriale er årsakssammenhengen mellom markedsføring/avtalevilkår og gjeldsproblemer imidlertid ikke tilstrekkelig godtgjort til å kunne utgjøre begrunnelse for alle forslagene i utredningen. Uten tilstrekkelig kunnskap om sammenhengen mellom årsak og virkning øker risikoen for at man velger tiltak som ikke løser problemene. Feilregulering har selvsagt negative virkninger, i form av for eksempel endrede konkurranseforhold og bruk av ressurser til offentlig tilsyn. Nedenfor kommenterer vi deler av forslagene og utredningen nærmere. At vi lar være å kommentere øvrige deler av forslagene og utredningen betyr ikke at vi støtter dem. Vi omtaler heller ikke andre mulige tiltak, som ikke er en del av høringen. Kapitel 3. Den europæiske ramme Forholdet mellom forslagene og Norges EØS-rettslige forpliktelser er ifølge utredningen omtalt under de enkelte forslag i del II. Vi omtaler forholdet i det følgende. EU-domstolen har stadfestet at nasjonale begrensninger i friheten til markedsføring kan utgjøre en restriksjon på friheten til å tilby tjenester. Begrensninger i adgangen til markedsføring kan direkte påvirke adgangen til et tjenestemarked. Nasjonale tiltak som stenger for, eller hindrer eller vanskeliggjør adgangen til et marked, utgjør en restriksjon uavhengig av om tiltaket virker diskriminerende. I hvilken grad nasjonale bestemmelser utgjør en restriksjon iht. EØS-avtalen må i denne saken avgjøres ut i fra en konkret vurdering av hvert enkelt tiltak i forskriften og opp mot de relevante frihetene (primærretten). Dette er ikke gjort på en betryggende måte i utredningen. For forbudet mot visse tilleggsfordeler i form av fordeler i kundelojalitetsprogram (forslag til forskrift 1 andre ledd bokstav a)) synes dette ikke å være vurdert i det hele tatt. Vi er av den oppfatning at flere av de foreslåtte tiltakene utvilsomt utgjør en restriksjon. Et tiltak som utgjør en restriksjon er i utgangspunktet i strid med EØS-avtalen. Etter omstendighetene kan de rettferdiggjøres. Kort sagt må tiltakene tjene til å oppnå et legitimt formål, og tiltakene må gjøre dette i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet. Sistnevnte krever at tiltakene er egnet og nødvendig for å nå formålet, samt at det ikke medfører et uforholdsmessig inngrep i grunnfrihetene. 9 Behavioural economics and financial consumer protection, 2017, A. Lefevre and M. Chapman, OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No. 42, OECD Publishing, Paris. 3
Gjennomgående etterlyser vi en nærmere vurdering og analyse av egnede og mindre inngripende virkemidler. Herunder må det redegjøres og føres dokumentasjon for at slike virkemidler eventuelt ikke finnes, og at forslaget dermed er nødvendig for å oppnå formålet. Slik utredningen ligger nå er verken kravene til nasjonal begrunnelse, myndighetenes bevisbyrde eller dokumentasjonsplikt oppfylt. Fastsetter man forskriften risikerer man altså å påføre norske bedrifter EØS-stridige innskrenkninger i deres virksomhet. Kapitel 5. Forbrukerombudets forslag 1 Forbud mot rabatter og koblingssalg Forbrukerombudet foreslår et materielt forbud mot kredittavtaler og rabatter og koblingssalg ( 1). I begrunnelsen for forslaget er forbudet eksemplifisert med at en sofa ikke kan selges med 1 000 kroner i rabatt betinget av at kunden betaler med et bestemt kredittkort. Forslaget ser ut til å ramme tilsvarende situasjon der det er for eksempel bonuspoeng, og ikke kontantrabatt, som gis kunden. Et annet eksempel ser ut til å være den tilleggsfordel som består av forsikring knyttet til vare eller tjeneste som betales med kredittkort. En viktig innvending mot forslaget er de negative konsekvenser forslaget vil ha for bedriftene. Selgere av varer og tjenester og ytere og formidlere av kreditt har innrettet seg etter et eksisterende regelverk og har investert mye i å etablere ordninger. Forbudene som er forslått griper altså inn i innarbeidede forretningsmodeller for en rekke næringsdrivende. Konsekvensene er ikke utredet. Utrederen angir kort at forbudet "vil kunne ramme etablerede udbydere av sådanne [kreditprodukter]. Dette anses dog som en uundgåelig del af bestemmelsens formål". Utredningen har ingen antydninger eller antagelser om verdien og omfanget av rabatter og andre "bedre vilkår" bedriftene tilbyr. Utredningen omtaler heller ikke de markeder for varer og tjenester som vil bli berørt av et forbud eller de konsekvensene et forbud vil ha for disse markedene. Man vet ikke noe om hvordan bedrifter eller kunder vil opptre etter en eventuell innføring av forbudene. Uten noen analyse vet man altså ikke noe om hvordan et forbud vil virke inn på konkurranseforhold og prisdannelse i ulike markeder i Norge. Forslaget kan også føre til ulike konkurranseforhold mellom bedrifter som er omfattet av det norske regelverket i forhold til bedrifter som ikke trenger å etterleve regelverket. Det vil være er en klar konkurranseulempe for bedrifter som har mindre adgang til å markedsføre varer og tjenester, herunder kreditt, enn andre. Ikke noe av dette er berørt i utredningen. Utrederen mener for øvrig at forbudet vil "gøre lånemarkedet mere overskueligt". Forbudet "fremmer konkurrencen mellem flere udbydere" av kreditt, mener utrederen videre om forslaget. Det er ikke godtgjort hvordan et oversiktlig lånemarked med gode konkurranseforhold har betydning for (fortrinnsvis å redusere) lysten til å kredittfinansiere kjøp av varer og tjenester. Det er ikke er noe i veien for at debitor betaler tilbake kreditten umiddelbart etter at kreditten er tatt opp, jf. finansavtaleloven 55. De "alternative finansieringskilder" som utrederen peker på som alternativ til koblingssalg, står derfor åpne for debitor allerede i dag. 4
Kapitel 6. Andre mulige regler 4 Forbud mod brug af gaver, kundeloyalitetsprogrammer og spil Utrederen foreslår et forbud mot å tilby gaver, "fordeler i kundelojalitetsprogrammer" og spill ved markedsføring av kreditt ( 1 annet ledd bokstav a). Begrunnelsen for forslaget er blant annet at forbrukeren ellers kan komme til vektlegge annet enn selve kredittvilkårene ved vurdering av tilbud. Forslaget er oppgitt til å være et supplement til forslaget ( 1 første ledd) fra Forbrukerombudet. Mens forslaget fra Forbrukerombudet er å forby særlig fordelaktige vilkår ved salg varer og tjenester på kreditt, går utrederens forslag ut på å forby markedsføring av nærmere bestemte fordeler. Forbud mot markedsføring er langt på vei i realiteten et forbud mot å tilby slike vilkår det er snakk om. En del av begrunnelsen for forslaget er risikoen for at kunden benytter seg av kredittilbudet "alene" for å oppnå fordeler som ikke er knyttet til kreditten. Utrederen nevner selv gratis konsertbilletter til en valentinerkonsert og en gratis kake som fordeler som man ikke bør kunne markedsføre. Kinobillett er nevnt som en annen fordel som bør være forbudt å gi. Vi viser til de innvendingene vi har pekt på under omtalen ovenfor av Forbrukerombudets forslag til 1 første ledd. Kapitel 7. Forbrukerombudets tilsynskompetanse Etter forslaget vil Forbrukerombudet ha tilsynskompetanse når det gjelder reglene i forskriften. Å bruke ressurser på tilsyn med regler man ikke vet om vil virke er etter vår mening sløsing med ressurser. Behovet for ressurser til tilsyn er derfor et selvstendig argument mot å innføre regler som ikke er godt nok utredet. Kapitel 10. Økonomiske og administrative konsekvenser I forvaltningsloven 37 har Stortinget gitt regler for hvordan forvaltningen skal forberede forskrifter. Den gjeldende utredningsinstruksen er fastsatt av regjeringen og gjelder for utredninger etter 1. mars 2016. Det materielle innholdet er ikke særlig ulikt den tidligere instruksen. En utredning skal blant annet beskrive problemet, hva man vil oppnå og hvilke positive og negative virkningene de aktuelle tiltakene vil ha. Det fremgår av det vi har skrevet ovenfor at vi mener at saken ikke er godt nok utredet. Utredningsinstruksen er etter vår oppfatning klart ikke etterlevd. 5
Det er satt en høringsfrist som er for kort til at det er mulig å behandle saken grundig. Med den fristen som er satt, risikerer man at regjeringen fastsetter en forskrift på et grunnlag som fører til feilregulering. Det er ikke grunnlag for å fravike utredningsinstruksen punkt 3-3. Rett nok er utredningen lagt frem på Barne- og likestillingsdepartementets hjemmeside i oktober i fjor. Det står at "Regjeringen vil nå gå igjennom utredningen og vurdere om noen av forslagene til reguleringer bør følges opp med lovforslag". Det var derfor god grunn for omverdenen til å avvente regjeringens vurderinger, som man måtte anta ville ende opp i en ordinær høring. Det var for eksempel først 3. mars 2017 at det ble klart at regjeringen ser ut til å ikke ville involvere Stortinget. Annet De problemene som utredningen ser ut til å være rettet mot, gjelder forbrukere/husholdninger. Vi mener at kunder som ikke er forbrukere uttrykkelig må holdes utenfor en eventuell forskrift. For mange arbeidsgivere og arbeidstakere er bruk av kreditt en effektiv måte å organisere utlegg og refusjon av utlegg på, uten rentekostnad eller likviditetsulempe for noen av partene. I praksis er det en typisk 20-50 dagers rentefri betalingsutsettelse, som i denne perioden kan motta refusjon fra arbeidsgiver. Det er arbeidsgiver som har den reelle interessen i vilkårene i kredittforholdet. Utredningen omtaler ikke dette direkte, men det går frem i de fleste av vurderingene at det er forbrukere som skal beskyttes. Vi mener at forskriften som er foreslått ikke kan gjelde markedsføring når det er næringsdrivende som er reell debitor i kredittforholdet. En eventuell forskrift må skjelne tydelig mellom de mulig ulike fasene i opptak av kreditt. I forslaget til 1 er det for eksempel referert til "[i]nngåelse av kredittavtale" og "utnyttelse av en allerede inngått rammeavtale", uten at det er tydelig hvilke av begrepene i finansavtaleloven 44a det er ment å vise til. Utstedelse av et kredittkort vil i seg selv ikke innebære at det oppstår noe gjeld, det skjer eventuelt senere, hvis kreditten faktisk blir benyttet. Det samme kan gjelde ved innvilgelse av kreditt i form av kassekreditt. I andre tilfeller vil det bli etablert og oppstå et gjeldsforhold samtidig med at varer eller tjenester betales eller ved at penger utbetales til låntaker. For øvrig mener vi at det vil være misvisende å gi forskriften tittelen "god kredittmarkedsføring" når den etter forslaget utelukkende inneholder forbud. Departementet er kjent med at Finans Norge og Finansieringsselskapenes Forening har utarbeidet et bransjenorm for markedsføring av kredittkort og forbrukslån. Bransjenormen inneholder flere av de tiltakene som er foreslått av Forbrukerombudet og av utrederen. Som nevnt mener vi at utredningen ikke uten videre godtgjør at det er sannsynlig at tiltakene faktisk vil virke. Når det er innført en bransjenorm mener vi at man bør vente med å fastsette forskrift på området inntil bransjenormen har vært i funksjon en periode. Da vil man kunne vurdere om tiltakene faktisk har effekt. 6
Vi viser også til høringsuttalelser fra landsforeninger i NHO-fellesskapet. Vennlig hilsen NÆRINGSLIVETS HOVEDORGANISASJON Næringspolitisk avdeling Næringsjuridisk enhet Halvor E. Sigurdsen fagleder Ingeborg Djupvik advokat 7