Forvaltningsrevisjon Bergen kommune Investeringsprosjekter Prosjektplan/engagement letter April 2017
«Forvaltningsrevisjon av investeringsprosjekter» April 2017 Prosjektplan utarbeidet for Bergen kommune av Deloitte AS. Deloitte AS Postboks 6013 Postterminalen, 5892 Bergen tlf: 51 21 81 00 www.deloitte.no Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited
Innhold 1. Formål og problemstillinger 4 1.1 Bakgrunn 4 1.2 Formål og problemstillinger 4 2. Revisjonskriterier 5 2.1 Innledning 5 2.2 Krav i lov og forskrift 5 2.3 Prinsipper for prosjektstyring 5 2.4 Kommunale reglementer og vedtak 7 3. Metode 8 3.1 Dokumentanalyse 8 3.2 Intervju 8 3.3 Utvalgte investeringsprosjekt 8 3.4 Verifisering og høring 8 4. Tid og ressursbruk 9 4.1 Nøkkelpersonell 9 4.2 Ressursbruk 9 Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited
1. Formål og problemstillinger 1.1 Bakgrunn Deloitte har i samsvar med bestilling fra kontrollutvalget (sak 17-17) utarbeidet en prosjektplan for forvaltningsrevisjon av investeringsprosjekter. Revisjonen vil omfatte Byrådsavdeling for finans, innovasjon og eiendom. 1.2 Formål og problemstillinger Formålet med forvaltningsrevisjonen er å undersøke hvordan Bergen kommune sikrer kvalitet og effektivitet i styringen av investeringsprosjekter. I bestillingen fra kontrollutvalget fremgår det at undersøkelsen skal gjennomføres med utgangspunkt i 3 5 investeringsprosjekter i Byrådsavdeling for finans, innovasjon og eiendom. Med bakgrunn i formålet er det utarbeidet følgende problemstillinger som vil bli undersøkt: 1. Har byrådsavdeling for finans, innovasjon og eiendom tilfredsstillende rutiner for styring av investeringsprosjekt? Herunder: a. Er ansvar og oppgaver for investeringsprosjekter klart fordelt? b. Er det utarbeidet retningslinjer og rutiner for planlegging, gjennomføring, oppfølging og rapportering av prosjekt? c. Er det satt krav til prosjektorganisering med klare rolle- og ansvarsforhold? d. Er det etablert rutiner for kvalitetssikring i alle faser av investeringsprosjekter? e. Er det etablert retningslinjer for utarbeidelse av risikoanalyser av prosjekt? f. I hvilken grad angir vedtatte prosjektmandater tydelige rammer for prosjektgjennomføringen, blant annet med hensyn til prosjektomfang, mål og konseptvalg? 2. Er investeringsprosjekt gjennomført i henhold til kommunale retningslinjer og krav til god prosjektstyring? Herunder: a. Har det vært tydelig fordeling av roller og ansvar i investeringsprosjektet? b. Er det utarbeidet realistiske kalkyler for prosjektene og er kalkylene blitt oppdatert ved endrede forutsetninger? c. Er det gjennomført risikovurderinger av ulike kontraktsalternativer, valg av tekniske løsninger, kostnadsoverslag og gjennomføringsperiode? d. I hvilken grad er det samsvar mellom vedtatte og gjennomførte prosjektløsninger, blant annet med hensyn på omfang og konseptvalg? e. I hvilken grad er prosjektregnskapene benyttet i styringen av prosjektene? f. I hvilken grad er endringer og avvik fulgt opp i prosjektene? 3. Har rapporteringen til byrådsavdelingen vært tilstrekkelig for å sikre en tilfredsstillende styring av investeringsprosjektene? a. I hvilken grad er endringer og avvik i prosjektene rapportert? b. I hvilken grad er det rapportert om fremdrift og kostnadsutvikling i prosjektene? 4
2. Revisjonskriterier 2.1 Innledning Innsamlede data vil bli vurdert opp mot revisjonskriterier i form av lover, regelverk og relevante kommunale vedtak og retningslinjer. Kriteriene er utledet fra autoritative kilder i samsvar med kravene i gjeldende standard for forvaltningsrevisjon. 1 Revisjonskriterier vil bli utledet med fokus på styringsinstrukser, prosedyrer og andre retningslinjer som er spesielt aktuelle for investeringsprosjekter i Bergen kommune. 2.2 Krav i lov og forskrift Internkontroll og budsjettering I kommuneloven, 20, pkt. 2 går det frem at kommunerådet har ansvar for at saker er forsvarlig utredet før de legges frem for behandling i folkevalgte organ: «Kommunerådet. skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at de vedtak som er truffet blir iverksatt. Kommunerådet. skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll» Bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer, jfr. Kommuneloven 47: «Kommunestyrets ( ) bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dette gjelder ikke for utbetalinger kommunen ( ) er rettslig forpliktet til å foreta, jf. 46 nr. 1 tredje punktum. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen, kommunerådets leder ( ) gi melding til kommunestyret ( ). Får kommunestyret ( ) melding etter nr. 2 foran, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet.» I forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) er det i 10 stilt følgende krav til budsjettstyring: «Administrasjonssjefen, eventuelt kommunerådet, skal gjennom budsjettåret legge fram rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen eller kommunerådet finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret eller fylkestinget foreslås nødvendige tiltak.» 2.3 Prinsipper for prosjektstyring Grunnleggende prinsipper for prosjektgjennomføring kan utledes fra teori og standarder. I denne forvaltningsrevisjonen vil ISO-standardene «Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekt» 2 og «Ledelsessystemer for kvalitet» 3 benyttes som revisjonskriterier. Et tilfredsstillende prosjektstyringssystem forutsettes blant annet å inneholde følgende elementer: - «Planleggingen og koordineringen må omfatte hele prosjektet. 1 RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon 2 NS-ISO 10006:2003 Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekt. Dette er en norsk utgave av en internasjonal standard som er en del av den overordnede rammen Systemer for kvalitetsstyring. 3 NS-EN ISO 9001:2015: Ledelsessystemer for kvalitet - Krav. 5
- Veldefinerte og omforente styringsprinsipper må benyttes gjennom hele prosjektet. - Problemer i prosjektgjennomføringen må kunne identifiseres så tidlig som mulig. - Prosjektstyringssystemet må være slik utformet at det gir grunnlag for god kommunikasjon på alle nivåer i prosjektorganisasjonen. - Informasjonsmengden prosjektet produserer må være i tråd med det behov som eksisterer på ulike nivåer på informasjonsmottakersiden. - Rapportering av forbruk av ressurser må skje med den frekvens som er nødvendig etter hvert som prosjektet går fremover. - Avviksrapporteringen må være slik at den lett kan bidra til konkrete handlinger.» 4 Nedenfor er det konkretisert hvordan kravene i teori og standarder for prosjektstyring inngår i hovedfasene i prosjektgjennomføringen. Prosjektstyringssystem Et godt prosjektstyringssystem vil danne grunnlag for profesjonell og standardisert prosjektstyring. Styring av investeringsprosjekt omfatter aktiviteter og prosesser både i den kommunale organisasjonen og i en funksjon eller grupper spesielt opprettet for prosjektet. De ulike fasene i prosjektet er definert som prosjektinitiering, planlegging, gjennomføring og avslutning. Styringssystemet bør inneholde retningslinjer for oppfølging i de ulike fasene i prosjekter og prosedyrer/rutiner og sjekklister for å sikre at aktiviteter blir gjennomført som forutsatt. Videre er det viktig at kommunen legger til rette for at ansatte får opplæring i bruk av prosjektstyringssystemet, og sørger for at systemet gjennomgående blir benyttet ved gjennomføring av prosjekt. I følge NS-ISO 10006 skal det ved start av enkeltprosjekt utarbeides en kvalitetsplan for prosjektet som beskriver aktiviteter og ressurser som er nødvendige for å nå prosjektets mål. Initiering/planlegging I forprosjektfasen er det viktig å klargjøre målet med prosjektet. I byggeprosjekt vil den overordnede målsetningen være å realisere byggeprosjektet. Mer spesifikke mål for et prosjekt kan være knyttet til kvalitet, teknikker for utføring, tidsfrist, økonomisk ramme m.v. Økonomiske rammer må bygge på kostnadsoverslag som er realistiske, der det er tatt hensyn til alle kostnader og gjort påslag for usikkerhet knyttet til prosjektforutsetninger o.l. Det bør være en periodisk gjennomgang av framdriftsplanen for prosjekt, og eventuelle avvik fra fremdriftsplanen bør identifiseres og vurderes. 5 Planleggingen skal inneholde en risikovurdering, og det bør være etablert system eller rutiner for å overvåke risikoen i hele prosjektperioden. Av ISO-standarden går det fram at: «Identifisering av risiko bør ikke bare ta i betraktning risiko ved kostnader, tid og produkt, men også risiko på områder som produktkvalitet, trygghet, pålitelighet, profesjonelt ansvar, informasjonsteknologi, sikkerhet, helse og miljø. [...] All identifisert risiko bør vurderes. Ved denne vurderingen bør det tas hensyn til erfaringer og historiske data fra tidligere prosjekter. [...] Resultatene fra alle analyser og vurderinger bør registreres og kommuniseres til relevant personell.» 6 Gjennomføring Senest ved start/gjennomføring av et prosjekt må det være vedtatt en prosjektorganisering med klare ansvarsforhold og rapporteringslinjer. Det bør også være gjort nødvendige avklaringer om framdriftsplan og vesentlige kontrakts- og avtaleforhold. I samsvar med byggherreforskriften har prosjektledelsen ansvar for regelmessig oppfølging av prosjektet, blant annet ved å gjennomføre møter med leverandører. Det bør også være etablert rutiner for å behandle og godkjenne eventuelle tilleggsarbeid. 4 Westhagen (2003), gjengitt i Jessen (2005):301 5 NS-ISO 10006:2003, avsnitt 7.4.5 6 NS-ISO 10006:2003, avsnitt 7.7.2 og 7.7.3 6
Prosjektledelsen må ha oversikt over regnskapet for prosjektet og overvåke framdrift og kvalitet. Som et ledd i oppfølgingen bør prosjektledelsen ha fokus på avvik og årsaker til avvik. Hensikten med et avviksrapporteringssystem er å kunne iverksette tiltak på et tidligst mulig tidspunkt for å kunne gjøre nødvendige justeringer i prosjektet og ta høyde for konsekvensene av avvik. Det bør også være etablert rutiner for rapportering fra prosjektledelsen til ledelsen i kommunen og til politiske organ. 2.4 Kommunale reglementer og vedtak Bergen kommunes økonomireglement og fullmakter som gjelder investeringsprosjekter, inkludert budsjettering, vil bli benyttet som revisjonskriterier i forvaltningsrevisjonsprosjektet. Eventuelle andre relevante kommunale reglementer, retningslinjer og vedtak kan også bli benyttet som revisjonskriterier. 7
3. Metode Deloitte utfører forvaltningsrevisjon i samsvar med gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001) og kvalitetssikring er underlagt kravene til kvalitetssikring i Deloitte Policy Manual (DPM). Revisjonen foreslår at det samles inn data til forvaltningsrevisjonsprosjektet ved hjelp av dokumentanalyse, case-studier og kvalitative intervju. 3.1 Dokumentanalyse Revisjonen vil innhente styringsdokumenter fra Byrådsavdeling for finans, innovasjon og eiendom, samt informasjon om systemer og vedtak knyttet til den overordnede prosjektstyringen og til enkeltprosjekter som skal undersøkes. Andre aktuelle dokumenter vil være interne retningslinjer, prosjekthåndbok, prosjektplaner, handlingsplaner, maler, prosedyrebeskrivelser m.m. som er relatert til kommunens gjennomføring av investeringsprosjekter. Disse dokumentene vil bli benyttet både som bakgrunnsinformasjon, og som data til bruk i analyse av prosjektstyringen i byrådsavdeling for finans, innovasjon og eiendom. 3.2 Intervju For å få utfyllende informasjon om prosjektstyringen vil det være aktuelt å gjennomføre intervju med ledere ved Byrådsavdeling for finans, innovasjon og eiendom og personell som er sentrale i undersøkte prosjekter. Vi vil intervjue til sammen 10-14 personer. 3.3 Utvalgte investeringsprosjekt Revisjonen vil, basert på de kriteriene som er angitt, gjøre et utvalg av tre til fem investeringsprosjekter som vil bli undersøkt nærmere. Utvalget vil omfatte ulike typer prosjekt som ikke har vært omfattet av tidligere revisjoner. Formålet vil være å undersøke hvordan prosjektstyringen har fungert og hva som kan være årsaker til eventuelle avvik fra fastsatte mål for prosjektene. Ved gjennomgang vil det være fokus beslutningsgrunnlag, risikoforhold, kalkyler og prosjektregnskap, samt hvordan endringer og avvik er håndtert i prosjektene. 3.4 Verifisering og høring Utkast til rapport vil bli sendt til kommunen for verifisering og uttalelse. Kommunen vil få anledning til å verifisere datadelen i rapporten og vil bli oppfordret til å gi en uttalelse til de vurderinger og forslag til tiltak som følger av rapporten. Kommunens uttalelse vil bli vedlagt endelig rapport. 8
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.no for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies; Deloitte AS, providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and legal services. 2017 Deloitte AS 10