TILSYNSRAPPORT Deltakeres rett til helårig introduksjonsprogram på full tid Trondheim kommune 15. januar 2017 1
Innhold Innhold... 2 1. Tilsynets tema og formål... 3 Formålet med tilsynet... 3 Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn... 3 Forholdet til kommuneloven... 3 Begreper... 4 Tema for tilsynet - kontrollområder... 4 2. Gjennomføring av tilsynet... 5 3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 6 4. Tilsynets hovedtemaer... 8 4.1 Tilsynstema 1 Helårig program... 8 Rettslig grunnlag... 8 Observasjoner og vurderinger... 8 Konklusjon... 9 4.2 Tilsynstema 2 Ferier og høytidsdager... 9 Rettslig grunnlag... 9 Observasjoner og vurderinger... 9 4.3 Tilsynstema 3 Introduksjonsprogram på full tid... 10 Rettslig grunnlag... 10 Observasjoner og vurderinger... 11 Konklusjon... 12 4.4 Tilsynstema 4 Programtidens rammer og individuell tilpasning... 12 Rettslig grunnlag... 13 Observasjoner og vurderinger... 13 Konklusjon... 14 5. Retting av lovstridige forhold... 15 Tilsynstema 3 Introduksjonsprogram på full tid?... 15 Tilsynstema 4 Programtidens rammer og individuell tilpasning?... 15 6. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet... 15 Rettingsarbeid etter tilsynet... 15 Klagerett... 16 Vedlegg 1 - Oversikt over innhentet dokumentasjon... 17 2
1. Tilsynets tema og formål Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag etter tilsyn med Trondheim kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne i lovens ordninger vil brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser i strid med lovens målsetting. Lovbrudd vil også kunne ha negative samfunnsmessige konsekvenser ved at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket. Dermed tar det lengre tid før den enkelte blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere sosialhjelp. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de menneskelige ressursene nyankomne innvandrere har med seg. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven, og dermed til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven 24. Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. I tillegg gjelder reglene i forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd. Selv om fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. 3
Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Før det gis pålegg skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Begreper Disse begrepene kan brukes i Fylkesmannens konklusjon: Brudd på regelverket (lovbrudd) er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i lov eller forskrift eller gitt i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Tema for tilsynet - kontrollområder Oppdraget med dette tilsynet er gitt Fylkesmannen som et embetsoppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (resultatområde 47.5). Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårig og på full tid, jf. introduksjonsloven 4 (2). Innenfor dette tema er det vurdert fire kontrollområder: 1. Helårig program 2. Ferier og høytidsdager 3. Program på full tid 4. Deltakelse på heltid De rettslige krav til kommunen er gjengitt i omtalen av hvert kontrollområde. Vi viser i denne forbindelse til BLDs rundskriv Q-12/2015. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har utgitt en tilsynsinstruks for dette tilsynet, som på enkelte punkter utfyller rundskrivet. 4
2. Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført slik: Mars 2016 Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn, med frist 22. april for innsending av dokumentasjon Mai September November Desember Januar 2017 Mottak og gjennomgang av dokumentasjon fra kommunen. Innhenting av tilleggsinformasjon og av enkeltsaker som dokumenterer kommunens praksis på område Innhenting av tilleggsinformasjon og gjennomføring av møte med medarbeidere i kommunen. Utarbeidelse av foreløpig rapport. Frist for tilbakemelding fra kommunen 15. januar. Statusmøte med Trondheim kommune 10. januar Utarbeidelse av endelig tilsynsrapport Frist for retting 31. mars Avslutning av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens vurderinger er kommunens egenerklæring tilsendt dokumentasjon samtaler med ledere på INN og EVO, og medarbeider i rådmannens fagstab gjennomgang av tre enkeltsaker Se oversikt i vedlegg 1 til denne rapporten. Fylkesmannen gjennomførte i januar 2017 et statusmøte med ledere i Enhet for voksenopplæring, Kvalifiseringssenteret og rådmannens fagstab. Her ble Fylkesmannen orientert om skriftliggjøring/videreutvikling av en del av rutiner som var omtalt i foreløpig tilsynsrapport. I tillegg fikk vi overlevert en del tilleggsdokumentasjon. Konklusjonene i denne endelige tilsynsrapporten er oppdatert i forhold til dette. Konklusjonene i denne rapporten er et uttrykk for hva tilsynsmyndigheten har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. 5
3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Trondheim kommune har hatt en sterk økning i antall bosatte flyktninger i de senere årene. Ifølge tall fra Integrasjons- og mangfoldsdirektoratet, IMDi bosatte kommunen 314 flyktninger i 2014. I 2016 ble det bosatt 508 personer, og i tillegg har det vært 99 familiegjenforeninger (tall fra kommunen per 31.12.16). For 2017 har IMDi anmodet kommunen om å bosette 460 flyktninger. I følge kommunens delegasjonsreglement er ansvaret for introduksjonsordningen lag til Kvalifiseringssenteret for innvandrere INN, mens ansvaret for norskopplæringen for voksne innvandrere er lagt til Enhet for voksenopplæring EVO. Enhet for voksenopplæring er dermed den viktigste innholdsleverandøren i et program som Kvalifiseringssenteret har hovedansvar for. Kvalifiseringssenteret ledes av et lederteam bestående av leder og to fagledere. Enheten er delt i 9 seksjoner med ansvar for ulike delelementer av bosetting og kvalifisering av flyktninger. Det har vært en kraftig økning i antall deltakere i kommunens introduksjonsprogram i de senere årene, og per 1. januar 2017 er tallet cirka 700 deltakere. I 2014 sendte rådmannen i Trondheim kommune, kommunaldirektør for helse og velferd et brev til ledelsene i INN og EVO. Her vises det til at målinger av deltakernes introduksjonsprogram har vist at lovens krav omfang ikke er oppfylt for alle deltakerne. Enhetene svarte på dette brevet i januar 2015, og fastsatte kort- og langsiktige tiltak for å ivareta lovkravene. Blant tiltakene som var listet opp er: 6 Egne klasser på EVO for deltakere i introduksjonsprogrammet Mulighet for hyppigere/fleksibel oppstart i norskopplæringen Heldags «Startkurs» i regi av INN for deltakere som starter i program Tettere samarbeid mellom lærere på EVO og programrådgivere på INN Kommunen startet en ny prosess for evaluering av sitt system for bosetting og kvalifisering av flyktninger i 2016. Dette skjedde i forbindelse med at det lagt frem en politisk saksutredning for økt bosetting av flyktninger. Saksutredningen tar opp følgende tema: Bosettingsfasen og flyktningers behov for kommunale tjenester Økt deltakelse i arbeidslivet Bosetting og kvalifisering av enslige mindreårige Når det gjelder introduksjonsprogrammet, foreslås det et måltall på 55 % overgang til arbeid og/eller utdanning etter endt programtid (21 måneder i snitt). Innen ett år etter endt program, og overføring til NAV, skal total 70 % av de bosatte flyktningene være i arbeid og/eller utdanning. For å oppnå økt måloppnåelse, er det valgt flere satsingsområder: Tidlig praksis, gjennom tiltak i regi av «INNsats»-tjenesten Tettere samarbeid med næringslivet om språk- og arbeidspraksis Samarbeid med NAV om selvforsørgelse som langsiktig mål Samarbeid med NTNU om flyktninger med akademisk bakgrunn Samarbeid med frivillige organisasjoner om tiltak i programmet
Rådmannen i kommunen har lagt fram en handlingsplan for økt bosetting av flyktninger i 2016. Her er det spesifisert hvilke instanser som har ansvar for gjennomføring av prioriterte tiltak. Kommunen opprettet i 2016 tjenesten «INNsats» som en del av Kvalifiseringssenteret. Denne tjenesten bidrar med praksisplasser, hovedsakelig i startfasen av programmet, slik at målet om et heltidsprogram kan oppfylles. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap skjer i all hovedsak i regi av Enhet for voksenopplæring EVO. Det er utarbeidet et notat som viser viktige rutiner for samarbeid med kvalifiseringstjenesten på leder- og saksbehandlernivå. Det foreligger en samarbeidsavtale med NAV fra 2016 om overføring av deltakere til NAV i sluttfasen av introduksjonsprogrammet. 7
4. Tilsynets hovedtema 4.1 Tilsynstema 1 Helårig program Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: Kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er 47 uker i året Rettslig grunnlag Det følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogram 6-2 at det for hvert kalenderår skal fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Hvor norskopplæring er lagt til skoler som følger 190 dagers skolerute, har kommunen plikt til tilby kvalifiserende tiltak i skolens ferier. Tiltakene skal være i samsvar med introduksjonslovens formål ( 1), altså styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og bidra til deres økonomiske selvstendighet. Kommunen kan i skolens ferier tilby tiltak som f.eks. opplæring i samfunnskunnskap eller tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program. Deltakerne kan også ha sommerjobb i ferien, jf. omtalen av muligheten for å legge ordinært arbeid inn i programmet. I følge introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at tjenester etter loven er i samsvar med krav som er fastsatt i loven. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Observasjoner og vurderinger Dokumentene som er gjennomgått i forbindelse med tilsynet viser at det mest omfattende tiltaket i introduksjonsprogrammet i Trondheim kommune er opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Opplæringen følger kommunens skolerute over 190 dager (38 uker), og undervisningen strekker seg over 17 uker i høsthalvåret og 24 uker i vårhalvåret, totalt 41 uker. Egenerklæringer fra kommunen og samtale med ansatte i Kvalifiseringssenteret viser at det oppleves som utfordrende å sikre alle deltakere i introduksjonsprogrammet med kvalifiserende tiltak i voksenopplæringens ferieperioder (høstferie, juleferie, vinterferie, påskeferie, sommerferie utenom ferien). I følge egenerklæringer fra kommunen, har ikke alle deltakere et tilbud om kvalifiserende tiltak i voksenopplærings ferieperioder. Kommunen har utarbeidet en plan for sommertiltak 2016, som er innsendt i forbindelse med tilsynet. Den viser en rekke ulike tiltak, der ulike målgrupper er spesifisert. Flere tiltak har imidlertid et timeomfang under 7,5 timer daglig, og det er ikke spesifisert om tiltaket utløser et for- og/eller etterarbeid for deltakeren. (I slike tilfeller er et timeomfang på 6 timer tilstrekkelig for å fylle lovkravet om daglig omfang, se rundskriv G-01/2016, pkt. 4.2.). I de enkeltsakene som er gjennomgått i forbindelse med tilsynet er det ikke alltid synliggjort hvilke aktiviteter deltakeren skal ha i en ferieperiode. På denne måten kan det være vanskelig å fastslå om introduksjonsprogrammet til en deltaker har det årlige omfanget på 47 uker som er fastsatt i loven. Vi viser i denne forbindelse til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonslovens 28. 8
Kommunen har i 2016 opprettet tjenesten INNsats, som skal bidra til at deltakere har kvalifiserende aktiviteter i perioder der det ikke er undervisning i regi av EVO. Se nærmere omtale av tiltaket under rapportens pkt. 4.3. Kommunen har i januar 2017 lagt fram en ny rutine for et helårig introduksjonsprogram. Den beskriver nærmere hvordan deltakere skal informeres om kravet om et helårig program. Den beskriver også hvordan deltakere skal tildeles tiltak i voksenopplæringens ferieperioder og på fridager. Rutinen skal implementeres i løpet av våren 2017. Konklusjon Kommunens praksis når det gjelder å tilby et introduksjonsprogram som er 47 uker i året, er i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. 4.2 Tilsynstema 2 Ferier og høytidsdager Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: 9 Deltakerne i introduksjonsprogrammet har ferie i opptil 25 virkedager, dvs. 5 uker ferie i året. Deltakerne i tillegg får fri alle årets bevegelige hellig- og fridager. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke, i tillegg får fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider Rettslig grunnlag For hvert kalenderår skal det fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri i alle årets bevegelige hellig- og fridager. Dette følger av forskriften 6-1, hvor dagene er listet opp. Deltakere som ikke tilhører Den norske kirke, har i tillegg rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Den enkelte har rett til introduksjonsstønad i ferien. Den enkelte kommune bestemmer når feriedagene skal avvikles. Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferier i fem uker, eller de kan gi noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske, og det resterende om sommeren. Kommunen bør utarbeide et feriereglement, og på denne måten kommunisere praksisen sin tydelig, slik at det skapes forutsigbarhet for deltakerne, i tillegg til at alle deltakerne behandles likt. Observasjoner og vurderinger I følge Trondheim kommunes egenerklæring avvikler deltakerne i introduksjonsprogrammet sin hovedferie i ukene 27-30. Kommunen informerer deltakerne muntlig og skriftlig om hvordan ferieavviklingen er organisert. Regler for ferier, helge- og høytidsdager er en del av deltakerens fraværsreglement. Kommunen har i januar 2017 skriftliggjort ferier i introduksjonsprogrammet som en egen rutine. I følge egenerklæringen fra kommunen har deltakerne tidligere hatt fri også i voksenopplæringens jule- og påskeferie. I påskeferien 2015 var det 3
undervisningsfrie dager, og i juleferien samme året var 8 undervisningsfrie dager, noe som totalt 31 dager ferie for ferieåret 2015. I følge kommunens egenerklæring gis deltakere som ikke hører til Den norske kirke fri i opp til 2 virkedager i forbindelse med religiøse høytider til. Dette er fastsatt i kommunens interne rutine, og deltakerne blir informert om dette gjennom fraværsreglementet. I de enkeltsakene som er oversendt i forbindelse med tilsynet, var den enkelte deltakers ferieavvikling ikke dokumentert. I den skriftliggjorte rutinen om ferier omtalt ovenfor, er det nå fastsatt hvordan deltakeres ferieavvikling skal registreres i kommunens fagsystem for introduksjonsprogrammet. På denne måten sikres det at antallet feriedager ikke overstiger det maksimalt tillatte antall på 25 i året. Konklusjon Trondheim kommune praktiserer reglene om ferie og høytidsdager i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. 4.3 Tilsynstema 3 Introduksjonsprogram på full tid Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: Programmet omfatter 37,5 timer per uke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for og etterarbeid. Programmet omfatter minimum 30 timer per uke, dersom programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelige krav til egenaktivitet, og i tillegg krever for- og etterarbeid. Egenaktiviteten er organisert slik at deltakeren kan få veiledning og at kommunen sikrer at egenaktiviteten faktisk gjennomføres. Rettslig grunnlag Deltakelse i et program full tid er en forutsetning for å få rett til introduksjonsstønad. For et program som består av aktiviteter som ikke krever forberedelse eller etterarbeid av deltakeren, er full programtid 37,5 timer per uke. Et introduksjonsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet er i samsvar med introduksjonslovens formål, jf. 1. Program som ikke krever forberedelser eller etterarbeid skal være 37,5 timer per uke. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke. Spennet mellom 30 og 37,5 timer gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet. Disse skjønnsmessige vurderingene av hva som er full tid skal fra og med undervisningsåret 2015/2016 automatisert. Dette skal gjøres ved at tid til egenaktivitet og pauser iberegnes automatisk ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter programtid. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av andre opplæringstiltak som stiller krav til forberedelser og etterarbeid enn undervisning i norsk og samfunnskunnskap etter læreplanen, så som tiltak etter opplæringsloven eller språkpraksis. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet regnes en time som 60 minutter. Vi viser i denne forbindelse til siste utgave av rundskrivet til introduksjonsloven, G-01/2016. 10
Egenaktivitet skal bidra til læringsutbytte for den enkelte deltakeren, og virke kvalifiserende, jf. introduksjonslovens formål. Den skal være organisert slik at deltakeren kan få veiledning og at kommunen sikrer at egenaktiviteten faktisk gjennomføres. I følge introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at tjenester etter loven er i samsvar med krav som er fastsatt i loven. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Observasjoner og vurderinger I følge kommunens egenerklæring, omfattet voksenopplæringens undervisning for deltakere i introduksjonsprogrammet 18 uketimer opplæring i norsk med samfunnskunnskap. Etter 6. april 2016 er dette tallet redusert til 15 timer/uka, som en hovedregel. For deltakere mellom 18 og 20 år er det 20 timer/uke norskopplæring og samfunnskunnskap eller 28 timer/uka grunnskoleopplæring for voksne. Enhet for voksenopplæring gir tilpassede tilbud med et varierende ukeomfang av opplæring til deltakere i programmet som har spesielle behov (traumetilbud, hørsels- og/eller synshemninger). Kvalifiseringssenteret har utarbeidet kalendere for tiltak som kommer i tillegg til undervisningen i norsk med samfunnskunnskap, for deltakere i hhv. spor 1, 2 og 3 og som felles tiltak. Tiltakene tildeles deltakeren av ansvarlig programrådgiver, basert på deltakerens kompetansebehov og målsettingene individuell plan. Kommunen har i januar 2017 skriftliggjort en fremgangsmåte for tildelingen av tiltak. På denne måten følger kommunen opp kravene i internkontrollbestemmelsen i 24 i introduksjonsloven. Etter en omorganisering i 2016 tas det sikte på at all undervisning i regi av voksenopplæringen skal legges til 3 dager for den enkelte deltakeren, slik at vedkommende kan delta på tiltak i regi av Kvalifiseringssenteret i de to øvrige dagene. Språk- og arbeidspraksis utgjør viktige tiltak innenfor et introduksjonsprogram på full tid. Det er arbeidsgiverenheten ved Kvalifiseringssenteret som i samarbeid med programrådgiverne nå har ansvaret for å rekruttere, tildele og følge opp praksisplasser. Arbeidsgiverteamet tilbyr også introduksjonskurs om norsk arbeidsliv og praksisforberedende kurs for deltakerne. Kvalifiseringssenteret etablerte i 2016 tjenesten «INNsats» som bl.a. har som oppgave å bidra til at deltakerne kan ha et fulltids introduksjonsprogram allerede fra starten av programmet. INNsats rekrutterer praksisplasser og fungerer som en formidler av aktiviteter. Dette skjer gjennom et samarbeid med arbeidsgivere og frivillige organisasjoner i Trondheim. Tospråklige kulturassistenter og språkmentorer bidrar til at deltakere finner seg til rette i sine aktiviteter. Kommunen bruker fagprogrammet VISMA for å holde oversikt over innholdet i introduksjonsprogrammet til den enkelte deltakeren. Kontrollrapporter tatt ut av kommunen 02. mai 2016, og som ble sendt inn i forbindelse med tilsynet viser: Deltakergruppe Tiltak >/=35 timer/uke Tiltak <35 timer/uke A 36 personer 24 12 B 23 personer 8 15 C 21 personer 8 13 11
I en uttalelse til tallene skriver kommunen at det for enkelte deltakere i utvalget kan foreligge et etterslep på registreringer av tiltakene, noe som er bekreftet gjennom en samtale med ledere i Kvalifiseringssenteret. Bakgrunnen for dette kan være et relativt høyt antall deltakere som den enkelte programrådgiveren er ansvarlig for (50-60). I forbindelse med tilsynet er det lagt fram ukeplaner for fem grupper deltakere som er i introduksjonsprogrammet. Planene viser ulike kombinasjoner av norskopplæring og andre kvalifiserende tiltak. Antall norsktimer per uke varierer mellom 15 og 28 timer. Det ukentlige omfanget totalt (inklusive tid til pauser, for- og etterarbeid) varierer mellom 30 og 40 timer for de ulike gruppene. I planene går det ikke tydelig fram om en aktivitet utløser et for- og etterarbeid for deltakeren. I de tre enkeltsakene som er sendt inn i forbindelse med tilsynet følger det med ukeplaner for ulike perioder i 2016, basert på utskrifter fra fagsystemet. Uketimetallet for periodene kan variere mellom 8 og 38 timer per uke. Samlet sett fører dette til at kommunen ikke til enhver tid har kunne dokumentere den enkeltes deltakernes samlede uketimetall. Ut fra dokumentene framstår det som uklart hvilket timeomfang de ulike tiltakene har. Det framgår heller ikke tydelig om tiltakene utløser et for-/og eller etterarbeid for deltakeren, jf. reglene om heltids program i rundskriv G-01/2016 pkt. 4.2. En samtale med ledere i flyktningtjenesten viser at fagsystemet VISMA ikke fanger opp om en type aktivitet utløser for-/og etterarbeid. Dette medførte at det samlede uketimetallet som fremkommer ikke alltid var korrekt. Problemet er tatt opp med leverandøren av systemet. I samtalene kom det også fram at det har vært utfordrende å praktisere de nye reglene om at en time undervisning (45 minutter) kan utløse 75 minutter programtid (tid til for- og etterarbeid og pauser). Dette kan forklare manglende programtid hos enkelte deltakere i de kontrollrapportene fra 2016 som er gjennomgått. Den tidligere omtalte nye rutinen av januar 2017 er det presisert at det er Kvalifiseringstjenesten som sørger for at eventuell tid til for- og etterarbeid føres på den enkelte deltaker i fagsystemet. Konklusjon Trondheim kommune praktiserer reglene for det ukentlige omfanget av introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere ikke fullt i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. Kommunen har ikke i tilstrekkelig grad sikret at deltakerens program har det ukentlige omfanget som loven krever. 4.4 Tilsynstema 4 Programtidens rammer og individuell tilpasning Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: 12 Det foreligger faste rammer for deltakelse i programmet, i form av f.eks. planer og oppmøtekontroll Programmet er tilpasset deltakeren, slik at han eller hun kan delta på heltid
Programmet endres ved behov for å ivareta kravet til fulltid. Rettslig grunnlag Introduksjonsordningen bygger på prinsippet om full deltakelse og individuelt tilrettelagt program. Videre bygger introduksjonsordningen på prinsippet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. Det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen. Denne tiden beregnes nå automatisk som ett tillegg for hver undervisningstime etter introduksjonsloven og opplæringsloven. Vi viser i denne forbindelse til siste utgave av rundskrivet til introduksjonsloven, Q-20/2015. I følge regelverket har ikke kommunen plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. For deltakere uten andre midler til livsopphold enn introduksjonsstønad, vil en redusert stønad som følge av deltidsdeltakelse i programmet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag for å dekke utgifter til livsopphold eller bolig. Dette vil bryte med lovens forutsetning om at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal være et alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i introduksjonsordningen kan sikre lettere overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikke adgang til delvis deltakelse i introduksjonsprogrammet. Der en deltaker på grunn av sykdom eller skade synes å være hindret fra deltakelse på heltid, skal man søke å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakeren likevel kan delta på heltid. Et individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne være mindre krevende. Kommunen kan tilpasse programmet til deltakerens forutsetninger og behov og legge inn behandling eller andre typer sosialiserende tiltak innenfor programmets rammer, forutsatt at det ivaretar lovens formål, som er å legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Selv om programmet er individuelt tilpasset den enkeltes behov, skal innholdet være arbeids- eller utdanningsrettet. Observasjoner og vurderinger Som omtalt under punkt 4.3, er det de individuelle planene som er lagt fram i forbindelse med tilsynet, ikke alltid spesifisert hvilket timeomfang deltakerens egenaktivitet har. I forbindelse med tilsynet er det lagt fram oversikter fra Enhet for voksenopplæring hvor det er spesifisert hvilke oppgaver som deltakerne forventes å løse i den tiden som er til deres disposisjon. En samtale med lederen for voksenopplæringen bekrefter at deltakernes for- og etterarbeid blir i fulgt opp av lærerne her. I forbindelse med tilsynet er det ikke lagt frem konkrete språk-/arbeidspraksisavtaler som er inngått mellom deltaker og den virksomheten som tilbyr praksisplassen. På denne måten er det ikke dokumentert hvordan kommunene sikrer at oppmøte til slike aktiviteter blir fulgt opp. Det er bl.a. ikke spesifisert hvordan oppmøte skal føres og av hvem. Samtaler med ledelsen til Kvalifiseringssenteret viser imidlertid at dette er et tema i den muntlige kommunikasjonen mellom Kvalifiseringssenteret og praksisplassene. 13
Trondheim kommune har utarbeidet et fraværsreglement for deltakere i introduksjonsprogrammet. Her blir deltakerne informert om rutiner i forbindelse med fravær fra programmet. Det er ikke innsendt noen samlet, skriftlig internrutine som beskriver prosessen i organisasjonen rundt føring og kontroll av oppmøtet for alle typer tiltak. En slik rutine kan sikre god informasjon og arbeidsdeling mellom de ansvarlige for de ulike tiltakene innenfor programmet, og en likebehandling av deltakerne i tilfelle fravær. I følge egenerklæringen fra kommunen tilpasses introduksjonsprogrammet til den enkelte deltakers behov og livssituasjon. Dette skjer gjennom regelmessige samtaler med deltakeren, og gjennom koordinerende samtaler mellom voksenopplæring og flyktningtjenesten. I forbindelse med tilsynet er det lagt fram flere rutiner som nærmere beskriver prosessen rundt tilpasning av deltakeres program gjennom bl.a. evalueringssamtaler. Rutinene fastsetter bl.a. evaluering og revisjon av individuell plan og vedtak for vesentlige endringer av individuell plan. Det er også spesifisert hvordan slike tilpasninger skal skriftliggjøres. I de enkeltsakene som er sendt inn i forbindelse med tilsynet, er det imidlertid ikke dokumentert hvordan rutinene blir etterlevd i praksis. Konklusjon Trondheim kommune praksis når det gjelder oppfølging av deltakelse og deltakelse på heltid og individuell tilpasning er ikke i samsvar med introduksjonsloven 4 andre ledd. Kommunen har ikke i tilstrekkelig grad sikret at deltakernes oppmøte blir registrert og fulgt opp gjennom en samlet intern rutine. 14
5. Retting av lovstridige forhold I følge kommuneloven 60b kan Fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med bestemmelser som Fylkesmannen fører tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette lovstridige forhold. Med hjemmel i kommuneloven 60d, og med bakgrunn i de observasjoner og vurderinger som framgår av kapittel 3 i denne rapporten, ber Fylkesmannen om at de følgende brudd på regelverket forhold rettes. Tilsynstema 3 Introduksjonsprogram på full tid? Trondheim kommunes skal sørge for at introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere har et ukentlig omfang i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. I denne forbindelse skal følgende vektlegges: Kommunen sikrer i tilstrekkelig grad at deltakerens program har det ukentlige omfanget som loven krever. Tilsynstema 4 Programtidens rammer og individuell tilpasning? Trondheim kommune skal sørge for at introduksjonsprogram gjennomføres innenfor faste rammer, i samsvar med kravene i regelverket. I denne forbindelse skal følgende vektlegges: Kommunen sikrer gjennom en samlet rutine at deltakernes oppmøte blir registrert og fulgt opp. 6. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet Rettingsarbeid etter tilsynet Oppfølgingen av dette tilsynet følger kommunelovens bestemmelser i kapittel 10A. Kommunen blir bedt om å rette brudd på regelverket umiddelbart, og senest innen 31. mars 2017. Sammen med egenerklæring om retting sendes det inn dokumentasjon som underbygger at rettingen av de omtalte forholdene, f.eks. rutiner eller dokumenter knyttet til enkeltsaker. Fylkesmannen vurderer om det ut fra erklæringen og dokumentasjonen er sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, kan Fylkesmannen fatte enkeltvedtak om pålegg om retting. Kommunen kan påklage et slikt vedtak, jf. neste avsnitt. Hvis kommunen klager på vedtaket, kan ikke tilsynet avsluttes før klageinstansen har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen. Avslutning av tilsynet meddeles gjennom brev til kommunen. 15
Klagerett Dette punktet kommer først til anvendelse dersom kommunen ikke retter eventuelle lovstridige forhold innen fristen som fastsettes i endelig rapport. Fylkesmannen kan på bakgrunn av dette gi kommunen pålegg om retting. Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende den videre til klageinstansen, som er Justisdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Klagefristen er tre uker fra vedtaket om pålegg er mottatt. 16
Vedlegg 1 - Oversikt over innhentet dokumentasjon Egenerklæring fra Trondheim kommune Brev fra rådmannen til enhetene INN og EVO august 2016 med tilsvar Utdrag av delegasjonsreglement (introduksjonsloven) Organisasjonskart for INN Kvalifiseringssenteret Enhet for voksenopplæring. [Internett] På: Trondheim kommune. www.trondheim.kommune.no Samarbeidsrutiner mellom voksenopplæringen EVO og flyktningtjenesten INN Notat fra Enhet for voksenopplæring om bidrag til introduksjonsprogrammet Samarbeidsavtale mellom Trondheim kommune og NAV Beskrivelse av arbeidsgiverteamets rolle og ansvar Beskrivelse av «INNsats» sine tiltak og arbeidsrutiner, årsrapport 2016 Notat om oppfølgingsoppgaver for kontaktlærer i norskopplæringen Rutine for et helårig introduksjonsprogram og tildeling av ferieaktiviteter Rutine for et introduksjonsprogram på heltid og tildeling av ukeaktiviteter Skolerute for Trondheim 2015/16 Ukeplaner for grunnskole for voksne og for ungdommer Ukeplaner for deltakere i introduksjonsprogrammet, april 2016 Generell tiltakskalender for deltakere i introduksjonsprogram, våren 2016 Tiltakskalendre for hhv. spor 1, 2 og 3, våren 2016 Oversikt over sommertiltak 2016 Kontrakter og annen dokumentasjon knyttet til eksterne leverandører av tiltak i introduksjonsprogrammet Rutine for velferdspermisjon for deltaker, for permisjon ved religiøse høytidsdager og for trekk ved ugyldig fravær Regler for oppmøte, fravær, permisjon i norskopplæringen Fraværs- og feriereglement for deltakere i introduksjonsprogrammet Mal for individuell plan for norskopplæringen Mal for avtale om språkpraksis Rutine for innmelding i introduksjonsprogrammet Rutine for evaluering og revisjon av individuell plan Rutine for kartleggings- og evalueringssamtaler Rutine for vedtak forbindelse med vesentlig endring av individuell plan 3 enkeltsaker, med vekt på dokumenter knyttet til helårig program og full uke: o Individuell plan (introduksjonsprogram) o Ukeplaner for introduksjonsprogram o Individuell fraværsregistrering Politisk sak med vedtak: «Handlingsplan for økt bosetting av flyktninger», 2016 17