SAKSFRAMLEGG Saksgang Utvalg Møtedato Utvalgssak Hovedutvalg teknisk, miljø og naturforvaltning 05.09.2017 Arkivsaksnr: 2017/4373 Klassering: V21 Saksbehandler: Pål-Krister V. Langlid ENDRINGER I REGLENE FOR NYDYRKING - FORBUD MOT NYDYRKING AV MYR - UTTALELSE FRA STEINKJER KOMMUNE Vedlegg: Høringsnotat NIBIOs utredning mars 2016 NIBIOs notat 2017 Rådmannens forslag til vedtak: 1. Steinkjer kommune går imot et generelt forbud mot nydyrking av myr av hensyn til matsikkerhet og potensialet for matproduksjon i framtida. 2. Steinkjer kommune mener NIBIOs forutsetninger for konsekvensutredningen ikke er i tråd med nasjonal politikk. Etter kommunens syn er det ikke grunnlag for å forutsette at et forbud mot nydyrking av myr ikke vil ha vesentlige konsekvenser for potensialet for matproduksjon i Norge. Klimaendringene vil påvirke potensialet for matproduksjon på kloden, og de nordlige områdene vil i framtida bli viktigere for forsyning av den raskt økende befolkningen. Stortingets behandling av jordbruksmeldingen slår fast at norsk matproduksjon skal økes, så langt som mulig basert på norske ressurser. Grovforressursene skal i større grad utnyttes til matproduksjon, noe som krever økte grasarealer. Det er ikke politisk ønskelig å redusere storfekjøttforbruket i Norge. Steinkjer kommune mener dermed konsekvensutredningen av et generelt forbud mot nydyrking av myr er mangelfull. 3. Steinkjer kommune mener det er uheldig at enkelte næringsutøvere skal bære konsekvensene av et forbud, uten kompensasjon. 4. Steinkjer kommune mener en regulering av nydyrking av myr må følge næringskomiteens flertall i behandling av jordbruksmeldingen, dvs at det må skilles mellom dypmyr og grunnere myr. Steinkjer kommune mener hensynet til klima og agronomiske utfordringer med nydyrking av dyp myr tilsier at det kan innføres et forbud mot dyrking av dyp myr (mer enn 1 meter torvlag). 5. Steinkjer kommune etterspør kunnskapsgrunnlaget angående virkningen av ulike dyrkingsmetoder på utslipp av klimagasser etter dyrking. Omgraving av myr er omtalt som aktuell metode for redusert frigjøring av klimagasser ved nydyrking. Dyrkingsmetode må inngå som vilkår for dispensasjon fra et evt nydyrkingsforbud. 6. Steinkjer kommune mener at et ensidig forbud mot nydyrking av myr til matproduksjon er urimelig. Dersom målsettingen er å minimere utslipp av klimagasser som følge av omdanning av organisk
materiale i myr kan må regulering av utnyttelsen av myr også vurderes å omfatte andre samfunnssektorer (samferdsel og utbyggingsformål). Torunn Austheim rådmann Gunvor Aursjø utviklingssjef
Saksopplysninger: Landbruks- og matdepartementet har sendt forslag til endringer i reglene om nydyrking forbud mot nydyrking av myr ut på høring. Endringene omfatter endring i lov om jord (LOV-1995-05-12-23) 11 andre ledd, samt i forskrift om nydyrking (FOR-1997-05-02-423). I det nå foreliggende høringsforslaget innebærer endringene i jordloven at hjemmelsgrunnlaget for forskrift om nydyrking utvides til også å omfatte hensynet til klima, mens endringene i nydyrkingsforskriften i hovedsak går ut på at det innføres forbud mot nydyrking av myr med utgangspunkt i klimahensyn. Det foreslås å gi en mulighet til å dispensere fra forbudet i særlige tilfeller. Bakgrunn Allerede i 2010 ble det sendt ut forslag til endringer av nydyrkingsforskriften på høring. Forslaget gikk ut på at klimahensyn skulle tillegges særlig vekt i søknader om nydyrking, samt at det ble foreslått at det skulle innføres et generelt forbud mot nydyrking av myr. Forslaget ble trukket, med bakgrunn i at forslaget fikk sterk kritikk fra en rekke høringsinstanser for ikke å belyse konsekvensene av å innføre et forbud mot nydyrking av myr i tilstrekkelig grad. Regjeringens fremmer nå nytt forslag, og skriver at høringsforslaget er en oppfølging av blant annet klimaforliket i Stortinget fra 2012. Forbud mot nydyrking av myr er imidlertid ikke omtalt direkte verken i klimaforliket eller i Meld. St. 9 (2011-2012) Landbruks- og matpolitikken - Velkommen til bords. I Klima- og miljødepartementets Meld. St. 14 (2015-2016) Natur for livet norsk handlingsplan for naturmangfold er det vist til enigheten i Klimaforliket om å ta inn hensynet til klima i forskrift om nydyrking. Regjeringen signaliserte at en med bakgrunn i dette ville utrede ulike tiltak angående nydyrking av myr med vekt på tiltakenes klimaeffekt og kostnader. Muligheten for et forbud mot nydyrking av myr ville også bli vurdert. Landbruks- og matdepartementets stortingsmelding om jordbrukspolitikken, Meld. St. 11 (2016-2017) Endring og utvikling En fremtidsrettet jordbruksproduksjon tar også opp spørsmålet om nydyrking av myr. Nærmere føringer for hvordan bestemmelsene omkring nydyrking av myr skal utformes, følger av Næringskomiteens behandling av jordbruksmeldingen: Komiteens flertall understreker behovet for at et forbud mot nydyrking av myr blir grundig utredet og sendt på høring slik at nødvendige avgrensninger av forslaget kan gjøres. Komiteens flertall mener også at det er viktig å skille mellom dypmyr og grunnere myr, og uttaler følgende: "Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti, peker på at potensialet for lagring av karbon i myr er størst i dypmyr, mens potensialet for oppdyrking av myr er tilsvarende størst på grunnere myr. For å ivareta både hensynet til matsikkerhet og hensynet til klimaet, mener derfor flertallet at det er viktig å skille mellom dypmyr og grunnere myr." I Stortingets budsjettbehandling for 2017, har regjeringspartiene og samarbeidspartiene bedt Regjeringen fremme forslag om forbud mot nydyrking av myr. Budsjettbehandlingen er dermed det direkte politiske grunnlaget for det framlagte forslaget om et totalforbud mot nydyrking av myr. NIBIOS faglige utredning NIBIO har utredet spørsmålet om nydyrking av myr i en rapport framlagt i mars 2016, samt en utfyllende vurdering i 2017. Det opprinnelige utredningsoppdraget var å belyse ulike konsekvenser ved å legge restriksjoner på nydyrking både de økonomiske konsekvensene og konsekvensene for klimagassutslipp. Det ble bedt om en vurdering ut fra tre reguleringsalternativer: - Konsekvenser ved å innføre et generelt forbud mot nydyrking av myr - Konsekvenser ved å innføre forbud mot nydyrking av myr dersom myra/myrområdet har en gjennomsnittsdybde på mer enn 1 meter.
- Konsekvenser ved å kun tillate nydyrking av myr ved bruk av bestemte nydyrkingsmetoder som bidrar til reduserte klimagassutslipp sammenliknet med tradisjonelle nydyrkingsmetoder. Definisjon av myr og dyrkbart areal i Steinkjer kommune Myr er definert som arealer med myrvegetasjon og et minst 30 cm tykt torvlag som inneholder minst 40% organisk materiale. Dyrket myr brukes hovedsakelig til grasproduksjon, da arealene er mindre egnet til kornproduksjon. Mindre arealer brukes til poteter, rotvekster og grønnsaker. I Steinkjer finnes det i følge NIBIO totalt 200 599 daa dyrkbar jord. Dette fordeler seg som følger: Mineraljord - Innmarksbeite 1 662 daa - Skog 109 769 daa - Anna jorddekt fastmark 1 817 daa Organisk jord - Snau myr 58 663 daa - Tresatt myr 19 301 daa - Torvmark 9 387 daa Det vil si at 56 % av det dyrkbare arealet i Steinkjer kommune er mineraljord, i all hovedsak skog. 44 % av dyrkbart areal er myr/organisk jord. Noe areal ligger i høyereliggende deler av kommunen og er dermed ikke aktuelt for nydyrking, og noe er også vernet etter naturmangfoldloven. Likevel er det betydelige myrarealer i lavereliggende deler av kommunen som er dyrkbare. Beregning av utslippsreduksjon Nibio har med bakgrunn i de to oppdragene fra departementet gjort omfattende utredninger av konsekvenser. Tilleggsutredningen fra 2017 har resultert i endra konklusjoner blant annet angående utslippsreduksjoner. Nibio understreker også at det er usikkerhet i materialet. Utredningene konkluderer imidlertid med at det er liten tvil om at forbud mot dyrking av myr er samfunnsøkonomisk lønnsomt. NIBIO regner på ulike referansebaner angående årlig nydyrking. Et totalforbud (gitt en forutsetning om at det ellers ville bli dyrket 2000 daa myr pr år) vil redusere utslipp med 188 000 tonn CO2 ekvivalenter i 2050. Et forbud mot dyrking av dyp myr vil redusere utslipp med mellom 43 000 tonn CO2 ekvivalenter og 115 000 tonn CO2 ekvivalenter, avhengig av om en forutsetter at arealet som ikke dyrkes av dyp myr erstattes av økt dyrking av grunn myr eller ikke. NIBIO legger vekt på at behovet for dyrking av myr er betinget av behovet for gress til høsting, som igjen er betinget av flere faktorer, bl.a. forbruk av melk og kjøtt fra drøvtyggere og ytelse i melkeproduksjon. NIBIO legger til grunn for utredningen at det ventes redusert forbruk av melk, økt ytelse og kraftfôrforbruk i melkeproduksjonen og mindre behov for gressareal til melkeproduksjon i årene framover. Nibio forutsetter også at forbruket av kjøtt fra drøvtyggere vil bli erstattet av kjøtt fra gris og fjørfe. Videre legger utredningen til grunn at restriksjoner for nydyrking av myr i liten grad vil begrense mulighetene for matproduksjon. Konsekvensene for landbruket vil være av lokal karakter, blant annet betinget av restriksjonens karakter/omfang, nydyrkingsaktiviteten i området, samt tilgangen på dyrkbar myr og alternativ dyrkbar mineraljord i det berørte området. NIBIO konkluderer med at det bare er næringsdrivende i 12 kommuner som antas å bli berørt av et generelt forbud, mens næringsdrivende i 9 kommuner vil bli berørt av et forbud mot dyrking av dyp myr. Ingen næringsdrivende i kommuner i Nord-Trøndelag er vurdert å bli vesentlig berørt.
Saksvurderinger: Steinkjer kommune mener det er gjennomført en omfattende utredning, som isolert sett gir viktig kunnskap både om reduserte klimagassutslipp, bedriftsøkonomiske konsekvenser og samfunnsøkonomiske konsekvenser av et eventuelt forbud mot nydyrking av myr. Steinkjer kommune er imidlertid kritisk til forutsetningene som er lagt til grunn for NIBIOs omfattende utredning. Steinkjer kommune mener forutsetningene ikke er i tråd med de politiske føringene det norske Stortinget har lagt til grunn i behandlingen av jordbruksmeldingen i vår. Som nevnt tidligere forutsetter NIBIO at: - forbruket av melk vil fortsette å gå ned, - ytelsen og kraftforforbruket i melkeproduksjonen vil fortsette å gå opp - forbruket av storfekjøtt vil bli redusert. - det vil følgelig ikke være behov for mer grasareal av betydning i Norge, og et forbud mot nydyrking av myr vil dermed ikke få noen vesentlige konsekvenser for matproduksjonspotensialet i Norge. Steinkjer kommune mener betydningen av framtidig behov for økt grasareal er underkommunisert i utredningen. Dette er en betydelig mangel i utredningen. Steinkjer kommune mener derfor det er behov for en ytterligere konsekvensutredning av et totalforbud mot nydyrking av myr, med utgangspunkt i gjeldende nasjonal jordbrukspolitikk. FNs organisasjon for mat og landbruk, FAO, anslår at verdens matproduksjonen må øke med rundt 60 pst. innen 2050 for å møte den globale etterspørselsveksten. Klimaendringer vil også påvirke matproduksjonen både i Norge og i verden. FNs klimapanel påpeker i sin femte hovedrapport fra 2014 at matproduksjonen, særlig i tropiske land, kan bli kraftig redusert på grunn av klimaendringer. Dette innebærer at norsk matproduksjon må settes inn i et langt videre internasjonalt perspektiv i framtida. Vilkårene for matproduksjon kan trolig bli bedre i de nordlige områdene vi er en del av. I næringskomiteens behandling av jordbruksmeldingen har komiteen lagt vekt på følgende: "Komiteen understreker at jordbrukets viktigste oppgave er å produsere mat. Av hensyn til beredskap, ressursutnytting, verdiskaping, sysselsetting og klima er det viktig at norsk jordbruk produserer de fôr- og matvarene som det ligger til rette for å produsere i Norge, og i et omfang som kan dekke innenlands etterspørsel og eksport. Komiteen viser til at utgangspunktet for matproduksjonen er arealressursene. Forvaltningen av disse må derfor ha et evighetsperspektiv. Komiteen viser til at Norge er et mangfoldig land i jordbrukssammenheng, med særlig store muligheter for produksjon av gras. Det er store jordbruksarealer som bare er egnet for produksjon av grovfôr. Det er avgjørende for å øke matproduksjonen på norske ressurser at vi greier å utnytte mest mulig av grasarealene til produksjon av mat. Komiteen mener økt bruk av norske ressurser innebærer at husdyrproduksjonen så langt som mulig skal skje på grunnlag av norsk grovfôrareal, beitebruk og norske fôrråvarer. Jordbrukspolitikken og virkemidlene må bygge opp under dette. Komiteens flertall mener jordbrukspolitikkens hovedmål skal være økt norsk matproduksjon med grunnlag i norske ressurser."
For å nærme seg disse målene må grovforressursene utnyttes bedre enn i dag, og da vil det være behov for grovforareal. Storfekjøttproduksjonen står for om lag 13 pst. av de totale produksjonsinntektene i jordbruket i Norge, og produksjonsverdien i 2015 var på vel 4 mrd. kroner. Produksjonen av storfekjøtt i Norge er nært knyttet opp mot melkeproduksjonen. I 2015 var det 8 800 jordbruksforetak som søkte om tilskudd for melkekyr og 4 900 jordbruksforetak som søkte om tilskudd for ammekyr. Målt siden 1999 har det vært en nedgang i antall melkekyr med 40 pst., mens antallet ammekyr for spesialisert kjøttproduksjon er mer enn doblet i samme periode. Nedgangen i melkekyr grunnet økt ytelse erstattes dermed av spesialisert storfekjøttproduksjon. Likevel er det et betydelig underskudd av storfekjøtt i Norge. De siste årene har det skjedd en betydelig satsing på spesialisert storfekjøttproduksjon i Steinkjer kommune. En bedriftsøkonomisk spesialisering med økt melkeytelse og redusert antall melkekyr, kombinert med en oppbygging av spesialisert ammekuproduksjon gir økt klimabelastning sammenlignet med det som tradisjonelt har vært situasjonen, dvs kombinert melke- og kjøttproduksjon i melkebesetninger. Norsk melke- og storfekjøttproduksjon i kombinasjon har fortsatt gunstige utslippstall sammenlignet med andre land. Gitt en forutsetning om at forbrukeren fortsatt vil etterspørre storfekjøtt i Norge, vil en tilpasning med flere melkekyr med lavere ytelse, lavere kraftfôrbruk i melkeproduksjonen og økt grovfôrbruk samlet sett gi en mer klimavennlig melk- og kjøttproduksjon enn med dagens utvikling. Dersom det skjer omfattende endringer i forbruksmønsteret av storfekjøtt, eller at myndighetene innfører reguleringer evt avgifter for å redusere storfekjøttforbruket i Norge, vil dette bildet bli annerledes. For å ha effekt måtte slike tiltak være effektive mot potensiell klimagasslekkasje ved at import erstatter norsk storfekjøttproduksjon. Men det er ikke signalisert noen politisk vilje til å innføre slike reguleringer, jf Næringskomiteens behandling av jordbruksmeldinga. Norsk jordbruk skal øke produksjonen av mat, basert på norske ressurser. Steinkjer kommune mener dette begrunner at et totalforbud mot nydyrking av myr i et langsiktig perspektiv vil redusere potensialet for matproduksjon i Norge. Dette er ikke tillagt stor nok vekt i konsekvensutredningene som ligger til grunn for høringsforslaget. I Steinkjer kommune har det de siste åra vært en betydelig nydyrkingsaktivitet. Kommunen opplever at interessen for nydyrking er vedvarende høy, noe som er et resultat av et aktivt og utviklingsorientert landbruk i kommunen. Kommuneplan landbruk fastslår at kommunen skal øke matproduksjonen i tråd med befolkningsutviklingen, dvs i tråd med nasjonale målsettinger. Nydyrkingsarealene blir både benyttet til gras- og kornproduksjon. Selv om kommunen har relativt store reserver av dyrkbar mineraljord i skog, så er myr i enkelte deler av kommunen fortsatt aktuell for nydyrking. Et generelt forbud vil ramme enkelte gårdbrukere betydelig i form av en klar begrensning for videreutvikling av produksjonen på landbrukseiendommen. Mineraljord bør prioriteres for nydyrking når dette er mulig, men et fåtall gårdbrukere må trolig bære mye av konsekvensen av et forbud mot nydyrking av myr. Enkeltsamfunn og regioner vil dermed kunne bli rammet uforholdsmessig hardt, uten at dette kompenseres. Steinkjer kommune mener innføring av en regulering av nydyrking av myr må følge næringskomiteens behandling av jordbruksmeldingen våren 2017. Komiteens flertall slår fast at det er viktig å skille mellom dypmyr og grunnere myr, for både å ivareta hensynet til matsikkerhet og hensynet til klimaet. NIBIO viser til at det forventes en betydelig nedgang i samlet utslipp fra dyrket myr i årene framover, fordi det organiske materialet omdannes over tid, dvs at dyrka myr etter en viss tid vil bli mineraljord. Denne nedgangen vil være enda litt større om det ikke nydyrkes myr i åra framover.
NIBIO har også i sin utredning drøftet hvordan et forbud mot dyrking av dypmyr vil påvirke dyrking av grunnere myr. Fram til i dag anslår de at det har vært dyrket ca 50% dypmyr og 50% grunnere myr. Steinkjer kommune vurderer det som lite sannsynlig at et forbud mot dyrking av dyp myr vil føre til en tilsvarende dobling av dyrking av grunn myr. Dersom en forutsetter et nivå hvor en reduksjon i nydyrking av dyp myr erstattes med nydyrking av omtrent like mye mineraljord og grunn myr, vil et forbud mot nydyrking av dyp myr i følge NIBIOs beregninger gi en reduksjon i utslipp på omkring halvparten av et totalforbud. Steinkjer kommune mener det er viktig å ha en aktiv politikk for å redusere klimagassutslipp fra jordbruket. Det vurderes imidlertid som problematisk å innføre et generelt forbud mot nydyrking av myr. Dette vil redusere potensialet for økt matproduksjon. Likevel mener kommunen det er mulig å innføre et forbud mot nydyrking av dyp myr. Dyp myr er utfordrende og kostnadskrevende å nydyrke. Utfordrende dreneringsforhold kan resultere i lavt avlingspotensiale og vanskelige driftsforhold. Ut fra agronomiske forhold vil dermed dyp myr ofte ha mindre verdi som dyrka mark. Grunn myr med torvlag mellom 30 cm og 1 meter representerer et betydelig potensiale for nydyrking i enkelte deler av kommunen, og i andre deler av landet. Grunn myr ligger også ofte ved og innimellom skog/mineraljord. Ut fra hensynet til effektivitet i selve nydyrkingstiltaket, driftsmessige forhold og arrondering vil det også være viktig å kunne dyrke slike arealer. Steinkjer kommune etterlyser for øvrig en mer aktiv tilnærming til hvordan ulike nydyrkingsmetoder påvirker klimagassutslippene. Omgraving av myr har blitt trukket fram som en mulighet. Steinkjer kommune mener det må gjennomføres ytterligere undersøkelser og utredningen av effektene av ulike dyrkingsmetoder, og klimavennlig dyrkingsmetode må kunne legges inn som vilkår for dispensasjon fra nydyrkingsforbudet av dyp myr. Steinkjer kommune mener for øvrig at et forbud mot utnytting av myr som rettes ensidig mot matproduksjon synes urimelig. Dersom målsettingen er å minimere klimagassutslipp fra omdanning av organisk materiale i arealkategorien myr i Norge, må det vurderes en regulering av bruken av myr også omfatte andre samfunnssektorer (for eksempel samferdsel, utbygging m.m.).