Temanotat 1/2013 Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og www.utdanningsforbundet.no
Temanotat 1/2013 Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Utgitt i seksjon for samfunnsspørsmål, utredninger og internasjonale saker, avdeling for profesjonspolitikk, februar 2013 Saksansvarlig: Hege Hagevik Bogen Denne publikasjonen er utarbeidet i seksjon for samfunnsspørsmål, utredninger og internasjonale saker i avdeling for profesjonspolitikk. Publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort. Utgiver: Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf. 24 14 20 00 post@utdanningsforbundet.no
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 3
4 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 5 Regjeringen la frem forslag til statsbudsjett for 2013 den 8. oktober 2012. Utdanningsforbundet har gitt sine kommentarer til budsjettforslaget, dels gjennom innspill via Unio og dels ved høringer i Stortingets fagkomiteer. Utdanningsforbundet har deltatt i følgende høringer: Familie- og kulturkomiteen 18. oktober 2012 Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen 22. oktober 2012 Kommunal- og forvaltningskomiteen 29. oktober 2012 I dette temanotatet er de tre høringsnotatene fra Utdanningsforbundet gjengitt i sin helhet. Utdanningsforbundet har også levert høringsinnspill til finanskomiteen via Unio. Unio har sammenstilt innspillene fra Utdanningsforbundet og de øvrige medlemsforbundene i sitt høringsnotat. Unios notat er publisert som Unios notatserie 8/2012: Unios kommentarer til statsbudsjettet for 2013 1. Dette temanotatet gjengir også utfallet av Stortingets behandling av budsjettforslaget. Stortinget behandler først budsjettfordelingen på rammeområder, etter innstilling fra finanskomiteen. Fagkomiteene behandler fordelingen av kapitler og poster innenfor de ulike rammeområdene. Endelig stortingsvedtak kommer deretter suksessivt etter at komiteinnstillingene foreligger. Den siste budsjettinnstillingen ble behandlet av Stortinget 14. desember 2012. 1 http://www.unio.no/kunder/unio/mm2011.nsf/lupgraphics/unios%20notatserie%20nr%208%202012%20bud%202013%20b rev%20fra%20unio%2016%20okt%202012%20nr%202.pdf/$file/unios%20notatserie%20nr%208%202012%20bud%2020 13%20brev%20fra%20Unio%2016%20okt%202012%20nr%202.pdf
6 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Kommuneøkonomien må få en reell styrking slik at kommunene kan prioritere å bedre kvaliteten i velferdstjenestene. Regjeringens forslag til økning i frie inntekter dekker knapt kommunesektorens økte utgifter til demografi og pensjoner. Etter overgangen til rammefinansiering lider barnehagesektoren under stadig strammere budsjett og svak styring. Kvaliteten i sektoren er under sterkt press. Det er på høy tid at det innføres strengere kvalitetskrav i regelverket som sikrer forsvarlig finansiering av sektoren og sikrer at offentlige barnehagemidler kommer barna til gode i sin helhet. Omlegging av kontantstøtten må fullfinansieres slik at de toåringene som per i dag står uten tilbud om kontantstøtte faktisk har tilbud om barnehageplass fra inneværende høst. Kommunene må kompenseres for det økte behovet for førskolelærere som utløses av Kunnskapsdepartementets presisering av pedagognormen og for det reelle behovet for førskolelærere etter omleggingen av kontantstøtten høsten 2012. Antall førskolelærere må økes. Etter at barnehagene er innlemmet i rammetilskuddet til kommunene, er ressursutviklingen i barnehagesektoren prisgitt utviklingen i kommuneøkonomien. Regjeringen forespeiler inntektsøkning omtrent på linje med kostnadsøkningen i 2013. Stramt budsjett for 2013 Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,8 mrd. kroner. Av den samlede veksten er 5 mrd. kroner frie inntekter. Veksten fordeler seg med henholdsvis 4,2 mrd. kroner til kommunene og 0,8 mrd. kroner til fylkeskommunene. I den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 ligger en økning i øremerkede tilskudd på 0,6 mrd. kroner, oppgaver finansiert over rammetilskuddet på 0,9 mrd. kroner samt økte gebyrinntekter på 0,3 mrd. kroner. Oppgaveendringer finansiert over rammetilskuddet omfatter i hovedsak tiltak innenfor barnehage og skole. Posten inneholder blant annet kompensasjon for nominell videreføring av maksimal foreldrebetaling i barnehager, opptrapping av minimumstilskudd til ikke-kommunale barnehager og midler til barnehageplasser som følge av avviklingen av
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 7 kontantstøtten for 2-åringer. Utdanningsforbundet har tidligere påpekt at avviklingen av kontantstøtte for 2-åringer ikke er fullfinansiert av staten så lenge etterspørselsøkningen som legges til grunn for bevilgningene er urealistisk lav. Når kostnader knyttet til nye oppgaver pålagt kommunesektoren ikke er dekket av økningen i tilskudd finansiert over rammetilskuddet, vil dette svekke kommuneøkonomien ellers. Begrenset økonomisk handlingsrom i kommunesektoren Økningen i de frie inntektene skal dekke økte demografikostnader og pensjonskostnader samt eventuelle andre prioriteringer innenfor kommunesektorens virksomhet utenom pålagte oppgaveendringer. I 2013 må økningen i de frie inntektene dessuten også dekke den underliggende sterke kostnadsveksten i særlig ressurskrevende tjenester i pleie- og omsorgssektoren. Økningen i kommunesektorens frie inntekter fratrukket disse betalingsforpliktelsene gir således en indikasjon på kommunesektorens økonomiske handlingsrom i kommende budsjettår. Tabell 1: Kommunesektorens handlingsrom i 2013 Regjeringens forslag til økning i de frie inntektene i 2013 5,0 mrd. kroner - Demografisk utgiftsvekst 3,0 mrd. kroner - Økte pensjonskostnader 1,4 mrd. kroner - Ressurskrevende tjenester 0,5 mrd. kroner Økonomisk handlingsrom 0,1 mrd. kroner Det er med andre ord et stramt budsjett som legger opp til at etterlengtede muligheter til å bedre kvaliteten i tjenestetilbudet må skje gjennom effektivisering og/eller på bekostning av andre deler av tjenestetilbudet. Utdanningsforbundet har forståelse for at regjeringen legger opp til et budsjett som er forsiktig og stramt. I en vanskelig tid internasjonalt som også påvirker Norge, er det imidlertid helt vesentlig at kommunesektoren stimuleres til å satse på utdanning som et langsiktig virkemiddel for vekst og utvikling. Det må legges til rette for en reell styrking av det økonomiske handlingsrommet for å få dette til. Etter overgangen til rammefinansiering av barnehagesektoren er Utdanningsforbundet stadig bekymret for kvaliteten i sektoren. Vi ser en utvikling i retning av strammere barnehagebudsjett i kommunene og en nedprioritering av kvaliteten i sektoren.
8 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Hele finansieringssystemet må evalueres I Kommuneproposisjonen 2013 ble det varslet at Kunnskapsdepartementet var i dialog med KS og PBL for å se på konsekvensene for ikke-kommunale barnehager av overgangen til rammefinansiering. Utdanningsforbundet mener at en slik gjennomgang må gjøres med øye for hele sektoren, kommunale så vel som ikke-kommunale barnehager. Særlig uheldig er den direkte koblingen mellom driftstilskuddet til henholdsvis kommunale og ikkekommunale barnehager. I en kommune som satser på kvaliteten i egne barnehager gjennom den fremste kvalitetsindikatoren for strukturkvalitet, nemlig førskolelærerne, vil det ved ansettelse av en ekstra førskolelærer i egne barnehager påløpe ekstra utgifter i form av økt driftstilskudd til kommunens ikke-kommunale barnehager. Ekstra driftstilskudd må i så fall tildeles kommunens ikkekommunale barnehager uten at kommunen har anledning til å stille vilkår til det økte tilskuddet. Kommunen har ingen garanti for at ekstra driftstilskudd til private øker kvaliteten i sektoren tilsvarende. Dette svekker insentivet til investering i strukturkvaliteten i barnehagesektoren. Eksempelet illustrerer behovet for strengere kvalitetskrav i regelverket som sikrer forsvarlig finansiering av sektoren og sikrer at offentlige barnehagemidler kommer barna til gode i sin helhet. Som et ledd i utviklingen ser vi også økende grad av privatisering der kommersielle aktører står for oppkjøpene. Konkurranseutsetting og privatisering er allerede en realitet i mange kommuner og slike forslag er presentert i store kommuner som Oslo og Tromsø. Skrikende behov for rekruttering av førskolelærere I utbyggingen av barnehagesektoren har det vært en utfordring å rekruttere nok førskolelærere. Antall ansatte med dispensasjon fra kravet om førskolelærerutdanning er mer enn tredoblet i perioden 2005 til 2011. I 2005 hadde 1268 ansatte dispensasjon fra kravet, i 2011 hadde 4067 slik dispensasjon.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 9 Figur 1: Antall ansatte med dispensasjon fra kravet om førskolelærerutdanning 2005 2011 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2005 2006 2007 2007 2009 2010 2011 Kilde: KOSTRA Det er grunn til å vente at veksten i antall dispensasjoner fra utdanningskravet vil tilta fremover og at behovet for flere førskolelærere vil øke. For det første presenterte Kunnskapsdepartementet høsten 2012 en presisering av pedagognormen for barnehagene. Her ble det hevdet at dersom alle kommunene praktiserte pedagognormen etter intensjonen, ville dette utløse ca. 2000 nye førskolelærerstillinger. Presiseringen kom etter at barnehageåret 2011/12 hadde startet, og det var derfor ikke ventet at kommunene hadde budsjettert med de 2000 ekstra førskolelærerne. Dog var det ventet at disse stillingene skulle opprettes til neste barnehageår (2012/13). I tillegg utløser omlegging av kontantstøtten et behov for flere førskolelærere. Med departementets beregninger utløser omleggingen et behov på ca. 270 nye førskolelærere fra høsten 2012, mens våre beregninger tilsier et merbehov på opp mot 1000 nye førskolelærere de nærmeste årene. I Norge utgjør andelen ansatte med førskolelærerutdanning 32,4 prosent. Sammenlignet med andre nordiske land er andelen lav. I Sverige er andelen 48,8 prosent, i Danmark er andelen 50,4 prosent. Dersom målet er 50 prosent førskolelærere også i Norge vil vi trenge flere enn 15 000 nye førskolelærere for å nå dette målet. Pedagogene er den fremste indikatoren for strukturkvaliteten i barnehagene. Budsjettet for 2013 legger ikke opp til en økning av pedagogtettheten i barnehagene. Det er ikke lagt inn rekrutteringstiltak som vil kunne ha noen effekt som sikrer barnehagekvaliteten på landsbasis. Regjeringen skal legge frem en stortingsmelding om fremtidens barnehage vinteren 2013 som skal gi en tydelig retning for fremtidens barnehagepolitikk. En ny og samlet kompetansestrategi skal gjelde fra 2014 med den varslede stortingsmeldingen. Denne meldingen skal danne utgangspunkt for utviklingen av en ny kompetansestrategi for alle ansatte i barnehagene.
10 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Det er ikke avsatt friske midler til kompetanseheving av førskolelærere i årets budsjett. I budsjettet er det satt av beskjedne 20 mill. kroner til kompetansetiltak for ufaglærte assistenter. Det er derfor grunn til å vente at kvaliteten i barnehagesektoren fortsatt er under sterkt press. Endringer i kontantstøtten Fra og med august 2012 er kontantstøtteordningen lagt om. Kontantstøtten for toåringer er fjernet, mens kontantstøtten til barn mellom 13 og 18 måneder har økt. Kommuneproposisjonen 2013 varslet at omleggingen ville innebære en teknisk justering av delkostnadsnøkkelen for barnehage i inntektssystemet. Den varslede endringen ville medføre at kriteriet antall barn fikk noe større vekt enn i dag, mens vekten på kontantstøttekriteriet ville gå noe ned. I statsbudsjettet 2013 presenteres ny vekting av de ulike kriteriene for barnehagesektoren. Kriteriene er endret til antall barn 1 år uten kontantstøtte, antall innbyggere 2 5 år samt innbyggere med høyere utdanning. Vektingen av de ulike kriteriene er endret ved at kontantstøttekriteriet får lavere vekt mens alderskriteriet får høyere vekt. Sammenholdt med någjeldende kostnadsnøkkel indikerer endringen at regjeringen forventer at 2-åringer påfører kommunene kostnader lik utgiftene knyttet til barnehageplass i tråd med disse barnas rett til barnehageplass. Etter at blant andre Utdanningsforbundet hadde påpekt det konservative anslaget fra forrige budsjettforslag for økning i søkere til barnehageplass etter bortfall av kontantstøtte for 2-åringer ble anslaget oppjustert til 2706 plasser i Revidert budsjett for 2012. Kommunene har i 2012 fått økt sitt rammetilskudd med til sammen 213,9 mill. kroner som følge av omleggingen av kontantstøtten. Nettobehovet på 2706 flere barnehageplasser som følge av omleggingen videreføres i 2013. Dette er stipulert til å koste 309 mill. kroner. Utdanningsforbundet mener at kompensasjonen når det gjelder nye barnehageplasser ikke er tilstrekkelig ivaretatt i forhold til behovet. I tillegg vil dette medføre stor usikkerhet når det gjelder behovet for å rekruttere flere førskolelærere til barnehagen. Det er et stadig økende behov for å rekruttere flere førskolelærere til barnehagene og antallet dispensasjoner fortsetter også å øke. Utdanningsforbundet forventer en netto etterspørselsøkning etter barnehageplasser de nærmeste årene som er høyere enn 2706 plasser. Vi mener at kommunene må kompenseres i sin helhet for den reelle etterspørselsøkningen dersom kommunene skal ha mulighet til å oppfylle retten til barnehageplass uten at det går på bekostning av kvaliteten i sektoren eller andre tjenesteområder. Netto etterspørselsøkning må følges nøye i tiden fremover. Dersom det viser seg at etterspørselen øker mer enn departementets beregning skulle tilsi, forventer Utdanningsforbundet at ekstra midler tildeles i Revidert budsjett for 2013. Et for lavt anslag på etterspørselsøkningen får betydning både for kommuneøkonomien, kvaliteten i sektoren og for det reelle behovet for å rekruttere nye førskolelærere.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 11 Opptrappingsplan for minimumstilskudd til ikke-kommunale barnehager Med virkning fra 1. august 2013 økes minimumstilskuddet til private barnehager fra 92 til 94 prosent av det de kommunale barnehagene får. Dette skal legge til rette for å utjevne forskjellene i lønns- og arbeidsvilkår mellom ansatte i kommunale og private barnehager. I 2013-budsjettet utgjør dette 99 mill. kroner til heving av tilskudd til private barnehager. Summen inkluderer helårsvirkningen av opptrappingen fra 91 til 92 prosent fra august 2012. Regjeringen tar stadig sikte på å oppnå full likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager i løpet av 2014. Utdanningsforbundet beklager at det fortsatt ikke kan stilles kvalitetskrav til barnehagene i forbindelse med opptrappingen. Vi står fortsatt langt fra full likebehandling og kravet om likeverdige lønns- og arbeidsvilkår i alle landets barnehager. Og problemstillingen blir stadig mer aktuell når flere kommuner privatiserer sine barnehager. Vi står gjerne til rådighet dersom komiteen ønsker ytterligere utdyping av innholdet i vårt innspill.
12 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Regjeringens forslag til økning i frie inntekter dekker knapt kommunesektorens ekstrautgifter til demografi og pensjon. Kommuneøkonomien må få en reell styrking slik at kommunene kan prioritere å bedre kvaliteten i velferdstjenestene. Utdanningsforbundet krever at de frie inntektene styrkes med 1 mrd. kroner utover regjeringens forslag. Innenfor denne regjeringsperioden er 2013-budsjettet regjeringens siste sjanse til å oppfylle løftet om en sikring av ressursene til skolen i form av nasjonale bestemmelser for lærertetthet. Utdanningsforbundet beklager at løftet om en norm for lærertetthet nå er justert ned til en tilskuddsordning som kun gjelder ungdomstrinnet. Ordningen er lite verdt dersom regjeringen ikke følger opp med en forpliktende opptrapping og forskriftsfesting allerede nå. Soria Moria II lovet å sikre lærerressursene til hele grunnopplæringen, også videregående opplæring. Utdanningsforbundet mener at det er på høy tid at det tas grep for å snu en negativ ressursutvikling i videregående. Vi etterlyser nasjonale bestemmelser som sikrer ressursinnsatsen i videregående. Læreren sin kompetanse er en av de viktigste faktorene for læring. Allikevel har vi mange førskolelærere og lærere uten godkjent utdanning i barnehager og skoler. Rekruttering og etter- og videreutdanning må sikres gjennom en reell opptrapping av satsingen. Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2013 er defensivt når det gjelder forskning og høyere utdanning. Grunnbevilgningene i høyere utdanning må økes for å dekke utgifter til økt studenttall og styrke langsiktig FoU-arbeid. De nye lærerutdanningene må sikres tilstrekkelig og forutsigbar finansiering dersom de skal lykkes fullt ut. Kommunesektoren får hoveddelen av sine inntekter fra skatt og rammetilskudd, såkalte frie inntekter. Økningen i de frie inntektene skal blant annet dekke økningen i demografikostnader og pensjonskostnader samt eventuelle andre prioriteringer innenfor kommunesektorens virksomhet utenom pålagte oppgaveendringer. I 2013 må økningen i de frie inntektene dessuten også dekke den underliggende sterke kostnadsveksten i særlig ressurskrevende tjenester i pleie- og omsorgssektoren. Økningen i frie inntekter fratrukket disse betalingsforpliktelsene gir således en indikasjon på kommunesektorens økonomiske handlingsrom i kommende budsjettår.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 13 Kommuneøkonomien i statsbudsjettet for 2013 er stram. Regjeringen forespeiler inntektsøkning omtrent på linje med kostnadsøkningen. Utdanningsforbundet krever at kommunesektorens frie inntekter må økes med minst 1 mrd. kroner utover de rammene som regjeringen legger opp til. En slik økning er helt nødvendig for at kommuner og fylkeskommuner skal kunne utvikle kvaliteten i utdanningssektoren i positiv retning. Inntektsveksten i kommunesektoren i 2013 Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,8 mrd. 2013- kroner, tilsvarende en realvekst på 1,8 prosent. Av den samlede veksten er 5 mrd. kroner frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst på 1,7 prosent. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 2012 i Revidert nasjonalbudsjett 2012 og justert for oppgaveendringer. Veksten i de frie inntektene fordeler seg med henholdsvis 4,2 mrd. kroner til kommunene og 0,8 mrd. kroner til fylkeskommunene. I den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 ligger en økning i øremerkede tilskudd på 0,6 mrd. kroner, oppgaver finansiert over rammetilskuddet på 0,9 mrd. kroner samt økte gebyrinntekter på 0,3 mrd. kroner. Oppgaveendringer finansiert over rammetilskuddet omfatter i hovedsak tiltak innenfor barnehage og skole. Posten inneholder blant annet kompensasjon for nominell videreføring av maksimal foreldrebetaling i barnehager, opptrapping av minimumstilskudd til ikke-kommunale barnehager, midler til barnehageplasser som følge av avviklingen av kontantstøtten for 2-åringer, valgfag på ungdomstrinnet samt kulturskoletilbud i skole/sfo. Utdanningsforbundet har tidligere påpekt at innføringen av valgfag på ungdomstrinnet ikke er fullfinansiert fordi innføringen legger opp til at ressurser må overføres fra den ordinære undervisningen til valgfag. Avviklingen av kontantstøtte for 2-åringer er heller ikke fullfinansiert av staten så lenge etterspørselsøkningen som legges til grunn for bevilgningene er urealistisk lav. Når kostnader knyttet til nye oppgaver pålagt kommunesektoren ikke er dekket av økningen i tilskudd finansiert over rammetilskuddet, vil dette svekke kommuneøkonomien ytterligere. Sterk økning i demografiutgiftene Det demografiske utgiftsbehovet er beregnet under forutsetning av konstante gjennomsnittskostnader og konstant dekningsgrad og er et uttrykk for kostnadsøkning ved tjenestetilbudet knyttet til befolkningsøkning og endret befolkningssammensetning. Behovet legger med andre ord konstant kvalitetsnivå og dekningsgrad til grunn. Beregnet behovsvekst tar dessuten utgangspunkt i den faktiske ressursbruken fra siste regnskapsår. Denne størrelsen er ikke nødvendigvis sammenfallende med det reelle behovet. Den demografiske behovsveksten var i Kommuneproposisjonen 2013 anslått til 3,5 mrd. kroner, hvorav 3,1 mrd. kroner måtte dekkes av økningen i de frie inntektene. Oppdaterte anslag fra Teknisk
14 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) etter SSBs befolkningsframskrivinger fra juni i år nedjusterer anslaget på merutgiftene knyttet til den demografiske utviklingen til om lag 3,3 mrd. kroner. Ifølge kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon må knapt 3 mrd. kroner dekkes av økningen i de frie inntektene. Kommunesektorens representanter i TBU mener imidlertid at det er en metodisk svakhet i beregningsopplegget som legger for liten vekt på utviklingen i antall eldre og at merkostnadene i 2013 vil være rundt 300 mill. kroner høyere enn regjeringen legger til grunn. På denne bakgrunn antar Utdanningsforbundet at det demografiske utgiftsbehovet som må dekkes av økningen i frie inntekter vokser med i overkant av 3 mrd. kroner i 2013. Økt gjeld i kommunesektoren For de tre siste årene har netto lånegjeld per innbygger økt med vel 15 prosent i kommunene og 27 prosent i fylkeskommunene. Økt gjeld fører til høyere rente- og avdragsutgifter og dermed svekket netto driftsresultat for mange kommuner dersom nivået på tjenestetilbudet skal opprettholdes. Ved utgangen av 2011 hadde kommunesektoren en rentebærende netto gjeld på om lag 162 mrd. kroner. Med rentebærende menes her den gjelda som kommunesektoren selv skal dekke renteutgiftene på. En renteøkning på 1 prosent betyr om lag 1,6 mrd. kroner i økte netto renteutgifter for kommunesektoren samlet. Eventuelle økte renteutgifter må dekkes av økningen i de frie inntektene. Det er knyttet stor usikkerhet til prognosene for utviklingen i rentenivået fremover. Ifølge oppdaterte prognoser fra SSB vil pengemarkedsrenten holde seg stabil på 2,3 prosent i 2013, mens Norges Bank spår en renteøkning på 0,2 prosent i 2013. 2 Regjeringen anslår i Nasjonalbudsjettet at pengemarkedsrenten vil gå ned med 0,2 prosentpoeng fra 2012 til 2013. Ifølge SSBs prognoser vil pengemarkedsrenten øke med 1,7 prosent til 4,0 prosent innen 2015. Økte pensjonskostnader Kommunale tjenestepensjoner er fondert og alle fremtidige rettigheter skal være betalt og satt av på fond i livselskapene eller i egne pensjonskasser. Fondenes avkastning er avhengig av utviklingen i rente- og aksjemarkedet. Svak avkastning øker kommunesektorens pensjonskostnader. Dette er hovedforklaringen på at pensjonskostnadene for kommunesektoren øker. I motsatt retning virker indekseringen av løpende pensjoner som trekker ned pensjonskostnadene, men denne effekten er mye svakere enn effekten av lav avkastning. TBU anslo i april at kommunesektorens pensjonskostnader ville øke med 1,1 mrd. kroner. Anslaget er nå oppjustert og Regjeringen legger en økning på 1,4 mrd. kroner utover det som dekkes av den kommunale deflatoren til grunn i statsbudsjettet. 2 http://www.ssb.no/emner/08/05/kt/ttab-2012-09-06-01.html og Økonomiske analyser 4/2012
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 15 Svakt netto driftsresultat Netto driftsresultat viser driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger og investeringer. Økt gjeld fører til høyere rente- og avdragsutgifter og dermed svekket netto driftsresultat. TBU omtaler netto driftsresultat som hovedmål for økonomisk balanse i kommuner og fylkeskommuner. En økonomi med netto driftsresultat på 3 prosent eller høyere betraktes som en «sunn» økonomi eller en økonomi i finansiell balanse. TBU anbefaler at netto driftsresultat over tid skal ligge på om lag 3 prosent av driftsinntektene. Kommunesektoren har oppfylt målet om 3 prosent netto driftsresultat i 3 av de 10 siste årene (2005, 2006 og 2010). Dette betyr at kommunesektoren har avsatt for lite egenkapital til investeringer og dermed i økende grad må lånefinansiere investeringene. Kommunesektorens netto driftsresultat var på 2,5 prosent i 2011. Netto driftsresultat for primærkommunene var på 2,0 prosent i 2011. Fylkeskommunene hadde et netto driftsresultat på 5,5 prosent av driftsinntektene i 2011. KS har anslått at netto driftsresultat i 2012 vil ligge mellom 1,75 og 2,75 prosent, med et punktestimat på 2,25 prosent. Figur 1: Netto driftsresultat for kommunesektoren samlet 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Kilde: KOSTRA og TBU Stadig økt gjeld i kommunesektoren svekker også utsiktene for en bedring i netto driftsresultat. Begrenset økonomisk handlingsrom i kommunesektoren Det økonomiske handlingsrommet for kommunesektoren kan grovt sett skisseres som økningen i de frie inntektene fratrukket kjente betalingsforpliktelser som vil påløpe i 2013.
16 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Tabell 1: Kommunesektorens handlingsrom i 2013 Regjeringens forslag til økning i de frie inntektene i 2013 5,0 mrd. kroner - Demografisk utgiftsvekst 3,0 mrd. kroner - Økte pensjonskostnader 1,4 mrd. kroner - Ressurskrevende tjenester 0,5 mrd. kroner Økonomisk handlingsrom 0,1 mrd. kroner Det er med andre ord et stramt budsjett som legger opp til at etterlengtede muligheter til å bedre kvaliteten i tjenestetilbudet må skje gjennom effektivisering og/eller på bekostning av andre deler av tjenestetilbudet. Utdanningsforbundet har forståelse for at regjeringen legger opp til et budsjett som er forsiktig og stramt. I en vanskelig tid internasjonalt som også påvirker Norge, er det imidlertid helt vesentlig at kommunesektoren stimuleres til å satse på utdanning som et langsiktig virkemiddel for vekst og utvikling. Det må legges til rette for en reell styrking av det økonomiske handlingsrommet for å få dette til. Derfor krever Utdanningsforbundet en vekst i de frie inntektene utover regjeringens forslag på 1 mrd. kroner. Regjeringen har programfestet en lærerressursnorm for skoleverket i Soria Moria 2. Her heter det at regjeringen vil legge til rette for flere lærere gjennom styrket kommuneøkonomi og ved å endre opplæringsloven for å sikre en maksimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole. Statsbudsjettet for 2013 er regjeringens siste mulighet i inneværende periode til å sikre ressursene til skolene gjennom en slik regulering. Regler for minste lærertetthet er erstattet av øremerkede lærerstillinger til ungdomstrinnet Utgangspunktet for denne problemstillingen er en situasjon med stadig større elevgrupper i ordinær undervisning og stadig mer spesialundervisning i grunnskolen. Ressurser til ordinær undervisning er under sterkt press, noe som gir seg uttrykk i flere elever per lærer i ordinær undervisning, såkalt gruppestørrelse 2. Til tross for at gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 kun har økt fra 15,9 i 2000/01 til 16,9 i 2011/12, viser statistikken at stadig flere elever får ordinær undervisning i grupper på 20 elever eller flere. Mens det i skoleåret 2000/01 var i underkant av 10 prosent av elevene som gikk på skoler hvor gjennomsnittlig gruppestørrelse var 20 eller mer, er situasjonen nå at hver fjerde elev får sin ordinære undervisning i grupper av en slik størrelse.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 17 Figur 2: Elevandel i skoler fordelt etter gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning 3 T.o.m. 10 10-15 15-20 20 eller mer 2000/01 3,0 % 23,5 % 63,6 % 9,9 % 2001/02 2,6 % 20,1 % 63,6 % 13,7 % 2002/03 2,5 % 19,1 % 61,1 % 17,2 % 2003/04 2,5 % 19,0 % 58,0 % 20,6 % 2004/05 2,3 % 18,6 % 58,9 % 20,3 % 2005/06 2,0 % 16,6 % 58,9 % 22,5 % 2006/07 2,3 % 16,5 % 57,5 % 23,7 % 2007/08 2,1 % 17,2 % 58,5 % 22,1 % 2008/09 2,1 % 17,6 % 56,8 % 23,5 % 2009/10 2,4 % 17,5 % 56,9 % 23,2 % 2010/11 2,4 % 16,4 % 55,2 % 26,0 % 2011/12 2,6 % 16,6 % 55,6 % 25,1 % 0,0 % 10,0 % 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 60,0 % 70,0 % 80,0 % 90,0 % 100,0 % Kilde: Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) Nasjonale bestemmelser for økt lærertetthet var på høring våren 2012, men da på en helt annen form enn den ordningen som presenteres i statsbudsjettet for 2013. For det første er det foreliggende forslaget et midlertidig øremerket tilskudd til ungdomstrinnet, ikke en permanent lovregulering av lærertettheten på hele grunnskolen. For det andre er ressurstildelingen også knyttet opp mot andre kriterier enn den initiale lærertettheten. Det blir bevilget 157 mill. kroner til økt lærertetthet fra høsten 2013 på ungdomsskoler med mer enn 20 elever pr. lærerårsverk i ordinær undervisning og der gjennomsnittlige grunnskolepoeng for skolen ligger under landsgjennomsnittet. Midlene vil være øremerkede og søknadsbaserte. I alt 166 skoler tilfredsstiller kriteriene. Total kostnad i 2012-kroner for alle fire år er 1,5 mrd. kroner. Årsverkene blir fordelt på alle fylker, men fordelingen varierer fra ett i Sogn og Fjordane til 67 i Vestfold. For kommunene som deltar, vil ordningen fungere som om en regel om minste lærertetthet er innført på ungdomstrinnet. Slik sett kan ordningen fungere som en start for å realisere regjeringens løfte om å innføre slike regler i grunnutdanningen. Også det faktum at regjeringen varsler forslag om en lovendring som skal hjemle forskrifter om et forholdstall mellom tallet på elever og tallet på lærerårsverk, bidrar i riktig retning. Selv om dette forslaget ikke er det regjeringen har lovet i Soria Moria 2, gir det likevel et grunnlag for å arbeide videre mot dette målet. 3 Nedgangen siste skoleår skyldes utelukkende at spesialskoler har blitt slått sammen med statistikken for ordinære skoler.
18 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Det øremerkede tilskuddet må følges opp av en forpliktende opptrappingsplan som sikrer fremtidige ressurser til dette formålet og som sikrer at ressurstildelingen øker også på barnetrinnet. For at tiltaket skal ha effekt som intendert er det dessuten viktig at det formuleres kriterier for tildeling som gjør at de øremerkede midlene kommer i tillegg til dagens ressursnivå på skolene som blir omfattet. Hvis ikke kan det tenkes at tildeling av øremerkede midler motsvares av en nedprioritering av kommunens egen bruk av ressurser til ordinær undervisning på ungdomstrinnet. Utdanningsforbundet vil følge ressurssituasjonen og utformingen av ordningen nøye. Når ressurstildelingen nå foreslås å avhenge av elevprestasjonene i form av grunnskolekarakterer, vil de ekstra lærerressursene fordele seg annerledes enn dersom gruppestørrelse 2 var eneste kriterium. Utdanningsforbundet er kritisk til denne blandingen av kriterier, både fordi man ikke sikrer alle skoler en minimum lærerdekning i ordinær undervisning og fordi behovet for ressurser knyttet til den enkelte skoles særskilte utfordringer bør løses gjennom tillegg til minimum lærerdekning. Kompetanseutvikling og videreutdanning må prioriteres høyere Mange undersøkelser viser at læreren sin kompetanse er en av de viktigste faktorene for å sikre elevenes læring. I en situasjon med stadig flere elever per lærer i undervisningssituasjonen og økende behov for å rekruttere flere må kompetanseutvikling og etter- og videreutdanning prioriteres høyt. Det bevilges 460 mill. kroner til ulike kompetansetiltak i grunnopplæringen. Tiltakene omfatter videreutdanning for lærere og rektorutdanningen, gjennomføringsstrategien for ungdomstrinnet og en ny satsing på kompetanseutvikling for opplæring av minoritetsspråklige. Av disse midlene bevilges om lag 350 mill. kroner til strategien Kompetanse for kvalitet til videreutdanning for lærere og rektorutdanningen. Det innebærer en videreføring av disse tiltakene på samme nivå som inneværende år. Bevilgingen til kompetanseutvikling knyttet til utdanning for minoritetsspråklige er på 30 mill. kroner. Til videreutdanning innenfor strategien Kompetanse for kvalitet legges det opp til at ca. 1850 lærere kan delta fra høsten 2013. Det er om lag det samme antallet lærere som deltar i skoleåret 2012 2013. Som i inneværende år, da det i utgangspunktet var satt av 1700 videreutdanningsplasser, åpner departementet for å omprioritere midler til å finansiere flere plasser hvis det blir flere søkere. Den nye avtalen om fordeling av kostnadene til vikarmidler fra 2012 førte til en liten økning i antall kommuner som sendte lærere på videreutdanning. Utdanningsforbundet er imidlertid fortsatt kritisk til kommunenes svake satsing på videreutdanning av sine lærere. Mange kommuner lar fortsatt være å sende søkere til videreutdanning innenfor strategien. Dette til tross for at både staten og lærernes andel
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 19 av finansieringen av vikarmidler har økt og at kommunenes økonomiske forpliktelser er betydelig redusert ved at fordelingsnøkkelen ble endret for strategiperioden 2012 2015. 4 Det er samtidig nødvendig at satsene som ligger til grunn for den statlige andelen av vikarmidlene justeres for prisveksten. Hvis ikke det skjer, innebærer det i virkeligheten en forskyvning av fordelingsnøkkelen til ugunst for kommunene, noe som ytterligere kan svekke kommunenes motivasjon for å sende lærere på videreutdanning. Valgfagsordningen på ungdomstrinnet er underfinansiert Regjeringen foreslår å bevilge 68,4 mill. kroner til innføring av valgfag på 9. trinn, og skoleeierne blir kompensert for helårseffekten av innføringen av valgfag på 8. trinn med 97,7 mill. kroner. Finansieringsopplegget for innføringen av valgfag er ikke styrket. Det innebærer at valgfagsordningen fortsatt er underfinansiert, jf. vårt innspill til statsbudsjettet 2012. For å finansiere ungdomstrinnstrategien «Motivasjon og mestring for bedre læring» settes det av 80 mill. kroner. Bevilgningen er økt med 30 mill. kroner og det blir omdisponert om lag 50 mill. kroner fra bevilgningen til etterutdanning. Siden det mest sentrale tiltaket i strategien er skolebasert kompetanseutvikling, det vil si etterutdanning i klasseledelse, regning, lesing og skriving, innebærer omdisponeringen av etterutdanningsmidler en ytterligere prioritering av ungdomstrinnet ved fordeling av etterutdanningsmidler. Kulturskoletilbud i SFO Regjeringen foreslår en bevilgning på 73,8 mill. kroner til innføring av en uketime med kulturskoletilbud i skole-/sfo-tiden på 1. 4. trinn fra høsten 2013. Tilbudet skal være frivillig for elevene. Timene blir kompensert med en uketime lærerlønn inkludert for- og etterarbeid. Utdanningsforbundet er tilfreds med at kulturskoletilbudet styrkes. Frafallet fra videregående opplæring er fortsatt høyt Rundt 70 prosent av norske ungdommer fullfører videregående opplæring med studiekompetanse eller fagbrev innen fem år. For enkeltindividet kan frafall fra videregående medføre svært uheldige konsekvenser. Blant unge mellom 20 og 24 år som ikke har fullført videregående opplæring, står 1 av 5 utenfor arbeidslivet og skolegang. For unge som har fullført videregående, er det tilsvarende tallet 1 av 20. Nesten alle unge som mottar uføretrygd, har falt ut av videregående opplæring. På grunn av dette har frafall fra videregående store samfunnsmessige konsekvenser. I følge regjeringen er det å hindre frafall et av de viktigste tiltakene for å utjevne sosiale forskjeller i landet. Det er viktig å ha et bredt spekter av tiltak mot frafall. Regjeringen viderefører flere av disse i 2013- budsjettet; Ny GIV videreføres med en bevilgning på 185 mill. kroner, regjeringen gir i tillegg en 4 50, 25 og 25 prosent på henholdsvis stat, kommune og lærerne.
20 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og bevilgningsøkning på 20 mill. kroner til tiltak for økt gjennomføring i videregående særlig rettet mot fag- og yrkesopplæringen. Regjeringen vil dessuten bevilge 30 mill. kroner til NAVs arbeid med å følge opp ungdom som faller utenfor utdanning og arbeidslivet. Dette skal skje ved å etablere egne kontaktpersoner ved de største NAV-kontorene. Ressursene til Ny Giv bør økes ytterligere. Det er viktig at det også følger med tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre opplæringen, ikke bare til administrasjon og skolering. Vi må satse på Ny Givelevene, men passe på at ikke kvaliteten svekkes for resten av elevene. Det kan fort bli resultatet. For at regjeringen skal lykkes i arbeidet mot frafall er det vesentlig at lærerinnsatsen styrkes også i videregående. Brutto lærerinnsats i videregående er ytterligere svekket Det ligger ingen tiltak for styrking av lærerinnsatsen i videregående i 2013-budsjettet. Ifølge SSBs befolkningsprognoser vil antall elever i videregående øke i årene som kommer. Økonomien er stram, jf. omtalen av utviklingen i kommunesektorens økonomi. Det kan tyde på at det blir vanskelig å få inntektene til å strekke til slik at gruppestørrelsen i videregående kan reduseres neste år. Utviklingen er negativ. Grunnet manglende statistikk har vi ikke et godt mål på lærertettheten i videregående. Det nærmeste vi kommer er «brutto lærerinnsats», som betegner antall elever per totale lærerårsverk. Tabell 2: Ulike mål på lærertetthet 2008 2009 2010 2011 Elever per lærer + lederårsverk 7,97 8,03 8,05 8,17 Elever per lærer 8,94 9,03 9,06 9,19 Kilde: KOSTRA Elever per lærer sier lite om lærertettheten i ordinær undervisning. Men tendensen er at forholdet mellom elever og lærerårsverk stiger. Med tanke på at befolkningen i aldersgruppen 16 18 år stiger i årene fremover, og at det i tillegg blir stadig flere elever utenfor denne aldersgruppen i videregående skole, er det særlig grunn til å være bekymret for situasjonen. Utdanningsforbundet følger feltet tett, og advarer mot større grupper i videregående. Hvis lærerinnsatsen fortsetter å utvikle seg negativt, vil det blant annet være ødeleggende i kampen mot frafall. Finansieringssystemet må evalueres Fylkeskommunene får sine rammetilskudd ut fra blant annet antall innbyggere 16 18 år i fylket. Rammetilskuddet skal blant annet finansiere videregående opplæring. I skoleåret 2010/11 har imidlertid antall elever i videregående passert antall 16 18-åringer.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 21 Figur 3: Folketall og elevtall i videregående opplæring 2008 2011 198000 196000 194000 192000 190000 188000 186000 184000 Ungdom 16-18 år, bostedsfylke Elever i videregående opplæring, bostedsfylke Elever ved videregående skolar, skolefylke 182000 180000 2008 2009 2010 2011 Kilde: KOSTRA Utviklingen kan tyde på at elevene i videregående opplæring blir eldre. Det demografiske utgiftsbehovet beregnes ut fra antall 16 18-åringer i fylkeskommunene. Når fylkeskommunene får tilskudd ut fra antall 16 18-åringer og antall elever i videregående overstiger ungdom 16 18 år, er det på høy tid at finansieringssystemet for fylkeskommunene også evalueres og oppdateres. I motsatt fall får fylkeskommunene langt flere elever enn finansieringssystemet tar høyde for med ytterligere press på ressursene som resultat. Behov for flere læreplasser Vi vet at bare omtrent 70 prosent av norske ungdommer fullfører videregående skole med studiekompetanse eller fagbrev. For yrkesfag er andelen på rundt 50 prosent. Mangel på lærlingplasser er en av grunnene til at ungdom faller fra et yrkesfaglig utdanningsløp. Regjeringen bevilger 30 millioner til å stimulere til at flere får læreplass. Dette er tilknyttet den viktige samfunnskontrakten for flere læreplasser, der Unio er partner. For elever som ikke kan få læreplass, er det viktig at det finnes et alternativ. Utdanningsforbundet er pådriver for et toårig praksisbasert utdanningsløp for elever som ikke får tilbud om læreplass. Vi mener det er svært viktig at et slikt tilbud kommer på plass så raskt som mulig. Dessverre er det heller ikke i 2013-budsjettet bevilget midler til dette. Det er uheldig for den enkelte og for landet som helhet at unge som ikke får læreplass blir stående uten alternativt opplæringstilbud.
22 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Landslinjene får ikke bedre rammevilkår Bevilgningsøkningen til landslinjene er på omtrent 3,2 prosent, altså omtrent på nivå med lønns- og prisveksten. Utdanningsforbundet beklager at landslinjene ikke får bedre rammevilkår. Situasjonen var allerede alvorlig fordi tilskuddet til disse viktige opplæringstilbudene har vært det samme helt siden 1994. I løpet av 18 år har imidlertid kostnadene skutt i været, noe som vil si at landslinjene allerede var kraftig underfinansiert. 2013-budsjettet innebærer ingen bedring. Dette er uheldig fordi de kostnadskrevende landslinjene sørger for å opprettholde tilbud som er små og/eller kostnadskrevende, men like fullt svært viktige for landet. Linjene skal i teorien være fullfinansiert av staten. Denne intensjonen bør oppfylles i praksis, og de kostnadskrevende landslinjene må få et økonomisk løft. Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2013 er defensivt når det gjelder forskning og høyere utdanning. Kunnskapsdepartementet foreslår å bevilge ca. 27,5 mrd. kroner til universitet og høgskoler i 2013, fordelt med 26,4 mrd. kroner til universitet og statlige høgskoler og ca. 1,1 mrd. kroner til private høgskoler. Dette omfatter både den langsiktige og strategiske bevilgningen og den resultatbaserte uttellingen knyttet til utdanningsinsentivene og forskingsinsentivene. Bevilgningen gir en samlet nominell økning på 5,6 %. Dette er bare en liten reell økning, og i realiteten ingen styrking av institusjonenes grunnbevilgninger, særlig når man tar høyde for økt tilstrømning av studenter til høyere utdanning. Det er ikke tatt grep for å imøtekomme behov for bygninger og utstyr i takt med økt studentmasse. Basisbevilgningene til universiteter og høgskoler er ikke styrket. Kapasitet og kvalitet i sektoren Regjeringen foreslår å bevilge 114,7 mill. kroner i 2013 til opptak av nye kull for de om lag 1000 nye studieplassene som ble opprettet i Revidert nasjonalbudsjett for 2012. I tillegg foreslår regjeringen å bevilge om lag 178,9 mill. kroner til opptak av nye kull for studieplassene opprettet i budsjettene for 2009 og 2011. Samlet sett finansierer dette ca. 3250 studieplasser i 2013, men ingen nye studieplasser som kan møte veksten i søkingen til høyere utdanning. Det bevilges om lag 70 mill. kroner for å sikre og øke kvaliteten i høyere utdanning og forskning, med særlig vekt på profesjonsfagene. Tiltakene innebærer blant annet en styrking av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) med 10 mill. kroner og videre oppfølging av helse-, sosial og lærerutdanningene. Det er ingen signaler om endring av finansieringsmodellen for universitet og høgskolesektoren slik organisasjonene har etterlyst over lang tid. Søkertallene til høyere utdanning var rekordhøye ved årets opptak, og vil fortsette å stige frem til 2020. Utdanningsforbundet hadde derfor ventet en tydelig politikk på hvordan regjeringen ville møte den økte studenttilstrømmingen. niversitetene og øgskolene sliter i dag med manglende finansiering
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 23 av st dieplasser, og det er ikke rom for å bedre de ansattes arbeidsvilkår i -b dsjettet. egjeringen sk lle lage en plan for å red sere antall midlertidige tilsettinger i akademia. Dette er heller ikke realisert. Lærerutdanningene Utgifter til grunnskolelærerutdanningene vil øke med 170 mill. kroner innen 2014, men det bevilges ikke nye ressurser til lærutdanningene. Fra 2011 er de nye grunnskolelærerutdanningene innplasserte i kategori D i finansieringssystemet for universitet og høgskoler. Finansiering av den økte grunnbevilgningen skjer over fire år, parallelt med opptrapping av nye kull i de nye utdanningene. For 2013 innebærer dette en økning i bevilgningene på til sammen om lag 27 mill. kroner. Kunnskapsdepartementet viser til endringene innenfor lærerutdanningene, og det nevnes spesielt følgegruppene for grunnskolelærerutdanningene og barnehagelærerutdanning uten at det fremkommer klart hvordan dette skal følges opp budsjettmessig. Midler til veiledning av nyutdannede nevnes også uten at det kan spores tilbake til en egen budsjettpost. Utdanningsforbundet savner en konkret satsing i form av midler til de nye lærerutdanningene. Forskning Totalt vil regjeringen bruke 27,4 mrd. kroner til forskning og utvikling i 2013. Dette er en realvekst på 2,2 % og utgjør 0,92 % av BNP. I dette ligger en opptrapping av satsing på klimaforskning, forskning på samfunnstrygghet, nanoteknologi, forskningsfartøy og europeisk forskningssamarbeid. Det er økte midler til Forskningsrådet. Forslaget innebærer en liten realøkning i forskningsbevilgningene, hvis en ser bort fra økningen i kontingenten til EUs rammeprogram for forskning. Forskerrekrutteringen skulle styrkes i følge regjeringen, men dette er ikke kommet med i budsjettforslaget. For å oppnå bedre kvalitet i høyere utdanning og forskning og oppnå målet om forskningsbasert høyere utdanning, er det behov for langsiktig og forutsigbar forskningsfinansiering og tilrettelegging slik at de vitenskapelig ansatte har tilstrekkelig tid til FoU. Dette er utfordringer som ikke er innfridd i budsjettforslaget for 2013. Studiefinansiering og studentvelferd 250,2 mill. kroner er foreslått bevilget til 1000 nye studentboliger i 2013. Studiestøtten er prisjustert men gir ingen reell økning. Studentene ønsket studiestøtte for 11 måneder i året for bedre å kunne studere på heltid, men dette er heller ikke realisert i budsjettforslaget. Vi står gjerne til rådighet dersom komitéen ønsker ytterligere utdyping av innholdet i vårt høringsinnspill.
24 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Utdanningsforbundet har trukket følgende hovedkonklusjoner når det gjelder hvilke konsekvenser det forelagte budsjettet vil få for barnehagene og grunnopplæringen inkludert videregående opplæring: Regjeringens forslag til økning i frie inntekter dekker knapt kommunesektorens ekstrautgifter til demografi og pensjon. Kommuneøkonomien må få en reell styrking slik at kommunene kan prioritere å bedre kvaliteten i velferdstjenestene. Utdanningsforbundet krever at de frie inntektene styrkes med 1 mrd. kroner utover regjeringens forslag. Etter overgangen til rammefinansiering lider barnehagesektoren under stadig strammere rammer og svak styring. Kvaliteten i sektoren er under sterkt press. Det er på høy tid at det innføres strengere kvalitetskrav i regelverket som sikrer forsvarlig finansiering av sektoren og sikrer at offentlige barnehagemidler kommer barna til gode i sin helhet. Omlegging av kontantstøtten må fullfinansieres slik at de toåringene som per i dag står uten tilbud om kontantstøtte faktisk har tilbud om barnehageplass fra inneværende høst. Kommunene må kompenseres for det økte behovet for førskolelærere som utløses av Kunnskapsdepartementets presisering av pedagognormen og for det reelle behovet for førskolelærere etter omleggingen av kontantstøtten høsten 2012. Antall førskolelærere må økes. Innenfor denne regjeringsperioden er 2013-budsjettet regjeringens siste sjanse til å oppfylle løftet om en sikring av ressursene til skolen i form av nasjonale bestemmelser for lærertetthet. Utdanningsforbundet beklager at løftet om en norm for lærertetthet nå er justert ned til en tilskuddsordning som kun gjelder ungdomstrinnet. Ordningen er lite verdt dersom regjeringen ikke følger opp med en forpliktende opptrapping og forskriftsfesting allerede nå. Soria Moria II lovet å sikre lærerressursene til hele grunnopplæringen, også videregående opplæring. Utdanningsforbundet mener at det er på høy tid at det tas grep for å snu en negativ ressursutvikling i videregående. Vi etterlyser nasjonale bestemmelser som sikrer ressursinnsatsen i videregående. Læreren sin kompetanse er en av de viktigste faktorene for læring. Allikevel har vi mange førskolelærere og lærere uten godkjent utdanning i barnehager og skoler. Rekruttering og etter- og videreutdanning må sikres gjennom en reell opptrapping av satsingen.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 25 Kommunesektoren får hoveddelen av sine inntekter fra skatt og rammetilskudd, såkalte frie inntekter. Økningen i de frie inntektene skal blant annet dekke økningen i demografikostnader og pensjonskostnader samt eventuelle andre prioriteringer innenfor kommunesektorens virksomhet utenom pålagte oppgaveendringer. I 2013 må økningen i de frie inntektene dessuten også dekke den underliggende sterke kostnadsveksten i særlig ressurskrevende tjenester i pleie- og omsorgssektoren. Økningen i frie inntekter fratrukket disse betalingsforpliktelsene gir således en indikasjon på kommunesektorens økonomiske handlingsrom i kommende budsjettår. Kommuneøkonomien i statsbudsjettet for 2013 er stram. Regjeringen forespeiler inntektsøkning omtrent på linje med kostnadsøkningen. Utdanningsforbundet krever at kommunesektorens frie inntekter må økes med minst 1 mrd. kroner utover de rammene som regjeringen legger opp til. En slik økning er helt nødvendig for at kommuner og fylkeskommuner skal kunne utvikle kvaliteten i utdanningssektoren i positiv retning. Inntektsveksten i kommunesektoren i 2013 Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,8 mrd. 2013- kroner, tilsvarende en realvekst på 1,8 prosent. Av den samlede veksten er 5 mrd. kroner frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst på 1,7 prosent. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 2012 i Revidert nasjonalbudsjett 2012 og justert for oppgaveendringer. Veksten i de frie inntektene fordeler seg med henholdsvis 4,2 mrd. kroner til kommunene og 0,8 mrd. kroner til fylkeskommunene. I den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 ligger en økning i øremerkede tilskudd på 0,6 mrd. kroner, oppgaver finansiert over rammetilskuddet på 0,9 mrd. kroner samt økte gebyrinntekter på 0,3 mrd. kroner. Oppgaveendringer finansiert over rammetilskuddet omfatter i hovedsak tiltak innenfor barnehage og skole. Posten inneholder blant annet kompensasjon for nominell videreføring av maksimal foreldrebetaling i barnehager, opptrapping av minimumstilskudd til ikke-kommunale barnehager, midler til barnehageplasser som følge av avviklingen av kontantstøtten for 2-åringer, valgfag på ungdomstrinnet samt kulturskoletilbud i skole/sfo. Utdanningsforbundet har tidligere påpekt at innføringen av valgfag på ungdomstrinnet ikke er fullfinansiert fordi innføringen legger opp til at ressurser må overføres fra den ordinære undervisningen til valgfag. Avviklingen av kontantstøtte for 2-åringer er heller ikke fullfinansiert av staten så lenge etterspørselsøkningen som legges til grunn for bevilgningene er urealistisk lav. Når kostnader knyttet til nye oppgaver pålagt kommunesektoren ikke er dekket av økningen i tilskudd finansiert over rammetilskuddet, vil dette svekke kommuneøkonomien ytterligere.
26 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Sterk økning i demografiutgiftene Det demografiske utgiftsbehovet er beregnet under forutsetning av konstante gjennomsnittskostnader og konstant dekningsgrad og er et uttrykk for kostnadsøkning ved tjenestetilbudet knyttet til befolkningsøkning og endret befolkningssammensetning. Behovet legger med andre ord konstant kvalitetsnivå og dekningsgrad til grunn. Beregnet behovsvekst tar dessuten utgangspunkt i den faktiske ressursbruken fra siste regnskapsår. Denne størrelsen er ikke nødvendigvis sammenfallende med det reelle behovet. Den demografiske behovsveksten var i Kommuneproposisjonen 2013 anslått til 3,5 mrd. kroner, hvorav 3,1 mrd. kroner måtte dekkes av økningen i de frie inntektene. Oppdaterte anslag fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) etter SSBs befolkningsframskrivinger fra juni i år nedjusterer anslaget på merutgiftene knyttet til den demografiske utviklingen til om lag 3,3 mrd. kroner. Ifølge kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon må knapt 3 mrd. kroner dekkes av økningen i de frie inntektene. Kommunesektorens representanter i TBU mener imidlertid at det er en metodisk svakhet i beregningsopplegget som legger for liten vekt på utviklingen i antall eldre og at merkostnadene i 2013 vil være rundt 300 mill. kroner høyere enn regjeringen legger til grunn. På denne bakgrunn antar Utdanningsforbundet at det demografiske utgiftsbehovet som må dekkes av økningen i frie inntekter vokser med i overkant av 3 mrd. kroner i 2013. Økt gjeld i kommunesektoren For de tre siste årene har netto lånegjeld per innbygger økt med vel 15 prosent i kommunene og 27 prosent i fylkeskommunene. Økt gjeld fører til høyere rente- og avdragsutgifter og dermed svekket netto driftsresultat for mange kommuner dersom nivået på tjenestetilbudet skal opprettholdes. Ved utgangen av 2011 hadde kommunesektoren en rentebærende netto gjeld på om lag 162 mrd. kroner. Med rentebærende menes her den gjelda som kommunesektoren selv skal dekke renteutgiftene på. En renteøkning på 1 prosent betyr om lag 1,6 mrd. kroner i økte netto renteutgifter for kommunesektoren samlet. Eventuelle økte renteutgifter må dekkes av økningen i de frie inntektene. Det er knyttet stor usikkerhet til prognosene for utviklingen i rentenivået fremover. Ifølge oppdaterte prognoser fra SSB vil pengemarkedsrenten holde seg stabil på 2,3 prosent i 2013, mens Norges Bank spår en renteøkning på 0,2 prosent i 2013. 5 Regjeringen anslår i Nasjonalbudsjettet at pengemarkedsrenten vil gå ned med 0,2 prosentpoeng fra 2012 til 2013. Ifølge SSBs prognoser vil pengemarkedsrenten øke med 1,7 prosent til 4,0 prosent innen 2015. 5 http://www.ssb.no/emner/08/05/kt/ttab-2012-09-06-01.html og Økonomiske analyser 4/2012
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 27 Økte pensjonskostnader Kommunale tjenestepensjoner er fondert og alle fremtidige rettigheter skal være betalt og satt av på fond i livselskapene eller i egne pensjonskasser. Fondenes avkastning er avhengig av utviklingen i rente- og aksjemarkedet. Svak avkastning øker kommunesektorens pensjonskostnader. Dette er hovedforklaringen på at pensjonskostnadene for kommunesektoren øker. I motsatt retning virker indekseringen av løpende pensjoner som trekker ned pensjonskostnadene, men denne effekten er mye svakere enn effekten av lav avkastning. TBU anslo i april at kommunesektorens pensjonskostnader ville øke med 1,1 mrd. kroner. Anslaget er nå oppjustert og regjeringen legger en økning på 1,4 mrd. kroner utover det som dekkes av den kommunale deflatoren til grunn i statsbudsjettet. Svakt netto driftsresultat Netto driftsresultat viser driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger og investeringer. Økt gjeld fører til høyere rente- og avdragsutgifter og dermed svekket netto driftsresultat. TBU omtaler netto driftsresultat som hovedmål for økonomisk balanse i kommuner og fylkeskommuner. En økonomi med netto driftsresultat på 3 prosent eller høyere betraktes som en «sunn» økonomi eller en økonomi i finansiell balanse. TBU anbefaler at netto driftsresultat over tid skal ligge på om lag 3 prosent av driftsinntektene. Kommunesektoren har oppfylt målet om 3 prosent netto driftsresultat i 3 av de 10 siste årene (2005, 2006 og 2010). Dette betyr at kommunesektoren har avsatt for lite egenkapital til investeringer og dermed i økende grad må lånefinansiere investeringene. Kommunesektorens netto driftsresultat var på 2,5 prosent i 2011. Netto driftsresultat for primærkommunene var på 2,0 prosent i 2011. Fylkeskommunene hadde et netto driftsresultat på 5,5 prosent av driftsinntektene i 2011. KS har anslått at netto driftsresultat i 2012 vil ligge mellom 1,75 og 2,75 prosent, med et punktestimat på 2,25 prosent.
28 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Figur 1: Netto driftsresultat for kommunesektoren samlet 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Kilde: KOSTRA og TBU Stadig økt gjeld i kommunesektoren svekker også utsiktene for en bedring i netto driftsresultat. Begrenset økonomisk handlingsrom i kommunesektoren Det økonomiske handlingsrommet for kommunesektoren kan grovt sett skisseres som økningen i de frie inntektene fratrukket kjente betalingsforpliktelser som vil påløpe i 2013. Tabell 1: Kommunesektorens handlingsrom i 2013 Regjeringens forslag til økning i de frie inntektene i 2013 5,0 mrd. kroner - Demografisk utgiftsvekst 3,0 mrd. kroner - Økte pensjonskostnader 1,4 mrd. kroner - Ressurskrevende tjenester 0,5 mrd. kroner Økonomisk handlingsrom 0,1 mrd. kroner Det er med andre ord et stramt budsjett som legger opp til at etterlengtede muligheter til å bedre kvaliteten i tjenestetilbudet må skje gjennom effektivisering og/eller på bekostning av andre deler av tjenestetilbudet. Utdanningsforbundet har forståelse for at regjeringen legger opp til et budsjett som er forsiktig og stramt. I en vanskelig tid internasjonalt som også påvirker Norge, er det imidlertid helt vesentlig at kommunesektoren stimuleres til å satse på utdanning som et langsiktig virkemiddel for vekst og utvikling. Det må legges til rette for en reell styrking av det økonomiske handlingsrommet for å få dette til. Derfor krever Utdanningsforbundet en vekst i de frie inntektene utover regjeringens forslag på 1 mrd. kroner.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 29 Etter overgangen til rammefinansiering av barnehagesektoren er Utdanningsforbundet stadig bekymret for kvaliteten i sektoren. Vi ser en utvikling i retning av strammere barnehagebudsjett i kommunene og en nedprioritering av kvaliteten i sektoren. Hele finansieringssystemet må evalueres I Kommuneproposisjonen 2013 ble det varslet at Kunnskapsdepartementet var i dialog med KS og PBL for å se på konsekvensene for ikke-kommunale barnehager av overgangen til rammefinansiering. Utdanningsforbundet mener at en slik gjennomgang må gjøres med øye for hele sektoren, kommunale så vel som ikke-kommunale barnehager. Særlig uheldig er den direkte koblingen mellom driftstilskuddet til henholdsvis kommunale og ikkekommunale barnehager. I en kommune som satser på kvaliteten i egne barnehager gjennom den fremste kvalitetsindikatoren for strukturkvalitet, nemlig førskolelærerne, vil det ved ansettelse av en ekstra førskolelærer i egne barnehager påløpe ekstra utgifter i form av økt driftstilskudd til kommunens ikke-kommunale barnehager. Ekstra driftstilskudd må i så fall tildeles kommunens ikkekommunale barnehager uten at kommunen har anledning til å stille vilkår til det økte tilskuddet. Kommunen har ingen garanti for at ekstra driftstilskudd til private øker kvaliteten i sektoren tilsvarende. Dette svekker insentivet til investering i strukturkvaliteten i barnehagesektoren. Eksempelet illustrerer behovet for strengere kvalitetskrav i regelverket som sikrer forsvarlig finansiering av sektoren og sikrer at offentlige barnehagemidler kommer barna til gode i sin helhet. Som et ledd i utviklingen ser vi også økende grad av privatisering der kommersielle aktører står for oppkjøpene. Konkurranseutsetting og privatisering er allerede en realitet i mange kommuner og slike forslag er presentert i store kommuner som Oslo og Tromsø. Skrikende behov for rekruttering av førskolelærere I utbyggingen av barnehagesektoren har det vært en utfordring å rekruttere nok førskolelærere. Antall ansatte med dispensasjon fra kravet om førskolelærerutdanning er mer enn tredoblet i perioden 2005 til 2011. I 2005 hadde 1268 ansatte dispensasjon fra kravet, i 2011 hadde 4067 slik dispensasjon.
30 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Figur 2: Antall ansatte med dispensasjon fra kravet om førskolelærerutdanning 2005 2011 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2005 2006 2007 2007 2009 2010 2011 Kilde: KOSTRA Det er grunn til å vente at veksten i antall dispensasjoner fra utdanningskravet vil tilta fremover og at behovet for flere førskolelærere vil øke. For det første presenterte Kunnskapsdepartementet høsten 2012 en presisering av pedagognormen for barnehagene. Her ble det hevdet at dersom alle kommunene praktiserte pedagognormen etter intensjonen, ville dette utløse ca. 2000 nye førskolelærerstillinger. Presiseringen kom etter at barnehageåret 2011/12 hadde startet, og det var derfor ikke ventet at kommunene hadde budsjettert med de 2000 ekstra førskolelærerne. Dog var det ventet at disse stillingene skulle opprettes til neste barnehageår (2012/13). I tillegg utløser omlegging av kontantstøtten et behov for flere førskolelærere. Med departementets beregninger utløser omleggingen et behov på ca. 270 nye førskolelærere fra høsten 2012, mens våre beregninger tilsier et merbehov på opp mot 1000 nye førskolelærere de nærmeste årene. I Norge utgjør andelen ansatte med førskolelærerutdanning 32,4 prosent. Sammenlignet med andre nordiske land er andelen lav. I Sverige er andelen 48,8 prosent, i Danmark er andelen 50,4 prosent. Dersom målet er 50 prosent førskolelærere også i Norge vil vi trenge flere enn 15 000 nye førskolelærere for å nå dette målet. Pedagogene er den fremste indikatoren for strukturkvaliteten i barnehagene. Budsjettet for 2013 legger ikke opp til en økning av pedagogtettheten i barnehagene. Det er ikke lagt inn rekrutteringstiltak som vil kunne ha noen effekt som sikrer barnehagekvaliteten på landsbasis. Regjeringen skal legge frem en stortingsmelding om fremtidens barnehage vinteren 2013 som skal gi en tydelig retning for fremtidens barnehagepolitikk. En ny og samlet kompetansestrategi skal gjelde fra 2014 med den varslede stortingsmeldingen. Denne meldingen skal danne utgangspunkt for utviklingen av en ny kompetansestrategi for alle ansatte i barnehagene.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 31 Det er ikke avsatt friske midler til kompetanseheving av førskolelærere i årets budsjett. I budsjettet er det satt av beskjedne 20 mill. kroner til kompetansetiltak for ufaglærte assistenter. Det er derfor grunn til å vente at kvaliteten i barnehagesektoren fortsatt er under sterkt press. Endringer i kontantstøtten Fra og med august 2012 er kontantstøtteordningen lagt om. Kontantstøtten for toåringer er fjernet, mens kontantstøtten til barn mellom 13 og 18 måneder har økt. Kommuneproposisjonen 2013 varslet at omleggingen ville innebære en teknisk justering av delkostnadsnøkkelen for barnehage i inntektssystemet. Den varslede endringen ville medføre at kriteriet antall barn fikk noe større vekt enn i dag, mens vekten på kontantstøttekriteriet ville gå noe ned. I statsbudsjettet 2013 presenteres ny vekting av de ulike kriteriene for barnehagesektoren. Kriteriene er endret til antall barn 1 år uten kontantstøtte, antall innbyggere 2 5 år samt innbyggere med høyere utdanning. Vektingen av de ulike kriteriene er endret ved at kontantstøttekriteriet får lavere vekt mens alderskriteriet får høyere vekt. Sammenholdt med någjeldende kostnadsnøkkel indikerer endringen at regjeringen forventer at 2-åringer påfører kommunene kostnader lik utgiftene knyttet til barnehageplass i tråd med disse barnas rett til barnehageplass. Etter at blant andre Utdanningsforbundet hadde påpekt det konservative anslaget fra forrige budsjettforslag for økning i søkere til barnehageplass etter bortfall av kontantstøtte for 2-åringer ble anslaget oppjustert til 2706 plasser i Revidert budsjett for 2012. Kommunene har i 2012 fått økt sitt rammetilskudd med til sammen 213,9 mill. kroner som følge av omleggingen av kontantstøtten. Nettobehovet på 2706 flere barnehageplasser som følge av omleggingen videreføres i 2013. Dette er stipulert til å koste 309 mill. kroner. Utdanningsforbundet mener at kompensasjonen når det gjelder nye barnehageplasser ikke er tilstrekkelig ivaretatt i forhold til behovet. I tillegg vil dette medføre stor usikkerhet når det gjelder behovet for å rekruttere flere førskolelærere til barnehagen. Det er et stadig økende behov for å rekruttere flere førskolelærere til barnehagene og antallet dispensasjoner fortsetter også å øke. Utdanningsforbundet forventer en netto etterspørselsøkning etter barnehageplasser de nærmeste årene som er høyere enn 2706 plasser. Vi mener at kommunene må kompenseres i sin helhet for den reelle etterspørselsøkningen dersom kommunene skal ha mulighet til å oppfylle retten til barnehageplass uten at det går på bekostning av kvaliteten i sektoren eller andre tjenesteområder. Netto etterspørselsøkning må følges nøye i tiden fremover. Dersom det viser seg at etterspørselen øker mer enn departementets beregning skulle tilsi, forventer Utdanningsforbundet at ekstra midler tildeles i Revidert budsjett for 2013. Et for lavt anslag på etterspørselsøkningen får betydning både for kommuneøkonomien, kvaliteten i sektoren og for det reelle behovet for å rekruttere nye førskolelærere.
32 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Opptrappingsplan for minimumstilskudd til ikke-kommunale barnehager Med virkning fra 1. august 2013 økes minimumstilskuddet til private barnehager fra 92 til 94 prosent av det de kommunale barnehagene får. Dette skal legge til rette for å utjevne forskjellene i lønns- og arbeidsvilkår mellom ansatte i kommunale og private barnehager. I 2013-budsjettet utgjør dette 99 mill. kroner til heving av tilskudd til private barnehager. Summen inkluderer helårsvirkningen av opptrappingen fra 91 til 92 prosent fra august 2012. Regjeringen tar stadig sikte på å oppnå full likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager i løpet av 2014. Utdanningsforbundet beklager at det fortsatt ikke kan stilles kvalitetskrav til barnehagene i forbindelse med opptrappingen. Vi står fortsatt langt fra full likebehandling og kravet om likeverdige lønns- og arbeidsvilkår i alle landets barnehager. Og problemstillingen blir stadig mer aktuell når flere kommuner privatiserer sine barnehager. Regjeringen har programfestet en lærerressursnorm for skoleverket i Soria Moria 2. Her heter det at regjeringen vil legge til rette for flere lærere gjennom styrket kommuneøkonomi og ved å endre opplæringsloven for å sikre en maksimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole. Statsbudsjettet for 2013 er regjeringens siste mulighet i inneværende periode til å sikre ressursene til skolene gjennom en slik regulering. Regler for minste lærertetthet er erstattet av øremerkede lærerstillinger til ungdomstrinnet Utgangspunktet for denne problemstillingen er en situasjon med stadig større elevgrupper i ordinær undervisning og stadig mer spesialundervisning i grunnskolen. Ressurser til ordinær undervisning er under sterkt press, noe som gir seg uttrykk i flere elever per lærer i ordinær undervisning, såkalt gruppestørrelse 2. Til tross for at gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 kun har økt fra 15,9 i 2000/01 til 16,9 i 2011/12, viser statistikken at stadig flere elever får ordinær undervisning i grupper på 20 elever eller flere. Mens det i skoleåret 2000/01 var i underkant av 10 prosent av elevene som gikk på skoler hvor gjennomsnittlig gruppestørrelse var 20 eller mer, er situasjonen nå at hver fjerde elev får sin ordinære undervisning i grupper av en slik størrelse.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 33 Figur 3: Elevandel i skoler fordelt etter gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning 6 T.o.m. 10 10-15 15-20 20 eller mer 2000/01 3,0 % 23,5 % 63,6 % 9,9 % 2001/02 2,6 % 20,1 % 63,6 % 13,7 % 2002/03 2,5 % 19,1 % 61,1 % 17,2 % 2003/04 2,5 % 19,0 % 58,0 % 20,6 % 2004/05 2,3 % 18,6 % 58,9 % 20,3 % 2005/06 2,0 % 16,6 % 58,9 % 22,5 % 2006/07 2,3 % 16,5 % 57,5 % 23,7 % 2007/08 2,1 % 17,2 % 58,5 % 22,1 % 2008/09 2,1 % 17,6 % 56,8 % 23,5 % 2009/10 2,4 % 17,5 % 56,9 % 23,2 % 2010/11 2,4 % 16,4 % 55,2 % 26,0 % 2011/12 2,6 % 16,6 % 55,6 % 25,1 % 0,0 % 10,0 % 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 60,0 % 70,0 % 80,0 % 90,0 % 100,0 % Kilde: Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) Nasjonale bestemmelser for økt lærertetthet var på høring våren 2012, men da på en helt annen form enn den ordningen som presenteres i statsbudsjettet for 2013. For det første er det foreliggende forslaget et midlertidig øremerket tilskudd til ungdomstrinnet, ikke en permanent lovregulering av lærertettheten på hele grunnskolen. For det andre er ressurstildelingen også knyttet opp mot andre kriterier enn den initiale lærertettheten. Det blir bevilget 157 mill. kroner til økt lærertetthet fra høsten 2013 på ungdomsskoler med mer enn 20 elever pr. lærerårsverk i ordinær undervisning og der gjennomsnittlige grunnskolepoeng for skolen ligger under landsgjennomsnittet. Midlene vil være øremerkede og søknadsbaserte. I alt 166 skoler tilfredsstiller kriteriene. Total kostnad i 2012-kroner for alle fire år er 1,5 mrd. kroner. Årsverkene blir fordelt på alle fylker, men fordelingen varierer fra ett i Sogn og Fjordane til 67 i Vestfold. For kommunene som deltar, vil ordningen fungere som om en regel om minste lærertetthet er innført på ungdomstrinnet. Slik sett kan ordningen fungere som en start for å realisere regjeringens løfte om å innføre slike regler i grunnutdanningen. Også det faktum at regjeringen varsler forslag om en lovendring som skal hjemle forskrifter om et forholdstall mellom tallet på elever og tallet på lærerårsverk, bidrar i riktig retning. Selv om dette forslaget ikke er det regjeringen har lovet i Soria Moria 2, gir det likevel et grunnlag for å arbeide videre mot dette målet. 6 Nedgangen siste skoleår skyldes utelukkende at spesialskoler har blitt slått sammen med statistikken for ordinære skoler.
34 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og Det øremerkede tilskuddet må følges opp av en forpliktende opptrappingsplan som sikrer fremtidige ressurser til dette formålet og som sikrer at ressurstildelingen øker også på barnetrinnet. For at tiltaket skal ha effekt som intendert er det dessuten viktig at det formuleres kriterier for tildeling som gjør at de øremerkede midlene kommer i tillegg til dagens ressursnivå på skolene som blir omfattet. Hvis ikke kan det tenkes at tildeling av øremerkede midler motsvares av en nedprioritering av kommunens egen bruk av ressurser til ordinær undervisning på ungdomstrinnet. Utdanningsforbundet vil følge ressurssituasjonen og utformingen av ordningen nøye. Når ressurstildelingen nå foreslås å avhenge av elevprestasjonene i form av grunnskolekarakterer, vil de ekstra lærerressursene fordele seg annerledes enn dersom gruppestørrelse 2 var eneste kriterium. Utdanningsforbundet er kritisk til denne blandingen av kriterier, både fordi man ikke sikrer alle skoler en minimum lærerdekning i ordinær undervisning og fordi behovet for ressurser knyttet til den enkelte skoles særskilte utfordringer bør løses gjennom tillegg til minimum lærerdekning. Kompetanseutvikling og videreutdanning må prioriteres høyere Mange undersøkelser viser at læreren sin kompetanse er en av de viktigste faktorene for å sikre elevenes læring. I en situasjon med stadig flere elever per lærer i undervisningssituasjonen og økende behov for å rekruttere flere må kompetanseutvikling og etter- og videreutdanning prioriteres høyt. Det bevilges 460 mill. kroner til ulike kompetansetiltak i grunnopplæringen. Tiltakene omfatter videreutdanning for lærere og rektorutdanningen, gjennomføringsstrategien for ungdomstrinnet og en ny satsing på kompetanseutvikling for opplæring av minoritetsspråklige. Av disse midlene bevilges om lag 350 mill. kroner til strategien Kompetanse for kvalitet til videreutdanning for lærere og rektorutdanningen. Det innebærer en videreføring av disse tiltakene på samme nivå som inneværende år. Bevilgingen til kompetanseutvikling knyttet til utdanning for minoritetsspråklige er på 30 mill. kroner. Til videreutdanning innenfor strategien Kompetanse for kvalitet legges det opp til at ca. 1850 lærere kan delta fra høsten 2013. Det er om lag det samme antallet lærere som deltar i skoleåret 2012 2013. Som i inneværende år, da det i utgangspunktet var satt av 1700 videreutdanningsplasser, åpner departementet for å omprioritere midler til å finansiere flere plasser hvis det blir flere søkere. Den nye avtalen om fordeling av kostnadene til vikarmidler fra 2012 førte til en liten økning i antall kommuner som sendte lærere på videreutdanning. Utdanningsforbundet er imidlertid fortsatt kritisk til kommunenes svake satsing på videreutdanning av sine lærere. Mange kommuner lar fortsatt være å sende søkere til videreutdanning innenfor strategien. Dette til tross for at både staten og lærernes andel
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 35 av finansieringen av vikarmidler har økt og at kommunenes økonomiske forpliktelser er betydelig redusert ved at fordelingsnøkkelen ble endret for strategiperioden 2012 2015. 7 Det er samtidig nødvendig at satsene som ligger til grunn for den statlige andelen av vikarmidlene justeres for prisveksten. Hvis ikke det skjer, innebærer det i virkeligheten en forskyvning av fordelingsnøkkelen til ugunst for kommunene, noe som ytterligere kan svekke kommunenes motivasjon for å sende lærere på videreutdanning. Valgfagsordningen på ungdomstrinnet er underfinansiert Regjeringen foreslår å bevilge 68,4 mill. kroner til innføring av valgfag på 9. trinn, og skoleeierne blir kompensert for helårseffekten av innføringen av valgfag på 8. trinn med 97,7 mill. kroner. Finansieringsopplegget for innføringen av valgfag er ikke styrket. Det innebærer at valgfagsordningen fortsatt er underfinansiert, jf. vårt innspill til statsbudsjettet 2012. For å finansiere ungdomstrinnstrategien «Motivasjon og mestring for bedre læring» settes det av 80 mill. kroner. Bevilgningen er økt med 30 mill. kroner og det blir omdisponert om lag 50 mill. kroner fra bevilgningen til etterutdanning. Siden det mest sentrale tiltaket i strategien er skolebasert kompetanseutvikling, det vil si etterutdanning i klasseledelse, regning, lesing og skriving, innebærer omdisponeringen av etterutdanningsmidler en ytterligere prioritering av ungdomstrinnet ved fordeling av etterutdanningsmidler. Kulturskoletilbud i SFO Regjeringen foreslår en bevilgning på 73,8 mill. kroner til innføring av en uketime med kulturskoletilbud i skole-/sfo-tiden på 1. 4. trinn fra høsten 2013. Tilbudet skal være frivillig for elevene. Timene blir kompensert med en uketime lærerlønn inkludert for- og etterarbeid. Utdanningsforbundet er tilfreds med at kulturskoletilbudet styrkes. Kompensasjonsordningen for skolebygg halveres Regjeringen faser inn ytterligere 1 mrd. kroner av de 15 milliardene av investeringsrammen til rentekompensasjonsordningen for rehabilitering av skole- og svømmeanlegg. Dermed er i alt 10 milliarder av denne rammen faset inn siden 2009. Innfasingen er en halvering i forhold til 2012 og dette kan bety store utfordringer for tilflyttingskommunene. Frafallet fra videregående opplæring er fortsatt høyt Rundt 70 prosent av norske ungdommer fullfører videregående opplæring med studiekompetanse eller fagbrev innen fem år. For enkeltindividet kan frafall fra videregående medføre svært uheldige konsekvenser. Blant unge mellom 20 og 24 år som ikke har fullført videregående opplæring, står 1 av 5 utenfor arbeidslivet og skolegang. For unge som har fullført videregående, er det tilsvarende tallet 7 50, 25 og 25 prosent på henholdsvis stat, kommune og lærerne.
36 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 1 av 20. Nesten alle unge som mottar uføretrygd, har falt ut av videregående opplæring. På grunn av dette har frafall fra videregående store samfunnsmessige konsekvenser. I følge regjeringen er det å hindre frafall et av de viktigste tiltakene for å utjevne sosiale forskjeller i landet. Det er viktig å ha et bredt spekter av tiltak mot frafall. Regjeringen viderefører flere av disse i 2013- budsjettet; Ny GIV videreføres med en bevilgning på 185 mill. kroner, regjeringen gir i tillegg en bevilgningsøkning på 20 mill. kroner til tiltak for økt gjennomføring i videregående særlig rettet mot fag- og yrkesopplæringen. Regjeringen vil dessuten bevilge 30 mill. kroner til NAVs arbeid med å følge opp ungdom som faller utenfor utdanning og arbeidslivet. Dette skal skje ved å etablere egne kontaktpersoner ved de største NAV-kontorene. Ressursene til Ny Giv bør økes ytterligere. Det er viktig at det også følger med tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre opplæringen, ikke bare til administrasjon og skolering. Vi må satse på Ny Givelevene, men passe på at ikke kvaliteten svekkes for resten av elevene. Det kan fort bli resultatet. For at regjeringen skal lykkes i arbeidet mot frafall er det vesentlig at lærerinnsatsen styrkes også i videregående. Brutto lærerinnsats i videregående er ytterligere svekket Det ligger ingen tiltak for styrking av lærerinnsatsen i videregående i 2013-budsjettet. Ifølge SSBs befolkningsprognoser vil antall elever i videregående øke i årene som kommer. Økonomien er stram, jf. omtalen av utviklingen i kommunesektorens økonomi. Det kan tyde på at det blir vanskelig å få inntektene til å strekke til slik at gruppestørrelsen i videregående kan reduseres neste år. Utviklingen er negativ. Grunnet manglende statistikk har vi ikke et godt mål på lærertettheten i videregående. Det nærmeste vi kommer er «brutto lærerinnsats», som betegner antall elever per totale lærerårsverk. Tabell 2: Ulike mål på lærertetthet 2008 2009 2010 2011 Elever per lærer + lederårsverk 7,97 8,03 8,05 8,17 Elever per lærer 8,94 9,03 9,06 9,19 Kilde: KOSTRA Elever per lærer sier lite om lærertettheten i ordinær undervisning. Men tendensen er at forholdet mellom elever og lærerårsverk stiger. Med tanke på at befolkningen i aldersgruppen 16 18 år stiger i årene fremover, og at det i tillegg blir stadig flere elever utenfor denne aldersgruppen i videregående skole, er det særlig grunn til å være bekymret for situasjonen. Utdanningsforbundet følger feltet tett,
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 37 og advarer mot større grupper i videregående. Hvis lærerinnsatsen fortsetter å utvikle seg negativt, vil det blant annet være ødeleggende i kampen mot frafall. Finansieringssystemet må evalueres Fylkeskommunene får sine rammetilskudd ut fra blant annet antall innbyggere 16 18 år i fylket. Rammetilskuddet skal blant annet finansiere videregående opplæring. I skoleåret 2010/11 har imidlertid antall elever i videregående passert antall 16 18-åringer. Figur 4: Folketall og elevtall i videregående opplæring 2008 2011 198000 196000 194000 192000 190000 188000 Ungdom 16-18 år, bostedsfylke Elever ved videregående skoler, skolefylke 186000 184000 182000 2008 2009 2010 2011 Kilde: KOSTRA Utviklingen kan tyde på at elevene i videregående opplæring blir eldre. Det demografiske utgiftsbehovet beregnes ut fra antall 16 18-åringer i fylkeskommunene. Når fylkeskommunene får tilskudd ut fra antall 16 18-åringer og antall elever i videregående overstiger ungdom 16 18 år, er det på høy tid at finansieringssystemet for fylkeskommunene også evalueres og oppdateres. I motsatt fall får fylkeskommunene langt flere elever enn finansieringssystemet tar høyde for med ytterligere press på ressursene som resultat. Behov for flere læreplasser Vi vet at bare omtrent 70 prosent av norske ungdommer fullfører videregående skole med studiekompetanse eller fagbrev. For yrkesfag er andelen på rundt 50 prosent. Mangel på lærlingplasser er en av grunnene til at ungdom faller fra et yrkesfaglig utdanningsløp. Regjeringen bevilger 30 mill. kroner til å stimulere til at flere får læreplass. Dette er tilknyttet den viktige samfunnskontrakten for flere læreplasser, der Unio er partner.
38 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og For elever som ikke kan få læreplass, er det viktig at det finnes et alternativ. Utdanningsforbundet er pådriver for et toårig praksisbasert utdanningsløp for elever som ikke får tilbud om læreplass. Vi mener det er svært viktig at et slikt tilbud kommer på plass så raskt som mulig. Dessverre er det heller ikke i 2013-budsjettet bevilget midler til dette. Det er uheldig for den enkelte og for landet som helhet at unge som ikke får læreplass blir stående uten alternativt opplæringstilbud. Landslinjene får ikke bedre rammevilkår Bevilgningsøkningen til landslinjene er på omtrent 3,2 prosent, altså omtrent på nivå med lønns- og prisveksten. Utdanningsforbundet beklager at landslinjene ikke får bedre rammevilkår. Situasjonen var allerede alvorlig fordi tilskuddet til disse viktige opplæringstilbudene har vært det samme helt siden 1994. I løpet av 18 år har imidlertid kostnadene skutt i været, noe som vil si at landslinjene allerede var kraftig underfinansiert. 2013-budsjettet innebærer ingen bedring. Dette er uheldig fordi de kostnadskrevende landslinjene sørger for å opprettholde tilbud som er små og/eller kostnadskrevende, men like fullt svært viktige for landet. Linjene skal i teorien være fullfinansiert av staten. Denne intensjonen bør oppfylles i praksis, og de kostnadskrevende landslinjene må få et økonomisk løft. Vi står gjerne til rådighet dersom komiteen ønsker ytterligere utdyping av innholdet i vårt høringsinnspill.
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 39 Innen den 20. november hvert år avgir finanskomiteen sin innstilling, som omhandler nasjonalbudsjettet og forslaget til statsbudsjett. Stortinget behandler innstillingen fra finanskomiteen og vedtar rammene for budsjettet. De øvrige komiteene må holde seg innenfor disse rammene i sine innstillinger, men kan (om)prioritere kapitler og poster innenfor sine fagområder. Med mindre justeringer ble budsjettet vedtatt av Stortinget slik det ble foreslått av Regjeringen i Stortingsproposisjon nr. 1. Regjeringspartiene har i det alt vesentligste gitt sin tilslutning til forslagene i proposisjonen. Finanskomiteen behandler alle skatte- og avgiftsforslag i budsjettet, samt opplegget for kommuneøkonomien. Komiteen fastsetter herunder endelige rammer for de ulike rammeområdene. Når rammene er vedtatt av finanskomiteen skal fagkomiteene vedta endelig fordeling på post og kapitler innenfor sine respektive områder. Nedenfor nevnes kort de rammeområder som er gjenstand for justeringer i finanskomiteens innstilling og som berører de områdene i budsjettet som er av særlig interesse for Utdanningsforbundet. Komiteens flertall støtter opplegget for kommuneøkonomien, herunder rammeoverføringene til kommuner og fylkeskommuner. Komiteen har heller ikke merknader til inntektssystemet utover å slutte seg til regjeringens forslag. For rammeområde 1 (Statsforvaltning) foreslår komiteens flertall en reduksjon i forhold til regjeringens forslag på 1 mill. kroner. For rammeområde 2 (Familie og forbruker) foreslår komiteens flertall en reduksjon i forhold til regjeringens forslag på 1. mill. kroner. For rammeområde 3 (Kultur) foreslår komiteens flertall en reduksjon i forhold til regjeringens forslag på 1. mill. kroner. For rammeområde 6 (Innvandring, regional utvikling og bolig) foreslår komiteens flertall en reduksjon i forhold til regjeringens forslag på 1,5. mill. kroner. For rammeområde 16 (Kirke, utdanning og forskning) foreslår komiteens flertall en reduksjon på 1,5 mill. kroner.
40 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og For rammeområde 18 (Rammeoverføringer mv. til kommunesektoren) foreslår komiteens flertall ingen endring. Komiteens flertall roser regjeringen og viser til at norsk utdanningspolitikk i det store og det hele har vært en suksesshistorie. For grunnopplæringen trekker komiteens flertall spesielt frem følgende hovedprioriteringer for 2013: 5 mrd. kroner i vekst i frie inntekter til kommunesektoren, som muliggjør et løft i skolebudsjettene. En samlet styrking av grunnopplæringen på 483,3 mill. kroner. Øremerkede midler til 600 nye lærerstillinger over en fireårsperiode, for å øke lærertettheten. Innføring av en ukentlig, frivillig og gratis kulturskoletime ett av de fire første årene på skolen. 68,4 mill. kroner til innføring av valgfag på 9. trinn høsten 2013, med sikte på utvidelse til 10. trinn høsten 2014. 30 mill. kroner mer til økt satsing på etterutdanning av lærere i klasseledelse, regning, skriving og lesing på ungdomstrinnet, som en oppfølging av strategien «Motivasjon og mestring for bedre læring». Innfasing av ytterligere 1 mrd. kroner av investeringsrammen i rentekompensasjonsordningen for skole- og svømmeanlegg, med en budsjetteffekt i 2013 på 20 mill. kroner. Etter vedtak under finansdebatten i Stortinget 27. november 2012 om netto utgiftsramme for komiteens rammeområde i statsbudsjettet er rammen 1,5 mill. kroner lavere enn forslaget i Prop. 1 S (2012 2013). Komiteens flertall vil nedjustere kap. 200 Kunnskapsdepartementet post 21 Spesielle driftsutgifter med 0,5 mill. kroner. Kap. 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen post 21 Spesielle driftsutgifter nedjusteres med 3,15 mill. kroner. Kap. 281 Felles tiltak for universiteter og høyskoler post 01 Driftsutgifter nedjusteres med 3,4 mill. kroner. Utover vedtak om redusert netto utgiftsramme på 1,5 mill. kroner, omfordeles til sammen 5,55 mill. kroner med følgende fordeling: 1,65 mill. kroner til private videregående skoler 2 mill. kroner til tilskudd til studiesentre ved voksenopplæringen
Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og 41 0,14 mill. kroner til tilskudd til tros- og livssynssamfunn 1,36 mill. kroner til tilskudd til kirkelige formål Til sammen 0,4 mill. kroner til avsetning til utdanningsstipend og andre stipend i Statens lånekasse for utdanning. Komiteen har ansvar for rammeområde 2 Familie og forbruker og rammeområde 3 Kultur. Komiteens flertall trekker frem den store utbyggingstakten innenfor barnehagesektoren og slår fast at målet om full barnehagedekning er nådd. Flertallet har merket seg at barnehagene scorer høyt på brukerundersøkelser blant foreldre, men presiserer at kvaliteten på tilbudet alltid kan bli bedre. Flertallet viser til departementets arbeid med stortingsmeldingen om barnehager med fokus på likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager, at alle barnehager skal være gode læringsarenaer og at alle barn skal få delta i et aktivt og inkluderende fellesskap. Komiteens flertall mener at det må være en målsetting å innføre krav om minimum to barnehageopptak i året. Merknaden nedfelles ikke i vedtaks form. Det vises til kommende stortingsmelding om fremtidens barnehage, der blant annet dette spørsmålet skal behandles. Finanskomiteen behandler opplegget for kommuneøkonomien. Kommunal- og forvaltningskomiteen har dermed bare ansvar for de kapitlene i Kommunal- og regionaldepartementets budsjett som ikke gjelder rammeoverføringene. Det er likevel tradisjon for at kommunal- og forvaltningskomiteen uttaler seg om det samlede kommuneopplegget i budsjettet. Komiteens flertall peker på at regjeringen har prioritert kommunesektoren i budsjettet og at budsjettopplegget legger til rette for et fortsatt høyt aktivitetsnivå i kommunesektoren. Det samlede økonomiske opplegget for kommunesektoren for 2013 gir rom for å bygge ut de kommunale tjenestene i takt med befolkningsøkningen. Samtidig er flertallet oppmerksomme på at en del kommuner opplever en vanskelig økonomisk situasjon, blant annet på grunn av pensjonskostnader og økt lånegjeld. Flertallet understreker allikevel at 5 mrd. kroner ekstra i skatteinntekter i kommunene i 2012 bidrar til å gjøre situasjonen lettere for mange kommuner. Når det gjelder utdanningssektoren trekker komiteens flertall frem valgfag på ungdomstrinnet og videreføring av rentekompensasjonsordningen som viktige tiltak, samt utbyggingen av barnehagesektoren.
42 Temanotat 1/2013: Statsbudsjettet for 2013: Utdanningsforbundets høringsnotater og
Publikasjoner fra seksjon for samfunnsspørsmål, utredninger og internasjonale saker hittil i 2013: Faktaark 1:2013 Politikk for likestilling 2:2013 Nøkkeltall for grunnskolen t.o.m. skoleåret 2012/13 3:2013 Årsverk til undervisning gitt av personer uten godkjent undervisningskompetanse 4:2013 Spesialundervisning i kommunale grunnskoler t.o.m. skoleåret 2012/13 5:2013 Bruk av assistenter i grunnskolen 6:2013 Hospitering som kompetanseutvikling Alle publikasjoner er tilgjengelige på www.utdanningsforbundet.no/publikasjoner
Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, N-0134 Oslo Telefon 24 14 20 00 Faks 24 14 21 00 post@ utdanningsforbundet.no www.utdanningsforbundet.no